研究，部分进行了专题介绍法律与社会-生态恢复力，第一部分，2011年的恢复力贡献

欧盟水治理:在监管灵活性和执行力之间取得正确的平衡?

• 摘要
• 简介
  • 概念框架
  • 欧盟水框架指令的背景
• 讨论
  • 在社会-生态系统的尺度上，多重重叠的控制层次与一个控制层次或强协调
  • 横向和纵向的信息传递和决策协调
  • 有意义的公众参与
  • 对一系列场景中的变化做出反应的权限
  • 地方能力建设
  • 监控和系统反馈
  • 执行
  • 合成
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

概念框架

弹性是系统吸收干扰并保持基本相同结构和过程的能力(Holling 1973)。人类对生态系统恢复力的影响怎么估计都不为过，社会-生态恢复力的概念描述了相互关联的社会和生态系统吸收和适应变化的能力(Folke et al. 2004, Adger et al. 2005)。社会-生态恢复力取决于多个尺度上过程和结构之间的相互作用(Gunderson和Holling 2002)。因此，规模是管理弹性的一个关键考虑因素(Peterson et al. 1998)，但目前的弹性概念并没有提供一个可用于特定规模条件的蓝图(Garmestani et al. 2009)。因此，在规模依赖理论的背景下进行环境管理，泛化理论，可以帮助发展健全的环境管理(Benson和Garmestani 2011一个)．

层次结构理论改进了层次结构模型，因为与传统层次结构中设想的自上而下控制不同，层次结构中自适应循环之间的连通性提供了来自上下层次的反馈和资源。在层次结构中，较低级别的模式和流程由上面主导。为了解决复杂系统中的环境问题，基于全局的治理不同于层次嵌套，因为条件可以触发自下而上，即跨尺度级联，系统变化(Garmestani et al. 2009)。这种社会-生态系统的嵌套治理模式承认其内在的动态性质。欧盟水框架指令(WFD或指令)在多个尺度上的嵌套治理方法反映了管理动态系统的复杂性。

适应性治理将正式机构、非正式网络和多个尺度上的个人纳入协作环境管理(Folke et al. 2005)。适应性治理分享管理权力和责任，促进协作和参与性过程(Green等人，2013年)。适应性治理依赖于适应性管理，而反过来，适应性管理依赖于成功的社会网络。社会网络是关键，因为它们有能力促进创新，促进实体之间的沟通，并培养成功的环境管理所必需的灵活性，这需要流体生态系统和刚性制度之间的相互作用(Folke et al. 2005, Green et al. 2012)。

文献中存在多种评估治理结构适应能力的框架，我们选择了Cosens(2010)的修改版本作为我们评估的基础。Cosens(2010)确定了适应性治理的五个关键要素:

1.在相关的社会-生态尺度上，多重重叠的一级控制或较强的协调;
2.横向和纵向的信息流动和决策协调;
3.有意义的公众参与;
4.地方能力建设;而且
5.对一系列场景中的变化做出反应的权限。

此外，我们还添加了两个关键元素:

6.监控和系统反馈;而且
7.执行。

我们以Cosens(2010)为基础，因为自适应治理的一个关键因素是监控，它可以实现持续的学习和反馈。在适当的范围内，评估自然特征、人类影响及其变化是一种合理的自适应方法。适应性治理需要实时的系统反馈，正如Cosens(2010)所说明的那样，需要根据监控数据采取行动的权威性和合法性。

欧盟水框架指令的背景

欧盟既不是一个传统的国际组织，也不是一个联邦国家，而是一个由27个成员国组成的超国家组织，对其组织和一体化法律秩序具有独特的影响(Jans et al. 2007)。环境监管是成员国和欧盟之间的共享能力领域，这意味着成员国在水资源法律和政策方面与欧盟共享主权。欧盟有权通过对所有成员国具有约束力的立法，有权签订国际协议，而成员国保留最终主权，因为欧盟不能在成员国授予的权力之外采取行动。

