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Hirschi, C.， A. Widmer, S. Briner和R. Huber. 2013。结合政策网络和基于模型的情景分析:对瑞士山区未来生态系统产品和服务的评估。生态和社会 18(2): 42。
http://dx.doi.org/10.5751/ES-05480-180242
结合政策网络和基于模型的情景分析:瑞士山区未来生态系统产品和服务的评估
摘要
我们认为，在决策过程中经常宣称无视对生态系统产品和服务提供的事前评估，不仅是因为在相关的政治过程中忽视或误解了这种评估的结果，而且是因为在这些评估中不准确地包含了政治变量。为了解决这个缺点，我们将基于模型的场景分析与策略网络分析结合起来。通过分析政策网络的结构并考虑到单个网络参与者的政策偏好，我们可以评估从基于场景的建模评估中衍生出来的政策发展的可行性和可能性。我们在分析旨在维护瑞士山区关键生态系统产品和服务的潜在政策措施时证明了我们方法的适用性，特别关注农业，这可以说是这些地区各种生态系统产品和服务的最重要部门之一。我们的研究结果表明，以生产为导向的农业政策仍然有强大的政治支持，因此，很有可能出现保护现状的情况。相比之下，如果一项更环保的农业政策导致大量的农业生产新规定，它就不太可能实现。即使在一组基于事前模型的未来政策选项评估中，绿色情景表现最好，我们的政策网络分析表明，农业政策的变化将必须协调提供非市场生态系统产品和服务的支持与市场放松管制政策，以便在政治上可行。介绍
山区的农业和森林生态系统除了提供食物和木材外，还提供多种形式的调节和文化服务。然而，由于生态变化(IPCC 2001, Huber et al. 2005)、不利的社会经济条件(欧洲委员会2004,Stucki et al. 2004)和有限的机构能力(Young 2002, Young et al. 2008, Hirschi 2010, Kok和Veldkamp 2011)，这些生态系统产品和服务正日益面临压力。为了保证未来提供这些重要的生态系统产品和服务，需要政策干预来引导这些过程，并减轻它们对生态系统和社会的负面影响(Huber等，2013一个)．这种政策干预需要对相关的生态、社会经济和政治发展及其潜在的未来影响进行准确的评估。为此，影响评估(Dilly and Pannell 2009, Bare 2011, Helming and Pérez-Soba 2011)和综合评估(Van Ittersum and Brouwer 2009, Bezlepkina et al. 2010)被广泛用于预测社会经济发展和政策决策的环境后果，反之亦然。但是，在实际的政策决策过程中使用这种事前评估到目前为止是相当有限的。尽管生态系统产品和服务的概念旨在更好地考虑环境管理中的生态和社会复杂性(见Fischer等人，2007)，但在政策过程中实际使用的大多数事前评估工具都是相当简单和适度的类型(Nilsson等人，2008年，Hertin等人，2009年)。另一方面，对于政策制定者来说，更复杂的工具往往是黑匣子，而不是能够有效地为政策决策提供信息的透明分析工具(De Smedt 2011)。此外，政治经济学家一再主张，特定的部门利益——尤其是农业部门——往往不愿制定更有效的政策，如果这些政策能导致现状的改变(Swimmen和Van der Zee 1993年，De Gorter和Swinnen 2002年，Rausser和Goodhue 2002年，Swinnen 2009年，Anderson 2010年)。
在这篇文章中，我们特别指出，在决策过程中经常宣称无视基于模型的对生态系统产品和服务未来供应的事前评估，不仅是因为在相关政治过程中对此类评估及其结果的忽视或误解，还因为在这些评估中不准确地包含了政治变量。但是，宣称在事前评估中更好地纳入政治因素仍然是一项艰巨的任务。必须在更广泛的政治背景下看待政策干预。它们通常代表一种政治妥协，是有影响力的政治利益集团之间讨价还价过程的结果(帝国，1999年)。此外，除了政策进程的动态之外，可能的政策干预的范围本身往往也是动态的，因此是一个“移动的目标”(Wittrock和de Leon, 1986年)。要尽可能准确地模拟这些过程及其对生态系统产品和服务提供的潜在影响，就需要对模型参数进行永久性的重新调整，以便跟上有关的发展，这显然是一项不现实的任务。此外，在更根本的层面上，公共政策学者批评了大多数基于模型的场景分析方法的基础上的理性决策假设(Sabatier和Jenkins-Smith 1993, Jones 1999, Davies等人2000,Sanderson 2002, Jones 2003)。
因此，我们旨在通过结合基于模型的情景分析(Veldkamp和Lambin 2001, Westhoek等人2006,Verburg等人2010,Helming等人2011)和政策网络方法(Laumann和Knoke 1987, Knoke 1990, Rhodes 1997, Adam和Kriesi 2007, Knoke 2011)，为更准确地将政治变量纳入事先政策评估做出概念上和方法上的贡献。在经验上，我们将这种新方法应用到瑞士农业政策的案例中，这可以说是瑞士山区未来提供生态系统产品和服务的关键政策之一(Grêt-Regamey et al. 2008, Huber et al. 2013一个)．
具体来说，我们调查了以下三个研究问题:
- 瑞士农业部门的不同政策情景对山区重要生态系统产品和服务的提供预期有什么影响?
