研究，部分进行了专题介绍超越碳:实现REDD+各级治理的公正和公平

媒体中的公平与REDD+:政策话语的比较分析

• 摘要
• 简介
• 背景
  • 话语、媒体和REDD+
  • 政策和科学话语中的公平和REDD+
• 理论框架:公平和REDD+的框架话语
  • 公平的维度
  • 社会公正的原则和公平的理由
• 方法
• 结果
  • 谁关心REDD+的公平性?
  • 他们在担心什么?
  • 政策行为者如何为解决其公平关切的行动辩护?
• 讨论
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

减少森林砍伐和森林退化造成的排放(REDD+)在全球一级被认为是减缓气候变化的一种有效和具有成本效益的选择(Stern 2007)。beplay竞技由于REDD+是一种旨在以尽可能低的成本实现森林碳封存的市场机制，公平结果并不是其设计的组成部分。然而，关于国家REDD+战略和政策在多大程度上能够带来公平结果的争论越来越多(Peskett et al. 2011)。

REDD+可能产生赢家和输家的现实反映在国际气候变化谈判和文献中表达的日益增长的担忧中。beplay竞技特别是，利益的公平分配已被确定为REDD+实施的关键挑战(Ghazoul et al. 2010)。其他关切包括全球公平问题，例如发展中国家由于对碳排放负有历史责任而要求发达国家帮助资助森林缓解，以及与REDD+项目对生计、权能和碳权的影响相关的地方公平结果，以及确保地方参与决策过程的必要性(Brown et al. 2008, Cotula and Mayers 2009, Okereke and Dooley 2010, Larson 2011)。在《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)坎昆协议中纳入保障措施表明，在成本和收益分配以及平等参与决策方面的公平，对于确保REDD+的合法性和有效性至关重要(Chhatre et al. 2012, Mbeplay竞技cDermott et al. 2012一个)．

然而，公平被不同的参与者在不同的尺度上以不同的方式理解、解释和证明(Sen 2009)。政策行为者使用话语实践，即文化意义产生和理解的过程(Duranti 2001)，鼓励对公平的具体理解，同时边缘化其他人(Luttrell et al. 2012)。因此，公平在这一政策领域仍然是一个有争议的问题。因此，我们的目的不是提供关于公平结果应该是什么样子的规范性答案，而是调查围绕公平和REDD+的哪些话语主导了国家公共辩论，哪些更有可能解决国家背景下不平等的根本原因。

随着国家REDD+战略的形成，在一些国家，公平问题在公共辩论中普遍存在，并在媒体中引起共鸣。在其他国家，政策话语较少涉及此类担忧。尽管媒体成员本身就是政策行为者，但国家和非国家行为者利用媒体宣传自己的主张并影响政策决策(Koopmans和Statham 1999)一个， Boykoff 2009)。调查媒体对此类主张的报道有助于评估政策行为者关于公平的意见如何呈现在公共领域，哪些REDD+政策选择可供公开辩论，哪些被边缘化。

我们比较分析了四个国家(印度尼西亚、巴西、越南和秘鲁)在媒体报道国家REDD+政策辩论时，公平是如何构成的。我们的目标是评估关于公平和REDD+的国家公共辩论的多样性，并回答以下研究问题:(1)不同的政策参与者如何在国家媒体的REDD+政策辩论中构建公平问题和行动的理由?这是如何定义和限制政策选择的?(2)关于公平的主导话语如何促进或阻碍政策行动，以解决与REDD+发展相关的不平等的根本原因?

分析主要集中在政策参与者如何构建媒体公平的两个方面:他们对公平的理解，我们称之为“公平问题”，以及他们用来证明要求增加公平的理由，即“公平理由”。据我们所知，作为支持这项研究的项目的一部分，虽然已经开展了一些使用媒体分析来调查围绕REDD+的公共辩论的研究(Cronin和Santoso 2010, Pham 2010, May等人2011,Perla Alvarez等人2012)，但没有关于REDD+的媒体分析明确关注公平辩论。

我们提供了关于媒体话语以及REDD+的科学和政策的背景信息，并提出了一个分析媒体话语中的公平性的理论框架，我们用它来评估政策行为者如何在媒体中的REDD+辩论中构建公平性。我们在这四个国家进行了比较媒体分析。该分析确定了关键的公平问题和不同政策行为体的理由，并评估了这些措施在多大程度上针对不平等的根本原因。最后，我们得出了将公平问题置于国家REDD+政策议程的机会的含义。

