洞察力，是特别节目的一部分法律与社会-生态恢复力

生态系统管理的合法性、适应性和弹性

• 摘要
• 简介
• 弹性理论与生态系统管理
• 衔接弹性理论和适应性治理与法律
• 合法性
• 跨多个司法管辖区的协调和协作
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

为生态系统的可持续性进行管理，需要开发能够考虑到社会-生态系统的复杂性和不确定性的治理过程。新兴的生态恢复力概念为将生态系统管理概念与生态响应概念整合以实现可持续性提供了一个总称理论(Walker et al. 2004)。

弹性是衡量一个社会-生态系统能够承受的扰动量，并仍然保持相同的结构和功能;它解决了一个复杂系统在面对变化时继续提供全方位生态系统服务的能力。(Holling 1973, Holling and Gunderson 2002, Walker et al. 2004, Walker and Salt 2006)。通过认识到社会和生态系统之间的联系，从生态系统的自然适应能力和社会系统通过寻求恢复生态系统或防止伤害来应对生态问题的能力两方面来看待治理，可以增强复原力(Folke等人2005年，Zellmer和Gunderson 2009年)。然而，在社会-生态系统的社会部分的背景下的恢复力必须被视为不仅仅是改变社会系统与生态系统如何相互作用以确保生态恢复力的一种手段。社会系统和生态系统之间的关键区别在于，社会系统中的行动者有能力行使自由意志和有意识的思想。因此，社会系统可以选择是否培养生态系统的恢复力(Walker et al. 2004, Folke et al. 2005)。本研究的目标是将重点放在提高培养弹性选择的可能性所需的治理程序要素上。

鉴于生态系统的高度不确定性和复杂性，适应性管理已成为一种被推荐的管理生态恢复力的方法(Holling 1978, Lee 1999, Folke等人2005,Walker等人2004,Huitema等人2009)。适应性管理是一种随着各种反馈的结果通过监测变得清晰而涉及增量变化和管理调整的过程。实现适应性管理的障碍包括，科学本身不足以说服社会系统接受一个特定的决定。此外，正如弹性理论认识到影响生态系统的多尺度和跨尺度的相互作用，治理发生在多个尺度，治理尺度并不总是模仿生态系统。本文重点讨论了两个过程的组成部分，它们将有助于弥合生态学家建议的适应性响应类型与治理体系中的决策过程之间的差距:(1)确保治理合法性的程序要素;(2)跨治理尺度的协调，以确保合法性贯穿于各种决策尺度。这些程序性组成部分被认为是实现弹性的必要条件，但承认它们本身还不够。

弹性理论与生态系统管理

传统的生态系统管理方法涉及社会系统管理的单向流动，而生态系统提供服务作为回报。重点通常是优化生态系统的有限方面，并遭受综合失败，以准确地表示系统的紧急行为(Cosens 2010)。通过“优化”来保留整个生态系统服务的管理失败是研究弹性概念的学者们的一个关键信息(Zellmer和Gunderson 2009)。

优化虽然旨在防止生态系统目标组成部分的损失，但它不仅未能解决生态系统的复杂性，也未能考虑到社会和生态系统之间的复杂反馈(Walker and Salt, 2006)。它忽略了复杂性的基本特征，即特定行动的潜在后果将存在高度的不确定性。弹性理论为基于对生态系统复杂性的认识，从通过优化的管理转向更具有适应性的管理形式提供了一个框架，该框架旨在防止不利情景的发生，并在不可避免地发生变化时进行适应。它提供了一个发展治理的框架，以提高社会-生态系统的可持续性。由于本文不仅试图弥合社会-生态鸿沟，而且还试图弥合弹性理论和法律之间的鸿沟，因此有必要首先定义某些概念，因为它们将用于这些目的。

尽管存在差异，但关于讨论和应用恢复力理论到生态系统管理的关键概念，恢复力理论家们有一个普遍的共识。在讨论恢复力理论时，必须区分工程恢复力和生态恢复力。尽管这两种弹性理论有很多共同点，但“它们在机制和策略上有所不同，系统使用这些机制和策略来避免被推到功能重组的程度。”工程恢复力策略是将所有系统资源投入到接近平衡的地方，目标是快速恢复，而生态恢复力策略则适应相对远离平衡的可能性，目标是避免从一种结构状态“翻转”到另一种结构状态(鲁尔2011:1377)。本文主要研究生态恢复力。