根据《欧盟条约》，欧盟只对与国际问题有关的绝对必要的事项进行监管，例如在成员国之间建立市场和跨境环境保护。选择通过欧盟立法来制定大规模的环境法规，而不是将水管理留给成员国自由裁量权，这是基于辅助性和相称性原则(Jans et al. 2007)。这些原则意味着，欧洲联盟只有在提议的行动的目标不能在国家范围内充分实现时才可能采取行动，因此最好在超国家范围内处理这个问题。这种欧盟法律体系“共同体法”(acquis communautaire)的法律秩序试图通过强制采用欧盟规则来实现成员国之间的监管和谐，并被框定为一种更被动的重新领土化形式，而不是直接重新划定边界(Johnson 2012)。

与其他环境政策一样，水政策中首选的法律文书是指令。指令必须在成员国的国家法律秩序中实施，以保证立法目标的充分实现，而实现它们的手段的选择在很大程度上取决于成员国(Jans and Vedder 2008)。在等级制度方面，该指令沿着水文边界(即流域)重新调整治理规模。规模的调整导致了一种混合形式的管辖权:超国家目标，即指令，通过国家政策，即国家立法来实现。超国家层面的综合决策倾向于弱化国家边界，正如一些人所说的“后主权环境治理”，而侧重于自然边界(Karkkainen 2004)。然而，在颁布后，成员国负责在其本国法律秩序中转换指令，并负责指令的应用和执行，从而授权各国规定如何实现指令目标的具体细节。

欧盟委员会监督国家的努力，因为成员国对委员会负责遵守欧盟监管义务(Jans et al. 2007)。欧盟委员会采取预防性行动，例如建立绩效评分委员会和指导文件，并采取执法行动，将成员国带到欧洲法院(European Court of Justice)，对不合规行为进行经济制裁。由于各州之间指令执行的固有灵活性，监管带来了挑战，执法滞后(Rechtschaffen 2007)。由于决定中固有的主观性，无力或无雄心的执行可能会逃避执法行动，而相对于执法行动，欧盟法律不被转移到国内法，这是客观确定的，即法律要么被转移，要么没有。举证责任由欧盟委员会承担，但欧盟委员会在监督欧盟法律的应用和实施方面的能力有限，主要依靠投诉和国家执行报告(Gil Ibanez 1999)。因此，成员国之间在遵守欧盟环境义务的程度上存在相当大的差异(例如，EC 2008)。

最早的欧盟水资源立法只包含了作为饮用水源的水体的标准。仅仅五年后，也就是1980年，欧盟水资源立法扩大到包括保护饮用水、渔业、贝类床、洗浴水和地下水的约束性质量标准。此外，还制定了指示，通过设定排放，即污水，排放标准来减少来自市政、工业和农业来源的水污染(Jans和Vedder 2008年)。这种针对特定部门的方法在2000年被放弃，取而代之的是一种综合的、针对流域的方法，这种方法能够更好地应对区域差异和不确定性以及不断变化的环境、经济和社会需求。

世界水资源日标志着一个新的开端，它规定了流域管理，将水保护的范围扩大到所有水体，促进水的可持续利用，初步将水管理与其他政策联系起来(Van Rijswick 2003, Keessen et al. 2010一个)，允许区域和多层次的目标设定，提高公众参与，引入生态标准，并促进适应气候变化(Termeer et al. 2011)。beplay竞技指令第4条为地表水和地下水设定了单独的目标和标准的环境目标。到2015年，地表水必须达到良好的化学和生态状态;那时的地下水应处于良好的化学和定量状态。欧盟为最危险的物质设定了化学目标，而国家为危害较小的物质设定了化学目标。在次流域层面确立生态目标。