背景

话语、媒体和REDD+

话语是制度架构的一部分，它构成了行动者的行为，并使政策行动成为可能和约束(Hajer 1995)。它可以被定义为“在一组特定的实践中产生、复制和转化的思想、概念和分类的特定集合，并通过它们赋予物理和社会现实以意义”(Hajer 1995:44)。不同的政策行为者构建公平辩论的方式以及他们用来支持公平呼吁的理由，决定了REDD+领域对公平的理解。

通过选择新闻和突出有关REDD+的具体观点，记者和编辑可以影响在公共领域讨论哪些REDD+公平问题以及如何讨论。新闻规范、意识形态立场、媒体中的权力结构以及更广泛的政治背景都会影响媒体如何构建这些问题(Trumbo 1996, Carvalho and Burgess 2005, Carvalho 2007, Boykoff 2008)。在这里，框架被定义为“话语元素的组合方式，然后将某些解释和理解置于其他之上”(Boykoff 2008:555)。然而，媒体对环境问题的报道也利用了对国家和非国家行为体(如科学家、环境组织和私营部门)的采访(Boykoff 2009)。因此，媒体既是“文化再生产的代理人”，又是“象征意义争夺的场所”(Hammond 2004:66)，推动政策话语，过滤其他政策行动者的意见(Andsager 2000, Boykoff 2008)。

我们关注媒体如何报道各种政策参与者(主要是非媒体参与者)对公平和REDD+的看法。这种方法与大多数关于气候变化的媒体分析截然不同，后者倾向于只关注媒体在框架辩论中的作用(Trumbo 1996, Carbeplay竞技valho 2007, Boykoff 2008)，尽管它也被用于其他研究(Koopsman和Statham 1999)b)．当然，尽管媒体选择和重构了其他政策参与者的观点，但在报道第三方观点以维护其声誉时，它确实有责任保证准确性，特别是当声明是由具名来源发表时(McCarthy et al. 1996)。

就REDD+而言，记者不得不处理一个新的、有时是高度技术性的话题。本研究对REDD+国家进行的一些基于媒体的话语分析表明，这些技术挑战导致了REDD+的报道有限、观点文章和社论数量少、高度依赖非媒体参与者的投入(Pham 2010, May等人2011,Babon等人2012,Perla Alvarez等人2012)。事实上，一些国际和国家组织，如联合国REDD、人类与森林中心(RECOFTC)、国际自然保护联盟(IUCN)、REDD咨询台和印度尼西亚REDD+工作组，一直在编写指南，参与培训，并寻求其他能力建设机会，以加强REDD+国家记者参与该问题的能力(Migo 2012, UN-REDD 2012)。

政策和科学话语中的公平和REDD+

根据《联合国气候变化框架公约》坎昆协议，按照第1/CP号决定附录一所载的指导方针，公平问题必须纳入REDD+保障措施的设计。16、各国在实施REDD+时必须考虑的准则(UNFCCC 2010)。首先，指导方针提到在制定和实施国家REDD+和森林治理中需要尊重主权，从而强调所有国家都有平等的权利(Heyward 2007)。其次，指导方针强调需要“提高其他社会和环境效益”(《联合国气候变化框架公约》2010:27)，包括减贫，从而反映出对效益和成本如何分配的担忧。确保“尊重土著人民和当地社区成员的知识和权利”的要求(《联合国气候变化框架公约》2010:26)提出了关于资源初始分配及其如何影响公平的问题，以及REDD+是否会产生促进公平的结果(McDermott et al. 2012)b)．最后，需要确保“相关利益攸关方，特别是土著人民和当地社区的充分和有效参与”(《联合国气候变化框架公约》2010:26)，反映了对程序正义的关注，即谁参与决策。

同样，越来越多的文献一直在探索与REDD+相关的公平问题。特别是，对当地居民对碳、树木和土地的权利认识不足，被批评为创造了不平等的竞争环境，最终将影响利益的分配和获取(Sunderlin et al. 2009, Larson 2011, Sikor and Stahl 2011, Chhatre et al. 2012)。随着REDD+增加森林的价值，政府重新集中森林控制的动力将会加强，“绿色”土地的掠夺可能会导致剥夺(Cotula和Mayers 2009年，Phelps等人2010年，Fairhead等人2012年，Mustalahti等人2012年引用的世界银行2010年)。促使控制权从当地参与者转移到全球参与者的叙述是将当地用户描述为“森林破坏者”(Forsyth和Walker 2008年，Beymer-Farris和Bassett 2012年)。这些方面可能对当地生计产生负面影响，并可能加剧现有的不平等。即使在制定了适当的规则和程序的地方，执行工作也受到结构性限制，例如当地人民的代理能力薄弱。在这些情况下，即使对REDD+采取“无害方法”也不太可能防止对生计的不利影响(Brown et al. 2008, mustallahti et al. 2012)。

