研究，一部分的特别功能生态系统服务、治理与利益相关者参与

参与和保护区治理:地方当局影响力的变化对波兰比亚奥维耶瓦原始森林保护的影响

• 摘要
• 简介
• 保护区管理的范式转变
• 参与的三种“面孔”
• BNP的扩大
• 参与的模式
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

如今，人们普遍认为，生态系统服务可持续管理的一个关键前提是让所有利益攸关方参与决策的治理(Chopra等，2005年，Irwin和Ranganathan, 2007年，Blanco和Razzaque, 2008年)。早期，生物多样性的保护主要是通过政府主导的、自上而下的、排他的过程来建立保护区(Berkes 2004)。东道国社区不参与有关保护区的决策，往往被禁止使用其领土。这造成了当地社区对保护区的消极态度，阻碍了保护区的建立和扩大(Pretty and Pimbert, 1995)。这些问题促成了保护区治理的转变，强调公众参与决策的重要性(Phillips 2003)。

随着公众参与环境决策和治理的第一波热情，现在越来越多的人认识到，参与并不是解决生物多样性保护所有问题的万能药，它还可能带来不民主和适得其反的结果(例如，Wells and McShane 2004, Rauschmayer et al. 2009)。不同行为者理解参与的方式和将参与写入法律并加以执行的方式差别很大。因此，为了评估参与保护区治理的有效性，必须确定对参与的不同理解，以及它们对评估结果的影响。

我们确定了参与的三个主要理解。第一种将参与视为旨在将民主理念落实到政策制定中的权力分享(Arnstein 1969)。第二种对参与的审议性理解，其主要目的是提高理解，进而提高决策质量(Renn 2006)。第三种将参与概念化的方式包括将其视为实现政府目标的实用工具(Bishop和Davis 2002)。这三种理解与Fiorino(1990)确定并随后由Stirling(2006, 2008)发展的参与的三个基本原理相对应——规范的、实质性的和工具的。Bickerstaff和Walker(2001)、Blackstock和Richards(2007)以及Wesselink等人(2011)使用这些不可通约的理由作为不同的方法来分析参与者的参与原因。他们发现，参与者主要关注参与的工具方面，一些强调实质性动机，包括产生新想法。诸如权力转移等规范性方面大多被忽视。

我们以比亚奥斯维耶瓦原始森林(BPF)的波兰部分为例，研究了当地社区在保护区治理中作用日益增强的结果。这片位于波兰东部和白俄罗斯西部的国有林地包括欧洲大陆最后一片天然温带低地森林。它的保护历史可以追溯到14世纪，但在20世纪初，它成为了促进保护的一方(主要是通过将其部分地区指定为biaowwieeta国家公园(BNP))和对商业木材生产感兴趣的一方之间的争论的主题;这种冲突一直持续到今天。不同的管理方案影响了森林的生态系统，在开采区和非开采区之间产生了相当大的差异(jjerdrzejewska et al. 1994, Bobiec et al. 2000)。林荫道受管理部分的大部分古老林分已被砍伐，约占受管理部分的20%，其中50%为针叶林。在受管理的部分，林分的平均树龄已下降到70岁左右，而在英国森林保护区，这一数字为130岁(图1)。林业实践创造了砍伐和种植园的新栖息地，增加了原先橡树-菩提树-角树的针叶树比例(Quercus-Tilia-Carpinus)林分，以成片的均匀树龄单一树种取代多样化林分的镶嵌，减少枯木数量。因此，需要原始森林和枯木的濒危物种的栖息地已经缩小，它们的数量大大减少，并可能在不久的将来导致局部灭绝(wesoowski 2005)。

尽管BPF正在进行木材开采，但它仍然被认为是一个具有突出价值的独特自然区域(wesokowski, 2005)。这里有990种维管植物、400种地衣、3000种真菌、9000多种昆虫、178种种鸟和58种哺乳动物，包括欧洲野牛(野牛bonasus),狼(犬属红斑狼疮)、猞猁(猞猁猞猁)和驼鹿(酒精度酒精度)．这包括大量依赖枯木或大树的残余物种的积累。BPF被认为是独特的，因为它保存了物种群落及其环境之间的相互关系，以及欧洲落叶林特有的生态和进化过程的连续性。因此，它被视为评估欧洲其他森林扰动的参考点。BPF也是一个重要的国家象征，公众非常重视它(Czajkowski et al. 2009)。

