研究，是特别节目的一部分法律与社会-生态恢复力

韧性与水治理:哥伦比亚河流域的适应性治理

• 摘要
• 简介
• 适应性治理和合法性
  • 基于成果的合法性
  • 订单的合法性
  • 审议的合法性
• 哥伦比亚河
• 从适应性管理到适应性治理
  • 实现
  • 地理范围
  • 时间尺度
  • 有吸引力的替代
  • 公众参与
• 结论
• 对本文的回应
• 文献引用

介绍

政治边界的划定不考虑流域边界，有276个跨越国际边界的地表水资源证明了这一点(俄勒冈州立大学，水冲突管理与转化项目，跨界淡水争端数据库，URL:http://www.transboundarywaters.orst.edu/database/)以及更多跨越地方司法边界的案件。在未来十年中，一些因素可能会引发这些国际流域的迅速变化，对争夺水资源的利益提出更大的要求，并增加了跨司法边界合作的必要性。这些因素包括:气候变化、人口持续增长、生态系统受到威胁和恶化、对非化石燃beplay竞技料能源的需求以及基础设施老化。这些因素的不确定性对管理跨境水资源的传统方法提出了挑战。

这项研究是哥伦比亚河治理大学联盟(Universities Consortium on Columbia River Governance)跨界水治理工作的成果。它利用美国和加拿大共享的哥伦比亚盆地的自然实验室作为讨论的焦点。河的联合运营用于水力发电和防洪受1964年条约(以下简称《条约》)管辖。该条约的某些防洪条款将于2024年到期，如果任何一个国家寻求终止该条约，必须提前10年通知。因此，该盆地正在进行努力，试图预测变化，并了解预测的变化是否需要修改《条约》。此外，许多人认为，《条约》审查是一个机会，可以将生态系统恢复方面的国内和地方努力与根据《条约》开展的国际行动联系起来，并为执行决定提供更大的透明度和公众投入渠道。围绕着变化驱动因素的不确定性的程度使这些努力复杂化，并导致寻找一种治理方法，以解释不确定性，而不是寻求进一步的技术手段来约束它。

在具有高度不确定性的复杂系统中，如哥伦比亚河，新兴理论指出评估和积极管理系统弹性的重要性，即系统在多大程度上可以吸收反复出现的自然和人类干扰，并继续保持基本功能，而不会缓慢退化或甚至意外地陷入不理想的状态(Folke et al. 2005)。与优化单一资源功能(如水电生产)的管理相反，系统弹性管理引入了自身的不确定性，这是系统内部复杂的相互作用和反馈的结果(Holling和Gunderson, 2002)。因此，弹性管理的支持者建议使用适应性管理来允许在面对变化时进行调整(Holling 1978, Lee 1999, Folke et al. 2005, Huitema et al. 2009)，同时指出，以生态系统弹性为重点的管理变革将“需要新的人类行为形式，并从控制假定稳定的系统变化的渴望转变视角。面对日益频繁的突变，维持和产生社会发展的理想途径”(Folke etal . 2005:443)。

然而，人类行为不会仅仅因为科学表明这是正确的事情而改变观点。接受决定，无论是否有科学支持，都需要制定和执行这些决定的治理机构的行动具有合法性。合法性受到适应性管理所需的灵活性程度的挑战。对于韧性科学家来说，目前理论和应用之间存在差距。一方面，他们认识到，在面对不确定性时，适应性管理是一个合适的管理工具。然而，他们也认识到实现适应性管理的实际实施的困难。认识到科学准确性和社会合法性之间的差异，以及社会成分的充分整合，可能会弥合这一差距。在不确定性面前，仅靠监测和增量调整提供最佳的生态效果是不够的。是否使用适应性管理、监测什么以及如何进行增量调整的决定，必须以一种促进合法性的方式作出。

因此，实现适应性管理的实施需要关注用于实施它的治理过程。在这种背景下，“治理是解决权衡和提供可持续性的愿景和方向的过程，管理是这个愿景的操作化……(Boyle et al. 2001:122)。根据其定义，治理将涉及权衡，因此可能不会为生态系统带来完美的科学结果。然而，实施适应性管理而不整合社交组件的缺陷在于，它犯了与传统管理相同的错误，只优化系统的子集，即生态系统。与适应性管理相结合，适当的治理形式解决了整个社会-生态系统。

我们的工作建立在科学家的工作之上，科学家们定义了适应性治理的标准，通过转向合法性方面的法律学术来解释，如果灵活的实验性管理方法要获得认可，为什么治理的某些方面是必要的。它使用了Cosens(2010, 2012)开发的合法性框架，并总结了下，以主张在适应性治理框架内对哥伦比亚河流域社会-生态系统进行适应性管理的更新但重组的尝试。

适应性治理和合法性

在弹性文献中，学者们使用治理一词来描述治理中涉及的法律、政策、法规、制度和制度结构(Folke et al. 2005, Huitema et al. 2009)。适应性管理一词被用来描述一种学习过程，通过监测生态系统对特定行动的响应，然后根据所学的内容对行动进行增量变化(Holling 1978, Lee 1999, Folke et al. 2005, Huitema et al. 2009)。适应性管理只是治理系统可能用于实现其策略的众多管理方法之一。它是一种旨在解决系统对管理变化的响应中固有的不确定性的方法。它也被视为替代传统的资源管理形式，传统的资源管理形式侧重于优化生态系统的具体方面，以符合当前的经济需要或政治目标。通过优化来保留整个生态系统服务的管理失败是研究弹性理论的学者的一个关键信息(Walker和Salt 2006, Zellmer和Gunderson 2009)。

适应性治理一词被用来描述管理机构从监测生态系统的响应中获得反馈的治理过程(即适应性管理)。它通过不同级别的政府、非政府组织和个人行动之间的协作和合作，以及同一级别权力重叠的政府机构之间的合作来实现这一点(Folke et al. 2005)。Boyle等人(2001:122)通过阐述“治理是解决权衡问题的过程，是为可持续性提供远景和方向的过程，管理是这个远景的操作化……”，帮助澄清了治理和适应性管理之间的区别。我们使用术语自适应治理来表示为自适应管理提供足够灵活性所需的治理类型。

