研究，一部分的特别功能全球水治理:挑战和未来范围

比较全球能源、环境和水协调机制

• 摘要
• 介绍和方法
• 协调机制的背景
• 联合国环境管理小组、联合国能源和联合国水:事实
  • 联合国环境管理小组
  • 联合国能源机制
  • 机制
• 比较评估
• 结论:任务是矛盾的
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍与方法

由于本专题报道涵盖了全球水治理的总体情况，因此本文将重点放在更广泛的联合国改革进程背景下的具体组织方法上。组织方法是治理方法的一个独特元素。虽然组织方法更关注治理过程的结构，但治理包括结构;实质性问题，例如原则、概念和工具;还有程序问题，议事规则，投票等等。

理论上有一些重新设计全球治理机构组织框架的潜在选择(Gosovic 1992, Keohane 1993, Esty 1994, Young et al. 1996, Agarwal et al. 1999, Gibson 1999, Biermann 2002, Gupta 2002, 2005, Oberthü 2002, von Moltke 2002, Young 2002, Pahl-Wostl et al. 2008, Biermann et al. 2012一个，b)．这包括一个分级的、综合的可持续发展组织，如可能成立的世界可持续发展组织;一个分级的单一问题机构，如联合国环境组织(UNEO);设立高级别咨询小组，如秘书长的水和卫生问题咨询机构;非层级焦点;协调机构;加强个别机构;通过逐步发展国际法，例如通过可持续发展法，促进协调;政权聚类;分散的网络组织; and a business-as-usual approach that allows multiple processes to arise, exist, compete, and function.

近年来，联合国内部成立了许多协调机构。这些机构包括联合国水、联合国海洋、联合国能源、联合国森林论坛和联合国环境管理小组(UN EMG)。尽管已经有相当多的研究涉及全球层面所需的治理类型(Biermann等，2012一个，b)、与官僚机构(Bauer et al. 2012)、与公司(Tienhaara et al. 2012)以及与跨国环境制度(Pattberg 2012)的关系，几乎没有任何关于协调机制的科学出版物。因此，我们提出了这样一个问题:在改善全球水治理的一致性方面，对协调机制的审查能教给我们什么?

我们分析了三种协调机制。这些机制的选择基于两个标准:(a)问题领域的性质及其与水的关系;(b)它应该在一段时间内运行。自2003年开始运作的联合国水问题被选为主要案例研究。联合国能源集团(2003年开始运作)和联合国环境管理集团(2001年开始运作)也被选中。案例的选择反映了环境治理的不同部门，在本专题的背景下，反映了联合国水司在类似但不同机制背景下的经验。我们对这些机制的分析主要基于它们自己的文档和产品、可用的内部和外部评估，以及在一篇详细的理学硕士论文(Schubert 2010)中对专家进行的机密采访。

协调机制背景知识

历史上，联合国层面的协调可追溯到1945年《联合国宪章》(United Nations 1945)，当时联合国经济及社会理事会(经社理事会)受命确保各专门机构之间的协调(《联合国宪章》第57、63条)。经社理事会设立了行政协调委员会(行政协调会)，该委员会于2001年由行政首长理事会(行政首长理事会)取代。理事会促进就联合国各组织面临的实质性和管理问题进行协调与合作。它有三个小组委员会:联合国发展集团(发展集团)、方案高级别委员会(方案高级别委员会)和管理高级别委员会(方案高级别委员会)。

行政长官理事会的三个小组委员会受命进行协调活动。发展集团的重点是国家一级的发展业务活动，促进应提高战略和业务一致性和效力的措施。高级别管理委员会确定、促进和协调管理改革，以提高整个联合国系统的生产力、效率和效力。高级协调会特别注意没有指定领导机构处理的跨部门和多部门问题和优先领域;协调项目和操作领域以及知识和信息共享;负责战略规划、政策和项目的制定和实施;并对这些领域的发展情况进行概述。它的目的是加强相关方案的衔接和凝聚力，最大限度地提高它们在支持全系统目标方面的影响，支持联合国会议的筹备和后续工作，并作为机构间对话的论坛，就制定和发起全系统关注的新倡议进行对话(行政首长理事会2002年)。