在我们的研究中，我们遵循了个案研究策略(Yin 1994)。我们的材料包括法律行为、书籍、研究论文和文章等文件，这些文件构成了BPF案件描述的基础，以及在2010年5月至2011年4月期间进行的30次深度访谈，这些访谈以相关行为者更个人的观点补充了数据，并允许对数据进行三角分析。受访者包括当地社区成员(6人)、地方当局代表(3人)、非政府组织(ngo)(4人)、BNP工作人员(4人);科学家(4)，林务人员(5)，政府官员(2)，政治家(2)。受访者的选择是基于他们在组织中的执行职能或因为他们直接参与了关于BPF的讨论。当地社区的成员是随机挑选的。访谈包括开放式问题，旨在澄清:谁是参与其中的行为者，他们拥有什么权力，他们有什么资源;以及关于冲突的话语和非正式规则(Arts and Leroy 2006)。访谈以面对面的方式进行，通常持续30分钟。所有访谈都被记录和转录。基于Kitchin和Tate(2000)提出的方法，使用QSR NVivo软件对转录本进行编码和分析。我们的论文只关注参与扩大国家保护区的作用，而没有调查在国家保护区中建立的其他指定(自然保护区，Natura 2000，人类和生物圈保护区)，因为它们没有改变负责管理指定的实体，也没有引起冲突。 We focus on the involvement of local communities in decision making because its importance is highlighted in the literature (e.g., Phillips 2003) despite being relatively little studied. To a lesser extent, we also consider involvement of NGOs.

在接下来的内容中，我们首先讨论了保护区治理的范式转变，从自上而下的、政府主导的方式到参与式的、自下而上的治理方式，并在公共参与政策制定的文献中区分了三种理解参与的方式。以下章节考察了1919年至2010年期间BPF的治理情况，当时BPF处于新成立的波兰政府的管理之下，重点关注地方社区在BNP扩大决策中的作用，并使用不同的参与观点作为透镜。我们评估了其中哪一个最能体现波兰第二古老国家公园的治理特点，它们的相对重要性是什么，以及它们如何影响生物多样性保护。最后，我们讨论了对参与的不同理解和确定的参与模式对BPF保护的影响之间的关系。

保护区管理的范式转变

参与的重要性已经被强调，特别是在生物多样性保护方面(Pretty and Pimbert 1995, Brechin et al. 2002)。生物多样性保护可能与林业、农业、基础设施发展和工业在同一空间内进行竞争(White et al. 2005)。生物多样性保护最常见的手段——保护区——限制了土地使用并影响生计。因此，环境冲突就出现了。应对这些冲突作出合理的回应，以确保所采取措施的合法性和有效性(Paavola, 2004年)。

在过去的30年里，关于保护区和公众参与相关决策的观点发生了很大的变化(Phillips 2003, Berkes 2004, Wells and McShane 2004, Lockwood et al. 2006)。保护区不再被视为一种排外的保护工具，而是一种为其所在社区的社会、经济和文化目标做出贡献的方式(Mose和Weixlbaumer, 2007)。“新范式”不同于“传统范式”，即在没有外部投入的情况下，由中央政府管理保护区，“新范式”强调中央政府、地区和地方当局、土著社区、私营企业和非政府组织在保护区治理方面的合作。此外，地方社区不应再被动地接受自上而下的指导方针、指示和禁令。相反，他们被视为保护区的经济和文化受益者以及积极的合作伙伴。因此，由自然科学家主导的传统保护区管理正逐渐被需要协商、敏感和敏锐判断的社会政治过程所取代(Phillips 2003)。

尽管对其基本原理和效果存在怀疑(例如，Kellert等人2000年，Terborgh 2004年，Locke和Dearden 2005年，Dressler等人2010年)，但这种范式转变已经在政策文件和保护立法中找到了它的方式。这种范式变化的症状包括修改了教科文组织关于世界生物圈保护区网络的人与生物圈方案。该网络的建立是为了保护特别宝贵的自然生态系统。1995年，它被重新定义为保护区，代表着人与生物圈之间的平衡，不仅应减少生物多样性的损失，而且应“改善生计，提高社会、经济和文化条件，以促进环境的可持续性”(联合国教科文组织2010年)。关于这种转变的其他例子可以在2003年国际自然保护联盟(IUCN)世界公园大会的最终建议中找到。该建议指出，由于人口结构的变化、对保护区产品和服务生产的更大需求、基础设施的发展以及淡水供应的减少，保护区的压力将会增加。因此，“只有当我们能够建立学习型机构、组织和网络时，保护才会成功”，并且“赋予所有利益相关方在保护区管理中发挥作用的能力”(IUCN 2003:141)。特别建议“采取机制，使国家、区域和地方层面的所有保护区利益相关方能够代表和参与”(IUCN 2003:141)。促进参与环境治理的其他国际措施包括1992年里约热内卢环境与发展宣言(原则10)、1992年《生物多样性公约》和1998年《奥胡斯公约》。