该指令的特点是其周期性规划过程，基于保护和改善河流流域状况的规划方法。评估自然状况和人类对水系统的影响的结果是流域管理计划的一部分，必须每六年审查和更新一次。此外，必须制定一项措施方案，以解决水资源状况不佳的原因。该措施方案基于点源和扩散源的综合方法，并将环境质量标准与污水控制措施结合起来。它整合了其他欧盟水立法的强制性措施，如基于最佳可用技术的排放控制、排放限值，以及在扩散影响的情况下，最佳环境管理实践。成员国可以扩大其措施计划，增加自愿措施，如教育、市场工具、公约和各种其他实际措施，如海水淡化。

讨论

在社会-生态系统的尺度上，多重重叠的控制层次与一个控制层次或强协调

指令执行的分散性允许成员国在制定特定规模的水管理政策时具有灵活性，特定规模的解决方案对适应性治理至关重要(Green等人，2013年)。该指令为在适当水平上制定水政策提供了灵活性，因为地球物理环境因地区而异(Keessen等，2010年)b)．WFD最具创新性的方面是其流域方法，其中水管理基于水文而非政治边界(Moss 2012)。这个中心组织原则指导所有目标和标准的制定。WFD在第3条和第13条中规定，适当的社会-生态系统是流域。同样，在流域尺度上的协调也是必须的。由于每个成员国通过不同的机构实施世界河流fd，因此各成员国重叠的控制级别结构各不相同，但所有河流流域的最高级别都由欧盟管理。在此之下，成员国可以建立一个新的全州范围的水管理机构，或修改现有的机构，以协调或监督流域区的工作，如英格兰和威尔士的情况(White and Howe 2003)。在已建立的流域区域内，子流域规模的管理可能更合适，这些方案都在WFD的范围内。

横向和纵向的信息传递和决策协调

欧盟水管理和治理的制度设计采用了流域综合管理方法。通过消除司法障碍，流域综合管理强调跨境协调，如果得到充分实施，将加强水平和垂直的信息流动。成员国必须确定流域并将其分配给各个流域区(第3条)。每个成员国必须确保适当的行政安排，其中包括在国家和国际层面上确定适当的主管当局，因为许多流域是跨界的。因此，欧盟的水资源管理依赖于通过共同设定目标、规划和风险评估来实现其目标的合作和共同责任。

与欧盟的其他政策一样，成员国在指定主管当局方面拥有自由裁量权，因为它们通过自己的国家法律秩序(即程序自治)执行欧盟法律，并利用自己的公务员(即机构自治)。指示中的“适当”一词名义上限制了这种自由裁量权，意思是确定主管当局和行政安排应导致整个流域的有效流域管理。欧洲委员会在其首份有关该指示执行情况的报告中指出，多数行政安排表面上看来能够确保该指示的适当执行。然而，委员会关于成员国内部不同当局之间协调安排的调查结果是不确定的(EC 2007)。国际范围内的协调似乎也缺乏;委员会报告说，尽管在许多国际河流流域地区建立了国际协调机制，但只有少数成员国报告使用这些机制来协调其监测计划，表明水平信息流薄弱(欧洲共同体，2009年)一个)．

有意义的公众参与

欧盟水管理的另一个制度要素是强烈关注公众参与(EC 2002)，这被认为可以改善决策制定和合法性(Arnstein 1969, Alexander 2002, Walker et al. 2002)。第14条要求成员国在确定目标、制定计划和采取措施时告知和咨询公众(Van Rijswick 2011)。这需要透明度和对拟议措施的明确解释(欧洲共同体2007年)。类似的披露和参与要求适用于风险评估的结果和洪水风险管理指令中提出的处理洪水风险的建议措施。

