洞察力，部分进行了专题介绍北方地区生态修复

生态恢复的政策分析视角

• 摘要
• 简介
• 政策流程
• 政策制定的阶段模型
  • 第一阶段:议程设置
  • 第二阶段:政策制定
  • 第三阶段:政策实施
  • 第四阶段:政策评估
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

随着生态恢复成为适应和减缓全球环境变化的越来越重要的工具，人们越来越意识到需要对恢复政策进行社会科学调查。尽管大量的文献，特别是来自恢复生态学的文献，已经帮助我们深入了解了恢复在实现某些生态目标方面的技术和有效性，但我们发现，只有少数研究将生态恢复作为一项公共政策努力引起关注，也没有一项研究系统化地阐述了在整个政策周期中，不同的生态恢复任务可能如何发挥作用。

从社会科学的角度来看，政策不是中立的工具，而是不同利益集团之间权力斗争的结果，它有利于某些利益集团，边缘化另一些利益集团。这种斗争包括在相互竞争的目标和选民之间进行权衡谈判，以及在不同的社会领域中对稀缺资源的分配做出决定(Meadowcroft 2009:335)。这些谈判是由权力关系构成的。为了深入了解恢复政策，我们需要调查这些权力关系的影响，特别是在项目层面。接下来，我们将生态恢复作为一项政策进行分析，使用一个简单而经典的模型，即所谓的政策制定阶段模型。从阶段模型来看，恢复涉及在政策制定过程中跨阶段协商自然。这种观点有助于揭示生态恢复的政治，从而提供了对生态恢复的更明智的理解，因为它嵌入了更广泛的社会和政治复杂性和利益。

政策过程

在一般层面上，公共政策可以被定义为“政府为解决问题而采取和追求的一系列行动”(Ham and Hill 1997:6)。“政策”一词也可以指政府为解决特定公共问题而采取的具体建议、政策或一系列具体措施。在狭义上，“政策”一词指的是正式的授权或活动计划，可以理解为既有重点又有工具，需要资源分配。例如，瑞典濒危物种行动计划(Swedish Action Plan For Threatened Species)将责任分配给某些县行政部门，以设计特定的计划和项目来恢复选定物种的栖息地(SEPA 2012)。因此，公共政策既可以作为一个过程，即作为一种解决公共问题的方式，通常以解决特定社会问题或实现所期望的事务状态的宣言性意图开始，也可以作为一种结果，即作为一种旨在产生所期望的公共结果的特定政策。

在公共政策制定的黑暗世界里，一项政策很少会面对一个给定的或单一的问题，而最好是被视为相关问题的复杂交织。此外，政策往往是跨尺度运作的，例如，将国际与区域和地方各级联系起来。恢复政策通常必须在这种跨界环境下运行，因为生态系统通常会跨越行政边界。政策也是一个动态过程，受到先前的决定的影响，但在其他政策决定及其相互关联的结果的网络中推出。此外，政策必须通过现有的组织结构、过程和程序来实施，这些结构、过程和程序具有制度上的表达，例如在某个特定的部门内，具有既定的行事和行动方式。这不仅使人们难以确定可以确定为政策的明确结果，而且使人们注意到这样一个事实，即政策是在公共领域内运作的集团和利益集团之间不断进行审慎谈判的背景下制定的。因此，尽管恢复政策在很大程度上是由环境部制定的，但它们需要一系列不同部门的机构采取行动，如林业、农业、能源、交通和水务，而这些机构又受到各种其他利益和政府指令的指导。简而言之，公共政策总是有一个利益政治的因素，出现在各个群体之间正在进行的谈判中，每个群体都有不同的能力影响其结果。因此，对恢复的政策分析包括理解在各种时间和空间尺度上运行的相互关联的决策过程。通过政策的视角来看待生态恢复，将有助于阐明不同的利益和相互冲突的价值观是如何协商什么是恢复，什么是不恢复，这种恢复是如何实现的，以及对生态和社会过程有什么后果，简而言之，政策周期如何通过过程和结果作为“谈判自然”的手段。

