研究，一部分的特别功能全球水治理:挑战和未来范围

决策者对水治理问题的思考

• 摘要
• 简介
• 全球水治理的演变
• 管理交叉切割:诅咒还是机遇?
• 《联合国:挑战与机遇》
  • 在制定优先目标方面较强，在治理框架方面较弱
  • 联合国-水:协调“光”
• 混合体:增强意识;决策能力弱
• 多级治理安排:多重安排，但碎片化
• 水治理中的强大角色:金融机构和主权政府
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

学者经常采用抽象的方法来分析治理。它们有自己的学术逻辑、理论和方法路线，往往与来自政府、混合机构和非政府组织(IGOs和非政府组织)的决策者所面临的现实问题脱节。他们的同龄人对他们的评价是不同的。在两种文化理论、科学-政策界面和边界工作研究等理论中，人们对这种差距和联系进行了研究。

本文不从理论角度出发，而是关注不同政策制定者如何看待全球水治理挑战。它解决了三个问题:水治理的主要问题是什么?现有全球水治理方法的结构面临哪些主要挑战?改善全球水治理的可能愿景是什么?它的基础是综合有经验的决策者对上述三个问题的看法。

本文首先介绍了全球水治理的简史。然后，它反思了水问题的本质、联合国(UN)治理和混合水治理的本质，以及各国组织水治理的方式。然后，它转向项目跨国合作的具体经验。这些思考中的每一个都导致了具体研究问题的确定。

全球水治理的演变

全球水治理可分为五个分散的领域(水法、水政策、混合(公私)政策制定、将水作为经济产品的框架和人权领域)。首先，水法领域包括过去500年来谈判达成的数百项跨界河流协定，以及国际法协会在1966年《赫尔辛基规则》和2004年《柏林规则》中编纂的水法，以及尚未生效的1997年《联合国国际水道非通航使用法公约》。它包括区域协议，如联合国欧洲经济委员会(UNECE) 1992年《保护和使用跨界水道和国际湖泊公约》、1999年议定书和2000年《欧洲水框架指令》(Dellapenna和Gupta 2008, 2009)。

其次，水政策领域的特点是范式的变化，从水力范式到综合水资源管理(IWRM)范式，再到没有简单的万灵药的概念。由于水不是任何联合国机构的专属任务，因此有一系列由联合国主办的会议，从1972年的联合国人类环境会议、1977年的马德普拉塔会议、80年代的水与卫生十年、1992年的联合国环境与发展会议、1992年的都柏林水问题会议，到2000年将水的目标纳入千年发展目标(MDGs)。联合国水治理的分散性质，以及世界水坝委员会等特设委员会，促成了联合国水事务于2003年成立，作为促进水领域一致性的协调机制。水政策也是发展合作部门——开发银行和各种援助机构——的一部分，它已经反馈到政策进程中，例如千年发展目标的政策进程和联合国可持续发展委员会的政策进程。例如，全球环境融资的国际水方案一直集中注意发展中国家的需要并向它们提供资源。

第三，随着世界水理事会和全球水伙伴关系(GWP)的建立，出现了一个混合政策舞台(国家和非国家行为体合作)。一年一度的世界水周和每3年举办一次的世界水论坛为专家、决策者和利益攸关方提供了一个论坛，共同讨论水问题。这导致了全局学习和话语过程(Pahl Wostl et al. 2008)。

第四，将水定义为一种经济产品的举动意味着全球贸易和投资体制——关贸总协定和世界贸易组织(WTO)、《解决投资争端国际公约》以及大约3000份双边投资协定——也在管理着水。由于一些公私水务合同的失败，监管影响正在通过保密的仲裁程序产生，这些仲裁程序很少向公众泄露，例如科恰班巴案的仲裁。共同应对全球经济危机的决心、改革有缺陷的机构和规章制度、使国际体系具有透明度的决心在两年后似乎已经失去了动力。世贸组织框架的弱点和保护主义的例子削弱了有效的全球治理。这场危机以及多边金融机构(mfi)如何应对危机都对水治理产生了影响。

最后，在人权领域，2008年，联合国人权理事会启动了一项为期3年的水权分析进程，2010年，联合国大会以122票通过了《水和卫生设施人权》(Gupta et al. 2010)，联合国人权理事会也就此主题通过了一项决议。

治理记录表明，在全球层面上，水领域没有自然重心;有各种相互竞争的行为者和利益;虽然在这个领域有一些专门的会议，但在处理水科学方面并没有真正的共识。

管理一个横切人:诅咒还是机遇?