尽管协调自1945年以来一直是经济及社会理事会的一项关键任务，但直到1987年《布伦特兰报告》发表后，环境、发展和经济问题的相互联系才得到更多的重视。目前的需要可能更多的是协调，而不是建立新的机构。自1992年里约热内卢环境与发展会议以来，重新集中注意确保全球舞台上全系统的一致性和协调(联合国可持续发展，1992年)。这导致了21世纪初建立的一系列协调机制。2005年世界首脑会议之后，秘书长呼吁设立全系统一致性问题高级别小组，研究“联合国全系统在发展、人道主义援助和环境领域的一致性”。该委员会由15名成员组成，主要是成员国的总理、长官、总统或前任总统齐心协力，该委员会提出了一个框架，使联合国在发展、人道主义援助和环境领域的结构更加统一和一致(联合国秘书长高级别小组，2006年)。2010年8月，全球可持续发展高级别小组成立。为筹备2012年里约热内卢+20峰会而发布的2012年报告(联合国秘书长全球可持续发展高级别小组2012年报告)建议，各国政府应停止以“各自为政”的方式思考问题，而应专注于协调和整合。该报告建议建立一个全球可持续发展理事会。里约热内卢+20成果文件在文件中21次讨论了协调问题，再次强调需要加强协调的全球共识(联合国2012年)。大会还决定设立一个新的普遍的政府间高级别政治论坛，以处理可持续发展问题(联合国，2012年)。

协调机制的想法是，它们将有能力引导其他机构，使协同作用最大化，同时尽量减少重复和适得其反的措施。为了评估是否会发生这种情况，我们检查(a)这些机构的授权;(b)各机构的组织设置;以及(c)他们打算生产的产品种类。

联合国环境管理小组，非能源和非水:事实

目前，有三个小组在HLCP下工作并向其报告(见图1):联合国水组织，成立于2003年，重点关注淡水问题;联合国能源，2003年成立，2004年第一届会议;联合国海洋，成立于2003年，2005年第一届会议，重点是海洋问题和海啸后的挑战(行政首长理事会，2003年)一个)．为确保环境与人类住区领域的协调，联合国环境管理小组(UN EMG)成立于1999年，与联合国环境规划署(UNEP)密切联系，并与联合国人居署(UN- habitat)和可持续发展委员会合作。

联合国环境管理小组

继1972年联合国人类环境会议之后，联合国环境规划署成立。其使命是“通过激励、告知和使各国和人民能够在不损害子孙后代的情况下改善其生活质量，在保护环境方面发挥领导作用并鼓励伙伴关系”(UNEP 2005:2)。从那时起，环境政策的制定已经渗透到其他联合国机构中。1998年，环境与人类住区问题特别工作组建议成立联合国环境管理小组(UN EMG)，以改善联合国系统内环境与人类住区活动的协调与沟通(1999年联合国大会)。环境署和人居署理事会对此表示支持，1999年大会决定设立一个环境管理小组，“以加强环境和人类住区领域的机构间协调”(联合国大会1999:3)。行政长官联会行政协调委员会于一九九九年通过了职权范围。第一次会议于2001年1月在日内瓦举行。联合国环境管理小组与环境署密切相关，通过问题管理方法协调环境和人类住区问题。

授权

EMG的任务是提供协调的反应，促进就环境和人类住区机构间关注的新出现的问题采取联合行动，并促进不同方法的兼容性(联合国环境规划署/全球部长级环境论坛理事会2004年)。它是环境规划署用来完成自身协调任务的机制。因此，它的目的是促进联系，并为讨论、分享信息和交换数据提供一个论坛。它涉及联合国和非联合国合作伙伴，旨在通过在机构间机制中支持联合国环境规划署和人居署，特别是可持续发展委员会(联合国环境规划署/全球部长级环境论坛理事会2004年)，提高环境和人类住区观点。

结构

执行小组有两层结构:一个高级决策机构(环境管理小组)，由成员组织的高级官员组成，由环境规划署执行主任担任主席;以及有时限的特设问题管理小组(IMG)，由参与具体问题的特设问题管理小组成员组成，通常由环境署领导，由高级决策机构临时设立(2004年环境署/全球部长级环境论坛理事会)。EMG成员是活跃在环境和人类住区领域的联合国系统的专门机构、方案和机构，包括多边环境协定秘书处。截至2012年6月，EMG有46名成员。

