研究

走向适应性管理:考察荷兰水管理政策企业家的策略

• 摘要
• 简介
• 政策企业家
• 研究设计
• 创业策略
  • 寻求关注和支持的策略
  • 链接策略
  • 关系管理策略
  • 舞台上的策略
• 讨论和结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

适应和引导变化的能力是社会生态系统(Gunderson 1999, Folke et al. 2005)和地球系统治理策略(Biermann 2007)的恢复力的一个重要因素。适应性共同管理文献的学者反对以资源的最佳使用和控制为目标的传统管理方法。相反，社会生态系统的管理应该不断更新其目标、措施和政策(Olsson et al. 2004, Hahn et al. 2006, Plummer and Armitage 2007)。适应性管理的总体目标不是保持资源的最佳状态，而是建立应对变化和不可预测性的管理能力。为了实现这一目标，管理者应该将他们的行动和政策视为实验，并与利益相关者合作。这使得系统和它的管理者能够对不断变化的条件做出反应(Walters and Holling 1990, Johnson 1999)。自适应协同管理将这种方法的优势与协同管理的链接特性相结合(Armitage et al. 2007)。

这些见解与水管理领域高度相关。在这里，对复杂性和不确定性的日益增强的认识，产生了对现有水管理范式的批判性考虑，并促进了更灵活和适应性的战略。除其他外，有人建议向生态问题的“软路径”管理和治理解决方案过渡，以补充先前青睐的“硬路径”物理基础设施(Gleick 2003)。因此，指导改变的能力在任何水管理系统中都是重要的。我们的目标是加深对引导变革的方式的理解。

许多作者(例如，Ostrom 1965, Kuhnert 2001, Olsson等人2006)都认为，个体行为者的作用在形成变化以实现应对生态系统动态所需的灵活性方面是必不可少的。个人在推动政策变革方面的重要作用也在国际政策一级得到强调，例如，在关于国际组织首席执行干事的影响的综合研究中(Biermann和Siebenhüner 2009)。自20世纪80年代初以来，这一话题受到了各种政策科学家的关注(例如，Kingdon 1984, King和Roberts 1987, Weissert 1991, Baumgartner和Jones 1993)，他们表明，个体行为者有帮助刺激或引导有关政策问题的辩论的空间。在此基础上，学者们对政策企业家给予了越来越多的关注(例如，Young 1991, Schiller 1995, Schneider等人1995,Mintrom和Vergari 1996,1998, Mintrom 2000)。然而，我们的知识仍有重要的空白。除了Roberts和King(1991)以及Huitema和Meijerink (2009a, 2010)的研究，对政策企业家实际做什么的分析相当笼统。现有的研究没有一项系统地具体说明政策企业家在执行大多数实际项目的次国家和区域一级采取的行动。

因此，我们的努力主要是为了分析政策企业家在次国家、区域项目层面的行动。主要的研究问题是“政策企业家在努力追求政策变化时可以采用什么策略?”我们将本文分为四个部分。第一节介绍了有关政策企业家的文献，并将他们与政策制定中的其他行为者区分开来。第二部分阐述了研究设计，并介绍了研究背景。第三部分通过广泛的理论探索、一系列深入访谈和与荷兰水管理领域的政策企业家的焦点小组讨论，确定和分类政策企业家的战略。最后一节反思政策企业家的行动以及他们对理解政策变化的意义。

政策企业家

最初，“企业家”的意思基本上是“商人”。法国经济学家萨伊(Say)在1800年首次创造了这个术语，将企业家定义为“将经济资源从低生产率领域转移到高生产率和高收益领域”的人(见德鲁克1985年)。自从熊彼特在20世纪30年代的工作以来，这个词大多被认为是创新(Stevenson和Jarillo 1990)。渐渐地，学者们扩大了企业家精神的概念的使用，并将这一概念从商业领域应用到公共部门(deLeon 1996)。Kingdon(1984:129)是最早将企业家一词应用到公共部门的学者之一，他将政策企业家定义为“建议的倡导者或思想的突出者”。在过去十年中，政策企业家越来越被认为是重要的政治行为者。Mintrom(1997年,2000年;特别是Mintrom和Vergari 1998)，在推进我们的知识方面做了很多工作。

我们理解政策企业家是冒险的官僚，他们寻求改变政策，并参与整个政策改变过程。这个定义基于Kingdon(1984)和Mintrom(2000)的工作，他们都认为政策企业家在决策过程中的确切位置是不重要的。我们同意这些作者的观点，即政策企业家主要是通过他们采取的行动来识别的，而不是通过他们持有的立场。然而，在这里，我们将政策企业家一词的使用限制在水管理领域的区域官僚机构的成员。政策企业家和商业企业家一样，对机会保持警惕。政策企业家看到了将政策建议(解决方案)与问题和参与者(政治势头)联系起来的机会。有人可能会说，每个参与政策制定的人都会时不时地看到政策的差距，并在某种意义上对政策的改变做出贡献。然而，这并不使他们成为政策企业家。我们将政策企业家与政策知识分子区分开来，后者只从事创新思想的产生;来自知识经纪人，他们在不同的知识来源之间提供链接; and from policy advocates, who mainly translate ideas into proposals. In this study, policy entrepreneurs are instead understood as actors who are involved throughout the policy-change process. In addition, policy entrepreneurs differ from other participants in policy making in their above-average willingness to take risks and accept failure.