- 哪一种政策情景最有可能得到现有农业政策网络的支持?
- 考虑到现有农业政策网络所代表的政策偏好与模拟情景结果之间存在差异，农业政策网络需要哪些发展来缩小或减少这一差距，以加强山区重要生态系统产品和服务的可持续提供?
概念框架和方法
图1说明了我们的概念方法。通常情况下，基于场景的生态系统产品和服务提供综合评估(图1中的框1)和政策网络分析(图1中的框2)是两个独立的研究任务，尽管政策过程和经济发展在现实中是紧密相关的(Rausser和Swinnen 2011年)。在本研究中，我们将瑞士农业政策制定的分析与山区生态系统产品和服务提供的事前政策评估结合起来，分三步进行。首先，我们根据IPCC(2000)的情景为瑞士制定了三个一致的农业政策情景(现状、自由化、绿化)和四个一致的国家层面情景。每一种设想都具体处理瑞士正在进行的农业政策改革进程中的三个主要政治问题，即更好地进入农业市场的问题、国内对农业部门的支助水平以及以“绿化”农业政策的形式向生态系统产品和服务提供更有针对性的支助。其次，每个情景都在基于模型的评估中实施，评估全球变化对两个选定的瑞士山区生态系统产品和服务提供的影响，然后根据瑞士农业政策网络的结构和相关政治行为体的政策偏好，评估每个情景的政治可行性和可能性。这种模型输出和政策评估之间的比较使我们能够确定建模的生态系统产品和服务提供之间的潜在变化，一方面是基于情景，另一方面是基于政策网络中所代表的政策偏好和政治结构。基于这些变化的规范，我们可以在第三步中得出关于潜在必要的政策和/或政策网络变化的结论，以改善瑞士山区的可持续生态系统产品和服务的提供。下面我们将更详细地描述这些分析步骤和潜在的方法方法。
基于模型的山地生态系统产品和服务提供评估
建模方法
综合评估和建模框架可用于在引入新政策之前评估备选方案，作为对潜在政策影响的事前评估(Van Ittersum和Brouwer 2009)。因此，一项新政策的经济、生态和社会后果通常被考虑在内。为了评估三种政策情景(下文将详细描述)对我们的案例研究区域生态系统产品和服务提供的影响，我们使用了一个空间明确的、基于主体的高山地区土地利用模型。该模型基于基于部门的动态土地配置模型ALUAM (Briner et al. 2012)，该模型经过修改，以整合代表农民(或农民群体)的不同代理及其态度和偏好(Huber et al. 2013)b)．扩展ALUAM- ab (ALUAM Agent-Based)的目标是了解由市场和政策变化引发的农业土地使用变化，并在景观尺度上量化生态系统产品和服务提供的变化。该模型由相互关联的人类和环境/农艺子系统定义。人力子系统由农场代理人定义，包括家庭组成、可用资源(土地、资本和劳动力)和家庭对农业活动的偏好等变量。agent的决策机制由收益优化方法表示，该方法在考虑自然和农业结构约束以及来自市场和政策情景的激励和法规的同时，管理agent的可用资源分配到生产中。现有的生产能力被认为是沉没成本，代表了对农场的路径依赖。农业代理人之间的经济互动由土地市场模块表示(Huber等，2013年b)．
环境/农艺子系统的特点是案例研究地区的农业生产周期。农艺变量包括植物营养需要量(N, P)、粪便产量和生产系数，如饲料摄入量、动物生长、出生、死亡和劳动需要量，这些都是基于全国平均数据(Briner et al. 2012)。在建模的农场决策过程(收入优化)中，环境变量被视为将土地利用活动与牲畜活动联系起来的物质(饲料和营养物质)平衡。因此，土地利用强度可以以空间明确的方式定义。作物轮作要求和劳动平衡是连接人力和环境/农艺子系统的附加约束。