生态恢复，被理解为“协助恢复退化、受损或被破坏的生态系统的过程”(SER 2004)，已成为公共政策议程上的一个新的突出问题。一些政治行为体，包括国家和国际组织，如联合国环境规划署，已经公开承诺参与生态恢复(Nelleman和Corcoran 2010)，尽管实施活动通常发生在区域一级，特别是地方一级。修复被认为有很多好处，包括帮助应对全球环境变化。beplay竞技例如，气候变化减缓和适应政策越来越依赖于通过重新造林进行碳封存或恢复湿地进行防洪的恢复。它也被用作保障生态系统服务提供的一种方式。强调恢复是实现2020年生物多样性目标(即所谓的爱知目标)的一种手段，包括欧盟(EU;CEC 2011)。此外，水在农业政策和改善粮食安全的努力中越来越被视为重要的，并作为实施各种特定资源政策的工具，例如，欧盟水框架指令，其目标是将地表水和地下水恢复到“良好的生态状态”(WFD EC2000/60)。同样，在规划决策中，修复也被广泛用作一种补偿工具，作为补偿景观视觉或文化质量受到破坏的一种手段，通常会引入历史实践和社区的地方感。

恢复项目可以针对许多不同的生态系统或景观，并在城市和农村地区进行(Platt 2006)。这些活动可以发生在各种规模的范围内，从有限和高度本地化的实验和犹豫不决的试验，到工业、采石或采矿场地的补救，再到最好被描述为“大型项目”的项目，如佛罗里达州中部的基西米河恢复计划(Whalen et al. 2002)，美国草原恢复计划(Ryan 2000)，或荷兰当代水管理计划(Drenthen 2009)。项目还包括有意重新引入由于土地利用变化和其他发展压力而在当地消失或生存的物种。狼的再引进政策就是一个典型的例子，在斯堪的纳维亚半岛和北美，狼的恢复计划都引起了争议，尤其是因为当地担心潜在的牲畜损失(Gross 2008)。河流修复是项目关注的另一个焦点，包括拆除大坝、河流重新灌水和覆石(例如，在瑞典，见Lejon等，2009)、涵洞河流的“采光”或城市河岸的生态修复(例如，在英国，见Eden和Tunstall, 2006)。

政策制定的阶段模型

政策制定阶段模型提供了一种检验公共政策过程运行的方法。这一经典模型将政策制定分解为一系列离散的阶段，在一系列连续的阶段中做出决策，从确定问题或问题开始，到解决或处理问题的一系列活动结束。这些阶段分别分为议程设定、政策制定、政策实施和政策评估(Lindblom 1968)。每个阶段都可以单独分析，所产生的阶段序列称为政策周期。在接下来的内容中，我们将与生态恢复政策相关的政策周期进行分解。然而，在哈姆和希尔(1997)之后，现实世界的政策制定很少以教科书的方式进行，这使得在政策实践中可以按顺序区分各个阶段。相反，我们使用阶段模型作为一种启发式设计，指出恢复如何成为利益谈判的对象，并解释恢复结果如何成为这种环境下权力和政治博弈的结果。

即使在对管理或保护自然有广泛共识的社会中，在早期的议程设定阶段，也会就生态恢复问题的框架进行谈判，特别是(但不限于)在项目层面(表1)。这些谈判影响政策制定，即旨在解决问题的具体建议和解决方案。执行阶段不仅引发了关于政策工具和手段的进一步辩论，而且还可能看到正式政策与执行战略之间的紧张关系。如果政策没有达到预期的目标，人们往往不会责怪政策本身，而是责怪政策执行过程中的政治或管理失败。因此，在评价阶段，失败可以归咎于缺乏政治意愿、管理不善或缺乏资源，这是典型的例子。