在中欧和东欧(CEE)，自然保护范式的变化伴随着从中央集权的社会主义国家向市场导向的民主国家的大规模转变，这也要求地方和区域行为体更多地参与决策(Carmin 2003)。与此同时，经济发展成为高度优先事项，这造成了新的环境冲突(Tickle and Welsh 1998)。社会主义时期中东欧国家的自然保护类似于分级和以专家为基础的工业生产体系，由部委、研究机构和负责保护区指定和管理的区域办事处分支机构组成(Tickle和Clarke 2000年)。当地知识和当地土地管理实践被忽视(Lawrence 2008年)。民主化逐渐导致了不那么集中的解决方案的实施，这在新旧结构之间产生了冲突(Kluvankova-Oravska et al. 2009)。对权威的不信任、低水平的社会资本，以及几十年来对中央政府主动处理公共问题的依赖，使得公众参与自然保护变得复杂。政策制定者、保护区工作人员和专家的自上而下思维持续占主导地位也使问题复杂化，他们中很少有人具备与当地人合作的专业知识(grodzikovsky - jurczak和Cent 2011)。因此，中东欧国家对保护区的联合决策缺乏或未得到充分利用，参与最多仅限于向当地社区通报保护措施(Królikowska 2007, Lawrence 2008)。因此，增加公众对自然保护的参与被认为是中东欧国家自然保护系统的主要挑战之一(Tickle和Clarke 2000年)。

参与的三张“脸”

尽管参与的含义在政策文件和科学文献中随处可见，但仍存在争议。参与被理解为公众对决策的参与。然而，这意味着什么有不同的解释(例如，Bishop和Davis 2002, Gauvin和Abelson 2006)。我们将在下面讨论公众参与的三个概念。第一个概念化关注的是权力分配给那些在传统决策圈之外的人(Arnstein 1969)。第二部分关注决策过程(Renn 2006)。最后，第三种观点认为参与是实现特定政府目标的实用工具(Shand and Arnberg 1996)。

Arnstein(1969)认为，公民参与与公民权力密切相关。它将权力从政府重新分配给那些被排除在政治和经济决策之外的人。在她的“公民参与阶梯”中，Arnstein(1969)确定了八个“阶梯”，从“操纵”和“治疗”开始，这使政府能够“教育”或“治疗”参与者，而不是参与。接下来的级别是“告知”、“咨询”和“安抚”，在这些级别中，公民可能会听到和被听到，但缺乏确保他们的意见被重视的权力。在“伙伴关系”级别上，公民可以与政府进行谈判和权衡。最后，最高级别的“下放权力”和“公民控制”为公众提供了决策的多数或完全的管理权。Arnstein(1969)显然更喜欢更高的阶梯，因为它更民主，对她来说，一个不转移权力的过程仅仅是对民意的操纵。

第二种对参与的解释是“一种审议性的活动”，明确承认“公众”包括不同的群体，他们有不同的价值观、偏好和利益。为了达成共识或妥协，有必要进行“结合技术专长、理性决策、公众、价值观和偏好”的参与过程(Renn 2006:34)。这些过程具有商议性的特点，涉及的讨论依赖于“相互交换论点和思考，而不是基于参与者的地位、崇高的说服策略或社会政治压力做出决策”(Renn 2006:35)。这些过程应遵循哈贝马斯(1987)提出的理性话语规则:权利和义务平等的各方应提出他们的论点，并在没有社会或政治支配的背景下检验它们，以通过沟通和推理达成协议。除了产生共识或妥协之外，审议过程还可能增进理解，产生新的选择，减少敌意，有助于建立新的问题框架，并启发决策者(Fiorino 1990)。