研究设计

为我们分析政策企业家的行动提供参考的案例研究是荷兰的水管理系统。荷兰的水管理是高度基于共识、复杂和分散的。它可以被定义为一个具有相对高度的去中心化的多层治理系统。决策建立在中央政府和地区(省和水务局)和地方(市)当局之间的密切合作基础上(Kuks 2010年，Van Leussen和Lulofs 2010年)。尽管在荷兰水管理方面有许多有趣的发展可以讨论，但我们首先打算解释政策企业家的行动。因此，荷兰水管理的政策变化仅仅代表了一个案例，通过它来检验我们的实际分析单位——个体政策企业家。

我们选择荷兰作为一个案例，因为它在地方和区域水管理方面的制度背景丰富多样。此外，它代表了社会生态系统的一个杰出例子，在这个系统中，几乎每一个水体的流量和水位都受人类控制(Kuks 2010)。考虑到预测(预期的)气候变化影响的新需求，如增加河流径流和海平面上升，结合土壤的持续下沉，以及住beplay竞技房、工业、基础设施和农业的空间要求，荷兰的水项目不仅需要技术解决方案(如提高堤坝)，还需要复杂的空间解决方案，如为泛滥平原保留土地(Roth和Warner 2007年，Huitema和Meijerink 2009年)b)．因此，荷兰水管理人员不再像过去那样单干，他们现在经常需要来自广泛组织、政策项目和政策领域的资源和支持，因此必须超越他们的特定项目，处理更大层次的协调行动和战略发挥(Van der Brugge等，2005年)。简而言之，荷兰水务管理人员面临的问题从根本上来说已经变得越来越复杂:系统的管理和治理过程都在过渡中。这意味着需要在水管理方面作出许多政策改变，这使该国成为研究政策企业家的作用和行动的极有意义的地方。表1提供了政策企业家通常参与的项目类型的两个例子。

为了对政策企业家的这些行为形成系统的想法，我们进行了理论和实证研究，包括以下步骤:

(1)首先，我们研究了政治学、公共行政、网络管理和项目管理等不同领域的理论模型，以研究政策企业家在努力追求政策变化时可以采用的策略假设和发现。在此理论研究的基础上，我们制定了一套策略。

(2)为了调查这套策略是否适用，以及政策企业家是否以及如何实际使用这些和/或其他策略，我们分两轮对荷兰水管理领域的政策企业家进行了10次半结构化的深度访谈。第一轮访谈是开放和探索性的，但围绕两个主要主题:企业家的背景、抱负和工作背景，以及对两个独立项目和相关战略决策的逐步描述。在第二轮访谈中，我们以第一轮访谈的结果为基础，对同样的政策企业家进行了关于战略和战略困境的陈述。所有的采访都是用荷兰语进行的，但我们复制了一小部分采访问题的样本(见附录1)，其余的可根据要求提供。

(3)为了对第一轮和第二轮访谈中讨论的一些主题提供深度和细节，我们随后组织了一个焦点小组，除了两名被访谈的政策企业家外，其他所有人都参加了该小组。此外，我们还对水务委员会及其周边政策变化领域的专家(包括委员会成员、顾问和来自各省市的代表)进行了15次访谈。

本研究采用分层抽样的方法选取政策企业家。在每个基于地理位置的阶层中，我们随机选择一个水董事会，其中确定了一个关键的线人，以确定组织内最杰出的政策企业家。在介绍了我们的主要成果的一个关于水管理的讲习班之后，选择了在水委员会内部和周围的政策变化领域进行额外面谈的专家。为了最大限度地营造开放和信任的氛围，所有面对面的采访都在受访者的工作场所进行，并严格保证匿名。值得注意的是，我们发现政策企业家不一定总是意识到他们的战略行为。只有在高度开放和探索性的面谈过程中，他们才意识到在他们所参与的高度复杂的政策改变过程中，他们实际上不断采取的许多行动和战略选择。下一节包含关于战略的理论研究的综合结果、我们的实证研究的结果以及关于荷兰水管理的政策企业家是否以及如何采用这些和/或其他战略的分析。