对政策情景的影响进行了模拟，直至2030年。评估未来提供的生态系统产品和服务(美学景观，CO2平衡、氮排放、栖息地多样性和食物供应)，我们将我们的建模结果与联邦公共行政部门制定的政策目标指标(FOAG和FOEN 2008)进行了比较。
案例研究区域
我们将该模型应用于瑞士山区的两个案例研究地区，这两个地区在自然条件和农场结构方面存在差异。Visp研究区位于内陆高寒山区，海拔648 ~ 4010 m。这个地区相当干燥;它是瑞士年降水量最少的地区(<600毫米/年)。模拟面积443.3 km2；其中16%用于农业。2008年，该地区有186个活跃农场，平均每个农场9.6公顷(FOAG和FOEN 2008年)。因此，该地区的农场规模较小，兼职农业有着悠久的传统。在该地区的ALUAM-AB模型中，农场代理代表一组具有相似偏好和家庭组成的农民。通过标准化的邮政调查收集了这些药剂特异性变量的数据。瓦莱州农场的主要产品是牛奶和肉(来自羊和乳牛)。
汝拉山脉的研究区域位于瑞士西部的瑞士和法国交界处。它是一个海拔1200米的海洋山区，30%的地区是农业。在这个地区，我们研究了一个由8名农民组成的当地社区，他们的农场平均面积为49公顷，比瑞士的平均面积还要大。在应用的ALUAM-AB模型中，Jura地区的代理人代表个体农民。特定于代理变量的数据是基于半结构化的面对面访谈。在被研究的农场中，所有的农民都在他们的农场中从事全职工作。牛奶生产是这个地区的主要农业活动。
政策的场景
为了评估山区未来生态系统产品和服务的提供情况，我们制定了三个专门为瑞士农业部门制定的政策方案，它们反映了正在进行的农业政策过程中的关键政策问题。政策情景与mounland项目开发的国家层面情景一致(Huber等，2013c)，根据全球温室气体排放情景，为国家层面的人口发展、社会经济动态和土地使用政策发展提供了与气候条件变化相关的潜在路径(IPCC 2000, Abildtrup等，2006)。场景1:现状
我们对瑞士农业部门的现状政策情景与IPCC SRES的A2情景一致，该情景认为具有国家影响的区域中心越来越重要，其特点是注重自力更生和保存当地条件。根据这种政策设想，国内对农业部门的支助总体上仍维持在目前的水平。该政策还包括面向生产的支助，如按人头支付牲畜款项和/或与特定作物有关的款项。生态限制是与生态绩效证明的实现相联系的。总的来说，从纳税人向农民的财政转移总额(通过联邦政府的官方预算)被认为保持在一个较高的水平。此外，市场准入仍然受到限制，包括谷物和肉类的关税和进口配额。因此，瑞士的农业(农场门)生产价格仍然高于邻国，导致消费价格相当高。
场景2:自由化
正如IPCC的A1FI情景所描述的那样，自由化情景最有可能发生在国家层面和全球经济增长和国际趋同的背景下。在瑞士的农业政策中，预计直接支付制度将根据世界贸易组织的规定进行调整，同时有可能在世界贸易组织和/或欧洲框架内进一步开放国际市场。也就是说，只有直接支付没有或最少的贸易和生产支持才会到位。因此，从纳税人到农民的财政转移总额将会减少。由于取消了关税和配额，瑞士农产品价格下降到欧洲水平的未来价格。
场景3:绿化
根据IPCC SRES的B1和B2情景，绿色政策情景的特点是强调加强可持续的生态发展和适当的经济和社会变化。改革国内支持(直接支付制度)，重点关注生态绩效。即使纳税人向农民的财政转移总额保持在目前水平，但用于满足高生态要求的付款(例如用于较不密集的农业活动的付款)预计也会增加。在市场准入方面，对瑞士农业的支持水平降低了。农产品价格大幅下降，但下降速度低于自由化情况。这使农民有更多的时间来适应新的环境，防止他们在生产中做出可能对生态系统产品和服务的提供产生负面影响的快速改变。然而，一些市场工具，例如产品标准条例仍然存在(例如，瑞士禁止的动物生产方法)。因此，农产品价格将低于保护情况下的价格，但高于自由化情况下的价格。