第三种参与方法认为它是一套实用的工具，让公众参与，以实现政府的目标(Thomas 1993, Shand and Arnberg 1996, Bishop and Davis 2002)。Shand和Arnberg(1996)确定了五种类型的公共参与。当政策制定者想向公众提供有关政策的事实或教育他们时，“信息”就可以传播。“谘询”通过会议、调查、讨论文件等方式为政策制定提供公众意见，以提高政策的内容和接受度。然而，是政府做出决定并为之承担责任。“伙伴关系”包括联合决策的内容，例如通过咨询委员会和代表委员会。伙伴关系可以采取联合生产、共同监管、共同管理或基于社区的管理的形式(Bishop和Davis 2002)。在“委派”中，政策制定交给一组社区代表。然而，决策框架由政府确定，以确保长期政策能够与日常政治区分开来。最后一种参与——“控制”——代表由公众直接决策。 This can be done through referenda, for example. The choice between different techniques of participation depends on the issue in question and the current political situation, time available, level of concern among stakeholders, available resources, and so on.

关于不同类型的参与对保护区治理的影响的文献提供了一个支离破碎的观点。有一些例子表明，长期的参与性过程(包括权力向较低级别转移和对过程质量的关注)导致了建立保护区的共识(Leibnath 2008, Hovik et al. 2010)。其他一些研究表明，如果参与式方法在错误的情况下使用，或者以半心半意的方式进行，就会导致更多的冲突(例如，Rauschmayer et al. 2009)。这表明，成功的参与需要在适当的情况下使用适当的工具，以有利于审议和形成共同的“自然治理观”(Zwart 2008)。然而，即使实用的参与工具被正确使用，权力被分配到更低的级别，政策结果可能被证明对生物多样性有害(Fernandez 2008)。这种政策手段和政策目标的冲突有时被视为难以解决的悖论(Fernandez 2008:99)。一些作者对参与持批评态度，认为这损害了民主理想，因为生物多样性的命运和更广泛的社会利益都掌握在生活在农村的少数人手中(van den Belt 2008, Dubbink 2008)。套用Abels(2007:112)的话，我们知道在没有参与的情况下保护治理是如何运作的，但是，尽管有基于规范的陈述，它是否在公民参与的情况下起作用还不清楚——或者更准确地说，“有什么样的参与，有什么样的目的，有什么样的效果。”本文提供的证据表明，在生物多样性保护目标方面，如果没有一个积极的、具有明确政策目标和适当能力的政府领导，参与转移权力可能成为破坏保护目标的战略工具。

BNP的扩大

法国国家公园包括BPF最原始的部分，这是欧洲保存最完好的低地森林，这里有最大的欧洲野牛自由放养种群(图2)。在第二次世界大战之前，整个BPF属于波兰领土。战后，它被波兰(58000公顷)和苏联(现在的白俄罗斯)(87000公顷)分割。波兰部分包括国家森林保护区(10500公顷)和由国家森林控股公司(SFH)管理的已开发森林(图3)。国家森林保护区本身包括一个严格的保护区(4700公顷)，其中包括保存最好的老树木，不允许狩猎、木材开采和使用发动机，以及一个不太严格的保护规则的区域。该公园被联合国教科文组织指定为人类和生物圈保护区(1977年)，世界遗产(1979年)，并被授予欧洲委员会的文凭(1996年)。

在经历了俄罗斯、普鲁士和奥地利长达123年的占领后，波兰于1918年11月恢复独立，此后不久，BPF的第一次“现代”保护工作开始于1919年。1921年，45公里²建立储备(Okołów 2009)。保护工作是由一群生物学家领导的，他们后来也参与了保护区的管理，但保护区仍在SFH的组织结构内。建立这种储备的决定是在中央层面做出的。食物及卫生局的地方行政部门反对设立储备，认为这限制了该局对BPF的管理权限。它还认为保护措施不利于适当的森林管理，并积极尝试阻止指定，但没有成功(Kossak, 2001年)。

1947年，BPF中约10%的战后波兰部分(5100公顷)被部长会议正式宣布为BNP。根据1934年的《自然保护法》，这样的指定决定必须由教育部长提出，并得到农业和林业部长的同意。BPF中波兰的其余部分仍在进行商业开发。在接下来的50年里，人们对BPF商业部分的砍伐方法和规模一直争论不休(Graniczny 1957, 1979, wijercko 1984)。林农和科学家都呼吁中央政府实施新的管理规定。20世纪80年代，法国国家科学院科学委员会的科学家们提议扩大国家科学院的规模，将被开发森林的有价值部分纳入其中(sokokowski 1983年，1986年，falikovsky 1992年)，但这一倡议没有引起决策者的共鸣。