未能将依赖森林的社区纳入政策决策的证据使人们怀疑REDD+确保程序公平的能力，即公平参与和代表决策过程(Griffiths 2007年，Cotula和Mayers 2009年)。另一个值得关注的问题是，REDD+实际上可能会歧视已经在为保护森林资源做出明显努力的当地社区(Kanninen et al. 2007)。因此，在实施任何REDD+计划时，必须定义利益分享规则，这一问题已经处于国家政策话语的中心(Rawls和Kelly 2001, Streck 2009)。最后，另一个关注点是性别平等，这涉及到分配正义和程序正义(Terry 2009)。因此，证据表明，在最好的情况下，以市场为基础的REDD+计划可能不会影响现有的程序和分配公平条件，而在最坏的情况下，可能会加剧现有的不平等，这是在更广泛的环境服务付费文献中已经提出的担忧(Corbera et al. 2007, Corbera 2012)。

理论框架:关于公平和redd +的框架论述

我们用于评估不同政策行为体关于公平和REDD+的话语的框架，如下所示，突出了公平在重点问题和行动理由方面的多面性和争议性。使用这个框架，我们可以根据公平和REDD+是否挑战现有的制度结构来对它们进行分类。

公平的维度

我们采用了一个框架来区分公平的三个维度:分配公平、程序公平和背景公平(McDermott et al. 2012b；表1)。在这里，分配公平是指利益和成本如何在社会中分配(弗雷泽2009)。关于利益分享安排的辩论是关于公平和REDD+侧重于分配正义的论述的一个例子。然而，股权结果也取决于谁能参与决策。这一方面与第二个维度有关，程序正义，涉及参与、承认和代表(Anand 2001)。例如，在呼吁更多参与REDD+决策过程(包括自由、事先和知情同意等程序性要求)中，可以看到对程序正义的支持(Brown et al. 2008)。程序公正通常被解释为平等参与民主决策，因此是REDD+政策审议合法性的关键组成部分(Young 1990, Adger等人，2006)。分配公平和程序公平考察的是结果和过程，而第三个基本维度，背景公平，指的是嵌入在先前存在的社会和政治条件中的不平等。这一维度承认公平是一种“情境现象”(Walzer 1983, McDermott et al. 2012引用)b:4)，因为它考虑了决定参与机会和分配结果不平等的制度、社会经济和政治条件(McDermott et al. 2012b)．

我们认为，随着我们从关注分配公平的论述转向程序公平，然后转向背景公平，政策行动者的战略越来越多地挑战现状。他们从接受存在于现有制度和社会结构中的不平等转变为直接挑战不平等的根本原因。我们将接受或在环境公平条件范围内工作的战略称为“积极战略”，而那些挑战环境公平条件的战略则称为“变革战略”(Fraser and Honneth 2003)。

社会公正的原则和公平的理由

该框架的第二个方面是指作为公平论述基础的社会正义的规范性原则。政策行为者依赖不同的正义原则来证明对公平的要求是合理的，这解释了公平的多面性和争议性，因为不同的原则可能导致不同的政策解决方案(Sen 2009)。我们根据社会正义的四个原则对公平进行分类:需求、权利、利益和价值(Miller 1999)。除此之外，我们还添加了第五个原则，我们称之为“公平”，这是从数据中归纳出来的。

1. 基于需求的理由强调，福利的分配应考虑到边缘化、脆弱的社会群体的需要，并特别强调有利于穷人的政策。这样的理由往往与这样的论点相结合，即向穷人提供福利将增强REDD+计划的可持续性、可接受性和合法性(Peskett et al. 2008)。这种方法包括道德和伦理方面的理由，有助于将减缓气候变化与减贫目标结合起来。beplay竞技
2. 基于权利的理由认为，REDD+补偿应该反映权利和福利。在REDD+领域，实现这一目标通常需要首先确定谁拥有碳，然后更广泛地确定谁有权获取、管理和控制森林资源(Cotula和Mayers 2009, Sunderlin等人2009,Doherty和Schroeder 2011)。呼吁承认非正式权利和习惯权利的目的是重新定位(感知到的)“不平等的竞争环境”，解决环境公平问题(Larson和Ribot 2007年，Sikor和Stahl 2011年)。
3. 基于利益的理由是指所有感兴趣或受影响的利益相关者都应参与REDD+决策过程的原则(Sikor和Stahl 2011)，即参与、承认和代表(Anand 2001, Fraser 2009)。将所有相关利益攸关方纳入REDD+决策具有挑战性，因为有效使用自由、事先和知情同意程序的障碍已经证明(Griffiths 2007年)。
4. 基于成绩(或管理)的理由认为，补偿应该奖励那些证明有能力可持续地保护和管理森林的人。尽管奖励长期的管理工作已经就公平和REDD+进行了详细的讨论，但在实践中似乎被忽视了(M. Richards，未出版的手稿)．奖励现有管理的一个问题是，它可能无法保证减排的额外性(Angelsen 2008)。
5. 以公平为基础的辩护强调对所有参与者平等的自由和机会以及平等的待遇，但可以进行解释(Tyler和Belliveau 1995)。它们不如基于权利、需求、利益和管理的理由具体。一个例子就是把历史责任作为要求发达国家减少碳排放的理由。公平不仅指当前的参与者，还可以扩展到包括未来的几代人(Weiss 1990)。