适应性治理的重点从管辖权当局之间的效率和缺乏重叠转向了多样性、冗余和包括本地知识和本地行动的多层管理。Huitema等人(2009)提出了适应性治理的四个标准:多中心性(在法律学界也被称为法律多元化;Roth et al. 2005)，公众参与，资源管理的实验方法，以及生物区域尺度的管理。在评估适应性治理的这些组成部分时，一个问题是无法衡量实现每个标准的效果。

Huitema等人(2009)发现，没有具体证据表明，与传统的分级治理形式相比，多中心治理更灵活、更不脆弱(促进弹性的关键目标)。相反，他们发现大量的案例研究表明了多中心方法对大规模、共同资源池的有效性(Langston 2003, Huitema et al. 2009)。他们还指出，“在这里讨论的文献中，很少有实证证据证明河流-流域方法的有效性，无论是单中心形式(单一河流-流域权威)还是多中心形式(流域尺度的合作)。Dinar等人认为，流域级治理机构是成功资源管理的必要但不充分的条件，这意味着此类机构的缺乏会导致管理的失败，但它们的存在并不一定会导致成功，”Huitema等(2009:10;引用省略)。

法律学者可能不会像科学家那样，对这种缺乏监测能力和提供有效性定量证据的情况感到不安。复杂的社会-生态系统的本质，没有两个大规模系统完全相同的事实，以及没有一个系统在不同的时间点上完全相同的事实，使我们不可能对多中心和分级治理进行有控制的比较。更重要的是，法律学者增加了一种不同的方法来分析适应性治理的必要组成部分。与其询问如何衡量定义适应性治理的标准是否会带来更好的结果，我们在这里接受的学科视角是，面对不确定性，需要一种更灵活和实验性的水资源管理方法，并应用法律和政治科学文献来理解这种方法的公众接受(合法性)所必需的组成部分。以下各段总结了确保采用实验性资源管理办法的政府决策的合法性所需的必要条件。随后讨论了它们与Huitema等人(2009)提出的适应性治理标准的关系，这些标准包括多中心、公众参与、资源管理的实验方法和生物区域尺度。

合法性是一个定性术语，用于描述政府行为的基础的说服力(Bodansky 1999)。人们在统治者的行为中寻求合法性是政治理论的一个基本前提。这一概念既有规范的一面，也有通俗的一面。因此，要想合法，政府对权威的断言必须是合理的(规范的)和被认为是合理的(普遍的;1999年博丹斯基)。

在政府制度的历史范围内，民主作为一种具有高度合法性的制度出现，因为人们通过选举执政的过程同意他们的领导。相对于民选官员，行政官员越来越多地执行法律，稀释了民选官员与受监管影响的选民之间的直接联系。显然，这挑战了决策的合法性，即使是在一个民主国家。为了在日益增长的行政国家中解决这一问题，行政法的发展填补了这一空白，它规范了受权执行法律的机构所遵循的程序。在水资源管理中引入灵活性，以便进行适应性管理，可能会对目前用来确保合法性的行政程序提出挑战，并导致反对采取新办法。分析目前在行政法中为确保合法性而采用的过程要素的基本基础，是发展其他工具以更灵活的管理方法确保合法性的起点。

在Esty(2006)概述的行政过程中的五个合法性来源中，有三个是实施适应性管理的主要考虑因素:(1)基于结果:合法性来源于使用客观的专门知识作为决策的基础和判断结果是否良好的能力;(2)基于秩序的:合法性源于行政机构对明确、稳定和公开的规则的遵守;(3)商议性:合法性来源于决策过程中对公共对话的依赖。在下面的段落中，我们将对适应性治理的概念描述并应用这三种合法性来源。Cosens(2010, 2012)的其他文章的主题是更深入地讨论合法性及其与弹性管理的关系;这里将进行总结。

基于成果的合法性

行政机构通过依赖科学专业知识来发展基于结果的合法性。这始于美国以林业科学为基础的联邦森林管理(16 U.S.C.§§473-478、479-482和551,1897年6月4日，修正1905、1911、1925、1962、1964、1968和1976)。基于科学的决策背后的前提是，过程将是客观的，结果将得到改善。将科学专业知识作为合法性来源的做法越来越受到质疑，因为代理科学显示出政治化的脆弱性(Wagner 1995, Doremus和Tarlock 2005, O 'Reilly 2007, Cosens 2008, Ruhl和Salzman 2010);然而，实施自适应管理可能有助于治愈该漏洞(卡马乔2009年)。

自适应管理，Huitema等人(2009)的“实验性管理方法”，要求对机构行动的结果进行监测，并在监测的基础上对行动进行调整。在目前的科学管理方法下，在制定解决方案的过程中，可以拨出大量资源进行研究;然而，很少收集数据来验证特定行动的结果(Shabman et al. 2007, Camacho 2009)。此外，即使数据是在机构行动之后收集的，机构也很少有权在不经过规则制定程序，或者在某些情况下，没有新的立法的情况下修改行动。尽管不愿为灵活实施提供授权可能部分原因在于资金监督的失败(Shabman等人2007年，Camacho 2009年)，但这也反映出未能将基于监督的调整与机构问责制联系起来。对结果的实际衡量和面对这些衡量的调整将提高基于结果的合法性。它也将减少使用科学来实现特定利益集团的目标。

订单的合法性

基于秩序的合法性解决了影响经济追求的法规的稳定性和终局性的需要。行政程序秩序合法性的来源包括规则制定和行政行为的司法审查。在美国，各机构颁布规则，指导国会通过的法律的实施。规则制定有利于法律平等、统一地适用于被管制社会。拟议的规则有待通知和评论，从而增加了在最终规则到位之前发现和处理意外后果的可能性(美国行政程序法5南加州大学§553)。同样的规则将适用于所有人，这一认识创造了一个公平的竞争环境，并为经济追求提供了稳定。通过司法审查程序，受影响方可以对规则和根据规则采取的行政行动提出质疑(美国行政程序法5 usc§704)。一旦对某一特定问题的审查通过法庭，已决案件,法院对某一问题的最终裁决是同一当事方之间的结论性的概念盯着决策,遵循同一法院以前的判决的司法政策，防止或不鼓励再次诉讼以取得不同的结果，从而提供了终局性。