1989年的政治和经济变化带来了扩建公园的新尝试。这些活动由科学家和新的环保非政府组织领导，这些组织现在可以在新的民主立法下合法运作。1991年新的《自然保护法》没有改变建立国家公园的方式，这仍然需要部长理事会作出单方面决定。1994年，科学家们正式提出将BNP扩大到整个BPF (jjerdrzejewski and jjerdrzejewska 1995)。在这项建议的同时，国家和国际非政府组织开展了一场大规模的运动，媒体对此进行了广泛的报道，吸引了广泛的公众支持。科学家和非政府组织受到林业组织和地方当局的反对，他们开始收集反对BNP扩大的签名。

当地人担心BPF的状况，但他们没有将这些担忧与扩大BNP的需要联系起来(Adamczyk 1994, Kossak 2001)。他们对BNP的态度是消极的(Adamczyk 1994)，因为它的领土被严格保护为“自然保护区”::只允许科学和教育原因或有导游的参观。对当地居民的采访表明，他们担心公园的扩大将意味着BPF的其他部分将受到类似的限制。当地人的不满还源于林业作为一项关键经济活动的角色。许多人要么为食物及卫生局工作，要么为相关的木材公司工作。因此，当地人比科学家和非政府组织的立场更容易接受，因为科学家和非政府组织被认为是代表自己和游客利益行事的“局外人”(Adamczyk 1994)。采访显示，当地人对BPF的看法在很大程度上是功利主义的，他们赞同护林人对“管理得当的林地”的看法。由于缺乏关于扩大目标和好处的资料，出现了虚假的资料和谣言。种族分裂促成了上述看法:许多当地人是白俄罗斯和乌克兰血统。

公众对内政部的压力促成了在1996年将BNP的规模扩大一倍的决定:它现在覆盖了BPF中波兰部分的17%。受影响的地方当局同意扩大公园，以换取市政投资的财政援助。当地人也被允许在新的公园区域内采摘蘑菇和浆果。几年来，他们还能以优惠价格从新吞并的地区购买作为保护措施一部分而砍伐的木材，以供私人使用。但是，对市政当局的财政援助并没有实现:新政府不认为其前任的承诺受到约束。非政府组织和科学家认为1996年国家森林保护区的扩大是不令人满意的，他们继续要求停止对森林保护区的开发，并将整片森林指定为国家公园。他们建议将扩大的领土划分为传统森林使用、旅游和保护最有价值的栖息地的区域(Rada Naukowa biaowwieskiego Parku Narodowego 2000)。

环境部在1998年再次试图扩大BNP的规模。部长宣布，他的目标是到2000年将BNP扩展到整个BPF，并承诺在未来4年提供大量财政援助。该部发起了一项名为“BPF合同”的方案，为“有效保护BPF的价值和资源所必需的地方社区的可持续发展提供组织和财政支持”(MOŚZNiL 1998)。该一揽子支持计划将由一个由地方当局、该部、非政府组织、BNP和SFH的代表组成的委员会详细制定。虽然委员会得到了调解专家的协助，但它遇到了困难。食物及卫生局局长反对扩大，并不想讨论地方财政支持的细节(Bobiec, 1998年)。这份“合同”成了单方面的声明，对地方当局没有约束力。根据该合同，1999-2000年，地方当局和BNP获得了3000万兹罗提(约750万欧元)。其中一半给了朴槿惠政府，另一半给了地方政府，用于修建和改善学校、水处理厂和污水处理系统。与此同时，地方当局呼吁政府推迟计划中的扩大，认为这将破坏该区域的经济活力，并严重影响当地社区，据说80%的当地社区反对扩大。

环境部长于2000年2月签署了正式的扩大命令，但仍需得到部长理事会的核可。当部长访问比亚绍维耶卡，向人们通报扩大计划时，地方当局、SFH和当地木材公司的代表组织了一场反对扩大的公开抗议活动。最后，政府退出了计划中的扩大。在这些争议之后，SFH游说团体和地方和地区当局设法在议会修订了《自然保护法》，以便在2000年以后，扩大或建立国家公园需要所有受影响的地方和地区当局的接受。这实际上已经停止了波兰国家公园的建立和扩建。