现在我们来谈谈水的性质。水是一个棘手的问题(因为它固有的复杂性和水治理在社会中成本和收益分配的变化)，也是一个中等程度的非结构化问题(因为对问题的性质和需要用来处理水的价值观缺乏共识)。千年发展目标和其他一些文件存在一定程度的共识，但这些只是片面的。创造性思维和经验能帮助我们“构建”水问题吗?

水的交叉性质要求那些在水领域(“水盒子”)工作的人理解状态的外部性，以及水的使用和管理方面。他们必须通知他们的领域以外的人，以便他们可以明确地把水纳入他们的决策过程。这是因为水的使用和滥用的驱动因素大多是外部力量，而水管理人员对这些力量几乎没有控制，甚至没有控制，而他们经营的环境则受到其他公共、私营和民间部门决策的影响。下面将描述这个复杂的治理环境。《世界水发展报告》(2009年世界水评估计划)指出，人类活动和过程会对水资源产生压力。这些人类活动反过来又受到技术创新、体制和金融条件以及气候变化的影响。beplay竞技生活水平的提高和消费模式的改变威胁到水资源和环境服务的可持续性。WWAP (2012);科斯格罗夫和科斯格罗夫2012)研究了十个驱动因素(农业;beplay竞技气候变化和变率; demography; economy; security; ethics; society and culture (including questions of equity); governance and institutions (including the right to water); infrastructure; politics; and technology, examined along with water resources and ecosystems) in relation to their internal dynamics, trends, and how they interact with water resources. Many of these drivers are closely linked to each other and often reinforce each other. The causal links among these drivers show the interconnectedness of the governance spheres and help leaders to identify the opportunities for macro coherence, investment efficiency toward multiple objectives, and minimizing adverse and unwanted consequences of their policies.

水与气候变化、能源安全、粮食短缺和价格、经济危机以及陷入困境的金融市场等问题密切相关，并受到这些问题的影响beplay竞技。如何解决这些问题，以及是否明确纳入其中的水部分，将决定水的未来，并设置/放松水治理的约束。

要解释水与能源、农业、发展、安全和其他方面之间的联系，以及最近解释水-能源-粮食-气候变化及其子集与水领域以外的关系，比使用综合水资源管理的概念更容易。beplay竞技前一种方法可能是向其他国家解释它们在规划过程中需要考虑到水问题的一种更外交的方式。有一些例子表明，水是如何被认为可以毫无限制地获得的(增长和发展委员会2010年)或只是暗示(粮食及农业组织(粮农组织)2008年)或很少被提及，如千年发展目标中所述，除了提及饮用水和卫生设施。对水作为一个部门的(错误的)认识导致了2008年气候变化文件中对水的忽视。beplay竞技官方发展援助核算程序跟踪分配给饮用水和卫生设施的款项，而水的其他用途往往与能源、农业或其他部门的其他项目混为一谈。

例如，雨养农业往往受到土地利用、能源/生物燃料和气候变化政策的综合管理;beplay竞技全球粮食、环境、技术和金融治理灌溉;生产力问题和化肥使用的能源和环境治理，补贴，粮食安全和贸易政策。因此，全球水治理可能必须处理各种各样的问题，包括基因改造、节水植物品系、体外肉类生产、为能源而夺取土地(例如非洲)等产生的问题。

水的非结构化问题如何被结构化?水应该作为一个部门来处理吗?还是应该将水与所有其他部门联系起来?如果是前者，如何推动和实施“盒子外”的水治理?如果是后者，如何保护特定的水资源利益?