为了将弹性理论应用于治理，还需要定义与生态系统管理相关的术语的使用。在弹性文献中，学者们使用治理一词来描述治理过程中涉及的法律、政策、法规、制度和制度结构(Folke et al. 2005, Huitema et al. 2009)。许多文献呼吁采用适应性管理/治理来实现弹性(Lee 1999, Folke等人2005,Huitema等人2009)。术语“适应性管理”已被用来描述通过监测生态系统对特定行动的响应，然后根据所学的内容对行动进行增量变化的学习过程(Lee 1999, Folke等人2005,Huitema等人2009)，通常适用于单个实体的管理行动。

Boyle等人(2001:122)通过阐述“治理是解决权衡问题的过程，是为可持续性提供远景和方向的过程，管理是这个远景的操作化……”，帮助澄清了治理和适应性管理之间的区别。Huitema等人(2009)提出了适应性治理的四个标准:多中心性，在法律学术中也被称为法律多元主义(Roth等人2005)，公众参与，实验性的资源管理方法，以及生物区域尺度的管理。因此，“适应性治理”包括适应性管理的过程，也反映了不同层次的政府和机构之间的协作与合作，在一个复杂的系统中，往往存在重叠的权力、非政府和个人行动(Folke et al. 2005)。治理包括在利益冲突中选择资源使用和不使用的过程，以及为特定的社会-生态系统设定目标的过程(Boyle et al. 2001)。因此，适应性治理是指多个司法管辖区的行动以及多个非政府行为体参与决策过程时使用的术语(Cosens和Williams 2012)。适应性治理的概念抓住了促进生态系统恢复力所需的方法，但没有抓住民主国家社会接受所需的所有要素。在寻求桥梁的概念弹性到治理的方法，管理的变化必须包括措施，以确保管理决策的社会接受。在此背景下，本文讨论的适应性治理方面是提高一种适应性方法的可能性所必需的程序，这种方法能够培养弹性，并能够在治理和生态系统的多个尺度上发挥作用。

衔接弹性理论和适应性治理与法律

与弹性术语的考虑类似，有必要解释本文中使用的法律术语。实体法规定管理什么，谁被监管，以及管理或监管的目标。行政法支配着这些功能是如何实现的(Stewart 2003)，这是本文的重点。行政法一词在本条中是指任何支配机关或支配机构决策过程的法律;例如，尽管在实体法中可以找到，但本文将“行政”一词用于过程要求，如美国国家环境政策法案(42 U.S.C.§§4321 et seq)的环境影响声明要求或濒危物种法案(ESA;16 U.S.C.§§1531-1544)。法律程序上的变化，以促进接受适应性的治理，可以通过正当性的概念来解决。

合法性

人们在统治他们的人的行为中寻求合法性，这是政治理论的一个基本租户(Bodansky 1999)。因此，民主成为一种具有高度合法性的制度，因为通过选举执政的过程，人民同意他们的领导。然而，当民主国家从民选官员执行法律转向将权力下放给行政机构或指定的管理机构时，民选官员与受监管影响的选民之间的直接联系就被稀释了。随着行政国家的发展，管理机构或指定机构采取行动过程的行政法已经发展起来，以填补直接问责制方面的这一空白。直接问责差距随着治理规模的扩大而扩大(Esty 2006)。因此，地方机构可能比联邦或国际实体有更高的合法性观念。在地方层面，较少需要正式的保护措施来确保对受管制公众的问责。在生态系统管理中引入灵活性挑战了传统的合法性来源，从而对采用新方法提出了障碍。只有通过运用和修改行政法，才能应对这些挑战。