国际非政府组织的代表可参加执行委员会和执行委员会的会议，但必须受到邀请。环境署向日内瓦的EMG提供秘书处支助，但已计划将其迁至纽约(环境署/全球部长级环境论坛理事会2004年)。

活动

EMG的工作是对可持续发展世界首脑会议(WSSD 2002)和约翰内斯堡执行计划(JPOI 2002)的后续工作。气候变化小组将其活动划分为方案问题(生物多样性、土地和绿色经济气候变化小组);管理问题(可持续采购、气候中性和联合国可持续管理的一致方法);以及业务问题(联合国环境和社会保障协商进程)。

2010年10月，国际生物多样性小组向大会2010年特别会议和《生物多样性公约》第10缔约方会议提交的报告就2010年后的挑战、战略、项目、计划和倡议提出了观点，以帮助制定未来的生物多样性目标(环境管理小组、2010年生物多样性目标问题管理小组，2009年)。土地管理小组的成立是为了应对环境署《全球环境展望4》中确定的土地挑战，并致力于旱地和联合国全系统对土地挑战作出一致贡献的备选方案，包括实施《联合国防治荒漠化公约》(UNCCD)的十年战略计划(UNEP 2007)。绿色经济IMG为2012年联合国可持续发展会议(环境管理小组秘书处2010年)编写了一份关于联合国系统绿色经济活动的机构间评估报告。主要研究结果是在里约热内卢+20会议(环境管理小组2011年)的一个附带活动中提出的。过去的img处理过各种各样的问题，包括能源、工业发展和能力建设(Schubert 2010年)。关于“协调关于生物多样性的公约的报告”的管理小组促成了环境规划署与生态系统有关公约秘书处之间关于协调的双边会议(联合国环境规划署环境管理小组，2001年)。

联合国能源机制

与环境治理不同，能源治理不集中于任何联合国机构，而是分散在整个联合国系统。联合国唯一关注能源的机构是国际原子能机构(IAEA)。这部分归因于能源安全的概念，这意味着大多数国家不希望将能源治理的控制权交给一个国际机构(参见Florini和Sovacool 2009, Goldthau和Witte 2009, Gupta和Ivanova 2009, Karlsson-Vinkhuyzen 2010, Gupta 2012)。然而，能源生产、分配和消费系统的负面外部性要求加强对能源的全球治理。2003年9月，高级别协调会审查了联合国内部的合作安排，并建议在能源领域加强全系统合作(行政首长理事会，2003年)b)．经行政首长理事会2003年批准，联合国能源第一次会议于2004年7月在巴黎教科文组织总部举行(联合国能源2004年，舒伯特2010年引用)。

授权

联合国能源署的任务是确保WSSD及其联合行动计划在全系统范围内的一致性和有效后续行动。它旨在为分享知识、信息、良好做法和经验提供一个论坛，并对联合国系统内正在进行的和计划开展的工作进行概述，加强两者之间的协同作用。它促进与能源有关的活动的联合方案拟订和协调与合作，确定可进行合作的联系和进一步的领域以及进一步行动的未满足的需要，并从过去能源机构间合作的经验中吸取教训。它的工作领域与经济合作与发展组织(OECD)的国际能源机构有相似之处。

结构

联合国能源署有20个成员国。联合国能源部门高级方案经理级(SPM级)成员代表决定其工作方案。大多数活动是以不限成员名额的分组方式进行的。联合国能源不提供永久或正式的合作伙伴地位(联合国能源2005一个)．它在临时基础上与非联合国伙伴合作，在国际会议上向它们发表讲话。主席一职由成员轮流选举产生。秘书处由联合国经济和社会事务部(经社部)提供。联合国能源通过高级别方案委员会(HLCP)向行政首长理事会报告(联合国能源，2005年)b)．

活动

联合国能源署旨在通过报告和案例研究促进能源与实现千年发展目标的相关性，以补充秘书长为CSD-14提交的能源报告。它在CSD-14和CSD-15(联合国能源2007年)上组织了附带活动，并参加了一些与能源有关的会议。