一些追求公平的主张提出了明确的行动，而另一些则没有。例如，许多对增加“公平”的普遍呼吁并没有提出任何具体的政策解决方案;他们只是强调了一种普遍的看法，即某人受到了不公正的对待。虽然这种看法有助于争取对现有安排提出挑战的支持，但它们无助于实际解决办法。相比之下，当正当理由与解决公平问题的具体建议相结合时，索赔可以更具体地为REDD+政策提供信息。它们可以帮助解决问题，并将注意力集中在有针对性的解决方案上，以便决策者采取行动(Forsyth 2003, Sikor和Stahl 2011)。

方法

与其他关于气候变化的媒体分析(例如，Boykoff 2008)相比，我们主要调beplay竞技查媒体报道的非媒体参与者的公开声明(Hammond 2008, Koopsman和Statham 1999)a、b)．我们分析这些陈述，以评估不同的政策行为者如何理解公平问题，以及他们如何证明在公共领域增加公平的行动是合理的。

媒体框架被定义为“认知、解释和呈现的模式，以及选择、强调和排斥的模式，符号处理者通过这些模式常规地组织话语”(Gitlin 1980:7)。这些框架可以包括政策行动者的言论和报道，以及记者的观点。我们把这种意见声明称为“立场”或“对事态的取向”(Kockleman 2004:127)。

该分析基于每个国家三家主要全国性报纸的报道，从2005年12月，也就是REDD+进入国际气候变化谈判的第11次《联合国气候变化框架公约》缔约方会议，到2010年12月。beplay竞技所选的四个国家都积极参与REDD+政策的设计和实施，但处于不同的阶段。印度尼西亚和巴西拥有最大面积的剩余热带森林，它们在REDD+方面的政策进程和活动相当先进，例如，印度尼西亚于2009年向世界银行森林碳伙伴基金提交了准备准备提案(R-PP)。秘鲁和越南的森林面积较小，前者处于REDD+发展的早期阶段，例如，秘鲁于2011年提交了R-PP (Di Gregorio et al. 2012)一个)．

报纸的选择基于两个标准:全国发行量高和广泛的政治派别代表性。关键字搜索“REDD”，“减少森林砍伐和森林退化的排放”，以及相关术语，用于识别讨论REDD+的文章。将分析限制在印刷报纸上是有一定局限性的，但它有助于一致的编码和跨国比较，特别是在覆盖水平方面。

使用标准化的代码书来确保编码的一致性和各国之间的可比性(Di Gregorio等人，2012年b)．代码手册规定了三个级别的编码。首先确定文章的描述性变量，如来源、文章类型、日期、长度和作者。第二个层次确定了媒体框架和框架的某些特征，例如它们的主题和规模，即全球、国家和地方。编码的第三层更详细地确定了框架，包括框架中提到的最多两个最重要的政策参与者的立场。这包括对行动者的名称和他/她所属的组织进行编码，注明行动者的意见声明(立场)以及该立场是否涉及公平。政策行动者包括在框架中表达立场的任何组织或个人。他们被分为10类:国家级国家行为体、次国家级国家行为体、国内民间社会、国际民间社会(主要是非政府组织)、企业、国家研究机构、国际研究机构、政府间组织、记者和其他个人。虽然媒体会过滤出现的立场，但我们只在社论和观点文章中认定记者是立场持有者;所有其他立场都被记者归结为特定的非媒体人士。 Each equity-related stance was then analyzed through open coding and classified according to (a) type of equity issue and (b) principle of social justice used, explicitly or implicitly, to support the stance. Six equity issues were identified: benefit-sharing, tenure and indigenous rights, livelihoods and poverty, participation, sovereignty, and gender equity. The examples of equity issues in Table 1 are drawn from these categories. The open coding process employed both inductive and deductive approaches; the coder was provided with a preliminary list of equity issues and principles of social justice derived from the literature, but could modify the list or add new categories for both equity issues and justifications as they emerged from the open coding of the stances.