对稳定性和终结性的渴望与适应性管理所需的灵活性直接冲突。在许多涉及自然资源和环境的法律斗争中，倡导适应性管理的人与寻求终结的人之间存在着沟通的鸿沟，这源于科学目标与法律目标之间的基本冲突。科学的过程是对真理永无止境的探索。诉讼是一个旨在达成最终解决方案的过程(Cosens 2008)。科学探究没有概念已决案件或盯着决策。相反，科学方法论是一个推翻以前被认为是正确的东西的过程，不断地重新调查思考解决的问题，并根据新发现重新解释理论(Kosso 2007)。民事诉讼服务于经济目的。目的是最终解决争端，以促进恢复经济发展。虽然在当时的信息范围内寻求真相，但最终的和平解决争端比真相更有价值。同样，目前的规则制定过程旨在一次性考虑问题，然后根据最终规则继续进行，而不是重新审查和调整规则的执行结果。在环境纠纷中，民事诉讼为经济利益提供稳定;科学为环境利益服务，它继续寻找环境损害的真正原因。在这个框架下，适应性管理以科学为基础进行持续调整，服务于环境利益，但可能会带来经济利益的不稳定性。

要想弥合这一差距，首先需要认识到，环境界在面对一套不符合其目标的民事诉讼制度时，并没有保持沉默。一旦环境界在司法系统内用尽了它的选择，这些问题将在有关立法机关或国会重新审议。一旦政治体系内的所有选择都用尽了，这些问题甚至可以通过公民抗命来解决。一个恰当的例子是哥伦比亚河(Columbia River)上关于溯河鱼类(将在下文中讨论)的无休止的诉讼，导致了恢复工作的僵局。当前体制的僵局可能会鼓励各方寻求替代方案。

处理对稳定性和终结点的关切需要注意管理措施的逐步调整的时间表。为适应性管理的渐进式方法带来合法性，需要平等对待终结性的经济需求和解决环境问题所需的真正系统理解的进展。例如，目前，依赖监测进行调整的管理在由以科学为基础的机构制定管理行动时使用生物时间框架(例如，参见美国地质调查局帕塔克森特野生动物研究中心，基于生物目标的监测)，在谈判时使用社会时间框架(例如，参见2004年斯内克河水权解决方案调解人2004年4月20日的条款清单，为该地区的用水户提供稳定的生物意见设定30年的时间框架)。为了培养生态恢复力，同时保持合法性，必须将生态和社会时间框架纳入任何适应性管理过程的规则制定中。

同样重要的是要注意到，当前基于秩序的合法性问题实际上可能通过适应性治理来解决。由于管辖权边界(可能反映政府之间的政治边界或机构之间的主题边界)而导致的水管理碎片化，不仅阻碍了整个生态系统的解决，也使受到管制的社区面临着碎片化和相互冲突的方法。解决这一问题的需要为寻求在生物区域尺度上协调适应性治理的能力提供了支持。关于使用正式和非正式网络来协调多个实体的研究可能为多中心管理提供有价值的见解(例如，Bodin和Crona 2009, Zaring 2009, Ruhl和Salzman 2010)。

审议的合法性

审议性合法性体现在对公众参与治理各个方面，尤其是环境治理方面的日益增长的期望(Hirt和Sowards 2012)。它在美国的行政和实体环境法中都涉及到机构决策。行政法要求在规则制定(5 USC§553)、公共官员参与决策的公开会议(5 USC§552)和公开公共记录(5 USC§552)中通知和评论。在实体法中，通过的是国家环境政策法案1969年(NEPA)可以被认为是公众参与机构决策的主要转折点(Hirt和Sowards 2012)。《环保法》符合行政法规关于会议和记录公开的要求。然而，它超越了行政法的要求，赋予各机构开发和分析重大联邦行动的环境影响信息并向公众提供信息以征求意见的肯定义务(美国国家环境政策法案42南加州大学§4332)。虽然NEPA没有对选择环境上最可持续的替代方案施加任何实质性的要求(佛蒙特州核能公司vs. NRDC, 1978)，但它为公众提供了必要的信息，以通过政治过程参与塑造决策。

美国对机构决策的持续批评表明，公共会议甚至提供环境影响的信息都不足以提供审议的合法性。适应性治理需要的不仅仅是公众意见，它需要有意义的公众意见;这是一种双向的信息流动，政府机构不仅提供来自自身专业知识的信息，还将当地知识纳入其中，并努力使公众在决策过程中发挥更大作用(McKinney和Harmon, 2004年)。如果没有强大的地方能力建设和对地方决策的有意义的作用，这些公众意见的要求可能只是形式而非实质。

关于多中心治理和法律多元主义的讨论认为，以自治为目的的地方能力建设是有效治理的关键(Hanna 2008, Raadgever等人2008,Huitema等人2009)。实现这一目标既需要在地方一级注入教育和资源，也需要在决策网络内注入地方权力。多中心政府不同于过去美国西部地区的地方控制运动，如山艾树叛乱和县霸权运动，这些运动主张地方完全控制与联邦土地有关的地方自然资源问题。相反，多中心治理将要求赋予地方更大的发言权和决策权，同时保留与州和联邦政府的网络。小规模的空间和时间影响可以在局部知识中得到最好的反映，从而改善了决策的知识库。在一个稳定的州或联邦框架内进行适应性管理的地方试验，可能既满足基于秩序的合法性的要求，又允许更稳健的审议渠道。政府的这种冗余，在过去被认为是低效的，现在却增强了适应能力。

将这一分析应用于哥伦比亚河流域，需要了解人类对该流域的开发，需要通过审查《哥伦比亚河条约》(加拿大和美利坚合众国关于合作开发哥伦比亚河流域水资源的条约[哥伦比亚河条约]，美国-加拿大，1961年1月17日，URL:http://www.ccrh.org/comm/river/docs/cotreaty.htm)，并分析了之前在密西西比河美国部分实施适应性管理的尝试。