Daniel Esty(2006)概述了除民主程序外，适用于行政实体的五个合法性来源。这五个来源构成了一个框架，讨论对行政法进行必要的额外修改，以确保生态系统管理采用更适应的方法的合法性。这五个来源是:(1)基于结果:合法性源于决策基于客观的专门知识，结果可以确定是好的;(2)基于秩序的:合法性建立在规则清晰、稳定和公开的基础上;(3)系统性:合法性建立在机构间相互制衡的基础上;(4)审议性:基于在决策过程中包含公共对话的合法性;(5)程序性:合法性来源于公开透明的决策过程和对所做选择的解释。

理查德·斯图尔特(Richard Stewart)对21世纪美国行政法发展历史的回顾(Stewart 2003)有助于说明它在解决合法性问题方面的重要性，因为建立了更大、更强大的机构来解决新出现的社会问题，包括涉及环境的问题。为了说明过程在使决策合法化方面的重要性，将这些发展与上述五个合法性来源联系起来是有益的，然后将适应性管理置于每个特定合法性来源的背景下。这些机制除了在授予更大的灵活性时不足以确保管理决策的合法性之外，在涉及多管辖管理时也不一定可用。确保跨多个司法管辖区的合法性将在下文讨论。下面的讨论放在美国联邦行政法的背景下进行;这些概念适用于任何政府系统，努力在多个司法管辖区实施生态系统管理。

基于成果的合法性

基于结果的合法性依赖于机构的科学专业知识，始于美国的吉福德·平肖(Gifford Pinchot)呼吁对森林进行科学、联邦管理，并于1897年制定了《国家森林有机法案》(National Forest Organic Act)。(16 U.S.C.§§473-478、479-482和551,1897年6月4日，修正1905、1911、1925、1962、1964、1968和1976)将科学注入决策的核心信念是，过程将更加客观，结果将更好。对科学专业知识的依赖作为合法性来源越来越受到质疑，因为代理科学显示出政治化的脆弱性(Wagner 1995, Doremus 2005, Ruhl和Salzman 2006, O 'Reilly 2007, Cosens 2008)。一些环境法已经采用了要求使用“最佳可用科学”的法定语言(例如，美国安全饮用水法案42 USC§300g-1)，因为对基于客观科学的决策的信任已经削弱。然而，当决策涉及到科学不确定性的领域时，人们往往不清楚什么是“最好的可用科学”，而这种不确定性可以被用来扭曲决策，以支持特定的政治议程(Wagner 1995, Doremus 2005, Ruhl和Salzman 2006, O 'Reilly 2007, Cosens 2008)。

与其他四个正当性来源的讨论(需要额外的改变来确保正当性)相比，适应性管理实际上可以增强基于结果的正当性(Camacho 2009)。以结果为基础的合法性的问题更多地在于不恰当地实施适应性管理，而不是转向更灵活的管理手段。根据定义，适应性管理要求对机构行动的结果进行监测，并根据监测对行动进行调整。然而，尽管口头上说机构越来越多地使用适应性管理，但很少收集数据来验证特定行动一旦采取的结果(Camacho 2009)。此外，即使数据是在机构行动之后收集的，机构也很少有权力修改行动。

不愿实施适应性管理的部分原因在于，未能将基于监测的调整与机构问责制联系起来。通过强制要求在面对新数据时必须对特定目标的进展进行解释和调整，可以减少利用科学来实现利益集团的目标而不是法规的目标。通过这种方式，适应性管理为合法性服务。

订单的合法性

基于秩序的合法性包含了稳定性和终局性的概念，或者至少是关于法律应用的预测能力。对规则将是稳定的和最终能够实现的期望，可能是授权实现适应性管理所需的灵活性的最大障碍。对最终结果的期待是许多有关环境的法律斗争的核心，可以被描述为科学与法律之间的基本冲突。简单地说，科学是在寻找真理，而诉讼是在寻找最终结果(Cosens 2008)。科学探究没有法定时效，没有既判力的概念。科学方法论是一个推翻以前被认为是正确的东西的过程，是重新调查思考解决的问题的过程，是根据新发现重新解释信息的过程(Kosso 2007)。相比之下，民事诉讼的目的是最终解决争端，提供一个平台，在这里，无论调查有多么缺陷，都可以和平地最终解决争端。