第一阶段:议程设置

议程设置是指某些问题在特定时间和地点引起公众注意的过程。对议程设置的研究调查了问题如何被视为公共问题，从而成为政府的合法业务，反过来需要公共政策解决方案(Rochefort 2011)。在正式审议政策建议之前，制定议程被视为政策制定的第一阶段。关于议程设置的研究着重于社会领域与政治之间的联系。它突出了思想、社会冲突和时事的作用，也由媒体报道所塑造，在公共政策问题的起源和优先次序中。在恢复辩论中，生态学家往往在确定某些物种或生态系统何时受到压力或威胁方面发挥突出作用，经常提出具体的恢复解决方案。因此，这种干预在确定问题是什么以及如何解决问题方面发挥了关键作用。定义政策问题的各种模式可以被视为形成相互竞争的语言，在这些语言中，不同的群体对问题提供和捍卫相互冲突的解释(要了解更全面的讨论，请参阅Fischer 1998)。在这里，科学-政策接口很重要，它决定了科学或其他技术专家或外行知识在多大程度上为政策制定者提供建议，告诉他们需要做什么以及如何实现这一目标。

这些干预措施发挥了重要作用，尤其是因为对环境保护的承诺不会自发产生，甚至不会清晰地映射到具体的生态恢复项目或倡议上。例如，如果恢复的目标是恢复自然，那么至少有三种“自然性”的广义定义可以推动政策:

1. 自然性，与之前某个时间点存在的环境状态相关，优先恢复历史保真性;
2. 自然:作为一种环境状态，在没有人为改变的情况下存在，从而导致旨在重新野生化的恢复;
3. 与缓慢的或自然的变化速率相关的自然性，如在生态循环中，引导恢复以确保生态功能(见Hull and Robertson 2000)。

这些不同的自然状态并不能为恢复工作提供无值参考(Hull and Robertson 2000:100)。在这些不同的方法背后，是关于恢复自然价值的深刻意识形态争论。一方面，有一种观点认为，一旦一个系统被人类技术和科学创造、设计或管理，它就不再是一个自然系统;相反，它已经成为一件人工制品，是人类意图和设计的产物。在这种观点中，自然因与“社区”的接触而受到损害或污染，在“社区”中，自然被视为内在价值的存储库，被人类干预所破坏(见Elliot 1982, Katz 2000)。特别是对Katz来说，在自然实体和人类人工制品之间存在着根本的本体论差异，即本质特征的差异。按照这种观点，一旦我们引入人类的意图和目的，自然系统的特征就会改变。文物有三个特征可以用来区分文物与“自然”:起源、历史连续性和真实性。使用这些标准，生态恢复显示出真实性的缺乏，历史连续性的中断，起源的改变，所有这些都来自于人类意向性的添加(Elliot 1982)。更具体地说，缓解恢复，包括用其他地方的恢复措施取代一个被破坏的生态系统，被认为否认了一个特定地点的基于地点的连通性。 Furthermore, such activities are seen as part of the increased humanization of the natural world, (Katz 2000). The belief that restoration can replace natural value by the creation of functionally equivalent natural systems thus becomes an expression of human hubris regarding technical power and mastery of the natural world (Katz 2000). On the one hand, there are those who believe that we can imbue restoration with positive value, even if we cannot undo the past or replicate nature values in its products (Cowell 1993, Higgs 1997, Light 2000). Therefore, even if we agree that humans cannot restore nature, in the absolute sense, it does not follow that society ought not to engage in restoration projects that actually repair the damage caused by past actions (Light 2000). Furthermore, restoration practices can be valued because they can help society construct a positive relationship with nature (Cowell 1993, Higgs 1997, Throop 2000).

正是在议程设置阶段，关于恢复的意义和价值的争论可以急剧地突出，生态恢复的规范性，而不是仅仅的技术性质，清楚地显露出来。在恢复白背啄木鸟栖息地(Dendrocopos leucotos)在瑞典，啄木鸟是上述瑞典保护受威胁物种行动计划中列出的优先物种之一，但对于最合适的栖息地必须得到充分保护的程度，或是否允许在适当考虑啄木鸟的各种需求的情况下进行森林管理，存在相当大的争议。这些争论的根源在于对恢复的根本目的的不同理解:维护啄木鸟本身的象征/伦理价值;以有利于其他物种的方式恢复其特定的栖息地;和/或优先考虑整个生态系统中啄木鸟和其他物种所依赖的各种生态服务(SEPA 2005)。这些争端还涉及经济利益，因为森林所有者很少准备投资于恢复，除非他们能获得一些利益。