哥伦比亚河

哥伦比亚河流域位于加拿大和美国，面积为259,500平方英里(672,102平方公里)，年平均径流量为2亿英亩-英尺(约2.47亿立方米;Barton and Ketchum(2012)。该盆地包括美国7个州的部分地区，即华盛顿州、俄勒冈州、爱达荷州、蒙大拿州、内华达州、犹他州和怀俄明州，以及加拿大的不列颠哥伦比亚省。尽管事实上只有15%的盆地位于加拿大境内，但38%的年平均流量和50%的峰值流量来自加拿大(Shurts 2012)。重要的是，由于来自积雪的径流出现在加拿大高纬度地区的较晚，50%的临界夏末径流可能源自那里(哈姆雷特，2003)。无管制高峰流量的季节性变化率为1:34，与北美其他主要河流相比范围很大，例如，圣劳伦斯河仅为1:2，密西西比河为1:25(哈姆雷特，2003年)。这种变化导致20世纪的推动者寻求利用河流的潜力，通过存储来灌溉和能源(Hirt和Sowards 2012)。目前这条河的储水量是年平均流量的40%，大大低于密西西比河(200%)和科罗拉多河(400-500%)。该盆地依靠积雪的自然储存来满足河流的当前用途。由于气候变化导致的积雪日益减少，流域需要适应气候变化(哈姆雷特，2003年)。beplay竞技

1805年，当刘易斯和克拉克探险队沿着哥伦比亚河顺流到达阿斯托利亚时，那里还没有水坝。鲑鱼渔业维持着当地的人口数量。瀑布减缓了鲑鱼的上游洄游，提供了绝佳的捕鱼地点。每年，成千上万来自众多部落的印第安人聚集在塞利洛瀑布(现在被达尔斯大坝后面的水淹没)等地点捕鱼和贸易(Hirt 2008, Landeen和Pinkham 2008)。人类对生态系统的这种适应很快就会改变。从1866年开始，来自商业捕鱼和罐头工厂涌入的竞争就开始了。早在1896年，美国陆军工程兵团(USACE)就开始改造哥伦比亚河，在喀斯喀特河修建船闸，随后修建了许多水坝(怀特1995年)。在美国部分的河流干流中，大多数大坝都用于发电和辅助导航，但并没有储存大量的水(Shurts 2012)。这种河流灌溉方式的例外是大古力大坝(Grand Coulee Dam)，这是一个联邦设施，1942年在主干线上完工，用于灌溉，永久阻止了鲑鱼流到加拿大，以及饥饿马大坝(Hungry Horse Dam)，于1953年在平头河的南叉支流上完工(Shurts 2012)。1948年，尽管河流的总流量接近平均水平，但径流发生得很快，并在5月的洪水中达到顶峰，摧毁了俄勒冈州的Vanport镇，估计流量为100万立方英尺/秒(28317立方米/秒; average peak flows are less than half that rate; Barton and Ketchum 2012). At the time of the 1948 flood, total storage capacity on the Columbia River was approximately 6% of the average annual flow (White 2012). Compare this to the Colorado River’s storage capacity of more than four times its average annual flow or the Missouri River’s storage capacity more than two times its average annual flow (Barton and Ketchum 2012). The approach at the time to Columbia basin flood control issues, which were implemented by the USACE, was to address flood control through storage. However, the USACE was confronted by the fact that the best remaining water storage sites were not located in the United States, but in Canada.

早在1948年的洪水之前，根据1909年美加边界水域条约成立的国际联合委员会就被指示研究在加拿大境内蓄水的可能性，为两国控制洪水或提供电力利益(Mouat 2012, Shurts 2012)。作为完成这项任务的框架的《哥伦比亚河条约》直到1964年才获得通过。可能它完成的最大障碍是这三个新大坝都将在不列颠哥伦比亚省，而大多数防洪和水电效益将在美国(Mouat 2012, Shurts 2012)。1961年至1964年期间，加拿大联邦政府和不列颠哥伦比亚省之间的谈判结果是将《条约》规定的作业和利益移交给不列颠哥伦比亚省;运营收益将在美国和不列颠哥伦比亚省之间分配(Hirt and Sowards 2012, Mouat 2012, Shurts 2012)。由此产生的解决方案作为淡水资源非航行使用国际合作的巅峰在全世界范围内得到了广泛应用(Barton和Ketchum, 2012)。

该条约规定由美国和不列颠哥伦比亚省任命经营实体。美国选择了邦纳威利电力管理局局长和美国陆军工兵部队西北师的分部工程师(行政命令11177号，联邦公报第13097号，1964年9月16日)。不列颠哥伦比亚省选择BC Hydro (Barton and Ketchum 2012)。这些实体严格按照《条约》规定运作，没有修改或修改《条约》或根据公众意见采取行动的决策权。

在完成《条约》之前，还需要处理另一个复杂问题。在1964年，太平洋西北地区并不需要新项目产生的所有电力。这个问题在国会批准建设太平洋西北-太平洋西南互联后得到了解决，允许向美国西南部的公用事业出售电力，而优先向西北公用事业出售电力。太平洋西北消费者权利优先法案，16 U.S.C.§837。2006)。这就形成了一个互联的北美电网。

某些由美国预先支付60年的防洪条款将于2024年到期(条约第四条)。条约没有自动终止日期或重新谈判条款;2024年是任何一方可以单方面终止条约的最早日期(条约第19条)，必须提供至少十年的终止通知;因此，盆地内的实体将集中精力在2014年之前对条约进行彻底审查。这导致人们考虑修改《条约》的时机是否成熟(Shurts 2012年)，许多人认为这是一个机会，可以在国际范围内提高对生态系统健康的关注。