联合国:挑战与机遇

在制定优先目标方面较强，在治理框架方面较弱

我们现在转向联合国是否有能力管理水。联合国成功地为国际社会设定了目标和准则。千年发展目标等国际商定的目标指导着各国政府、联合国机构和国际社会的行动。联合国大会2010年7月通过的决议承认水是一项人权，强调了确保获得水和卫生设施的重要性，特别是对非常贫困的人而言。这两种手段都有助于为边缘化人群发出声音，一种手段试图为他们输送资源，另一种手段则试图通过赋予他们权利来增强他们的权能。

然而，除了满足最弱势群体的需求之外，联合国水治理领域缺乏全球范围内水务界行动的明确重点和地点。一些成员国和国际组织声称，目前的体系无法满足有效水治理的需要。《1997年水道公约》现在没有也可能永远不会生效。1992年欧洲经委会《保护和使用跨界水道和国际湖泊公约》已生效，该公约为联合国欧洲经委会区域的跨界河流综合管理和合作建立了一个框架。然而，欧洲和全球监管体系的对比表明，我们生活在一个多速度的世界。与1992年《气候变化和生物多样性公约》相比，水公约还没有提供一个合法的论坛，通过谈判具有法律约束力的决定来协调各种利益和综合所有有关方面。beplay竞技

2012年全球首脑会议(里约热内卢+20)之后的进程提供了一个机会，可以就2015年以后的水治理目标和方法提出建议，并在国家和国际议程中增加对水管理的优先地位，从而提高其政治地位。为此，可以展示水治理对减贫和经济发展的贡献，并表明可以促进可持续性的行动。因此，WWAP一直主张，水务界不仅需要相互对话(被说服的人)，还需要与其他主要的全球进程和参与者接触。

对研究的启示是:联合国作为目标设定者的作用如何才能加强;如何才能更有效地利用合法和具有法律约束力的全球条约文书，在水领域进行全面管理?

联合国-水署:协调“光”

由于大多数联合国机构都有直接或间接与水有关的活动，国际水界一直在寻求联合国范围内与水有关的活动的一致性和协调。2003年，设立了联合国水机制，作为一个轻协调机制，以取代行政协调委员会(行政协调会)水资源小组委员会。联合国水务署有30个成员，其中包括联合国机构和20多个专业组织和非政府组织作为合作伙伴，因此联合国水务署的任务和资源是有限的。它的结构有意较轻，有两名工作人员负责协调工作和若干工作队。联合国水司在协调联合国具体主题方面发挥了影响力，特别是在其资源有限的情况下。随着联合国大会正式要求联合国水务执行具体任务，它也越来越多地获得了一些权威。然而，要完成有效指导联合国各机构的任务，可能需要一个比联合国水务署目前拥有更多权力和资源的机构。另一方面，联合国水务的轻协调地位可能为它在联合国机构内部提供更多的外交操作空间。联合国水务署最近的新战略方向、全球伙伴的数量不断增加以及就关键问题发布的政策简报显示了联合国水务署的活动及其所能发挥的作用的一些迹象。目前正在努力扩大其活动范围，一些成员国和合作伙伴愿意逐步投资于这类全球水治理努力。

全球水治理的成功还取决于改善与更广泛受众的联系。需要有一个明确的计划，与媒体、供水运营商、地方当局和主要非政府组织进行互动，以帮助使水治理更加透明、更容易获得，并更能回应公众的关切。这有三倍的好处，因为它建立了伙伴关系，为水管理方面的社会手段提供了合法性，并提高了能力和所有权。全球社会需要利用新的交流工具和社会网络进行公开讨论和辩论。

这就意味着需要进行更多的研究:轻量级协调机制是治理水资源的有效工具吗?它具有强大的外交能力，同时又具有将大大小小的联合国机构聚集在一起并与更广泛的公众接触的谦逊品格。还是说，与广大公众接触以及在联合国协调水资源的三重利益，需要一个更强大的协调机制?