创业策略

我们发现了政策企业家在努力追求政策改变时所采用的各种策略。我们归纳得出，这些丰富的策略可以分为四类:(1)寻求关注和支持的策略，以证明问题的重要性，并说服广泛的参与者对他们偏好的政策;(2)联系战略，在联盟、项目、想法和政策博弈中与其他各方联系;(3)关系管理策略，对政策变化轨迹中的关系因素进行管理;最后，(4)舞台战略，以影响政策企业家行动的时间和地点。表2概述了这四个类别和所包含的策略。

寻求关注和支持的策略

政策企业家的最终目标是实现政策变化。因此，一个可替代的想法或方法是先决条件(Huitema和Meijerink 2010)。然而，在这项次国家、区域项目层面的研究中，我们看到的不是开发新想法的天赋，而是将现有想法与问题和参与者(政治势头)联系起来的机会的警惕性，这是成功的政策企业家的一个关键特征。事实上，大多数时候，人们重新制定(旧的)想法——来自大量不同的来源——并将它们与其他想法结合起来(Kingdon 1984, Mintrom 2000)。因此，我们关注政策企业家所采用的策略后他们看到了政策改变的机会，并试图“推销”他们喜欢的想法。因此，尽管我们不排除政策企业家有时参与开发新想法的可能性，但我们不认为这是个别政策企业家的策略(与Huitema和Meijerink 2010不同)。相反，我们对发生的过程更感兴趣后政策企业家看到了一个机会，以及他们在努力说服广泛的个人、团体和组织接受他们偏好的想法时实际做了什么。政策企业家用来“推销”他们的想法的一系列策略，我们称之为寻求关注和支持的策略。我们确定了五种不同的寻求关注和支持的策略:试点项目的使用、指标的展示、重点事件的突出、修辞说服和相关性。

示范试点项目、指标和重点活动

文献提供了大量关于选择新思想和政策建议的过程的假设(例如，见Koppenjan 1993, Mintrom 2000)。吸引人们注意新想法的重要策略是使用小规模试点项目(Huitema和Meijerink 2009年)一个)以及指标和专家证词(Kingdon 1984)。一些学者，如Cohen et al.(1972)和Kingdon(1984)，也关注问题和解决方案的关系。在他们的模型中，一个重要的元素是理解，除了寻找解决方案的问题，解决方案也可能漂浮在四处寻找问题。因此，我们预计，政策企业家在努力引起人们对一项新想法的注意和支持时，也将力求证明问题的严重性。为此，我们预计政策企业家将再次使用指标，更重要的是，强调危机或灾难等焦点事件(Kingdon 1984, Birkland 1988, Westley 2002, Ingram and Fraser 2006)。

在我们的实证研究中，我们发现荷兰水管理领域的政策企业家确实将指标、专家证词和提供实际工作实例作为吸引人们关注其主张的重要手段。此外，我们还发现了支持Kingdon(1984)、Birkland(1988)、Westley(2002)、Ingram和Fraser(2006)以及Huitema和Meijerink(2009)的证据一个)，政策企业家也在荷兰当地的水管理，时不时地提请关注焦点事件，如危机或灾难，以展示问题的重要性。正如一位政策企业家所说，“我不时地希望发生一场小灾难。这样的活动为我的想法争取政治支持，前提是事先做好准备。”此外，我们发现荷兰水管理的政策企业家不仅使用指标和专家证词来获得对其想法的支持，而且还显示问题的严重性。正如一名接受调查的荷兰政策企业家所说:“需要有高质量附录的高质量报告，而不是废话连篇的故事……你组织了一个信息之夜……到了一定程度，他们就会开始相信你了。”

修辞、说服和关联

如何定义一个特定的问题是非常重要的，因为它决定了寻求可能解决办法的方向。此外，根据不同的定义，有些演员参与其中，而有些人没有，有些人得到帮助，有些人受到伤害(Kingdon 1984, Stone 1997)。同样，在展示危机的重要性和意义，或在展示一个试点项目的成功时，具体的措辞可以极大地影响创新被引入的可能性(Birkland 1988, Dutton和Ashford 1993, Fischhendler和Zilberman 2005)。因此，我们认为修辞说服是政策企业家的一项重要策略。通过使用修辞上的说服，政策企业家并不是试图通过改变替代方案来获得首选的政策创新，而是试图通过在当前政策讨论的现有维度内进行辩论来改变偏好。这往往意味着政策企业家调整他们的说话方式，并决定他们想要强调或淡化问题或解决方案的哪些方面，这取决于不同参与者的立场和关注的重点。