欧盟委员会(European Commission)并非合规的唯一执行者;公民个人也可以向成员国的国家法院提起诉讼。各国法律体系必须保证公民享有欧盟法律提供的充分保护。特别是，当一项指令为公民提供权利时，这些权利必须在有约束力的立法中实施，公民必须确保其在国家法院提起案件的权利(Jans et al. 2007)。这种方法赋予欧盟法律至少与国内法相同的地位(等效原则)，在某些情况下甚至更高(有效性原则)，它使欧盟法律比国际法更强大和有效(Hey和Van Rijswick 2011)。然而，一些人担心，欧洲水政策转向程序化、更灵活的方法将对私人执法的有效性产生负面影响(Krämer 2008)。此外，Janecek案是一个涉及受到损害的普通公民要求制定空气质量行动计划的权利的案件，它说明了直接受到不遵守环境质量目标威胁的公民无法强制这些目标及时实现的风险。相反，私人行动只能确保各国在考虑到实际情况和各种对立利益的情况下制定能够实现目标的措施计划(C-237/07 Dieter Janecek [2008] ECR I-6221)。流域区主管部门和行政安排的结合，以及对信息披露和公众参与的强烈需求，是《指令》的积极制度要素。它们能够处理流域内特定和不断变化的环境以及不断变化的社会需求，从而提高系统的适应能力。

对一系列场景中的变化做出反应的权限

生态目标落实指令的生态目标，即到2015年所有地表水至少达到良好的生态状态。该测试的基准是可达到的最佳状态，即高状态，定义为与无或极低的人类压力相关的生物、化学和形态条件(Howarth 2006)。参考条件必须根据专家的生态建议在分流域一级确定，因为生态目标取决于当地的情况。对特定水体质量的评估是基于与参考状态的偏差程度。只要与高状态、未受干扰或原始状态有轻微偏差，即可达到良好状态。然而，生态学家批评了测试获得良好生态状态的基准是不现实的(例如，Paganelli et al. 2011)。

尽管生态目标本身令人钦佩，但从社会-生态恢复力的角度来看，生态目标也应该是可以实现的(Moss 2008)。如果实现这一理想状态的实施措施忽视了当地的人类影响，那么专家关于特定水体的高生态状态的构成因素的意见是徒劳的(Bijker等人，2009年，Dieperink等人，2012年)。某一特定水体可能被用于运输或冷却等目的，从而导致无法轻易逆转的变化。从社会的角度来看，放弃这些用途可能是不可行的或在经济上是不可能的(欧洲共同体2003年)。也许唯一可以实现的改进是限制它们的长期影响。同样，如果国家行动的目标无法实现或定义不清，对变化的情况作出反应的权力可能不合法。毫不奇怪，许多成员国在执行和管理生态标准方面存在严重问题(Keessen et al. 2010b)．

此外，在水管理中，人们必须处理许多不确定性，必须在欧洲、国家、地区和地方层面找到解决方案(desai和Hulme 2007, Cosens 2010, Raadgever等人2010)。尽管该指令没有明确提到适应气候变化，但其灵活性允许使用WFD工具来促进适应任何环境扰动，包括气候变化(EC 2009)beplay竞技b)．后来的水资源指令和战略明确包括采取措施适应气候变化。beplay竞技

地方能力建设

由于成员国适当地实施了世界粮粮计划，因此世界粮粮计划并未要求采取明确的行动来建设当地的能力。然而，欧盟委员会已经采取措施，通过相互校准和利益相关者研讨会或“适应性检查”等演习，在国家和流域规模上建设能力。为了使各国能够实施和管理生态标准，该指令规定了一项相互校准工作，以协调对良好生态状况的理解，并促进生态目标的制定和实现。成员国被分为14个相互校准组，这些组共享生态相似的河流、湖泊和沿海/过渡水域，例如北部湖泊、地中海河流，因此可以比较监测结果。这导致了协调的变量和附加在这些变量上的值。相互校准工作将水体按生态高、良好、中等和低状态分组，以便与类似水体进行比较(欧共体2007年)。