在环境纠纷中，终局为那些在环境中有经济利益的人提供了稳定的投资，而科学为那些关心维持环境本身的人提供了继续寻找人类活动对生态系统的真正影响。诉讼等式的一方(环境一方)寻求平等对待民事诉讼没有达到的目标，这一事实破坏了该制度的稳定。一旦法院给出最终答案，这个问题将会用另一种法律理论来重新审视。一旦司法系统被耗尽，这些问题将在立法机构重新讨论。一旦政治制度被耗尽，这些问题将通过公民抗命来解决。正是这一现实，即通过目前解决环境争端的制度往往无法达到最终目的的事实，鼓励了一种更渐进和协作的方法。

适应性管理实施的合法性将需要一种方法，既要公平地对待经济上的最终需求，也要公平地对待解决环境问题所需的真正系统理解的进展。轶事证据表明，目前，依赖监测进行调整的管理在由以科学为基础的机构制定管理行动时使用生物时间框架(例如，USGS 2011，基于生物目标监测)，在谈判时使用社会时间框架(例如，爱达荷州Nez Perce Tribe和美国联邦政府2004，根据生物意见设置30年时间框架，以防止列入名单的鲑鱼和鳟鱼种群受到威胁，为该地区的用水户提供稳定)。然而，为了在保持合法性的同时促进生态恢复力，在确定增量变化的速度时必须考虑生态和社会时间框架。从更实际的角度来说，当生物系统还来不及记录变化时，要求重新考虑某一特定行动是一种浪费资源。与此同时，将调整周期与30年的发展贷款周期捆绑在一起，可能会及时阻止调整，防止不可逆转的损害。另一方面，往往与选举周期相吻合的短期人类利益不应控制节奏，而必须在寻求新的管理办法时考虑到这一点。建议通过谈判确定时间表，将生物和社会时间表都摆到桌面上，以提供稳定，同时防止不可逆转的伤害。naïve可能会建议这个目标使谈判变得更容易，但当与透明度和审慎的要求相结合时，它可能会避免只支持社会生态系统的一个方面的方法。

系统性的合法性

司法和立法部门对各机构的各种检查提供了系统的合法性。在法庭上对机关的决定提出质疑的能力更能保证在授权立法和宪法限制的范围内作出决定。政府立法部门与执行部门的分离，可对权力的单方面行使进行检查。向适应性管理的发展不应该消除各种制衡，这里不打算详细讨论。相反，可以在协调网络办法中提供额外的系统检查。更加公开和频繁地交换信息、协调规则以及各机构和辖区之间的定期合作，可防止在某一特定级别产生不当影响，并可使决策过程接受更广泛的专家审查。多尺度检查可能被证明在稀释机构捕获和根据审议合法性的要求让公众声音参与决策方面是有效的。

审议的合法性

审议正当性体现在机关决策的诸多方面，从规则制定中要求通知和评论，到越来越多地利用公众会议来获得决策支持，对公众意见的期待和规定越来越多。在美国，1969年国家环境政策法案(NEPA)的通过可以被认为是公众参与机构决策的重大转折点(Hirt和Sowards 2012)。与会议和记录向公众公开的要求不同，NEPA对各机构制定、分析并向公众提供重大联邦行动的环境影响信息(美国国家环境政策法案42 USC§4332)规定了肯定性义务。虽然《国家环境政策法》没有对选择环境最可持续的替代方案施加任何实质性要求(佛蒙特核电公司诉NRDC, 435 U.S. 519[1978])，但它为公众提供了必要的信息，以通过政治过程参与决策的塑造。

实施适应性管理提供了一个极好的机会，以采用一些较新的方法的公众参与(宾厄姆，2009年)。它适于使用一种类似于协商制定规则的程序，在这种程序中，机构与受管制团体和有关各方合作，制定一项规则，以便就管理方面的增量变化作出决定。小尺度(空间和时间)的影响可能会在局部知识中得到最好的反映，因此一个更协作的过程可以改善决策的知识库。对管理采取更具合作性的办法还可以在反应规模范围内利用机构间网络，以便协调适应工作和避免机构行动的意外后果。为了便于公众就司法复杂的生态系统提供可管理的意见，可能需要采用网络办法。