修辞说服的重要性得到了我们研究证据的充分支持。在企业家为他们要解决的问题和他们所倡导的“解决方案”吸引注意力和获得支持的过程中，修辞说服似乎非常重要。事实上，所有接受采访的政策企业家都认为，对危机或数据的解读确实可以将情况转化为问题。此外，我们的采访中有大量的例子表明，政策企业家经常根据不同参与者的立场和关注的问题来调整他们的说话方式。例如，一位政策企业家解释说:“当我打算获得欧洲补贴时，我会强调该地区的社会、经济和生态问题。但当我试图为同一个项目获得省级补贴时，我会告诉他们，这个项目与他们的项目是如何互补的。”这一发现与许多学者的工作一致，包括Birkland(1988)和Stone(1997)。最后，我们发现，在企业家开辟新的政策机会的努力中，问题的作用至少与想法的作用同等重要。政策企业家不会停止“简单地”要求关注一个问题，并展示他们的想法。相反，他们非常努力地将自己的想法作为已确定问题的解决方案呈现出来。 The corresponding strategy, which we call the correlating strategy, might sound straightforward, yet is so far mostly neglected or at least underexposed in the literature.

链接策略

理论上，追求政策变革的政策企业家可以选择自己或合作实现他们的计划和想法。然而，在实践中，经常遇到的问题的规模(和层次)与决策机构运作的规模并不相符。由于这个原因，政策企业家大多无法单独完成其目标，经常寻求与联合中的个人和团体的合作和联系。除了建立联盟，政策企业家还采用了其他三种链接策略:选择性激活与排除、议题链接和博弈链接。

联盟的建立，选择性激活和排斥

根据文献，不同的个人、团体和组织经常涉及到特定的政策问题和/或完成变革所需的资源，如物理资源、司法资源、资金、知识和支持，通常被分配到不同的个人、团体和组织(Booher和Innes 2000年，Koppenjan和Klijn 2004年)。因此，我们假设荷兰水管理中的政策企业家经常经历对他人行动或资源的依赖，并与他人合作。需要合作的程度取决于各种因素，而且会因情况而异。用达顿和阿什福德(1993)的话来说，选择并不多是否需要建立一个联盟，但是什么样的联盟。同样在Huitema和Meijerink(2010)中，联盟建设被定义为一项重要的战略。

与联盟建设相联系的是选择性激活与排斥策略。由于力量的联合通常涉及敏感问题，如政策目标的差异和权力的不对称，联盟的建立往往是微妙的(Huitema和Meijerink 2009一个)．因此，我们假设政策企业家倾向于采用选择性激活策略，即“评估哪些参与者在政策过程中的特定时刻是必不可少的，是否以及如何让他们参与进来”(Pahl-Wostl et al. 2006:26)。这也可能意味着排除，即有意地将决策过程的参与者(在特定阶段)排除在外。一些人认为，可以通过激活更多的参与者来改善政策制定，因为他们带来了新的解决方案和资源(Teisman 1990)，而明茨伯格等人(1996)指出，更多的参与者不可避免地意味着更复杂和更复杂的谈判。

理论上，追求变革的政策企业家可以选择自己或合作实现他们的计划和想法。在实践中，荷兰水管理的政策变化似乎很难单独实现。这推动了联盟的建立。因此，根据Mintrom(1997,2000)和Huitema和Meijerink(2010)的研究，荷兰水管理领域的政策企业家经常寻求与联盟中的个人和团体的合作和联系:“即使是我们自己的水保持项目，也不可能说‘我们可以自己计划、组织和实施我们的想法’;事情不是这样的。”最常见但并非唯一被提及的建立联盟的动机是获得资金和支持。此外，学习或知识生成是政策企业家合作的重要动力。正如一位政策企业家所指出的，“明年我们将实施一项鱼类储备政策，因此我们将让垂钓者团体参与进来。他们没有钱，但他们有知识。”然后，我们发现政策企业家并不总是选择大联盟，更不用说合作解决问题的过程。 Our in-depth empirical study of policy entrepreneurs in Dutch water management revealed that policy entrepreneurs indeed employ the strategy of selective activation and, at times, exclusion. This finding corroborates with the work of Pahl-Wostl et al. (2006). To be more precise, we found that policy entrepreneurs reflect deeply about not only when to involve which parties but also on the total number of participants in a coalition. Even though we observed that the policy entrepreneurs in Dutch water management operate in complex systems, they do not view all issues as highly complex and accordingly assess broad coalitions strategically. Other times, we found that policy entrepreneurs, in the view of the complexity of the issue itself, feel collaborative problem solving could be beneficial but still opt for small coalitions because actors might be unwilling to cooperate or because time or resources are lacking. The fear for complication and stagnation, however, is the most important motivation to avoid broad coalitions. This last argument, in particular, provides support for the work of Fischhendler (2004), Koppenjan and Klijn (2004), and Innes and Booher (2010). Our research suggests that policy entrepreneurs are generally very good in making appraisals as to when to involve which actors; nonetheless, we found that, from time to time, policy entrepreneurs face the dilemma of small versus broad coalitions. As one policy entrepreneur interviewed for this study remarked, “At times it is better to involve that specific party, other times it is not. It is a matter of tactics.” Yet, the overall feeling of policy entrepreneurs in Dutch water management is that it is not strategic to exclude or deactivate parties: “The exclusion of parties is never a smart idea. You will always meet them again and this can frustrate your interest tremendously.”