2008年环境部最近一次扩大BNP的尝试包括了一项前所未有的财政支持。部长宣布，他愿意就支持的程度和内容，以及划定将并入民族党的地区或地方社区关心的任何其他问题同地方当局进行谈判。该部官员与地方当局举行了几次会议。林业局局长宣布支持该计划，并禁止当地的林农采取任何行动反对扩大。国防部和地方当局之间拟议的协议将使法国国家警察部队的面积增加一倍，覆盖波兰警察部队的三分之一，以换取超过7000万兹罗提(约1700万欧元)的财政援助。然而，没有参与谈判的非政府组织批评了该协议，并声称拟议加入BNP不会受到威胁，因为它已经享有一定程度的保护，而且没有被用于木材开采。他们认为，扩大不会影响到地方社区，因此没有必要向它们提供财政援助。非政府组织还认为，林林局将继续在BNP以外的BPF内采伐木材。最终，地方当局在2010年11月拒绝了这一提议，因为大多数参与公众协商的当地人都反对任何扩大BNP的企图。主要的担忧是购买柴火的问题、有限的就业机会以及野生动物造成的破坏可能会增加。 The local public questioned the economic viability of the BNP where “trees are wasted” and had limited trust toward governmental promises (Interview 25/2010 with a representative from the local authorities).

参与的模式

下一节描述有关各方，特别是当地社区在指定国家BNP过程中参与模式的变化。它旨在追溯上述对参与的三种不同理解之间的关系。我们的分析强调，当以权力为中心的参与理解变得更加突出时，协商参与的空间就更小。我们还展示了如何务实地将参与作为扩大公园的工具，最终变成阻止它的工具。

在1919年至2010年的大部分时间里，国家公园的指定决策权属于政府。1921年建立自然保护区的决定和1947年建立BNP的决定是在科学家的运动后在中央层面做出的。当地居民和公众不包括在内，只被告知他们应该遵守的关于保护区的规则。这种情况最符合Arnstein(1969)参与阶梯的“信息”梯级。在提供与BNP有关的规则信息时，政策制定者和管理人员也适度使用了“作为务实工具的参与”。

战后共产主义政府启动的中央集权进程包括1949年对保护立法的修改，但自上而下的决策特征仍然存在。国家公园的建立和扩大仍需经林业部长提出建议并与国务院自然保护委员会协商后，由部长会议作出决定。即使在1989年向民主过渡之后，这些规则也很少有变化。但是，环境部在上世纪90年代承认，指定国家公园必须得到地方自治团体的同意。首席自然保护者(Sejm 2000)解释说:“关于扩大保护区的计划，我们征求了地方当局的意见，没有人打算为了扩大一个国家公园或建立一个新的国家公园而派遣军队或警察。我们虚心接受市政当局的立场，并试图与他们谈判，直到达成共识(…)我们必须记住，狭隘的、专家主导的、以科学为基础的自然保护在世界上任何地方都不可能实现。关键是调解。关键是要承认地方当局的权利、当地人民的权利、私人所有权……”

关于1996年扩大的谈判以这一关于地方社区在有关国家公园的决策中作用的新的非正式规则为依据。它建议从自上而下的、命令和控制的自然保护转变为一种更具有参与性的方法，承认当地利益的相关性。这种转变有几个原因，但没有一个与保护政策或模式有关。第一，人们日益认识到，经民主选举产生的地方社区代表有权参与影响其选民生计的决策。这与地方当局日益增长的政治权力有关，部分原因是地方代表是全国执政党的成员，或与它们有密切关系。政客们也小心翼翼地避免在当地社区——他们政党的潜在选民——留下负面印象。在新的民主现实中，中央实施地方不需要的限制变得越来越困难。

该部立场的转变构成了阿恩斯坦参与阶梯的更高一级的移动:“无名小卒”变成了“有足够的权力使目标机构响应他们的观点、愿望和需求”(阿恩斯坦1969:217)。地方当局现在获得了非正式的否决权，理论上可以与政府谈判并做出取舍，这在阿恩斯坦的词汇中接近“伙伴关系”。然而，当合作伙伴拥有能够进行真正谈判的财务、技术和专业资源时，伙伴关系才能发挥作用。就和平行动阵线而言，地方当局没有这些资源，因此谈判能力有限。被吞并的地区已经由政府划定，地方当局无法确保制定协议，使政府受其约束。这一决定将由政府作出，只要求地方当局付出同意的代价。