程序的合法性

程序合法性由透明度提供，并反映在通知和评论的许多行政要求以及司法审查的可获得性。此外，自1966年通过《信息自由法》(Public Law 104-231, 5 USC§552)开始，美国机构必须根据公民的要求提供文件。不仅记录必须向公众开放，而且可能做出决定的会议必须被注意并向公众开放(5 USC 552b)。最后，对机关诉讼进行司法审查的可获得性延伸到对机关程序规则遵守情况的审查(5 USC§706(2)(D))。要求公开记录、会议、通知和评论的现有行政程序必须适用于适应性管理的增量决策，以确保程序的合法性，但当涉及跨界资源时，也必须扩大到国际机构一级。

在拟议的生态系统管理变革中纳入确保合法性的措施，以采用更具适应性的方法，将提高管理成果和公众的接受度，从而促进社会和生态恢复力。然而，将这些合法性概念应用于复杂的社会-生态系统，需要从单一实体的管理讨论转向由多个实体、司法管辖区和多层次的管理。它需要一种跨多个司法管辖区协调和合作的手段，并管理有意义的审议进程。正如Lee(1993:28)在提到哥伦比亚河流域时所指出的，“流域资源的每一种主要使用都由不同的人类机构群管理，每一组管理者都维护自己的权利和特权，没有一个人有足够的权力让其他人屈服。”多重使用的多重管理产生了公地悲剧。”然而，多尺度、多样化、重叠的权威可以促进治理系统的恢复力，只要开发出足够的机制来协调特定的生态系统。

跨多个司法管辖区的协调和协作

上述讨论的程序性措施在单一规模的治理或在一个有明确权限范围的机构内促进合法性，但跨整个生态系统的治理很少这么简单。此外，我们并不是白纸黑字地写。由于历史、文化或其他与生态系统管理需求无关的原因，管辖边界和治理规模可能会忽略生态系统边界。在民主制度中，对变革的抵制和缓慢的增量过程提出了一种务实的要求，即关于治理变革的建议必须以当前的司法背景为基线。本文并没有提出一种新的治理形式，而是开始了一项研究工作，试图利用现有的多样性和生态系统治理的多尺度，同时开发跨尺度和在不同尺度内整合的方法。

跨规模的互动可能会破坏合法性。一个地方的土地利用决定在河流泛滥平原上建造，可能会导致对跨越国际边界的储存的投资需求增加。使规模问题更加复杂的是，问题的根源和负面影响发生在不同的规模上，从而消除了在问题源头的规模上采取行动的动机(Long 2009)。这种情况突出表明，需要在多个相互关联的规模上建立应对能力。在美国，这种不匹配导致了对20世纪70年代通过的一些环境法律的反弹。例如，各州未能采取行动导致联邦监管实现清洁水(联邦水污染控制法[清洁水法]，33 U.S.C.§§1251-1387)、清洁空气(清洁空气法[CAA]， 42 U.S.C.§§7401- 761q)和物种保护(濒危物种法[ESA] 16 U.S.C.§§1531-1544)。然而，尽管问题的范围是联邦政府，但在非点源污染的情况下，源头可能是当地的土地利用规划(Adler等人，1993年)，或者是当地对湿地的开发对更大规模地过滤受污染的水和减轻洪水影响很重要(Rapanos v. United States, 547 U.S. 715 [2006];Cosens 2008)，或将危及对生物多样性重要的不明物种的地方发展(全国住宅建筑商协会诉巴比特案，130 f.d 1041, 1059[华盛顿特区]法院,1997),cert.否认524 U.S. 927[1998])。近年来，地方负担/大规模效益助长了美国对环境监管的反弹。如果在决策过程中没有意识到这些跨规模联系，那么决策的合法性就会丧失。如果生态系统不允许我们忽视各规模之间的联系，那么明智的做法是有意识地处理各机构和辖区之间的联系，并建立它们以促进适应。