联合国能源署开展了初步绘图工作，以评估改善协同增效的备选方案，并就获得能源服务、促进能源效率和可再生能源组成了分组。能源获取集群由经社部、开发署和世界银行领导。该小组在世界银行、能源部门管理援助方案(ESMAP)和开发计划署的资助下，致力于编写关于能源对实现千年发展目标的重要性的联合国能源后续出版物。该报告于2008年9月在千年发展目标高级别会议期间发布(联合国能源2008年，舒伯特2010年引用)。由联合国工业发展组织(工发组织)和国际原子能机构领导的能源效率小组旨在向政策制定者传递一个明确的信息，说明通过国家一级的分析性决策支持工具促进能源效率的好处(联合国能源2008年)一个)．

可再生能源集群由联合国粮食及农业组织(粮农组织)和环境署领导，并得到联合国教育、科学及文化组织(教科文组织)的支持，重点关注生物能源(联合国能源2008年)b)，其结果被粮农组织和环境署用于为政策制定者开发处理可持续生物燃料的工具。通过与全球生物能源伙伴关系的合作，该集群还在2008年6月粮食安全高级别会议期间组织了关于生物能源的会外活动，并在2009年5月可持续发展委员会第十七届会议(CSD-17)上组织了关于粮食安全和生物能源之间联系的会外活动(联合国能源2008年)c)．

机制

尽管几个世纪以来，水治理一直在地方和国际议程上(德拉彭纳和古普塔，2009年)，但没有一个联合国机构有专门的水治理任务，水治理已经在整个联合国系统中传播(德拉彭纳和古普塔，2008年，pahal - wostl等人，2008年)。然而，2003年对高级别方案委员会(HLCP)关于水的一致愿景和政策的需求日益增加，导致2003年9月成立了联合国水司(首席执行委员会，2003年)一个)．

授权

联合国水资源计划旨在促进联合国全系统行动的一致性和协调，以落实千年发展目标和世界可持续发展大会议程;促进协同增效和共同努力;加强对成员国实现千年发展目标和JPOI的支持;提高联合国系统的信誉和知名度;协调方案，优先考虑全系统行动的问题，促进联合国系统在全球、区域和国家层面采取协调有效的应对措施;促进制定和传播联合国全系统立场，促进联合国系统、民间社会和私营部门伙伴之间的有效沟通和协作;促进所有层面的信息交流和政策对话(联合国水资源，2003年)。

结构

联合国水资源署有30个成员和26个合作伙伴;截至2012年9月，4家公司具有特殊地位。它有高级项目经理(SPMs)、项目、区域安排、工作队和主题优先领域。SPM指南强调合理化和改进问责制和交付的范围，并可能在特定领域建立有时限的工作队(联合国- 2008年水资源)，但没有直接权力消除成员任务之间的差距和重叠。在联合国水务署的支持下工作的四个项目比工作队更加独立，最近由联合指导小组(联合国水务署、未发表的报告)．专题优先领域处理的问题很可能在较长一段时间内处于联合国水务署关注的首要位置。此外，联合国水务组织通过区域安排运作。

联合国水署主席和联合主席由联合国水署成员轮流选举产生。主席、共同主席和秘书由设在纽约的联合国经济和社会事务部(经社部)的有三名工作人员的技术秘书处提供支助。与联合国能源署一样，联合国水署通过方案高级别委员会(联合国水署2003年)向行政首长理事会报告。

一个多捐助者信托基金;(2008年，舒伯特2010年)，以加强联合国水署的活动和方案，支持由联合国水署发起但由其成员执行的核心职能和具体项目和工作队。联合国项目事务厅(项目厅)和联合指导小组管理中期工作队。此外，一些项目能够从捐助者那里筹集自己的财政支持，例如联合国水问题卫生工作队。