如果我们从“参与作为一种实用工具”的角度来考虑这个问题，1996年关于BNP扩大的决策显然比以前的决定更强调公众参与。它包括协商的各个方面，以提高扩大的合法性和接受程度，并化解可能破坏扩大的冲突。尽管当地领导人几乎不接受，但最终他们还是同意了，以换取财政援助。这一过程远非深思熟虑，因为决策的特点仍然是政治支配和社会政治压力。没有就这些决定的价值及其潜在结果进行明智的讨论。这个决定和它被提出的方式实际上加深了自然保护支持者和反对者之间的分歧，后者必须为他们的同意获得“补偿”。最后，1996年的扩大进程加强了对保护的反对。政府未能兑现承诺，后来被地方当局用作反对与政府谈判的理由。

缺乏信任，环境部准备不足，以及食物及卫生局破坏谈判，导致了2000年和2010年扩大倡议的失败。地方当局和食物及卫生局阻止了一项自上而下的举措，也能够确保此类尝试不会再次发生。法律的改变为当地社区提供了关于国家公园指定的正式否决权。尽管官方声明了对当地社区的关注，但立法的改变似乎是SFH决心将BPF留在自己的领域内游说的结果。SFH在BPF周围的当地社区有很强的地位，许多林农被选为市政委员会的成员。几十年来，他们为建筑和供暖提供了就业机会和木材。他们还在BPF相对贫穷和未受教育的社区中形成了当地精英。这些护林人也是当地政客必须考虑的重要选民。因此，他们在当地社区的影响是相当大和持久的。

从“参与是一种权力再分配”的观点来看，2000年以后的情况与Arnstein(1969)阶梯中的“授权”阶梯相对应。在这一级，公民获得决策权，政府必须“启动谈判过程，而不是对来自另一端的压力做出反应”(Arnstein 1969:222)。如果不能解决分歧，公民有否决权。BPF中地方当局的权力增加了，他们得到了前所未有的财政援助，以换取他们同意扩大BNP的规模。他们还参与划定所附地区，以确保森林管理和木材开采不会受到影响。可以说，地方当局遵循了康奈利(2006:22)的主张，即社区代表应该成为“更大的决策游戏”中更积极的参与者，并组成联盟以增加其影响力，参与控制公众参与过程。然而，地方当局仍然缺乏独立代表当地利益的资源，这是经常发生的情况(Connely 2006)。结果，它们在许多方面仍然依赖于食物及卫生局，而它们的政策选择仅限于与强大盟友的优先事项相一致的选择。政府向当地参与者提出了一个慷慨的提议，如果当地社区没有参与“更大的决策游戏”，这个提议就不会实现，但他们拒绝了，因为他们受到了林业言论的影响。令人惊讶的是，地方当局的新权力对他们参与决策过程的意愿产生了负面影响。 When provided with a veto, they have taken an increasingly passive position, knowing that they can stop unwanted ministerial plans.

但是，如果我们认为参与是“一种务实的工具”，那么与地方当局的谈判就成为一项法律义务，而不是基于对其效力或合法性的确信。谈判仅限于正式承认的行为者，即政府和地方当局，这突出了参与的正式性质。科学家、非政府组织和食物及卫生局局长被排除在谈判之外，以便更容易履行立法规定。难怪会谈的结果被非政府组织质疑为不令人满意。讽刺的是，非政府组织开始反对BNP的扩张。

地方当局的作用发生的变化与Shand和Arnberg(1996)的术语中的“伙伴关系”相对应，其中有一些“控制”的成分，因为尽管决定是在官员和地方代表之间讨论后作出的，但后者控制最终结果。可以说，由于这一程序，扩大BNP的决定将增加民主合法性。但是，由于地方领导人倾向于维持现状，这种决策方式的效力大大下降。在2010年的地方协商中，当地民众表达的负面意见表明，政府只与地方当局打交道，不尝试直接参与当地社区的战略失败了，当地人不相信扩大会带来好处。