适应性治理从注重效率和管辖权之间的清晰界限转向注重多样性、冗余和多层次管理，包括发挥地方知识和地方行动的作用。系统在兴趣系统尺度上和下的自适应状态可以增强或降低兴趣系统的弹性(Walker et al. 2004, Walker and Salt 2006)。生态系统恢复力研究的一个成果是发展了描述自组织系统状态和演化的适应周期概念和描述跨尺度联系的适应周期等级结构的panarchy理论(Holling 2001, Holling and Gunderson 2002)。在考虑跨多个司法管辖区的治理时，这些概念提供了一个有用的比喻。

Holling(2001)描述的适应性周期考虑了崩溃阶段的可能性，从而导致创新，其中一些将会成功。那些认为稳定是经济成功的关键因素之一的人，认为管理弹性可能意味着允许一个体系崩溃的想法，并没有让他们对这种方法产生信心。但是panarchy认识到适应性周期发生在很多尺度上，而这种联系发生在各个尺度上。panarchy概念的前提是，无论当局和司法管辖区之间是否有严格的法律界限，在不同规模的行动结果之间都会有联系。更高、更慢的周期可能为较小规模的创新和适应提供稳定，同时将崩溃的风险降至最低(霍林2001，霍林和甘德森2002)。小尺度上的创新和适应可以反馈到大尺度上的稳定维持。从美国的制度来看，稳定的联邦和州法律可以为地方创新提供空间。同样，稳定的欧盟政策可以为成员国创新提供空间，同时为协调和信息交流提供论坛。嵌套的管理权限范围因此允许在提供大规模稳定性的同时进行调整。尽管将治理的规模与问题的规模相匹配可能是一个理论目标(Ruhl and Salzman 2010)，但适用于一个问题的规模可能与另一个问题无关(Ruhl and Salzman 2010)，复杂的系统也并不总是有清晰可识别的治理规模(Ruhl and Salzman 2010)。 Thus, development of networks across scales will account for the fact that although coordination may be needed across an entire ecosystem, issues will arise at a variety of scales.

要在多个尺度上促进适应性应对，需要做出两项改变:(1)提高当地能力;(2)跨越司法管辖区和规模的纵向和横向网络，允许重叠的当局在不产生高交易成本的情况下协调应对。

如果所使用的例子是一个突然的、高风险的情况，则可以更清楚地看到具有多级鲁棒网络的本地容量的需求。在地方层面，而不是像美国国土安全部这样的实体层面，需要大量的资源来应对高风险的紧急情况，比如新奥尔良的卡特里娜飓风。然而，如果没有来自其他社区、州、国家和国际层面的援助，任何地方政府都无法应对如此严重的灾难。对灾后短期和长期救援的研究表明，如果要有效地利用当地组织提供救援，就必须在灾难发生前解决协调网络和明确角色定义的问题(Stys 2011)。

进一步以应急响应为例，一个经过验证的、高度健壮的多机构/管辖区网络系统是事件指挥系统，用于对大规模、往往是大规模伤亡的紧急情况进行多管辖区响应。事故指挥系统有助于多个实体对在事故发生前规模和时间高度不确定的紧急情况做出反应(例如，参见美国林务局2000年和美国国土安全部2012年)。这些网络提供了一种手段，使同一规模的多个机构和通过多个规模的机构迅速应对危机，而不是在每一种可以想象的紧急情况下建立一个新的机构。在这个系统下，不超过7个人或实体向事件指挥官报告，不超过7个人向这7个人中的每一个汇报，以此为例，直到对火灾、洪水或地震的现场响应可能涉及数百甚至数千人。根据作者作为一名搜救志愿者的经验，对大规模紧急情况的最初几个小时甚至几天的反应往往是混乱的，然而，在非常短的时间内，一个相对平稳的行动出现了，响应问题变化的信息和决策协调迅速在各级和各级之间流动。虽然被一些人称为“指挥和控制”方法(Stys 2011)，事故指挥系统具有高度的适应性，以满足灾难的类型、位置和规模。其结果是一个清晰的分级权限线，导致在高风险情况下可能必要的“命令和控制”描述。然而，由于有意识地注重跨实体和跨规模的协调，信息和资源流动网络的形成变得容易，这是生态系统管理的一个教训。