活动

联合国水署设有工作队，为世界水周等区域和全球会议作出贡献，组织讲习班和研讨会，为联合国水署成员的活动绘制地图，并编写政策简报和其他出版物。联合国水环境卫生工作队的目的是通过组织国际环境卫生年，支持实现千年发展目标的环境卫生具体目标的全球努力。性别与水问题工作队的目标是在各级执行千年发展目标和《共同行动纲领》时促进将性别问题纳入主流。跨界水问题工作队的目标是通过政策简报、组织世界水日和2009年世界水论坛高级别会议，成为跨界水合作良好做法的交流中心(舒伯特2010年)。国家一级协调工作队评估了8个试点国家的与水有关的国家协调机制，并审查了联合国各组织之间以及与非联合国行为体之间的相互作用(联合国- water 2008)。前气候变化问题工作队已转变为一个专题优先领域，并通beplay竞技过指出与水有关的适应和缓解问题为国际会议作出贡献，旨在支持气候谈判(联合国水问题2010年)。此外，联合国水署在2012年里约热内卢+20首脑会议上组织了一个水日，会上发布了一份关于水资源管理综合办法的现状报告(UNEP 2012)。联合国水署还为里约热内卢+20会议准备了一份关键信息，强调可持续水管理对绿色经济的至关重要性，并加强其在能力建设、知识产生和支持国家政府间合作方面的活动(联合国水署2012年)一个)．它还旨在就2015年后有关饮用水、卫生和水管理的目标制定决定(Schubert 2010年，联合国水资源2012年)b)．

这四个项目都有自己的任务、工作计划、预算、捐助者和工作人员，每个项目都由不同的机构主持。早于联合国水署的方案，即联合监测方案和世界水评估方案及其《世界水发展报告》，与联合国水署完全独立工作。然而，正在努力使它们的活动与联合国水务工作队和秘书处保持一致。联合国水司的第三份重要报告是世卫组织的《卫生和饮用水全球分析与评估报告》。较新的方案被称为联合国水十年能力发展方案(UNW-DPC)和联合国水十年宣传、传播和支持方案(UNW-DPAC)，它们支持联合国水署及其工作队进行知识建设和能力建设，并制定传播和宣传战略(Schubert 2010年)。

比较评估

在任务授权问题上，各协调机构都有相似的超越性目标:确保协调一致，找到联合国全系统应对其工作领域挑战的协调办法。然而，也存在差异:联合国水务署的任务侧重于实现千年发展目标的活动，在三个治理层面有三个目标。联合国能源署的任务重点是与私营合作伙伴合作，目标是实现方案的协调一致。联合国环境监测组的任务重点是在联合国系统现有的机构间机制中加强环境和人类住区问题。制定和传播全系统立场在联合国水务署的任务中是明确的，在联合国水务署的任务中也是部分如此，但在联合国能源署的任务中没有提及(见图2)。此外，联合国水务署是根据大会决议(1999年联合国大会)建立的，而联合国水务署和联合国能源署的任务并不是由一个类似的高级别决定产生的。图2展示了授权中定义的主要任务的概述。颜色反映了授权的相似性，解释如下。

在结构上，协调机构有一些相似之处:(1)它们是连接其他机构而不影响现有权力结构的非等级网络机制;(b)它们是精干机构，其秘书处由环境规划署和经社部提供，工作人员很少;(c)它们的独立财政资源有限，取决于成员的实物捐助;他们的出版物部分由成员、合作伙伴或其他捐助者的捐款资助;(d)其成员是自治组织，代表不同的情况;(e)他们在指导和执行项目或执行决策方面的权力有限(Wilson-Grau和Nunez, 2006)。

访谈显示，与其他组织形式相比，协调网络机构的优势在于，它们通常在组织上灵活，官僚主义有限，更善于适应变化。缺点是确定问责制:联合国水和联合国能源有轮值主席和各工作组的不同领导人。权力和责任来自于成员，围绕着成员流动，组织目前的结构方式导致责任不明确。这部分是因为水和能源不属于任何现有组织的职权范围。联合国水务署和联合国能源署与高级别协调会和行政首长理事会联系在一起，后者的任务是确保协调，但并非全球水或全球能源治理的天然协调中心。然而，由于联合国EMG在组织上接近环境署，因此这个问题在联合国EMG中不太存在。由于国际社会已决定大大加强联合国环境规划署的协调作用(联合国2012年)，联合国EMG很可能在未来也将变得更加强大。