流域内的重大变化也使许多人认为《条约》的审查是更新流域内水管理的机会。运营实体正在研究2014年前探索的方案(美国陆军工程兵部队和博纳维尔电力管理局，哥伦比亚河条约:2012/2024审查:第一阶段技术研究2009)。在边界的两边，利益相关者的投入过程已经开始。这一审查过程为根据流域的适应能力考虑流域的治理提供了一个机会。对流域利益相关者的访谈表明，考虑到生态系统功能是条约的第三个目的，以及更广泛的公众参与条约的谈判和实施(McKinney等，2010年，爱达荷大学和俄勒冈州立大学)未出版的手稿；http://water.oregonstate.edu/sites/default/files/ui_osu_crt_scenario_development__combined_report_-_final1.pdf)．将《条约》审查视为考虑河流管理新办法的机会，需要了解该流域自1964年以来的变化。

2009年，爱达荷大学与其他流域大学合作举办了关于哥伦比亚河条约的研讨会，研究了自1964年以来流域内部和影响的变化和相关的不确定性，分为以下五类:(1)与河流相关的价值变化;(2)在哥伦比亚河流域产卵的溯河鱼类种群生存能力的变化;(3)能源需求变化;(4)气beplay竞技候变化;(5)当地社区，特别是美国原住民和第一民族政府权力的变化。下面几段将简要总结座谈会上提出的一些重要问题。Cosens(2010)提供了一个更完整的总结。必须指出的是，并非所有这些变化对组成该盆地的两个国家都具有同等的重要性。在适当的范围内应对变化，而不是将所有问题都纳入国际条约，将是建设适应性治理能力的重要考虑因素之一。

关于河流的社会价值的变化反映在通过了新的法律来管理自然资源管理的实质和过程(Hirt和Sowards 2012)。这些新法律包括美国濒危物种法案(ESA)，于1973年通过，该法案禁止联邦政府采取危害所列物种的行动(16 U.S.C.§§1531-1544。2006)。美国已经列出了八种鲑鱼和四种虹鳟，它们依赖于该盆地内的栖息地，尽管有许多因素影响这些物种。联邦哥伦比亚河电力系统(位于该盆地美国部分的联邦水坝的水力发电系统的一部分)的运行一直是欧空局提出的众多诉讼的对象。

哥伦比亚河生态系统健康状况的巨大变化反映在在该系统中产卵的溯河鱼类数量的下降，以及包括加拿大所有河流在内的37%的溯河鱼类以前的产卵地被大坝堵塞。三文鱼的数量从19世纪80年代初的600 - 1600万左右下降到今天的不到100万(Peery 2012)。哥伦比亚河流域的鲑鱼渔业现在有大约200个孵化场支持(Peery 2012)。很难说这些变化是无法预见的(Bottom et al. 2009)，但人们对渔业的重视显然已经发生了变化。

在2009年的特辑中生态和社会题为“恢复鲑鱼生态系统的途径”，科学家探索了太平洋鲑鱼的前景，包括哥伦比亚河种群。与大西洋鲑鱼的单一种群不同，太平洋鲑鱼通过发展多个适应当地的种群，适应了北美西海岸相对动态的地质海岸线和河流环境(Waples et al. 2009)。太平洋鲑鱼能在高度动态的沿海环境中存活1000万年，这是它们恢复能力的体现(Healey 2009)。然而，人类活动的变化在尺度和时间框架上都与该系统的历史地质变化不匹配(Healey 2009)。因此，恢复鲑鱼恢复力的关键不仅仅是通过孵化来保持遗传多样性，而是重新建立导致适应的自然过程(Healey 2009)。因为鲑鱼需要整个河流系统和海洋的长度来完成它们的生命周期，这将需要一个令人生畏的跨管辖区协调水平(Bottom et al. 2009)。

水坝阻挡了来自加拿大的鲑鱼，在鲑鱼不再洄游的流域部分，人们对当地渔业的依赖也改变了这部分河流生态系统健康的对话。湖泊水位和放水速度也会影响这些渔业，就像它们影响溯河鱼类一样。因此，即使组成该盆地的两个国家在国内对生态系统健康有不同的关注点，为了持续的健康，协调将是必要的。

此外，能源需求并没有像1964年所预期的那样展开。1964年《条约》敲定时，规划者预计二战后电力需求的快速增长将继续下去。他们预计新的热能发电将取代水力发电，成为太平洋西北地区的主要能源来源(Shurts 2012)。20世纪70年代能源危机后全国范围内的节约改变了这一局面，水电仍然是该地区的主要能源来源(Hirt和Sowards 2012)。相应地，该系统的价值也大幅增长。随着目前对非碳能源开发的推动，水电可能会变得更加有价值。西北电力和节约委员会于2009年9月发布的电力计划草案指出，“该地区最具成本效益和风险最小的资源”，以满足未来20年的电力需求，“提高电力使用效率”(西北电力和节约委员会，2010年)。尽管理事会对未来20年做出了预测，但未来的能源需求和供应技术可能同样难以预测。例如，在公用事业规模的储存方面的技术创新可以解放河流的运作，用于其他目的。

根据《1964年条约》，指定的经营实体之间进行了河流经营的高度合作和联合规划。但是，《1964年条约》所设想的机构一级(或实体一级)业务规划的类型取决于可以在历史变化程度内预测的季节性和年度变化。如果在电力、防洪、渔业或其他价值方面可能实现互利，则使用6年、1年或年内的规划周期，以及补充运营协议(Barton and Ketchum 2012)。这样，《条约》为适应性管理提供了足够的灵活性，以便在《条约》的有限宗旨内考虑到季节和年度的不确定性。

不幸的是，气候变化预测表明，变beplay竞技化的范围将大于根据历史行为预测的变化(哈姆雷特，2003年)。气候影响小组的模拟表明，哥伦比亚河流域内的降水可能不会发生显著变化，尽管这一说法与很大的不确定性有关(哈姆雷特，2003年)。然而，可以更确定地预测的年度积雪的变化已经在盆地中进行了(Hamlet 2003, Nolin et al. 2012)。该盆地依靠积雪作为自然储存，类似于水库，调节夏季流量。随着气候变beplay竞技化，到2060年，盆地美国部分的雪水当量可能减少35%，盆地加拿大部分减少12% (Hamlet 2003, Nolin et al. 2012)。这种自然储量的减少意味着盆地中的人工储量配置将不足以获得过去可用的电力收益(哈姆雷特，2003)。特别是，如果维持目前的配置，为美国西南部公用事业服务的夏季生产将会减少(哈姆雷特，2003)。历史供水制度之外的情况对电力生产之外的影响。《哥伦比亚河条约》为解决高流量问题提供了一个极好的框架。然而，它并没有解决气候变化情景下的低流量问题(哈姆雷特，2003)。beplay竞技 Adaptation to climate change for other uses such as irrigation and fisheries requires responses by multiple agencies in the United States, with no framework for coordination (Hamlet 2003). Irrigation occurs during the summer, when the lowest flows will occur if storage is insufficient. If there is a failure to address low flows, the fish and farmers will bear the brunt of climate change (Hamlet 2003).