混合体:增强意识;决策能力弱

与非国家行为体接触的呼吁在很大程度上得到了混合机构的响应。成功的治理系统既需要自底向上的输入，也需要自顶向下的行动(Fowler et al. 2010)。世界水理事会就是一个具有这种特点的国际组织。理事会于1996年由水专家和组织设立，成员来自政府间机构;政府和政府当局;企业和设施;民间社会组织和用水者协会;以及专业协会和学术机构。

理事会的目标是“在所有层面，包括最高决策层面，提高对关键水问题的认识，建立政治承诺并启动行动，以促进在环境可持续的基础上有效地养护、保护、发展、规划、管理和利用水的所有方面，造福地球上所有生命”(WWAP 2009年)。

通过提供一个平台，鼓励讨论和交流经验，委员会旨在就水资源和水务服务管理达成共同的战略愿景。委员会的倡议和活动为其旗舰活动世界水论坛(世界自然基金会)提供动力。1997年在摩洛哥马拉喀什举行的第一届世界自然基金会会议建议采取行动，认识到人类获得清洁水和卫生设施的基本需求，并呼吁建立有效的共享水域管理机制，支持和保护生态系统，鼓励有效使用水，解决用水中的性别平等问题，并鼓励民间社会成员和政府之间的伙伴关系。理事会通过参与过程制定了战略愿景，最终形成了《世界水愿景》(Cosgrove和Rijsberman 2000年)，其信息是，世界水危机是一场治理危机。该愿景强调，地方一级的人们需要与政府和非政府组织密切合作，以满足每个人的基本需求而不破坏环境。

该愿景于2000年3月在荷兰海牙向第二届世界自然基金会提交。尽管许多人质疑理事会召开此类会议的合法性，但5700名与会者、部长级会议(包括120名部长)和《21世纪海牙水安全宣言》(2000年第二届世界水论坛)显示了会议的重要性。随后的论坛吸引了更多的参与者。2009年，超过2万人参加了在土耳其伊斯坦布尔举行的第五届世界自然基金会大会，预计在未来的论坛上也会有类似的人数。

全球变暖计划成立于1996年，其重点是在都柏林原则(1992年国际水与环境会议)的基础上发展综合水资源管理的概念框架，并建立区域技术咨询委员会，作为提高各区域对综合水资源管理认识的启动引擎。它将综合水资源管理定义为“水、土地和相关资源的协调开发和管理，以实现经济和社会福利的最大化，同时不损害重要环境系统的可持续性。”全球升温潜能值与国家层面相联系，注重行动。GWP网络与世界水理事会合作，举行了国家和区域对话，在第二届世界自然基金会会议上达成了七份区域“行动愿景”文件，以及总体的《行动框架》(GWP 2000)。这使全球变暖计划成为全球和区域一级综合水资源管理的关键机构。GWP与联合国环境规划署(UNEP)和联合国开发计划署(UNDP)一起，正在对IWRM进行全球评估，该评估于2012年bb0 +20启动。世界水理事会和全球变暖计划是联合国水务组织的合作伙伴。这些机构在宣传意识方面很强，这是推进水治理的必要条件。然而，由于他们不太擅长做出具有约束力的决定，其他一些组织需要这样做。

这个故事情节对研究有启示:非联合国治理努力和联合国治理努力如何同步和/或改进?世界水理事会的认识建设和政策触发功能如何能在联合国框架内促成具有合法和法律约束力的决定?如何在合作框架内优化联合国和非联合国机构的具体特点?

多层次治理安排:多重安排，但碎片化

显然，水不仅是一个全球性的，而且是一个多层次的治理挑战。改革水政策需要了解现有复杂的体制环境。经济合作与发展组织(OECD)系统地收集了17个经合组织成员国的水治理数据(OECD 2011)。这项调查得出了以下结论。

一个特定国家的制度组织(单一制与联邦制)与水政策的制度映射之间无法建立系统的关联，这也依赖于环境、空间和水文方面的考虑。水治理系统的一个普遍特征是缺乏在政府各部和各级之间分配与水有关的任务的“总体规划”。由于不同问题(农业、能源等)之间的相互联系，水政策通常涉及多个部委、公共机构和部门，因此在缺乏部门间协调的情况下产生了零散的政策和“竖井”办法的固有风险。