关于活动问题，各协调机构(a)查明和处理其工作领域内全系统关注的问题;(b)概述正在进行的工作及其成员在不同问题领域的活动;(c)提供讨论和信息共享的论坛。然而，它们加强一致性的能力是有限的:联合国水和联合国能源的产出(在政策简报、信息材料或在会议上发表的协调反应或共同立场)与政策进程没有体制上的联系。它们不是对正式需求的响应，也不提供给现有流程，而是像自由浮动的建议;有关联合国水资源的更多细节，见Baumgartner(2010)。联合国能源在集群中的协调努力进一步反映了其工作领域内部和集群之间缺乏联系，以及缺乏来自非集群领导者的团队成员的支持(联合国能源2009年)。这使得其工作领域中存在的不同角度之间的协调缺陷难以克服。然而，由于与环境署的密切联系，联合国环境监测组的工作已更好地制度化，而且其工作响应了环境署不断变化的政策决定，例如与生物多样性目标有关的政策决定。

与非联合国活动联系的能力取决于成员国。联合国水务组织向非联合国利益攸关方提供常任理事国资格，并积极动员其合作伙伴参与工作队等活动。另外两个机构没有这种长期合作。在联合国能源部门，与私营部门的合作是有限的，联合国EMG只是在临时基础上进行合作。表1总结了调查结果，并概述了任务规定、任务执行情况、组织设置和三个机构的能力。

结论:任务是矛盾的

在地球系统治理的许多可能的组织设计备选办法中，协调机构和高级别专家组似乎是最可行的，因为它们(a)具有实质性的吸引力，因为它们旨在通过加强协同增效和减少重复来提高系统的效率(参看联合国2012年);(b)具有政治吸引力，因为它们不会引起地盘之争、旷日持久的法律和程序冲突，或要求彻底改革现有组织及其任务;(c)具有经济上的吸引力，因为它们的实际组织费用较低，任务有限，办公室空间、人力和业务费费用有限，外地项目较少;和(d)体型小，所以它们更灵活，更能机动。访谈和关于需要协调和一致的全球共识证实了这一点(联合国2012年)。

问题是:(1)协调机制实际上能够协调吗?(2)哪些特征增强了他们的协调能力?首先考虑第二个问题，我们确定了三个可能提高协调机制增强协同作用能力的设计特征。第一，与一个在该问题上负有明确任务的机构建立机构联系可以加强一个机构的协调能力。例如，EMG与联合国环境工作中心环境署的机构联系，使其相对更有效。在水或能源问题上没有任何机构可与环境规划署相比，这可能会限制其他协调机制的效力。与联合国EMG类似的结构对水或能源领域的协调机构也有不利之处，因为这种结构更加"排他性"，只适应少数组织的利益和需要，主要影响工作方案。在联合国水和能源等复杂的工作领域，这种结构可能不太适用。

第二，当一个协调机构的产出与体制进程相联系时，就更有可能加强协同作用。联合国EMG的优势，特别是由于其组织结构接近环境署，其与全球决策进程的联系更为密切，可能会得出这样的结论，即联合国水和联合国能源应具有类似的结构。第三，当一个协调机构允许与非联合国机构建立正式关系时，这可能会加强其外联工作。联合国水署就有这样的合作伙伴。然而，这三个结论更应该被视为需要进一步检验的假设。

显然，如果在具体问题领域没有分歧和竞争的授权、愿景、政策、计划和活动，就不需要协调。当授权、愿景、政策和计划是协同的，并且只要求提高系统效率的环节时，协调相对容易。但是，当存在分歧时，协调也意味着一定程度的引导，以防止重叠，填补空白，减少意见分歧。这可以通过外交辩论来实现，但往往需要某种等级或实质性的权威和资源。研究的组织旨在成为网络机构，在不增加官僚主义的情况下调节和协调现有的联合国机构。另一方面，他们的任务要求他们加强一致性并协调其成员的方案和活动，这是具有挑战性的任务，其成功主要取决于成员的合作意愿。这是困难的，因此有时协调机构进行独立的项目，这进一步混淆了它们的协调任务。具有讽刺意味的是，这些机构的可行性，它们在颠覆现有权力结构方面的低财政和政治成本，可能也意味着迅速引导国际社会在所有领域，特别是在水领域实现可持续治理的能力很低。当可持续发展实际上要求调整我们的生产、分配、贸易和消费方式，而不是渐进式变革时，情况尤其如此。

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