管理程序的法律方面一个更为微妙而普遍的变化源于现在全球对更多公众获取信息和参与政府决策的需求。在美国，这一趋势的迹象开始于信息自由法(5 U.S.C.§552)。2006)和国家环境政策法案在1970年(酒吧。L. 91-190号，83 Stat. 852。1970;目前版本42 U.S.C.§4321。2006;Hirt and Sowards 2012)。

在该联盟成员Matthew McKinney博士(McKinney et al. 2010)的指导下，蒙大拿州大学的学生对哥伦比亚河流域的利益相关者进行了一项侦察级情况评估。这份评估，以及随后由爱达荷大学和俄勒冈州立大学(未出版的手稿)证实了公众对盆地内部投入的期望，并确定了几个关键的看法。利益攸关方确定的在1964年没有解决但今后应该解决的关键问题之一是受影响社区的参与，包括美国土著部落和第一民族。与这种看法相对应的是，盆地社区的赋权发生了巨大变化。

Cosens(2010)详细阐述了以下因素，增强了当地社区的权力，特别是美洲原住民和第一民族政府的权力，从而增强了参与哥伦比亚河决策的能力:(1)某些美洲原住民部落参与美国境内哥伦比亚盆地渔业捕捞和管理的条约权利得到法律承认，该委员会现在成立为哥伦比亚河部落间渔业委员会;(2)承认美国境内的上游盆地部落，这些部落的土地被大古力水坝(Grand Coulee Dam)阻挡了洄游鱼类的洄游，被组织为上哥伦比亚联合部落;(3) 1980年在美国成立了西北电力和保护委员会，由流域美国部分的州代表组成，负责能源和渔业恢复规划;1982年加拿大宪法承认第一民族的权利;(5) 1995年加拿大哥伦比亚盆地信托(Columbia Basin Trust)在立法上得到承认，该信托最初是为维护当地社区和第一民族的权利而成立的，这些社区和第一民族的土地被条约修建的水坝淹没。许多这些团体主张恢复流域溯河洄游鱼类的健康，尽管有些团体已将重点转移到鲑鱼洄游受阻地区的居民鱼类和文化恢复。与这些变化同时发生的是，要求公众参与资源管理决策的呼声越来越高，而且需要地方能力建设来实现这一投入。它们提供了将公共流程构建为适应性治理的基础。

20世纪80年代末至90年代初，作为鱼类和野生动物恢复努力的一部分，人们在哥伦比亚河流域的美国部分尝试了适应性管理，但失败了。如果要使新的尝试的考虑是可信的，就必须对失败进行评估。下一节基于对这一失败的广泛分析，并将其置于适应性管理和适应性治理之间的差异以及合法性框架的背景下。

从适应性管理转向适应性治理

的西北电力法案1980年(《太平洋西北电力规划与保护法案》酒吧。L. No. 96-501, 94 Stat. 2697)给那些对恢复哥伦比亚河流域美国部分的洄游鱼类洄游感兴趣的人带来了巨大的希望。该法案是由爱达荷州、蒙大拿州、俄勒冈州和华盛顿州的立法机构批准的一项州际契约，并由国会批准，赋予这四个州在哥伦比亚河流域美国部分的电力、鱼类和野生动物的决策方面更大的作用。由此产生的西北电力和保护委员会(以下简称委员会)由两名来自各州的政治任命人员组成，拥有法律和技术人员，并由博纳维尔电力管理局的电力收入提供资金。该委员会有三个主要目标:(1)制定一个20年的电力计划，以最低的经济和环境成本保证西北地区有足够和可靠的能源;(2)制定一项计划，保护和重建哥伦比亚河流域受水电开发影响的鱼类和野生动物种群;(3)教育公众，让公众参与立法会的决策过程。

该法案要求博纳维尔电力管理局的所有行动必须与委员会的电力计划保持一致。相比之下，鱼类和野生动物项目的目的是基于各州、部落和联邦机构的投入，并补充它们的活动，但没有授予委员会或博纳维尔电力管理局协调鱼类和野生动物项目与流域水电业务的权力(Volkman和McConnaha, 1993年)。理事会的活动将扭转洄游鱼类数量下降的情况，这方面的希望非常大，因此在执行新方案之前，将春季奇努克鲑鱼列入欧空局的程序搁置起来(McConnaha和Paquet, 1996年)。

华盛顿任命的理事会成员李凯博士在该法案实施的最初几年引入了适应性管理的概念(Volkman和McConnaha 1993年，另见Lee 1993, 1999年)。适应性管理最初被应用于鱼类和野生动物项目的恢复活动，然后在1994年通过对该项目的修订将其扩展到主要流量操作(独立科学小组1996年，布鲁姆2002年)。这个扩展从未实现。当理事会成员的政治组成发生变化时(McConnaha和Paquet 1996年，Blumm 2002年)，它的实施被拒绝了。重新审议的优先事项是列入综合经济核算体系(作为一个有吸引力的替代办法在下文讨论)。将适应性管理应用于鱼类和野生动物恢复活动的努力失败了。如果适应性管理被推荐为将哥伦比亚河流域推向更有弹性的社会-生态系统的一种工具，那么首先有必要分析适应性管理最初的实验失败的原因，其次，通过合法性的框架来审视它，考虑是否有任何理由相信如果再次尝试，它会成功。