在设定生态目标的过程中，当地的社会和经济方面没有被考虑在内，但成员国随后可以根据WFD豁免之一来证明没有实现生态目标，例如不可抗力或新的可持续发展，从而导致最后期限延长或目标放宽。WFD的灵活性确保了宏大的生态目标可以与人类的影响相兼容，允许成员国证明未能获得良好的生态状况(欧洲共同体2009年)c)．这些豁免必须包括在流域管理计划中，并受披露和公众参与义务的约束。这确保了当地人和利益集团有投入，并能向决策者提供当地知识。此外，欧盟委员会只能在符合WFD四项明确豁免条件的情况下接受豁免:实现目标的最后期限推迟、降低目标、不可抗力和新的可持续发展。比例性检验和成本效益评估是援引豁免的条件之一(Brouwer等人，2005年)。豁免是一种最后手段机制，即必须采取一切负担得起和实际可行的措施，然后才有理由援引豁免。

监控和系统反馈

如果原因和生态或社会影响不确定，对干扰的正确反应尤其具有挑战性。因此，该指令第5条要求成员国评估物理特征、人类活动对地表水和地下水的影响，以及每个流域区或国际流域区在其领土内的部分用水的经济效益(Brouwer et al. 2005)。因此，对流域物理状况和人类活动影响的分析与制定水状况监测方案的义务相结合，以建立每个流域地区内定性和定量水状况的连贯和全面概述。

如附件六所述，监测方案不仅必须包括化学和生态质量要素，而且还必须包括与地表水的生态和化学状况有关的流量和水平或流速。对于地下水，这些计划必须监测其化学和数量状况，即补给和抽出率，以保护这一宝贵的资源不被过度开发。对于受保护地区，监测方案由获得保护地位的立法所依据的规范加以补充。这意味着，对于受保护的自然区域，例如森林或沼泽，具体的水目标应遵循该区域自然管理计划所确定的自然保护目标。

监测数据用于更新流域管理计划，规划周期为6年。此外，第11(5)条规定，必须利用监测和其他数据来评估当前规划期间的目标是否能够实现。如果数据显示当前规划期间的目标不能及时实现，则必须调查可能失败的原因，并可能需要对措施进行中间修订。必须适当地审查和审查相关的许可证，监测计划必须适当地审查和调整，为实现目标可能需要额外的措施。其他措施可能包括制定更严格的环境质量标准。为了便于委员会监督，监测数据必须在每条河流流域管理计划公布或更新三年后向委员会报告(第11条和第15条第3款)。中期报告描述了实施计划措施方案的进展情况。委员会使用国家报告来分析整个欧盟世界粮食日的实施状况。

如果规划期间的监测结果显示目标和标准不能及时实现，则必须修改计划和方案。然而，目前还不清楚这种情况到底会发生到什么程度。第一代计划和项目从2009年开始，到2015年到期。与此同时，必须起草新的计划和项目，以应对2015年至2021年的下一个规划阶段。这个为期六年的规划周期名义上有利于学习和实现适应性水管理。不幸的是，它还使成员国能够将目标和目标的实现至少推迟到2027年第三个规划周期结束时，因为世界fd允许各国在此之前援引延长时间限制的豁免(Keessen等人，2008年，Howarth 2009年)。在规划期间，计划和措施方案可以或必须改变到什么程度，目前还不完全清楚。如上所述，从指令的文本来看，如果监测显示不采取额外措施就无法实现计划中规定的目标，就必须作出改变。但是，成员国在这种情况下也有权援引豁免。

尽管每个社会-生态系统在有效学习所需的时间尺度上都是不同的，但对许多流域(如果有的话)来说，六年周期的更新不太可能是合适的(Green和Garmestani 2012)。该指令规定了采取行动的一般义务，即成员国必须通过制定流域管理计划防止水环境进一步恶化，加强保护和改善水环境。但是，这些只是一般性条款，第4条允许通过援引豁免而不采取行动。当中间监测结果建议采取额外措施时，也可以援引这些豁免，但这些豁免可能会强化反对采取中间适应措施的体制惯性。如果没有强有力的执法或适应激励，成员国可能不太可能根据监测数据改变方针。