议程设定阶段也很重要，因为通常在这个阶段，治理风格开始形成，即生态恢复是主要由等级治理驱动，如依赖规则和立法，还是由市场驱动，即通过使用经济激励或自愿安排，还是通过网络治理风格，即通过私营部门利益相关者和社区利益的广泛参与。在白背啄木鸟的案例中，政策工具的选择包括设立国家资助的保护区，国家和森林所有者之间的自愿协议，以及森林机构顾问的管理建议。这一选择对于修复实践是否以及在多大程度上被社会接受具有重要的影响。如果在制定议程的早期阶段就允许不同的利益表达，恢复目标中相互冲突的价值观就会暴露出来，并有可能在政策制定过程的早期就得到处理。议程设定阶段也可以决定谁在政策的后续阶段，谁在政策的后续阶段。

第二阶段:政策制定

在政策制定阶段，立法机构和官僚机构的决策者着手解决问题，制定立法、监管或规划战略来解决问题。在一个理想的世界中，这一阶段的恢复将由构建政策和实践的目标驱动，这些政策和实践体现了“崇高的人类美德”和生态责任(希格斯1997:343)，这体现在生态/环境公民的概念中(多布森2007)。这将包括使用谦逊的美德，包括承认社会对自然的依赖;自我约束，特别是在消耗自然资源方面的自我约束;以及利他主义，作为促进健全恢复实践的原则(见Callicot和Nelson 1989, Throop 2000, Ekker 2004)。从政治学的角度来看，恢复政策远远达不到这一理想目标。

首先是规模问题。保护生态学早就意识到，规模对于恢复工作的成功至关重要。例如，旨在重返荒野的恢复项目被批评为规模太小，因此只代表荒野，很容易被视为仅仅是象征性的或仪式性的(Jordan 2000)。同样，小规模的本地化项目也存在忽视更高规模的障碍的风险，这些障碍阻碍了物种在恢复地点的有效殖民和迁移。社会科学家同样关心规模如何影响政策有效性。最明显的是政治权力的领土划分，也就是说，一个政治结构而不是另一个政治结构所支配的实际区域(Meadowcroft 2002)。在政治意义上的领土规模与生态规模之间存在明显的不匹配，例如，涉及需要恢复的跨界河流系统。这使得在适当的生态尺度上设计和实施生态修复项目都很困难。Javakheti高地跨界优先保护区的生态恢复倡议就是一个很好的例子，该地区横跨土耳其、亚美尼亚和格鲁吉亚之间的边界地区，具有高度的生物多样性重要性。Javakheti地区的保护和恢复战略是2003年在世界自然基金会(WWF)区域办事处指导下，三个参与国在高加索倡议下制定的高加索生态区生物多样性愿景的一部分。 However, the relationship between Armenia and Turkey has resulted in Turkey’s failure to become involved in the project. Similarly, restoration initiatives in the Ohrid-Prespa Lakes Region have run afoul of the poor relationship between Greece and Macedonia (Schuerholz 2004). Such complexities arise not just between states in areas of high political conflict, but as a typical part of transboundary resource management, as evident by the legal and policy complexities involved as both Mexico and the United States try to collaborate in the management and restoration of the Colorado River (Pitt 2006).

使问题更加复杂的是，政治管辖权被划分和合并，典型的例子是划分为市，然后是地区;或者进入民族国家，然后是欧盟这样的超国家组织。反过来，这些可以被排列成嵌套的层次结构。此外，它们可以根据不同的行政目的进行不同的配置，从而使生态修复项目很容易处于行政裂缝之间，这就很难就如何在不同的当局之间划分权限和责任以及如何解决预算捐款问题达成协议。河流恢复通常会陷入这个陷阱(Breckenridge 2006)，大型食肉动物生态系统的恢复也是如此。在这种多层次的尺度下，生态修复在不同治理层次内部和之间可能会遇到利益多元、政策目标冲突、社会期望不同的问题。权力结构的不平等以及这些利益之间的关系，例如，当土著人民想要要求他们在经济和文化方面所依赖的生态系统的传统使用者权利时，就对处理冲突以及解决如何以合法和建设性的方式制定政策提出了重大挑战。