连接问题

基于Mintrom(2000)的工作，我们预计政策企业家还必须准备根据其他参与者的利益和期望调整他们偏好的问题定义和政策变化的想法。这种策略被称为问题链接。它需要把两个或两个以上的问题联系起来，既要增加一个问题的层面，也要把解决办法同其他解决办法结合起来，这是出于实质性和/或战略原因。问题链接可能有助于不同的方法、更丰富的辩论和更成功的结果(Teisman 1990, de Bruijn和ten Heuvelhof 2000)。由于参与政策制定的不同个人、团体或组织对决策负有共同责任，因此问题联系也可能导致更多的社会和政治支持。同时，它可能是一种重新组合或打破现有联盟的机制(Fischhendler and Zilberman 2005)。然而，由于参与者更有可能捍卫自己的利益，这种策略并不总是奏效，可能会导致延误、停滞甚至冲突(Fischhendler 2004, Koppenjan and Klijn 2004, Meijerink 2008)。

我们对荷兰水管理部门的政策企业家进行的全面研究的证据充分证明了问题联系的重要性。政策企业家在努力实现其所希望的政策改变时，不仅与其他行为者和各方联系起来，而且还将问题和解决办法联系起来。我们发现，政策企业家反复考虑不同的问题认知和利益，旨在开发和选择一个让所有相关参与者都满意的解决方案。与Teisman(1990)、de Bruijn和ten Heuvelhof(2000)的观点一致，所有受访的企业家都认为，如果在正确的时刻启动问题链接，就会增加更好解决方案的可能性:“如果你与多个参与者在同一单位土地/地块上实现多个目标……以相同的，或可能更少的钱，你可以有一个更好的计划。”问题链接的策略不仅仅是为了产品的利益，也是为了过程的利益。正如一位政策企业家所言:“如果你只试图实现自己的目标……在某个时刻，你会遇到来自其他各方的太多反对意见，以至于你无法再取得进展。”除了问题联系的优势之外，政策企业家还经历了复杂和停滞的危险，这与我们在联盟建设中看到的类似。结果，他们经常报告面临“单一的多重问题”的困境:“有时，很难说什么是最好的。连接产生了高附加值的项目，但同时，它也可能导致更复杂、延迟和更少的授权。”

游戏连接

政策变化不是在真空中发生的，而是在一个有许多正在进行的政策博弈的竞技场中发生的，这些博弈的问题和参与者部分重叠。因此，改变政策的努力会受到与此同时甚至未来发生的其他游戏的影响。尽管这种现象可能会使实现政策改变的努力复杂化，但基于Axelrod和Keohane(1985)和Putnam(1988)等人的工作，我们预计政策企业家也会在战略上联系游戏。博弈关联意味着将两个或多个平行的或未来的政策博弈联系起来，这就有可能找到双方都能接受的让步方案。

在我们的研究中，我们发现荷兰水管理中的政策企业家在战略上联系了一个或多个游戏，因此找到了支持Axelrod和Keohane(1985)和Putnam(1988)的工作。一位政策企业家解释了支持某个非必要计划的选择:“对(我们)来说，这个计划只是负面的，没有任何优势……尽管如此，我们还是支持它，因为我们希望他们将来会支持我们的项目。”这一引证告诉我们，政策企业家确实注意到，在一张赌桌上的战略行动可能会促进或阻碍第二张赌桌上的联盟，这就是为什么政策企业家有时准备承担损失。与这一策略相关联的是，我们发现政策企业家经常会面临这样的两难境地:是继续持有某个位置，还是放弃它，以便在另一场(未来的)游戏中获得更好的奖励(补偿)。考虑到相同的参与者在并行的或未来的政策博弈中经常需要彼此，政策企业家指出，游戏规则通常以这样一种方式进行，即关系不会恶化。

关系管理策略

在政策博弈中，政策企业家不可避免地与“对方”的抽象代表打交道，而是与有情感、有价值、有观念的人打交道。因此，政策博弈总是有两个结果:一个是实质性的，一个是关系性的。当关系以相互信任、尊重甚至友谊为特征时，人的方面会大有帮助。与此同时，当人们感到愤怒、被冒犯、烦恼或被背叛时，谈判可能会非常困难(Fisher et al. 1983, Koppenjan and Klijn 2004)。因此，对于政策企业家来说，以一种促进未来良好关系而不是恶化它们的方式进行谈判是有意义的(Mintrom 2000, Koppenjan和Klijn 2004)。政策企业家使用两种主要策略:建立信任和建立网络。