此外，地方行为者(如市政当局、流域当局)和超国家实体(如欧洲联盟)也参与了水政策，这就需要有效的工具来管理各级政府之间的相互依赖，并在水政策的设计和执行中培养空间方法(农村、城市、跨界)。经合组织的“多层次治理框架”确定了七种常见的协调“差距”，而不考虑一个国家的具体制度环境(见表1)。

要理解多层次的水治理挑战，需要采取全面的方法。例如，一个水政策碎片化的国家(政策差距)也可能遭受公共行为体之间目标矛盾的影响(客观差距)，这可能不利于信息共享(信息差距)，并可能破坏地方层面的能力建设(能力差距)，因为地方行为体、用户和私人行为体必须加倍努力，才能在中央行政部门找到合适的对话者。这意味着要认识到在行政、资金、知识、基础设施和政策层面有效协调公共行为体的障碍，以解决水资源“差距”。

加强政策协调的备选方案包括建立一个框架，将工具、资金和组织结合起来，或建立一个多方利益攸关方的对话平台，以便在各级制定综合水政策。这并不意味着在经合发组织区域建立一个单一的“水利部”。部际机构、高级别机构和一线部委是用于水政策高层横向协调的主要治理工具。在接受调查的经合组织国家中，超过一半的国家已经为中央政府一级负责水政策的公共行为者之间的对话和行动建立了这类平台。其他措施包括各级政府之间的合同、绩效指标、规章制度、协调机构、流域组织、水信息系统和各级政府之间的财政转移。市级间合作通常被地方政府用作达到“临界质量”的手段，可提高效率，增强水政策的能力，并促进较低水平的协调。

经合组织设计了通用的“综合水政策公共治理的初步指南”。在加强水部门公共治理和克服实施体制障碍方面，没有一刀切的模式。一个治理工具可以帮助弥合几个差距，而一个差距可能需要采用多个工具。在缺乏最佳方案的情况下，应对水治理挑战依赖于考虑到空间特殊性和地方关切的基于地点的方法。然而，墨西哥最近通过的《2030年水议程》所制定的各级政府的共同愿景，仍然需要克服碎片化，设计包括公民社会在内的共同目标，构建治理结构，并创造制度激励机制，以跳出“水的盒子”。

从这个讨论中出现的具体研究问题是:全球层面的治理框架与从国家到地方层面的治理框架之间的关系是什么?在糟糕的、非结构化的问题中，差距是不可避免的吗?还是有办法克服这些差距?考虑到所有部门、行为者、观点和对环境的影响的综合水治理方法的现实和可实施性如何?如果这是不现实的，第二好的选择是什么?能否通过将水纳入其他政策部门的主流来克服政策上的碎片化?如何实现这种主流化?

水治理中的强大角色:金融机构和主权政府

水治理的关键行为体包括贷方(如多边金融机构)和其贷款对水治理有影响的发展融资借款人。因此，贷款机构应为加强治理提供激励措施，包括保护依赖水服务的人的保障措施，并强调保护水系统的最佳做法。然而，许多借款国政府已经达到了相当大的财政期限，并有能力利用本国账户(而不是多边账户)为自己的贷款融资。这降低了小额信贷机构塑造发展的杠杆作用;与此同时，这些小额信贷机构开始缩减贷款条件，因为这将给借款国政府带来额外成本，因为这些政府的财政能力更强，因此无论如何也不太可能借入资金。与此同时，如果没有小额信贷机构贷款带来的跨领域利益攸关方投入和保障措施，财政主权不断增强的政府可能会对水资源造成负面影响。小额信贷机构越来越多地拥有处理水问题的工具和仪器，但仍存在影响这些仪器的执行和成功的实际挑战。