对哥伦比亚河流域美国部分的适应性管理尝试的公开分析表明，失败的原因有很多，一般可分为四类:实施、地理规模、时间尺度和有吸引力的替代方案。下面将在合法性的背景下讨论这些类别，然后讨论理事会在公众参与方面的努力，这更接近于在适应性治理中寻求合法性的模式。

实现

项目参与者和一个独立的科学家小组的分析表明，在理事会的工作中，监测、评估和调整的适应性管理的关键步骤没有得到严格遵守。监测的重点是鲑鱼，而不是支持它们所需的关键生态特征(独立科学小组，1986年)，导致偏袒孵化项目，而不是关注整个生态系统功能。监控的成本往往导致它从项目资金中消失(Lee和Lawrence, 1986)。为确保以结果为基础的合法性，必须将目标设定和随后的行动监测提交立法拨款委员会，作为确保机构问责制所需的重要方案组成部分。给一个程序提供工具，证明它的行动正在推动生态系统朝着其生态目标的方向发展，或者如果没有，就必须做出调整，这是恢复基于结果的决策的合法性的关键。

在理事会的项目中使用监测时，对结果的评估是由政策和决策者在项目层面进行的，而不是由独立科学家进行的(独立科学小组，1996年)。这就排除了对监测进行科学调整以减少不确定性的机会(McConnaha和Paquet 1996年)。Huitema等人(2009)注意到Lee(1999)对决策者参与的描述更接近于适应性治理的模型。然而，它也可能反映出未能区分管理的治理和实现。为了维护基于结果的合法性的完整性，科学监测结果必须由科学家解释。同样，调整的建议也必须来自科学界。基于科学的建议可能会在权衡取舍的过程中遭到拒绝，但通过公开的审议过程而不是在围绕科学的不确定性中隐藏拒绝，诉诸于现状的可能性会降低，合法性所需的透明度也会提高。

执行问题也可以通过注意审议的合法性来解决。制定目标必须通过审议过程，汇集科学专业知识，确定可衡量的目标，并根据具体行动的影响规模确定公众投入。监测必须得到资助，并用于衡量与目标设定相关的变量。然后，分析和调整阶段成为基于结果的合法性的途径。

将适应性管理扩展到减少对鱼类的主要动力作业的决定从未得到执行。鱼类和野生动物项目如果得以实施，其成功的一个障碍是它只能指导而不是控制电力运营的决定(Volkman和McConnaha 1993年)。如前所述，根据1964年《条约》，电力作业已作出改变，以适应鱼类洄游。然而，美国的电力生产对加拿大的好处是在没有承认这些调整的情况下计算的。事实上，美国失去了对渔业的发电，然后给加拿大提供了电力利益，就好像这种损失没有发生一样，造成了改变渔业经营的动机。生态系统功能的国际考虑提供了一个决策论坛，在这个论坛中，行动(发电)及其对生态系统的影响在相同的治理规模和水平上进行审议。

地理范围

分析表明，在一个管辖权复杂的盆地缺乏最高权威，实验设计的困难，以及对被一些人认为处于灭绝边缘的物种的实验的担忧，这些都困扰着委员会的鱼类和野生动物项目。可能，成功的最大障碍在于理事会声明的发展鱼类和野生动物项目的目标与以水电和防洪为主要目的的河流国际运营之间的竞争和冲突的目标。如果解决了执行和时间尺度的问题，理事会的适应性管理方案很可能会在次流域尺度上发挥良好的作用。将一种适应性方法应用于对整个流域具有影响的行动，如主干大坝的运行，有两方面的问题。

首先，这种规模的实验设计和有意义的监测的复杂性不能完全消除。以整个流域为尺度进行实验，无论是在管辖权上(Lee和Lawrence 1986, McConnaha和Paquet 1996)还是在科学上(McConnaha和Paquet 1996)都是复杂的，而且可能是不明智的，因为失败的风险会延伸到整个流域。当涉及的物种数量下降时，这些问题变得更加复杂。由于对物种减少的大规模实验具有很高的风险，因此极难产生采取行动的政治意愿(Volkman和McConnaha 1993)。然而，重要的是要认识到，大坝建设和日常大坝运行本身就是生态恢复力的主要试验。从这个角度来看，如果解决了具体的监测问题，将大坝运行变化的影响与海洋条件、收成和其他变量变化的影响区分开来，增量变化只是对已经进行的实验的调整。

地理规模的第二个问题是需要在多个司法管辖区之间进行协调，以解决流域规模的问题。尽管将治理的规模与问题的规模相匹配的问题经常被讨论(Ruhl and Salzman 2010)，但学者们警告说，复杂的系统往往需要在不同的规模上采取行动(Ruhl and Salzman 2010)。观察到的适应特定问题规模的灵活性需求支持了将多中心作为适应性治理组成部分的呼吁。这一点以及对合法的民主制度不能仅仅用一个单一的全流域当局来取代现有的多管辖制度的务实认识，导致了这样的结论，即流域范围内的协调应通过网络办法来处理，而不是将所有决定提高到全流域当局。然而，实施任何网络方法都需要改变，必须包括目标的一致性、时间尺度、监控和跨网络组织的问题过程。这很可能至少需要最高司法级别的权威来授权处理生态系统健康，其级别相当于水电和防洪。以哥伦比亚河流域为例，这将是国际条约级别的。

时间尺度

适应性管理需要在一段足够长的时间内监测对特定行动的响应。这将提供有生物学意义的数据，以便就调整管理作出明智的决定。政治上的时间尺度通常比生物学上的要短得多(Lee和Lawrence 1986, Volkman和McConnaha 1993)。在哥伦比亚盆地，在对主要鱼类通道采用适应性管理的项目修改和对主要鱼类通道实施适应性管理之间发生的政治转变使这一努力偏离了轨道(Blumm 2002)。此外，鲑鱼提倡者的耐心已经耗尽，有了一个有吸引力的替代办法(即列入欧空局)。对于以秩序为基础的合法性，管理决策增量调整的时间尺度必须反映生物和社会需求。在对管理进行渐进式改革时，必须通过审议过程来协调生态和社会时间尺度。生态系统各组成部分的变化速度应该被考虑到监测什么。与此同时，必须承认，经济稳定并不要求绝对的结局。在考虑到投资周期的时间尺度上进行的增量调整不会破坏系统的稳定。 By elevating the dialog to the basin level, thus bringing fish restoration and power generation into the same decision-making process, a timeframe that meets both needs is more likely to be found. Currently, instability under the ESA tracks the federal election cycle. The gridlock and litigation expense created by that process should cause some to consider a 10–20-yr cycle of change to be a reasonable approach.