信任的建立

我们的研究支持了关系管理重要性的理论概念。我们发现，荷兰水管理领域的政策企业家非常敏感，因为他们与人打交道时涉及情感、价值观和想法。因此，他们指出，良好的关系对政策变化的过程至关重要:“糟糕的关系会导致可怕的延误;它们让你很难快速达到目标。”“当你以牺牲人际关系为代价达到目标时，你就必须非常确定你将来不需要这种关系了。如果你以后还需要这种关系，那你可就大错特错了。”因为大多数谈判都是在现有的关系中进行的，大多数接受采访的政策企业家指出，他们总是为了追求自己的目标而努力创造或维持良好的关系。在这方面，他们指出，表现出合作行为很重要，发展信任关系可能更重要。基于这一既定证据，Kingdon(1984)、Schneider等人(1995)、Mintrom(2000)、Williams(2002)和Huitema和Meijerink(2010)的工作得到了支持。与此同时，他们也证实了建立信任关系是多么困难和耗时，而失去信任又是多么容易:“如果在某一时刻，你能表明你遵守承诺，你就会成为一个认真的合作伙伴……如果你达成了一项协议，却不能遵守它，那是毁灭性的”……“这只需要发生一次，你就会产生绝对的不信任。”然而，我们没想到的是建立信任的关键重要性。 Yet, policy entrepreneurs in Dutch water management emphasized the importance of working toward good relations characterized by respect and mutual trust more than any other strategy. In this regard, it is interesting to note that, in the literature on adaptive co-management and resilience, the importance of building trust actually is recognized (Olsson et al. 2004, Lebel et al. 2005, Hahn et al. 2006, Berkes 2009).

网络

鉴于政策企业家大多依赖于其他方面，可以预期，政策企业家将投入时间和精力，通过与某一领域的广泛参与者进行正式和非正式的交谈和倾听，来建立或维持良好的关系，这种策略我们称为网络。网络很重要，因为它们帮助政策企业家发现建立联盟的机会，并以相对容易和有效的方式收集可靠的信息。此外，网络使企业家能够了解其他参与者的偏好和担忧(Kingdon 1984, Schneider et al. 1995, Mintrom 2000, Williams 2002)。事实上，在Huitema和Meijerink(2010)的一系列策略中，网络的编排和管理策略也非常突出。研究表明，网络在本质上不同;一些网络可以持续很长时间，涉及很少相互依赖的参与者频繁交互，而另一些网络可以松散集成和相对特殊。根据定义，如果与联盟相比，网络总是更广泛(Stevenson和Jarillo 1990)。在这方面重要的是冗余的概念:网络的关键是不仅与直接需要的各方建立关系，而且与那些为了达到某些目标而不直接需要的各方建立关系(de Bruijn和ten Heuvelhof 2000)。Westley(2002)认为合作行为和网络不仅对外部伙伴有效，也对内部组织有效。

这项研究确实发现，荷兰水管理领域的政策企业家通常花很多时间建立人脉。正如一位政策企业家所说:“我努力参加任何会议……无论是来自农民还是自然保护主义者的会议……我是所有相关组织的成员。”此外，我在晚上休息的时候也会关注市政委员会的动态。”因此，我们建立了支持Kingdon(1984)、Schneider等人(1995)、Mintrom(2000)、Williams(2002)和Huitema和Meijerink(2010)工作的证据。企业家们表示，网络很重要，因为它们帮助他们发现新的想法和机会。网络使他们能够了解其他参与者的喜好、计划、担忧和世界观。这些知识帮助他们发现建立联盟、问题链接和游戏链接的机会。此外，他们表示，网络帮助他们确定哪些论点将说服其他人支持他们的政策观点。正如一名接受该研究采访的荷兰政策企业家所说:“我认为，重要的是要了解广泛的人群对风向的影响……关键是要了解人们的想法。”

作为最后一点，我们研究中的政策企业家强调关系管理绝不仅仅是一个外部关注。相反，目前的研究显示，政策企业家认为在他们的内部组织的网络至少与与外部伙伴的网络同样重要。他们觉得组织内部的游戏(内部政治委员会和官僚组织的支持)和外部游戏一样重要。正如一位政策企业家所指出的，“如果你与合作伙伴就一个项目进行谈判，也许回国后的谈判过程更为重要。”这一发现与Westley(2002)的发现一致，但政策企业家对它的高度重视是一个新的见解。

舞台上的策略

除了寻求关注和支持的策略、链接策略和关系管理策略之外，政策企业家还会战略性地利用政策过程的时间和地点。换句话说，他们可以战略性地参与政策领域，即他们的政策博弈所处的位置，以及问题定义和政策想法转化为政策决策的位置(Timmermans和Bleiklie 1999)。有两种不同的场馆策略，一种关注场地，一种关注时间:场馆购物和时机策略。