执行

服务灵活性和区域分化是积极的，但与此同时，如果该指令要改善流域管理并最终有效，法律制度必须具有欧盟委员会规模的“牙齿”。就化学目标而言，关键是在超国家范围内为最危险的物质设定可执行的标准，即阈值，但允许成员国在达到这些标准的方式上进行创新。这就提出了一个问题:如何才能使执行非欧盟层面制定的标准同样有效?现有的监测和报告化学品标准遵守情况的监督机制有望实现成员国制定的化学品标准的遵守。这就留下了一个问题，同样的方法是否适用于由成员国制定的新生态标准。

生态目标的可执行程度仍然存在争议。当委员会提出该指令时，理事会与欧洲议会就这些目标的法律地位进行了斗争(Kaika 2003)。辩论涉及良好地位义务是尽最大努力的义务还是结果的义务。尽最大努力的义务不如结果的义务具有深远意义，特别是在没有取得良好地表水状况的结果的情况下。如果一个成员国作出了最大努力，但仍未取得良好地位，其法律义务仍将在最大努力义务下得到履行。相比之下，根据结果义务，一个成员国可以作出最大努力，但如果这种最大努力没有带来良好地位，则仍不能履行其义务。尽管在提法上有所改变，从“为了实现”变为“以实现为目的”，但法院将对良好地位义务的资格有最终决定权。由于2015年实现世界粮食fd目标的最后期限即将到来，人们可以从卢森堡因未能及时正确地将世界粮食fd目标转变为具有约束力的国家法律而受到谴责的案例中得到启示(欧洲法院案件C-32/05，欧盟委员会诉卢森堡[2006]，ECR I-11323)。这种谴责表明WFD的生态义务有资格作为结果义务，这将是水质的好兆头(Van Kempen，在新闻)．

如果发生跨界争端，沿岸国家可以要求欧盟委员会进行调解。然而，由于委员会仲裁指令中缺乏法律依据，欧盟委员会没有具有约束力的争端解决权力(Keessen et al. 2008)。因此，纠纷必须友好解决，或通过向欧洲法院提起侵权诉讼来解决。尽管欧盟成员国可以在怀疑对方违反欧盟法律的情况下就争议将对方告上法庭，但实际上他们很少使用这种权力。他们可能不会寻求仲裁，因为欧洲法院在其判例法中规定，不允许对涉及欧盟法律解释或适用的争端进行国际仲裁(Keessen等人2008年，Hey和Van Rijswick 2011年)。因此，世界粮食日目标的实现还取决于欧盟委员会是否愿意对不遵守其义务的国家向欧洲法院提起诉讼。

合成

不太可能按时实现WFD目标;欧盟委员会关于该指令实施情况的第一份报告显示，水体实际达到所有目标的比例非常低，在一些成员国低至1%(欧洲共同体2007年)。大多数水体在2015年之前都有不遵守规定的风险。许多高风险水体位于人口密集地区和用水密集且往往不可持续的地区(欧洲共同体，2007年)。另一个因素是成员国是否进行了必要的投资以遵守之前的欧盟水法，该法律解决了生活废水排放的污染，农业和工业排放的营养物质(EC 2007)。目前，最重要和最普遍的压力是弥散性污染、水生态系统的物理退化，特别是在南欧，过度开发用水(欧洲共同体2007年)。

在灵活性和可执行性之间取得适当平衡对于多瑙河、默兹河和莱茵河等跨界欧洲河流尤其重要，因为成员国共同负责实现这些目标。然而，根据欧盟的法律体系，每个成员国只负责在自己的流域内达到化学和生态目标。根据该指令，成员国只有义务在国际流域委员会会议上讨论其流域管理计划和措施方案，并试图协调总体管理计划和措施方案。实现这种合作的现有工具是沿河国家之间的传统国际条约，这些条约没有提供适当的法律体系来执行共同责任(Van Rijswick et al. 2010, Hey and Van Rijswick 2011, Green and Perrings 2014)。因此，各有关当局和国家之间的行政合作只能在薄弱的法律或自愿基础上进行。