有吸引力的替代

失意之下，行动步伐缓慢西北电力法案以及博纳维尔电力政府的解释，即它不需要完全遵守理事会的建议，鲑鱼的倡导者转向一个有吸引力的、更有力的替代方案，即濒危物种法案。欧空局对危险的绝对禁止似乎是改变联邦大坝主要运作的必要铁锤。自20世纪90年代初以来，已有12个种群的哥伦比亚河鲑鱼和虹鳟以及两种哥伦比亚河鱼类被列入名录。

在Snake River最初上市后，理事会工作人员对ESA和适应性管理的兼容性进行了分析，并对此持谨慎乐观态度(Volkman和McConnaha, 1993年)。作者指出，由于列入名录，适应性管理的重点可能会从孵化场转向野生鱼类，而ESA通过联邦行动禁止列入物种的危险，将防止危险的实验。作者还指出，只要适应性管理的实施不导致“在合适的假设和实验措施上”的僵局，实验仍然是可行的(Volkman和McConnaha 1993:1272)。不幸的是，关于不确定科学的诉讼和争议的焦点压倒了认为可能发生的乐观情况。

许多人认为，目前在哥伦比亚河流域实施欧空局的工作处于僵局。这一僵局涉及的是确定危险或不危险背后的科学，而不是为了恢复而进行适应性管理的进化过程背后的科学(Thomas-Morse 2012)。美国国家海洋渔业局(NOAA渔业局)在ESA下的磋商过程呈现出政治化科学的样子，当联邦哥伦比亚河电力系统运行的生物学意见从克林顿政府时期的一个危险转向布什政府时期的一个没有危险(Thomas-Morse 2012)。无论指控是否合理，它的接受清楚地表明欧空局在哥伦比亚河流域的实施失去了合法性。此外，很明显，“没有危险”缺乏对生态系统恢复力的管理(G. Hill和S. Kolmes，个人沟通)．最后，欧空局的执行工作遇到了安理会执行工作所面临的同样障碍。由于该条约只适用于美国一侧的边境，各机构一直试图在1964年条约的范围内实施该条约。根据美国国内法，后来颁布的国内法规(如1973年的欧空局)优于条约，尽管根据国际法，这将使美国违反1964年条约(Rogers 1999)。因此，美国实体寻求以避免与条约冲突的方式执行国内法，限制可能采取的措施的范围。

因此，1990年代所依靠的欧空局上市这一有吸引力的替代办法并没有实现它的诺言。与此同时，欧空局制裁的威胁一直是平衡流域对话的一个因素，并仍可成为一种平衡力量。需要采取新方法的是实现其目标的手段。在欧空局下缺乏成功应鼓励其支持者考虑一种新的方法。经过近20年的诉讼，在看不到永久解决方案的情况下，各方可能更容易接受一种适应性的方法，使未来的行动对可衡量的进展负责。

公众参与

理事会进行了广泛的次流域规划过程，以确定鱼类和野生动物方案下的优先事项(Volkman和McConnaha, 1993年)。在李博士的领导下，其目的是将经济和社会问题纳入恢复工作(Volkman和McConnaha, 1993年)。这种做法是合法性的一个重要方面，委员会的这些努力受到了赞扬(Volkman和McConnaha 1993年)。与此同时，该委员会本身由四个盆地州的代表组成(不包括盆地中怀俄明州和内华达州的小部分);然而，在该盆地的美国部分也有15个印第安人保留地。在次流域规划过程中，部落将以公众成员的身份而不是以主权的身份参与。在流域实施适应性管理的任何新努力都可以转向次流域规划进程，作为公众参与的模式。然而，要实现适应性治理，还必须让15个部落独立于公众之外，发挥公认的作用。通过将流域的治理视为多中心，可以将部落、国家和国际治理的适当角色与公共投入的稳健进程分开来处理。

结论

目前对《哥伦比亚河条约》的审查提供了一个机会，可以在国际河流管理的范围内考虑河流治理。如果利益攸关方寻求一种更具弹性的河流治理形式，就需要改变《条约》的运作和执行，以便在国际层面作出更灵活的反应，并在恢复生态系统健康的努力方面增加地方投入和协调。在哥伦比亚河流域存在着提供多重重叠权力所必需的实体，但它们对《条约》的投入以及业务决定及其在执行方面的作用需要得到国际一级的接受。自批准《1964年条约》以来，哥伦比亚河流域地方能力的大幅增加为将地方知识和投入与国家一级的决定联系起来奠定了基础。

对生态系统的科学研究常常把法律和政治制度视为边界条件。通过重点研究这些边界以及如何移动它们，可能会实现更大程度地实施新兴的管理方法的弹性。这将需要通过管理对治理和政策的实施进行更改。目前，弹性科学家承认适应性管理是面对不确定性的适当管理工具，并实现其实施之间的差距可能会通过承认科学准确性和社会合法性之间的差异，并充分整合社会组成部分。在实施适应性管理所需的灵活性的同时，必须仔细注意使用科学专门知识，并将其与决策者所作的权衡分开，在选择调整管理行动的时间框架时考虑到生物和社会因素，以及在地方能力建设的支持下建立一个健壮的、审慎的公共进程，以允许有意义的参与。对确保治理合法性所必需的变化的分析，为分析多中心、公众参与、资源管理的实验性方法以及作为善水治理组成部分的生物区域尺度管理的价值提供了另一个视角。

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