地点购物

地点购物与人们在各种可能的地点之间进行选择有关，在那里人们可以产生改变。通过采用这种策略，政策企业家“试图通过寻找最有利的场所来审议他们的问题，从而改变涉及该问题的参与者名册”(Baumgartner和Jones 1991:1045)。在某些情况下，政策企业家可能更愿意按照常规和既定程序行事，而在其他情况下，甚至同时，他们可能更愿意在没有通常或规定程序的地点行事。可能的场所不仅包括不同级别的政府，还包括监管机构和立法机构(McCown 2004)。特别是在为政策变化提供很少或没有支持的环境中，场所购物可以提高政策企业家的成功机会，从而导致政策结果的戏剧性逆转(Baumgartner和Jones 1991, Mintrom 2000)。因此，根据Huitema和Meijerink(2010)的研究，我们认为场所购物是政策企业家的一项重要策略。

在我们的研究中，我们发现大多数政策企业家注意到场所购物可以潜在的导致参与某一特定政策问题的新参与者，因此可能解除反对者的武装或加强某一特定政策变化支持者的地位。然而，与我们的预期相反的是，政策企业家在选择可能产生改变的地方方面往往没有多少自由。换句话说，很明显，在需要实现具体项目的次国家区域一级，对不同场地的承认、利用和操纵只是一项不重要的战略。这与国家层面不同(Meijerink和Huitema 2010)。据推测，这种区别可以用体制背景的差异来解释，因为次国家区域一级提供的替代场所可能少于国家背景。仅在补贴收购方面，荷兰水管理领域的政策企业家认为，场馆购物可以取得丰硕成果，并增加政策改变的机会。

时机

第二个竞技场战略是时机。在许多方面，时间在政策制定中发挥着重要作用。时间不仅是一个过程的结果;它对整个过程也有独立的影响。影响时间的策略在程度上各不相同。Kingdon(1984)指出，政策企业家应警惕正确的时机，并将这种行动机会称为政策窗口的打开。由于打开窗口的时间很短，因此政策企业家应该适当地认识和利用这些时间(Kingdon 1984, Huitema和Meijerink 2010)。在预测政策窗口的存在或不存在时，政策企业家可以试图加快或减慢决策过程。然而，由于改变观念的紧迫感和意愿不会无限期地持续下去，聚焦事件只能在时机合适的时候创造机会，而想法被提出和参与者参与的时刻是非常重要的(de Bruijn和ten Heuvelhof 2000)，我们预计时机策略也可以作为一个总体的或元的策略。

时间很重要的观点得到了我们研究的支持。与Kingdon(1984)、Huitema和Meijerink(2010)一致，我们发现荷兰水管理中的政策企业家总是在寻找政策窗口。此外，政策企业家通过放慢速度、要求暂停或要求更多的研究来拖延时间。另一方面，最后期限被用来加速进程，即使政策企业家意识到这些影响并不总是直接的。此外，访谈显示，政策企业家在战略上按照其他方面提出的截止日期行事。其中一人解释了他对对方设定的最后期限的反应:“既然我不着急，设定最后期限真的很愚蠢。而另一方感到了压力，我们在非常接近最后期限之前不会谈判……这使我们的立场更加坚定。”更重要的是，本研究采访的政策企业家定期强调了时间对不同的关注和支持寻求、链接和关系管理策略的重要性，从而为我们的假设提供了证据，即时间也可以作为元策略。例如，与de Bruijn和ten Heuvelhof(2000)的建议一致，政策企业家认为最好在早期阶段就让参与者参与，以防止阻力。与此同时，他们指出过早交战可能是不利的。 “It works counterproductive when you involve people too early. If you can only say ‘there is something we want, but we do not know what and when’, you only foster fantasies, ghosts, and stirs up trouble.”

讨论和结论

这项关于在区域项目环境中工作的政策企业家的战略的微观研究使人们对政策企业家所采用的战略的多样性有了更深入的了解和更详细的了解。我们发现，在引导政策变革的过程中，荷兰水管理领域的政策企业家采用了大量的策略，这些策略可分为寻求关注和支持的策略、链接策略、关系管理策略和舞台策略。通过这种方式，我们的研究为解释政策变化提供了重要的新的实证和理论见解。本研究补充了其他几位学者的工作，他们描述了政策企业家的战略行为(例如，King和Roberts 1987, Schneider等人1995,Mintrom和Vergari 1998, Mintrom 2000)。它还补充了Robert和King(1991)的工作，以及最近Huitema和Meijerink(2009)的工作一个， 2010年)，他详细描述了创业策略，但关注的重点有所不同。Huitema和Meijerink(2010)关注的是国家层面的政策转型，因此他们的理论分析主要基于政策科学文献。在这项研究中，我们的重点是在国家以下的层面，这是大多数实际项目进行的地方。出于这个原因，我们还广泛借鉴了项目管理和网络管理的文献。然而，总的来说，我们的发现支持他们早期的研究。同样在次国家和区域一级，政策企业家建立联盟和推销想法，组织和管理网络，发现和利用机会之窗。然而，与国家层面不同的是，在次国家层面，对不同场馆的认可、利用和操纵远没有那么重要。此外，Huitema和Meijerink(2010)确定的第一个策略——新想法的发展——在本研究中并没有被确定为一个单独的策略。