继法国、西班牙、佛兰德斯和荷兰的传统之后，地区水务当局的趋势正在出现，尽管这些水务当局在任务、法律地位和权限上有所不同(Van Rijswick et al. 2010)。因此，成员国之间对这些制度要素的实际阐述可能存在很大差异，限制了流域的跨界合作管理(Van Rijswick et al. 2010)，从而限制了多层治理的有效性。此外，所有行动者的利益，无论是私人的还是公共的，都可能是相互矛盾的。在涉及如此多对立利益的情况下，可能很难确定和实现共同目标和必要措施。

该指令的灵活性允许成员国有如此大的政策自由裁量权，以至于成员国之间的执行可能存在很大差异(Keessen et al. 2008)。对参与实施的公务员的采访和各成员国法律专家完成的问卷调查显示，各成员国采取了不同的方法(Keessen et al. 2010b)．这种自由裁量权产生了一种风险，即对指令模糊措辞的无野心解释所激发的无野心的国家实践将导致缺乏实际效力(Moss 2008, Howarth 2009, Keessen等人2010b)．在跨界河流流域，如果一个雄心勃勃的国家的努力被一个没有雄心的河岸邻国削弱，这可能会导致冲突，并影响整体结果(Odom和Wolf 2011)。特别是生态目标的实现可能受到威胁，因为实现这些目标往往需要跨界合作。例如，为了促进鱼类在源头溪流和海水之间的洄游，需要在整个流域建立鱼梯等措施，否则这些措施都是无用的。

结论

我们从弹性科学的角度对水框架指令进行了分析。该指令为探索和应用弹性原则，特别是泛化和适应性治理提供了一个有趣的场所。尽管该指令并没有根据弹性思维的原则专门制定，但根据与管理社会-生态系统相关的现实情况评估该指令的潜在有效性是很重要的。WFD提供了一个良好的例子，说明在相关的社会-生态尺度上，有多个重叠的控制级别和一个级别的强有力协调;通过从以国家为中心的治理转向环境适宜规模(即河流流域)的管理，该指令挑战了传统的政治地理学概念。在超国家范围内集体确定适当的环境目标，然后将设计和执行工作交给地方机构，可以作为适当规模的环境管理的健全模式。这种结构还促进了水平和垂直的信息流动，特别是在跨界盆地，并赋予各国权力以应对不断变化的情况。国家通过有意义的公众参与和地方能力建设赋予公民权力的程度在很大程度上取决于国家层面的实施，因此很难在超国家层面进行评估，尽管该指令鼓励公众参与。

然而，不充分的实施和执行提供了一个机会，使没有雄心的成员国和地方实体可能利用指令固有的灵活性，无法实现指令的目标。同样，该指令的六年监测和修订结构也不足以持续学习和适应。即使成员国进行了积极的监测，如果没有迭代的适应机制，监测结果也毫无意义。弹性管理需要系统实时反馈，而不是每六年一次，如果援引豁免则需要更长时间，因此指令的这方面需要改革。特别是，对豁免的潜在依赖(当中间监测结果建议采取额外措施时，可能会援引豁免)可能会加深对采取适应措施的体制惯性。如果没有强有力的执法或适应激励，成员国可能不太可能根据监测数据改变方针。

在实现环境目标的监管灵活性需求与足够的确定性和执行力以确保绩效之间取得平衡，这在许多情况下困扰着弹性原则的应用(Benson和Garmestani 2011年b)．在这种情况下，欧洲联盟似乎未能取得适当的平衡，过于重视灵活性，而没有对监测反馈和执行给予必要的平衡，以确保实现良好的地位目标。因此，为了管理弹性，指令要求对其反馈和执行机制进行改革。

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