在试图解决时间尺度的问题时也会遇到类似的问题。从政策分析的角度来看，时间尺度与事件的潮起潮落、政府人员、政策和制度的连续性和变化，以及政治生活的定期周期(如选举等)有关(Meadowcroft 2002)。此外，时间和空间尺度以复杂的方式相互作用，导致问题的政策显著性上升和下降，公众采取行动的压力随着时间的变化而变化，因为社会关注的转移、竞争的政治事件和媒体的关注。例如，20世纪80年代末，波罗的海和北海沿岸海豹数量的减少引起了公众的广泛关注，支持了环保社会运动的兴起，并最终促使绿党进入瑞典议会。这反过来又有助于从20世纪90年代起将恢复工作列为公共政策议程的优先事项。相比之下，在当前的金融危机中，许多恢复计划因财政资源减少而受到阻碍。美国太浩湖的地方、州和国家流域恢复工作已经成为美国最大的恢复计划之一。然而，严重依赖一般基金和一般债务债券提供资金，导致在当前金融低迷期间出现资金短缺。类似的财政问题目前正在经历全面的沼泽地恢复计划(Hurd 2009)。在社会和政治尺度上运作的突出问题不一定能很好地反映生态周期的消长，例如，水生或森林生态系统内的再生周期或生态系统中变化与稳定之间的周期。 As a result, limited time spans for restoration projects and short-term budgets result in difficulty in mounting longer term monitoring and evaluation programs of ecological restoration efforts. For the White-backed Woodpecker restoration program in Sweden, the current monitoring brings a discouraging message, namely that few new breeding pairs have, as yet, been established despite considerable investments over the last decade. Reorienting the time frame of the world of policy makers can be difficult given that a week is a long time in politics.

这也使人们注意到确定长期社会选择和资源分配的问题。在恢复行动中，这往往需要当前的政策制定者规划和资助生态恢复行动，这些行动只会为后代带来成果。例如，“所有受影响的利益”的概念应用于生态恢复时，提出了定义当代人和后代的利益和公平的问题(O’riordan和Jordan 1995)。此外，如果我们是根据人们的历史关系来恢复景观，而这些关系正因为城市化和新的土地使用模式而发生变化，那么我们如何知道后代会喜欢什么样的自然状态呢?在这方面的参与性进程必须解决如何确保子孙后代而不是当前利益的声音反映在恢复决定中这一问题。

政策制定阶段还涉及影响手段的选择:生态恢复目标可以通过权威、经济激励或市场工具、自愿或说服，或各种组合来实现。这些决定将影响执行的潜力，并对随后的监测和评价产生影响。例如，使用税收优惠等市场工具可以鼓励在项目交付方面建立公私伙伴关系，而依赖自愿可能为社区或非政府组织的参与提供机会。反过来，后者更有可能要求在评价项目成功与否的传统生态标准之外加入社会或文化标准。

第三阶段:政策实施

定义目标不能严格地与实现目标分开，因为实现目标涉及无数决定，在实践中，这些决定决定了追求这些目标实际需要什么(Sabatier和Mazmanian 1989)。上文提到的瑞典濒危物种保护行动计划就说明了这一情况，每一个物种都需要特定的目标和措施来拯救，并通过一系列当地的公私合作伙伴关系在实地实施，这些伙伴关系带来了各自的运作方式。然而，尽管如此，区分政策过程的实施阶段并将其作为理解生态恢复政治在实践中如何发挥作用的帮助是有用的。

实施分析人员采用所谓的“自上而下”或“自下而上”的实施视角，或使用这两种视角的综合，以确定实施过程中被认为重要的因素(2006年冬)。

从自上而下的角度出发，政策实施既需要明确的目标，又需要确定有效的手段。通常情况下，当政策必须在拥挤的政策领域中实施时，就会出现不一致，因为不同的利益相关者可能会争取不兼容的目标。在实践中，政策目标的制定往往不精确，并且在政策周期中受到不同的解释。英国的一个洪泛区恢复项目就是这样，该项目依赖大量合作伙伴来实施，其中许多合作伙伴持有不同的政策优先级(Adams et al. 2005)。除了从国家环境目标出发的自上而下的规划，该项目还将安全问题视为当地社区的主要关注点，而土地所有者的支持对项目的成功至关重要。他们对实施问题的研究使这项英国研究的作者认为，涉及较少利益相关者的小规模和基于地点的洪泛区恢复比基于集水区的大型恢复计划有更大的成功机会。