生态系统中的许多变化和不确定性并不会在紧急情况发生的时间尺度上发生。水生生态系统中较慢过程的管理网络的建立也存在于诸如水资源综合管理的行动中(全球水伙伴关系2000年和2002年，欧洲联盟2000年)。美国目前还不存在一个正式的水资源综合管理结构，但研究表明，当大规模生态问题出现时，在各级政府和非政府组织工作的个人之间仍会形成“弱联系”(Ruhl and Salzman 2010)。

有效的网络依赖于网络中人们之间某些社交技能的存在，而不是一个正式的、强制性的网络结构(Folke et al. 2005)。这与作者在多管辖水域谈判中的经验一致，在谈判中，成功往往由相关关键人物决定(Cosens 1998)。行政法和制度结构不能强制要求有关的个人，但可以设计使多样性最大化，从而增加这些人格类型得到代表的可能性。显然，高等教育机构还应发挥作用，向学生提供必要的技能，使人们团结起来，进行跨界交流。

任何在行政程序中形式化的解决方案，都必须在促进网络形成和避免无法适应规模变化和问题类型不同的僵化结构之间取得平衡。可以从应急指挥系统等系统的经验中吸取教训，以提高网络形成和行动适应性的能力，并设计行政法律以促进灵活性。

首先，不同实体之间的协调和沟通工作得更好，如果它是快速的(宾厄姆2009)。因此，它必须是每个实体中的一个需求和分配的位置。预先建立网络框架还可以避免在发现问题后网络的特别开发过程中遇到的交易成本(Huitema et al. 2009)。第二，实体之间经常共享信息可作为多司法决策所必需的关系的基石。第三，必须将大量资源用于地方规模。管理生态系统的实体目前在资金和人员方面的资源可得性结构可能需要改变，在地方而不是全国范围内提供更多的资源。第四，在重叠领域协调方法和法规将导致更有效的网络(Zaring 2009)。第五，必须注意平衡网络成员的凝聚力和多样性，以培养创造性的解决方案、本地知识的使用和适应能力。通过对网络拓扑结构的研究，学者们已经开始确定有效性的关键特征(Bodin和Crona 2009)。虽然从直觉上看，一个有凝聚力的群体似乎更有可能实现自我调节，但复杂的问题需要更多样化的成员。

最后，必须注意正式网络和非正式网络之间的区别。为了有效地管理多个实体，需要具有低交易成本的网络(Huitema et al. 2009)。实现这一目标的一种方法是将网络形成纳入行政过程，而不是在出现问题时让它在临时基础上形成。在行政法中嵌入的跨实体和规模的协调模型可以大大降低这些交易成本。与此同时，在了解现有的沟通和行动的非正式网络之前，任何将跨实体和规模的互动正式化的尝试都需要谨慎。Bodin和Crona(2009)的研究表明，非正式网络似乎比强制结构更成功。通过能力建设、在建立协调线之前利用社会网络分析确定有影响力的行为者、鼓励广泛参与和提供交流论坛，可以促进非正式网络的形成(Bodin和Crona, 2009年)。

结论

从旨在处理不确定性的生态系统管理概念过渡到由治理系统执行，需要仔细注意程序因素，以确保执行的合法性。行政程序的两个领域可能有助于减少实施更适应管理方法的障碍，并减少与多司法管辖区有关的规模问题:(1)确保治理合法性的程序要素;(2)跨治理尺度的协调，以确保合法性贯穿于各种决策尺度。

如果选择基于弹性的管理，重组当前的系统将是一项艰巨的任务。本文主要关注的行政框架必须从大规模的州和联邦机构模式转变为地方层面的资源注入和能力建设，同时保留重叠的州、联邦和国际项目，以提供监督和研究，并在多个管辖区之间进行协调。这种改革将要求授权在决策方面有更大的灵活性，同时依靠公众参与和投入作为问责制的主要来源。它将需要用于监测各项决定的影响的支出和对监测结果作出反应的灵活性。简而言之，认识到社会-生态系统的复杂性，以及日益认识到人类完全依赖生态系统为其服务的能力，要求改革行政国家，使社会能够负责任地应对管理人类与生态系统互动的挑战。

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