第一次世界大战后，BPF的管理从未包含真正的审议和理性话语的元素。地方政府否决了国家公园的指定和扩张，实际上阻碍了人们的思考:地方政府不必提出反对公园扩张的理由，因为他们的反对足以阻止计划。此外，谈判没有包括所有利益攸关方，只包括地方当局和政府。这个过程是关于援助水平、公园附件的划分和使用规则的讨价还价，而不是相互交换意见和想法。这支持了van den Belt(2008)关于讨价还价的论断，而不是争论协商过程的特征。最后，这一进程并没有在新的政策选择、新的问题框架或增进了解方面带来实质性的好处。

结论

BPF的案例提供了一个例子，说明地方社区在有关指定国家公园的决策方面的影响力越来越大。在BPF中，这一进程并非源于保护区作用的变化，而是1989年以后波兰民主化进程的结果，以及对BPF及其管理有不同看法的行动者之间的政治斗争的结果。2004年波兰加入欧盟对这一进程几乎没有影响，因为当时的决策场所已经从中央转移到地方层面。地方当局不赞成增加保护，更倾向于政治和经济现状，并与SFH强烈结盟。向增加公众对决策投入的转变，主要阻碍了保护举措，并使对BPF的继续开发成为可能。

按照Arnstein(1969)的词汇，权力向地方社区的转移发生了，参与模式在Arnstein的参与阶梯上上升。然而，当地社区缺乏资源，他们受到强大的SFH的影响，而SFH在BPF的未来拥有既得利益。尽管有明显的“更高层次的参与”，自上而下的决策仍然存在。当地人民仍然是外部倡议的接受者，他们可以接受或拒绝这些倡议。地方当局不准备扰乱政治和经济现状，也不愿意考虑其他选择。当地社区对新的政策选择缺乏信息和信任，以及后社会主义关系所特有的地方行动主义水平普遍较低，也使当选机构无法尝试可能有利的新的解决办法。

如果更多地注意参与过程的质量和一致性，即如果考虑到参与的工具性和审议性“方面”，这个过程本来可以更顺利。在1990年代，参与主要是作为化解冲突和促进执行保护措施的务实工具。然而，这些目标几乎没有实现，当地的态度仍然是消极的。其原因在很大程度上与政府的失败有关。执政党的频繁变动是转型期国家的特点，这导致环境部的政策缺乏连续性和失信。那些决心扩大BNP的政府缺乏参与过程的能力和专门知识，而政府官员中普遍存在的“自上而下”思维又进一步加剧了这种情况。部的主导地位并不鼓励“无权力”的审议。为了迅速做出决定，它只是要求其他各方支持其计划，并提供了财务上的“胡萝卜”。缺乏有意义的审议的另一个原因是环境食品局的活动，它是环境部管辖范围内的主要生产者和经济主体。它一再试图背离或削弱中央和地方两级的部长级举措。 Finally, the composition of parties included in the process was questionable. At some point, NGOs and scientists were left out of the ministry-led activities in order “not to inflame the conflict.” This limited public input concerning with national interest. Additionally, there was no consistent official policy to inform local people, other than local leaders, about the potential options and ministerial plans. As a result, they could hardly challenge the views of the local authorities and foresters and revise the image of a “closed” national park they knew for decades. Repeated attempts to enlarge the BNP in a “top-down” fashion and prolonged conflict depreciated trust, which further complicated the reaching of consensus.

BPF的案例表明，在向当地社区转移权力方面增加参与并不一定会改善生物多样性保护。相反，它可能导致有害于该地区自然特征的做法的持续存在。此外，地方社区权力的增加无助于对当地最有利的选择进行认真的审议。相反，谈判集中在权力博弈上，即谁的利益和愿景将和应该占主导地位并得到执行。政府夹在相互竞争的行为体之间，一方面使地方当局参与决策，加强了参与因素，但另一方面限制了代表国家和国际利益的行为体的投入，使这一过程不那么“公开”。在权力导向的参与观点和工具性的参与观点之间有很强的联系。审议部分在相互竞争的利益和相互冲突的目标之间消失了。

参与保护区的治理和管理似乎是当代保护战略的一个永久因素。然而，它不应被视为万灵药。证据表明，地方社区参与有关保护区的决策需要相当大的权力转移，可能会通过平衡经济和政治目标而损害生物多样性保护。有证据表明，在利益明显冲突和政府在长期指导这一进程方面的权力和能力有限的情况下，参与可能成为利益和愿景相互竞争的行为者之间的另一个权力博弈领域。特别是在民主记录有限的国家和在生物多样性高、人类活动不一定与保护目标相协调的受干扰最少的地区，应考虑对参与的这些限制。

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