除了政策目标明确的要求外，政策制定者在制定政策时还需要清楚地了解因果联系。例如，在生态恢复方面，生物多样性和生态系统服务提供之间的关系仍然不确定(Naidoo等，2008)，尽管决策者越来越多地试图将生态恢复作为提供生态系统服务的工具。因此，例如，就财政投资和空间覆盖而言，生态恢复项目通常构成了所有所谓生态系统服务付费(PES)项目的最大类别(Wunder et al. 2008)，尽管这里并没有完全理解其因果联系。例如，英国的大多数PES专注于改善饮用水，通常有自来水公司的参与。然而，PES计划有助于更广泛的改善，以满足欧盟水框架指令和恢复和维护高地泥炭的潜力尚未实现。这主要是因为人们对完整的高地系统在提供有弹性的下游河流系统方面所起的作用了解有限。此外，仍然需要制定适合某些部门或栖息地使用的特定规范，例如，能够为泥炭地恢复项目提供指导的泥炭地碳规范，以确保长期的、额外的气候和其他效益，同时避免与其他生态系统效益的权衡(Hirst 2012)。

此外，为了确保政策的有效执行，还必须考虑到专业知识和资源的分配以及体制安排。研究指出了资金和领导的可用性在确保成功成果和确保恢复项目尽可能广泛地反映利益方面的重要性(Adams et al. 2005)。参与实现特定恢复策略或项目的参与者数量越多，控制和协调就会变得越来越有问题，这可以作为自上而下限制自下而上参与的动机。例如，在三个荷兰洪泛平原进行的一项关于公众对河流恢复的态度的研究揭示了三个不同的框架，形成了对河流恢复的态度:(i)关注文化遗产和地方依恋的“依恋框架”;(ii)强调自然内在价值的“吸引人的自然框架”;(iii)“乡村框架”，重点关注乡村价值、农业和文化遗产。人们发现，对河流修复的反对源于依恋和乡村框架，在这种框架中，修复被视为威胁到当地社区的地方感和农业生计(Buijs 2009)。这意味着自下而上的参与必须由自上而下的行动者仔细管理，并强调就恢复项目的目的和影响进行精心策划的沟通的重要性。

在其他方面，修复项目也受到资金的限制或控制，通常会发现团体的愿望往往超过可用的资源。在决定在执行过程中实现谁的利益方面，对预算分配施加影响的权力变得非常重要。这样，资源约束就有效地阻碍了利益的实现。因此，实施研究人员通常建议自上而下的政策制定者确保政策是清晰和一致的，尽可能少的环节和负责任的行为者，在整个实施过程中有足够的能力和控制机制，并且外部行为者干预过程的可能性有限(Hill 2005)。这种呼吁可能与生态恢复作为一种社区活动的潜力相冲突，从而限制了这种自愿活动成为环境公民的能力，即社区通过承担责任和参与恢复项目来行使政治代理(Light 2006)。因此，这里存在一种政策紧张:从狭隘的政策执行角度判断，有限的参与似乎是可取的;但社区从业者和绿色理论家都试图确保生态恢复的广泛参与机会，以提高环境意识，并在人与自然之间建立更好的关系(Clewell和Aronsson 2007)。