例如，国际河流组织(IR)一直在监测世界银行向巴西国家开发银行(BNDES)提供的2008-2010年发展政策贷款，该贷款旨在改善BNDES的监管框架，包括为水力发电融资建立保障措施。然而，据称BNDES没有执行所有措施，其活动对巴西公民社会也不透明。世界银行与公民社会进行沟通，并提供一个听取不满的场所，但它试图指导BNDES建立这些新的保障措施，却遭到了指责。因此，一些国家在财政上的自给自足使研究发展投资如何影响国内一级的水系统变得更加困难。

管理不同利益的一种方法是通过参与式流域规划。然而，随着用水户的相互作用和竞争日益加剧，一些行为者的影响力比其他行为者更大。在巴西，流域行为者可以成立流域委员会，以促进特定的使用，包括保护。然而，Eletrobras和矿业和能源部等政府规划者选择水电开发和大量用水用于发展，比其他行为者有更大的财政手段使其推广使用成为现实。在这方面，全球背景可以平衡国家背景的政治——它可以帮助支持小农，他们的权利可能会受到密集用水的影响。这里存在一个困境:全球水治理机制能在多大程度上有效改善国家治理;尽管保护公民社会和小农的保障措施变得越来越弱，但在水治理系统中，国家行为体的选择应得到多大程度的尊重?

国际河流组织也在游说世界银行制定新的能源战略，并重新建设非洲和亚洲的大型水坝。这不是简单的反对修建大坝的意识形态;相反，有必要问一下，大型水坝是否真的能通过研究实现让最贫困人口普遍获得能源的社会目标。尽管世界水坝委员会(WCD)关于大型水坝的建议具有影响力，但其实施却受到限制。

私营部门参与供水服务的经验使人怀疑供水私有化是否对社会和生态系统构成长期风险。水私有化在某些情况下可能行得通，但在另一些情况下则行不通。中国采用的私有化模式(国有企业背景下的公司化-私有化)可能结合了效率和公平的考虑，但也可能损害城市和农村穷人、小农、沿河家庭和土著人民的情况。

国际河流等非政府组织认为全球议程尚未解决;缺乏一个更大的治理框架，缺乏关于如何管理流域和不同水系的愿景和工具，这说明水治理和权力的政治和经济地形正在发生变化。现有的联合国机构和混合机构都没有被视为填补这一治理空白，尽管它们显然发挥着重要作用。

这需要进一步的研究:哪些科学范式和选择可能在特定的环境下工作，为什么?在何种程度和何种条件下，可以利用精心策划的跨国影响来改变和修改各国现有的政策或项目?为什么在涉及具体项目时，具有相当影响力的全球水问题行动者的影响力仍然如此无形?条件的潜力和限制是什么?

结论

本文开始整合水领域政策制定者的观点，以确定从他们的观点中出现的研究问题。报告指出，在实质性的全球水治理方面存在真空;缺乏强有力和合法的机构来促进水治理;联合国水务组织试图进行协调，但其任务和资源有限;这些混合机构正试图动员人们讨论水问题，但将所有这些精力投入决策过程仍然存在困难。从全球到地方各级，社会都在努力解决处理全球水治理及其影响的困难——是将其作为一个单独的部门处理，还是将水治理纳入其他部门。IWRM框架将水置于宇宙的中心，其他部委/行为体和参与者认为，作为一个概念，水的吸引力较低。也许，对他们来说，与其他部门(“联结”)联系的概念不那么具有威胁性，也更容易处理。

一些人主张建立一个集中的水体，一些人主张将水与其他水体结合起来，还有一些人主张建立管理水的协调机制/法律。这三个选项中的选择需要进一步研究。

改善全球水治理的可能愿景是什么?关于水的使用和滥用以及气候变化对水的影响的预测要求我们在管理我们的资源的方式方面进行多方面的改进。beplay竞技这就引出了一个问题:增量的方法，包括在联合国系统边缘的微小改变，能否带来我们正在寻找的结果?结构的改变是否意味着联合国系统的重大调整，以考虑到水问题?或者结构变革是否意味着搁置联合国系统，发展另一种治理体系?一些人认为，联合国是制定全球准则、创造共同体意识和导致具有法律约束力的决定的唯一合法论坛。问题是:这足够好吗?我们有可行的替代方案吗?

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