除了对战略本身的贡献之外，我们对荷兰水管理部门的全面研究还产生了其他几项重要的发现。政策企业家绝不是按时间顺序使用上述策略的。相反，我们发现政策企业家同时采用关注和支持寻求策略、链接策略、关系管理策略和舞台策略。使用Westley(2002)将战略设想为球的概念化，可以得出这样的结论:为了成功，政策企业家必须不断地耍花招所有球，不能忽视或丢了一个。我们的结论是，政策企业家在他们的杂耍工作中不断关注三个战略焦点。首先，他们使用策略来吸引人们对新问题的注意，或者改变现有的问题定义。其次，企业家使用战略来引入(新的)解决方案或对其的认知。第三，企业家使用战略来维持或改变参与者的构成或与参与者的关系。根据Cohen等人(1972)和Kingdon(1984)对流程模型的概念化，我们可以说政策企业家密切关注三个流程:问题流程、解决方案流程和参与流程。有趣的是，我们发现大多数策略都是用于引导多个流。例如，修辞说服策略被用来影响对问题和解决办法的看法，以及建立信任和促进合作。但我们发现这三种流和策略之间有更多的相互联系。例如，问题定义本身以及政策命题都会受到参与者的影响，就像参与者决定是否参与某个特定的政策问题取决于问题的定义、提出的解决方案和现有的关系一样。 In addition, changes in the proposed solutions can affect existing problem definitions and vice versa. This leads us to the conclusion that, in contrast to Kingdon's argument, the streams affect each other as they develop.

此外，Kingdon(1984)假设流的发展和耦合发展相当不可预测，只有在“时机合适”时才会发生，而我们的研究表明，通过采用某些策略，流的发展和耦合在一定程度上也可以受到影响和引导。根据政策企业家在访谈中提出的观点，我们得出的结论是，通过战略操作，政策企业家在某种程度上确实有能力指导政策变革。这一相当乐观的发现与许多关于政策变化的主流理论形成了鲜明对比。在这些理论中，人们普遍认为，如果没有外部冲击(Sabatier和Weible 2007)或中断(Baumgartner和Jones 1991)，政策变化几乎不可能实现。然而，考虑到政策企业家在荷兰水管理中使用的广泛战略，人们可能会问，这种引导和耦合是直接和没有问题的结论是否合理。这项研究揭示了战略困境独自一人这显然不是事实。然而，鉴于适应和引导变化的能力是社会生态系统弹性的关键因素(Gunderson 1999, Folke et al. 2005)，我们的研究结果是有希望的。在这方面，值得注意的是，政策企业家通常似乎非常善于评估何时应涉及哪些行为者。有时，政策企业家主张广泛的联盟，甚至是协作管理的过程，沿着适应性共同管理的路线(Olsson等人，2007年，Berkes 2009年)。其他时候，他们会有意识地避免这样的过程，通常是因为他们害怕复杂和停滞，有时也因为他们只是想让自己的想法被接受。后一项发现证实了Meijerink和Huitema(2010)的工作。然而，他们关于政策企业家因此“为未来变革制造障碍”的结论还有待完善。荷兰水管理领域的政策企业家不断对未来政策变化的机会保持警惕，他们绝不只关注单一的转变。事实上，与Huitema和Meijerink(2010)在国家层面的发现不同，我们观察到，在次国家区域层面，政策企业家经常使用策略(特别是博弈链接策略)，原因恰恰是他们也参与当前和未来的政策变化轨迹。

上述关于政策企业家和政策变化的结论很重要，但也需要谨慎对待，这表明需要进一步研究。首先，本研究的受访者数量相对有限;为了提高效度，未来的研究应该包括更广泛的调查对象。其次，看看政策企业家与政治和公共企业家之间的战略有多大程度的差异(如果有的话)，这将是有趣的，而政治和公共企业家的战略没有包括在本研究中。本研究的第三个局限性是我们没有及时跟踪政策变化项目，而是回顾性地讨论了过程。加深我们对不同创业策略的成功和适当性的理解，并进行检验当策略与什么结果，建议采用这种替代方法。第四，为了更好地理解进行这项研究的背景在多大程度上可能影响了我们的结果——即，一个以密集和高度共识为基础的政策网络为标志的小国——未来的研究需要利用一个扩展的研究设计，包括国际比较。毕竟，Te Boekhorst等人(2010)已经表明，在中国这样的中央集权国家中，政策企业家的角色和地位与欧洲国家截然不同。

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