在生态恢复的实施中，就像在一般的政策制定中一样，参与具有规范性和功能性的目的(Coenen et al. 1998)。规范功能涉及加强直接民主的实践。尽管民主理论强调政治平等，强调所有公民作为有能力和负责任的社会成员都应该有发言权，但实现这一目标的手段是直接参与实质性决策，同时允许代表精英在自由竞争和自由投票的基础上做出决策。对于恢复实践，关于参与的规范立场意味着，恢复目标和手段的设定所固有的伦理和价值观应受到透明和包容的公开辩论的制约，也应包括政治和官僚精英。参与的功能目的强调了社会系统生存的需要，并将参与证明为赋权和学习，包括作为提高决策质量的工具，例如在欧盟自然保护的实施中(Keularz 2009)。基于这种参与观，恢复政策需要考虑不同的知识来源和利益，以便在从一系列政治、经济和社会关切进行判断时，提高政策和项目合法性和有效性的可能性。因此，人们越来越认识到，成功的恢复取决于找到新的方法，将恢复生态学科学与当地知识，或有时被称为传统生态知识，基于经验和证据的知识相结合(Soulé和Lease 1995, Higgs 2005)。这种更广泛的修复实践方法很重要，因为越来越多的修复技术可能会成为当地社区反对的来源。但是，参与性做法并不容易，可能需要漫长和消耗资源的过程，可能与政策执行的效率理想背道而驰。然而，这种做法也使恢复政策和项目中的风险和不确定性问题能够在早期阶段得到重视，使决策者能够以平衡和更知情的方式考虑替代途径和制度解决方案。 The restoration of Discovery Island, near Victoria, British Columbia, Canada, during the first decade of the 21st century provides a good example of a successful initiative that integrated traditional and scientific knowledge with cultural practices, resulting in both ecological and community improvement (Higgs 2005).

当从“自下而上”的角度集中分析实施时，在操作层面动员协作网络的能力是核心。议题倡导者或政策企业家可能扮演重要角色(Adams et al. 2005)。但是，即使这种由当地引起的项目的目标可能得到当地社区大多数人的高度支持，地方行动也可能无法成功地从公共资金中调动足够的长期维持。例如，一项关于美国流域恢复资金的调查发现，资金短缺，加上长期项目倾向于依赖债务诱导债券，威胁到它们的长期生存能力(Hurd 2009)。这表明，需要不仅从如何制定目标的角度来看待恢复举措，而且还需要考虑如何在不同规模上共享或限制能力和责任，以及存在跨部门和级别的资源协调能力，而不管这些目标是来自正式的政策声明还是来自不同地方行为体之间解决问题的相互作用。

第四阶段:政策评估

进行政策评估的目的是检查政策的效果，并从必要性、效率、有效性等方面对政策进行评估，但评估也可能是为了提高基本知识。评价可以是工具性的，可以提高成本效益，也可以用来启发决策者，使政策决定合法化，以及作为一种互动甚至战术工具(Vedung, 1997年)。评价在很大程度上是受改善公共政策制定，特别是规划和执行过程的愿望的推动。通常情况下，这样的审查遵循立法会议和州预算制定的节奏，因此内部官僚审查往往与立法监督相协调。技术监测也是评价程序的一部分。

然而，在项目交付的现实世界中，实施分析人员之间的规范差异使对政策意图和政策行动之间联系的理解复杂化。一个关键问题是评价标准应该是目标实现还是问题解决。同样，对于应该是过程、产出还是结果构成评价研究的基础也存在争论，如上文瑞典白背啄木鸟项目的例子。此外，实施和结果之间的因果关系通常受到特定制定的政策无法控制的其他因素的影响，这在依赖于多个部门、行政规模和社会-生态相互作用的生态恢复项目中很明显。通常，目标实现的程度很难评估，因为对目标的理解存在差异，而且目标甚至可能是后来为了使所采用的手段合法化而编造出来的。正如我们已经看到的，对于生态恢复的价值，如何理解它，因此应该进行判断，存在着不同的意见。此外，生态恢复是由一系列目标驱动的，从生态的，如维持生物多样性;通过以功利为目的，即保障生态系统服务的提供;纯粹社会的，即促进城市更新或提供狩猎和捕鱼的机会;或者精神层面，也就是说，它可以作为一种协商我们和自然之间关系的方式。 Different objectives require different criteria of success. There are also differences within these ranges. For example, adherence to the concept of ‘fidelity’ as an indicator of success may not be possible, or in the face of climate change, may not be wise. Gunn, for example, argues that, given the extent of environmental destruction and our obligation to respond to this, ecological restoration trumps the matter of whether or not any specific restoration is capable of returning an ecosystem to a former state and therefore this criterion should not be used as a measure of success when evaluating ecological restoration outcomes (Gunn 1991).