各国媒体对公共话语的影响各不相同，具体政策行为者和更广泛的政治背景的影响也各不相同，这使得各国之间的比较变得复杂。例如，在越南，国家对媒体的控制比巴西、印度尼西亚或秘鲁强得多(自由之家2009年)。我们认识到这是研究的一个局限性，因为我们对媒体选择和描述偏见的考虑相对较少。

结果

2005年至2010年期间，这四个国家共发表了906篇提到REDD+的文章，其中582篇主要关注REDD+。其余的被认为只是顺便提到了REDD+。在582篇文章中，印度尼西亚和巴西分别占265篇和257篇。在越南和秘鲁，报道要有限得多，同一时期仅发表了34篇和26篇关于REDD+的文章。总体而言，覆盖的频率可以说反映了截至2010年REDD+政策进程的进展，以及印度尼西亚和巴西的森林比越南和秘鲁更重要(Di Gregorio et al. 2012)一个)．

正如有关REDD+的报纸文章的总数在各国之间有很大差异一样，可以预见的是，这些文章中政策行动者所表达的立场的数量也有很大差异，从20(秘鲁)到386(印度尼西亚;在所有的立场中，有25%(秘鲁)和61%(越南)在某种程度上与公平有关。

以下结果考察了这些立场的性质，包括谁关心公平，他们关心什么，以及他们如何证明解决这些问题的行动是合理的。

谁关心REDD+的公平性?

与其他主题相比，媒体通常在政治和政策制定方面投入更多的空间，因此我们可以预期国家行为者的意见在媒体中比其他政策行为者的意见更明显(Boykoff 2008)。总体而言，在印度尼西亚、巴西和越南，国家行为者是最直言不讳的群体。然而，在秘鲁，媒体话语更多地以国际民间社会、研究机构或政府间组织为特色。

这种模式在与股权相关的立场上继续存在。如表3所示，在印度尼西亚、巴西和越南，国家行为体构成了讨论股权问题的最主要群体，占所有立场的31%(印度尼西亚和巴西)和63%(越南)。然而，在秘鲁，国家行为体完全缺席，这可能反映了秘鲁国家REDD+政策制定的相对早期阶段(Perla Alvarez et al. 2012)。

此外，如表3所示，印度尼西亚和巴西讨论公平问题的参与者最多。相比之下，在越南，与公平相关的话语中只有三个行为体群体(国家行为体、国有企业和政府间组织)，在秘鲁只有两个(国内和国际公民社会)。显然，媒体对REDD+中公平性的高度报道与讨论这些问题的政策行动者的高度多样性之间存在相关性。印度尼西亚是唯一一个通过关于REDD+的社论或评论文章将记者作为自身权利的政策行动者的国家。在巴西、越南和秘鲁，这种观点文章的缺失可能反映了该话题的高度技术性和政治性，因此记者在报道中倾向于依赖其他参与者的观点(Cronin and Santoso 2010, Pham 2010, May et al. 2011)。

在除越南外的所有国家，国内和国际民间社会行动者是媒体上讨论平等问题的第二重要群体。有趣的是，在样本中唯一的独裁政权越南，根本没有国内或国际的民间社会行动者对REDD+的任何方面发表意见，包括公平。然而，如图1所示，越南在REDD+中与权益相关的立场所占比例最大。

即便如此，国家和民间社会仍成为寻求界定如何在公共领域理解和讨论REDD+公平的主要政策行为体。然而，当我们审视他们立场的本质时，我们将看到，这些行动者往往以非常不同的方式构建公平的概念。

他们在担心什么?

正如方法中所概述的那样，我们使用开放编码对REDD+和权益的立场进行分类，这引出了六个具体的权益相关问题。如图2所示，在所有国家中，利益分享是最突出的问题，占所讨论的股权问题的56%(印度尼西亚)和68%(越南)。此外，媒体行动者所持的四种立场中有三种与利益分享有关。这里的利益分享是指REDD+成本和收益的分配，因此是分配公平。生计和权属也经常被讨论，而性别、主权和参与则不是常见问题。

对利益分享立场的性质进行更仔细的研究表明，这个问题的框架根据代表谁而非常不同。例如，在印度尼西亚和巴西，国家行为体往往主要指发达国家和发展中国家分担减排负担和REDD+融资责任，从而将利益分享视为一个全球性问题。考虑一下印度尼西亚时任林业部长卡班(M.S. Kaban)在2007年提出的以下立场:

在卡班看来，只要发达国家没有采取REDD的承诺，全球解决气候变化的努力就仍然是不公平的。beplay竞技他说:“如果与发达国家没有联系，发展中国家就没有确定性，因为发展中国家的支柱是资源。(Menhut Usul…2007)。

相比之下，国内民间社会行动者更关心REDD+在国内一级的成本和收益分配。例如，它们可能会引起人们对当地森林使用者和弱势社区的关注，这些社区可能会承担实施REDD+计划的大部分成本:“政府必须支持人民的利益，而不是公司的利益”(Joji Carino, Tebteba基金会，引用于Hartiningsih和Arif 2007年)。

印度尼西亚和巴西的国家行为体最关心在全球层面分担REDD+的成本和收益(分别为79%和87%)，而越南的国家行为体在国内层面考虑这些问题(86%)，而且也非常关心生计问题的公平性。总体而言，在印度尼西亚和巴西，国家行为体所表达的所有关于公平的立场中，分别有63%和76%涉及全球公平，而在越南，92%涉及国内公平。在秘鲁，全球关切主要由国际民间社会代表。

正如与利益分享公平相关的立场框架因发言者而异，对生计公平的看法也因发言者而异。一方面，国家行为体在生计问题上表达的立场，尤其是在越南，倾向于解决REDD+对生计产生积极影响的潜力。例如，2010年10月，越南政府援引了农业和农村发展部一位代表的话的人报纸上说:“REDD可以为当地人保护森林和赚取额外收入提供激励”(Mai 2010)。另一方面，民间社会行动者经常对REDD+如何威胁现有生计表示担忧:“REDD概念是雅加达的政治精英和科学家可以享受的灯塔项目，他们很少关注生活在森林内和周围社区的利益”(Hartono 2007)。

与权属安排和土著权利有关的公平问题主要是由国内民间社会行动者提出的，在印度尼西亚，则由国际非政府组织和研究机构提出。这些问题包括要求承认地方权利，从而提请注意先前存在的不公平的体制背景。印度尼西亚的国家行为者仅在三起案件中提出了与监测绿地掠夺和尊重当地社区和土著权利有关的问题。

考虑到文献和R-PPs评论中对当地森林用户缺乏有效参与的广泛批评(Griffiths 2007, Dooley et al. 2011, Williams and Davis 2012)，对参与和程序公平的关注较少有些令人惊讶。要求增加参与的呼声属于国内和国际民间社会的范畴，在印度尼西亚，是次国家行为体的范畴，而且主要是针对国家行为体的。

政策行为者如何为解决其公平关切的行动辩护?

用来证明要求采取行动的理由的原则是公平框架的一个重要方面。如上所述，我们根据社会正义五项原则，即需求、权利、利益、价值或公平，对媒体中与公平有关的立场进行了编码，这是对增加公平的呼吁的基础。

如图3所示，在所有四个国家，普遍呼吁公平是增加公平的主要理由，占公平的所有理由的40%(秘鲁)和68%(越南)。例如Ana Júlia Carepa，巴西帕拉州前州长，2008年6月《圣保罗页报》援引她的话说:“亚马逊是巨大的，需要一个解决方案……只有各国为保护它买单才是公平的”(Países ricos…2008)。以权利为基础的论点在印度尼西亚主要使用，以需求为基础的论点在巴西、印度尼西亚和越南普遍使用，而以功绩(或管理)为基础的论点和以利益为基础的论点很少在任何国家使用。

通过研究特定行为体群体为其增加公平的呼吁进行辩护的方式(图4)，可以看出，除了秘鲁之外，所有国家的国家行为体都经常呼吁公平，秘鲁没有国家行为体在媒体上就公平和REDD+发表立场，民间社会行为体在较小程度上也经常呼吁公平。

民间社会行动者最常使用基于权利的公平理由。例如，国际土著人民气候变化论坛(IFIPCC)指出，传统社区认为REDD+将导致新的侵犯权利行为。beplay竞技在给UNFCCC附属科学和技术咨询机构(SBSTA)的一封信中，IFIPCC说，“REDD将侵犯土地权、区域边界和传统社区的资源”，他们“希望SBSTA让权利理事会负责传统社区基本权利和自由的特别记者参与监督REDD实施中可能发生的侵犯行为”(Suryandari 2007)。只有在印度尼西亚，国内和国际民间社会广泛使用基于权利的理由来增加公平，一些国家行为者才使用基于权利的理由。这种要求在巴西和秘鲁更为有限，在越南也不存在，在那里，公民社会在媒体和政策辩论中没有代表。

第三个最常用的公平理由是基于需求:“森林不能变成碳厕所。森林的功能远不止这些。森林是周围社区的生活中心，森林维持着生物多样性，”(Longgena Ginting，来自地球国际之友，引自Yuwono 2007)。我们可以在印度尼西亚和巴西看到，这种形式的辩护被各种各样的国家和非国家行为体使用，包括国内和国际民间社会。在越南，基于需求的理由完全是由国家行为体提出的，而在秘鲁则没有使用任何理由。

显然，正如我们在与公平相关的问题上的发现一样，国家和公民社会行为者倾向于以不同的方式为公平呼吁辩护，这表明这两个群体在政策话语方面存在某种脱节。国家行为体最常依赖于对普遍公平的呼吁，而公民社会最常依赖于基于权利的论点。

讨论

印度尼西亚和巴西的国家行为体对全球公平问题的更强烈关注表明，他们更关心自己的国家在REDD+国际谈判中受到公平对待，而不是解决与国内公平相关的REDD+问题。在这两个国家，就像在秘鲁一样，提出国内公平问题的主要行动者群体是国内民间社会。越南的情况非常不同，国家行为体主要讨论与REDD+相关的国内问题。造成这种差异的一个原因是越南已经将其REDD+活动与更广泛的环境服务支付计划整合在一起，其中包括国内补偿计划，而不是完全由国际资助的计划(Pham 2010)。国家行为体主要采取支持此类计划的立场，目标受众是国家企业。第二个原因是越南国家对媒体的严格控制，这意味着非国家行为者在媒体中的声音受到限制。

国家行为体还倾向于笼统地呼吁增加“公平”，但很少包含任何具体的政策解决方案;相反，这种呼吁只是反映了一种普遍的看法，即某人受到了不公正的对待，这只能有助于为挑战现有安排争取支持，而不能解决问题。这种性质的一般性主张缺乏采取行动的强有力的规范性理由，有可能使激励或诊断一级的辩论停滞不前，而不能将其转变为可采取行动的政策建议。相比之下，当正当理由与解决公平问题的具体建议相结合时，索赔可以更具体地为REDD+政策进程提供信息。作为要求决策者采取行动的方式，它们可以解决问题并引起人们对具体解决方案的关注(Forsyth 2003, Sikor和Stahl 2011)。以需求和权利为基础的增加公平的理由就是如此，分别是第二和第三最常用的理由。尽管国家和非国家行为体都使用基于需求的理由，但民间社会行为体更经常使用基于权利的行动理由。

分析还表明，在印度尼西亚、巴西和秘鲁，国内民间社会是提出与REDD+保障措施相关的分配公平问题的主要行为体，尽管国家行为体也参与这些问题。主要关注的主题是利益分享，这在所有四个国家的公平问题中占主导地位，包括媒体行为者本身。这并不奇怪，因为利益分享规则的定义是REDD+辩论中争论的关键问题(Ghazoul et al. 2010, Peskett et al. 2011)。与生计有关的分配问题在媒体中出现的频率较低。然而，在巴西和印度尼西亚，国内民间社会是提出这些问题的主要行动者，其次是国家行动者，其次是政府间组织。在越南，国家对民生问题的高度参与是由于政府将减贫目标与REDD+结合起来的明确目标;这一目标是通过将国家REDD+战略与国家森林发展战略和国家森林发展与保护计划相结合而正式确定的，后者具有很强的扶贫重点(Pham 2010)。因此，政府利用媒体为其计划争取支持。这表明，越南政府的具体政治背景和政治意识形态都有利于设计积极的REDD+反贫困机制，这是其他国家所没有的。然而，应该指出的是，越南政府只将REDD+积极地描述为改善生计的机会，而对可能的负面生计影响缺乏批评意见。 Indeed, in the other countries, it is predominantly civil society that denounces the possible adverse impacts. Nevertheless, that both state and nonstate actors debate livelihood issues suggests that a pro-poor equity frame provides an opening for policy debates among a variety of actors, at least in nonauthoritarian regimes. The case of Vietnam also demonstrates that, even in the absence of pressure from civil society, governments can still prioritize livelihood concerns. However, even if state actors were fully engaged in such debates, a stronger focus on livelihood impacts would be unlikely to fundamentally alter contextual inequality, because such debates leave preexisting social and political conditions and power relations, which determine the extent to which people benefit from resource distribution, largely unchanged (McDermott et al. 2012b)．因此，对利益分享和改善生计的关注最有可能转化为积极的，而不是变革战略(弗雷泽和Honneth 2003年，Corbera 2012年)。