面对如此多样化和相互竞争的目标，建立生态恢复项目成功的标准是一项艰巨的任务，我们可以说这是一项高度政治化和成本高昂的任务。这可以很好地解释为什么对恢复的监测和评估并不普遍，从美国河流恢复的一项研究中可以明显看出，只有18%的项目需要监测(Bash和Ryan 2002)。同样，Kondolf等人(2007)在对加州20年河流恢复的评估中，也揭示了对已完成项目的系统评估的普遍缺乏。评估生态恢复包括对上面列出的不同目标进行排序。它还涉及在相互竞争的观点之间做出选择:例如，我们是否接受Scherer的论点，即恢复原始生态系统的功能对等是决定价值的唯一因素(Scherer 1995)?还是采用Katz(2000)的观点，认为替代论点存在谬误:存在价值损失，功能对等的恢复不能作为积极评价生态恢复项目的标准，因为它不能恢复原有的系统?从这个角度来看，所有的生态恢复都必须进行负面评价。

已经提出的一种可能的解决方案是，将恢复的潜在意图作为如何判断的关键。因此，我们可以区分，一方面，仁慈的恢复，即为弥补过去对自然造成的伤害而进行的恢复，但不作为当前旨在伤害自然的行为的理由;另一方面，恶意的修复，包括合理化对自然的破坏，例如，通过规划决策中的替代做法。在这种方法中，人的意向性成为塑造复原价值和本体论特征的关键决定因素(Katz 2000)。然而，这种方法的困难在于，它假设生态恢复项目的参与者存在已知的统一意图，而这种政策分析已经破坏了这种假设。

除了这种传统的政策评价方法之外，还有可能以不同的方式进行评价，即利用参与性进程。在所谓的“利益相关者评估”中，评估是基于参与和对项目感兴趣的各方的关注点和利益(Vedung, 1997)。一项对317名美国河流修复从业者的调查显示，尽管生态退化是大多数修复项目的动力，但项目后的外观和积极的公众舆论是最常见的成功衡量标准。此外，进行评估的科学家认为非常有效的项目有更多的社区参与和咨询委员会。与此同时，只有10%的项目达到了理想的标准，即在项目实施之前有明确的目标和一套客观的衡量成功的方法(Bernhardt et al. 2007)。这表明参与要素在生态修复项目中得分较高，在生态修复实践中很少预测因果关系。

结论

阶段模型的优势在于，它有助于揭示生态恢复如何嵌入到政策制定过程中。这是一种有用的启发式设计，特别是在面向跨学科听众时。然而，这个线性模型假设了一个自上而下的观点，即决策者理性地处理问题，并能达成一项协议，即关于因果关系有足够的信息，执行机构和行为者对进一步制定的政策给予支持。

由于我们使用了政策制定的阶段模型，我们已经展示了生态恢复如何涉及“谈判”自然。即使在有必要管理或保护自然的广泛共识的地方，在制定政策的过程中仍在继续就如何理解这一问题以及解决这一问题的具体建议和解决办法进行谈判。因此，例如，生态恢复计划通常会遇到关于恢复计划的目的、修复后场地的后续使用、公众访问范围以及场地管理策略的担忧。从政策分析的角度来看，这种谈判总是在不同的权力分配背景下进行，无论是资源分配，还是在各种利益集团和相关行为者之间进行。

探索每个政策制定阶段并将其应用到生态恢复的案例中，使我们能够强调恢复，虽然是一项技术任务，但也嵌入在社会和政治过程的模糊世界中。正如莱特和希格斯(1996)所指出的，生态恢复既有政治，也有恢复的政治。虽然前者是关于政治问题和在决定应该做什么和为什么做时所做的选择，后者是关于这个过程如何嵌入更广泛的政治、经济和社会背景和相互关系中。我们已经表明，生态恢复的必要性，就像其他政策问题一样，成为参与政策制定不同阶段的公共和私人行为者之间复杂权力分配的一部分。因此，政策进程所有阶段的参与性方法的性质成为恢复政策和项目结果的核心。通过对生态恢复进行政策周期分析，我们希望让读者了解到，由此产生的“恢复的自然”如何不是正式计划的连续应用的产物，而是政策参与的预期和非预期后果的持续结果。

文献引用

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