程序性公平在媒体上的报道有限，当时也只有在印度尼西亚和巴西。在这两个国家，增加参与的要求再次来自国内和国际的民间社会，在印度尼西亚，则来自次国家行为体。国家行为体没有参与。鉴于大量研究谴责对正在进行的国家级REDD+进程缺乏有意义的参与，这种极少的关注令人担忧(Griffiths 2007 Cotula和Mayers 2009)。实现程序公正的改善往往是在实践中有效解决分配公平问题的先决条件(Adger et al. 2006)。森林碳伙伴基金和联合国REDD计划等国际行为体正试图通过整合参与REDD+准备活动的程序要求，促进REDD+国家政策进程中的包容性对话。然而，在没有国家行为体真正参与的情况下，规则和程序的改变往往效果有限。此外，改善决策参与往往是解决环境公平或不平等根源的先决条件。

在关注环境公平的论述中，主要是公民社会倡导挑战使不平等永久化的现有制度安排的战略。这种变革战略的一个例子是，民间社会要求更多地承认当地和土著对森林的权利，特别是在印度尼西亚。印度尼西亚的国家行为体也参与这些问题，但程度要小得多。在巴西，土地保有权和土著权利问题很少出现在媒体上，只由国内公民社会提出。在这里考察的四个国家中，巴西在承认土著权利方面是最先进的(Larson 2011);特别是在印度尼西亚，这仍然是一个非常有争议的问题(Indrarto et al. 2012)。在越南，媒体没有讨论与背景公平相关的问题。地方和土著权利问题很重要，因为在许多情况下，在成本和利益分配或分配公平方面实现实质性改变首先取决于对这些权利的承认(Sikor 2010)。

总之，大多数媒体关于公平和REDD+的辩论都与平权战略和那些REDD+保障措施有关，这些措施没有直接挑战现有的导致不平等长期存在的社会和政治经济结构。国内民间社会成为主要的政策行动者，在媒体上倡导能够解决不平等根源的更具变革性的战略。

在结束之前，我们需要强调本研究的一些局限性。首先，对媒体选择偏差的关注不足，将研究结果限制在媒体表征在影响公共辩论和政策方面的作用上。因此，在将媒体与政策话语联系起来时，我们必须谨慎。比较政策过程中的话语和媒体中的话语将更清楚地说明媒体作为独立的政策行动者的作用;这是一个有待进一步研究的领域。其次，越南相对较低的覆盖率，秘鲁更是如此，进一步限制了比较。特别是，秘鲁媒体在REDD+和平等相关问题上完全没有国家行为体，这更有可能是因为秘鲁处于REDD+政策制定的早期阶段，而不是因为国家不感兴趣(Perla Alvarez et al. 2012)。然而，在越南的情况下，有充分的证据表明，没有在媒体中代表的行为体对政策过程的接触也非常有限(Pham et al. 2012)。

结论

话语根据各种政策行为体的利益和影响，确定关于公平和REDD+的公共政策议程的范围和重点;媒体重塑了这些话语，并将它们呈现给公众。通过研究印度尼西亚、巴西、越南和秘鲁关于REDD+和公平的媒体话语的差异，我们揭示了如何理解公平的多面性，以及不同的政策行为者如何使用不同的方法来证明他们在REDD+领域增加公平的呼吁是合理的。

在印度尼西亚和巴西，媒体在向公众介绍REDD+和平等相关问题方面发挥着重要作用。在越南，纸媒主要反映政府的立场，而在秘鲁，纸媒的报道非常有限，显示纸媒在这些辩论中扮演次要角色。

对非媒体参与者意见声明的分析表明，将公平纳入国内REDD+政策议程的两个主要挑战与规模和背景公平有关。在大多数情况下，占主导地位的国家行为体在媒体上很少批判性地关注REDD+所涉及的国内公平问题，大多数权威的政策行为体没有参与到可以解决不平等的一些根本原因的基于权利的要求中。克服这些挑战需要变革。如果国家要服务于更广泛的社会群体的利益，并实现更公平的REDD+政策结果，这是必要的。在印度尼西亚、巴西和秘鲁，为了纠正国家行为体与国内公平问题的脱节，国家行为体需要更直接地参与公民社会组织的需求，这些组织是国家和地方利益相关者之间的桥梁和知识经纪人(Lewis和Mosse 2006)。以越南为例，民间社会和当地利益相关者的意见和要求的缺失似乎导致国家行为体对国内公平采取了非常不严谨的方法。然而，重要的是，国家行为体参与环境公平问题，如承认和保护当地和土著权利，因为当地人民可能承担REDD+的大部分成本(Sikor 2010)。当然，改善环境公平也是极其困难的，因为在某些情况下，它需要重新平衡国家本身的权利，国家控制着这些国家的大部分土地和森林资源(White和Martin 2002)。此外，需要更多地关注程序正义，因为增加参与往往是解决不平等根源的先决条件。

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