政策网络分析
策略结构和首选项
除了对三种政策情景对生态系统产品和服务提供的影响进行评估外，我们还考虑到瑞士农业政策网络的结构和农业政策参与者的偏好，考察了这三种政策情景的政治可行性和可能性。欧洲国家农业部门的政策网络研究可以追溯到20世纪90年代初，当时学者们分析了英国(Smith 1990)、奥地利和瑞士(Sciarini 1994)、瑞典(daaugbjerg 1997)、芬兰(Jokinen 1997)和丹麦(Daugbjerg 1998)等国家的第一个主要自由化步骤。科尔曼及其同事(1996)在对美国、加拿大和澳大利亚的一项比较研究中表明，国家行为体和农业部门团体代表之间的一系列谈判如何导致农业政策的范式转变。对于欧洲国家，Kriesi等人(2006)在最近的一项研究中证明了欧盟政策对国内农业政治的重要性日益增加。为了分析瑞士当前的农业政策网络，我们应用了Serdült和Hirschi(2004)和Widmer等人(2008)开发的行动者-过程-事件方案(APES)。根据这一概念，每一个政策过程都可以被理解为一系列相互关联的政治事件，其中政治行为体不同程度地参与其中。由此产生的农业政策过程的系统化可以被理解和形式化为一个行动者-事件或隶属网络，然后使用网络分析概念和技术进行分析(Wasserman和Faust 1994:291-343, Borgatti和Halgin 2011)。具体而言，我们计算了整个农业网络层面的网络变量，以及行动者和联系者层面的网络变量。在网络层面，我们测量了网络的密度和集中度，以评估其整体结构在多大程度上依赖于最中心的参与者的位置。这两个指标曾在以前的研究中用于确定和表征国家农业政策部门中的所谓“政策共同体”(Smith 1990, Coleman et al. 1996)。在个体行为者及其关系(纽带)层面，我们使用互惠程度和传递性作为网络闭合的附加指标。高度的网络封闭性，即一个网络的成员之间具有高度的密度和相互关系，可以建立信任和相互支持，这通常会增加网络的稳定性和抵抗外部干扰企图的能力(道格jerg 1997)。
根据经验，我们首先收集了瑞士最近实施的农业改革的所有可用信息(来自官方文件和媒体报道)(《农业政策2011》，美联社2011)，制定了所有相关和观察到的政治事件的详细时间表(专家听证会、官方磋商、委员会会议、行政和政府决定、议会会议)，并将参与者(附录1)及其互动形式分配到确定的政治事件中。结果的二元数据具有指定形式的交互，将参与者对链接起来，然后聚合到一个策略网络，如表1所示。所有数据转换和网络分析都在UCINET 6.4中完成(Borgatti等，2002年)。
政治可行性和可能性评估
要评估政策网络的变化倾向，仅靠结构分析是不够的(最近的讨论见Henry 2011)。为了结合三种政策情景分析瑞士农业政策网络的结构特征，因此我们将网络参与者的政策偏好纳入了我们的评估。根据Laver(2001)，我们将政治行为者的政策偏好理解为“他们对公共政策事项的立场”，也就是说，在我们的具体案例中，所讨论的政策问题是维持当前国内对农业部门的支持(现状)以及进一步放松管制(自由化)或农业部门生态化(绿化)的潜在政策改革。根据经验，我们的做法如下。第一步，我们确定了2011年AP改革的关键政策问题，并从国内支持(产品和出口补贴)、农业市场准入(国内市场支持、贸易壁垒)和农业绿化(提高生态服务付费水平;生态产品标准)。然后，我们根据网络参与者对AP 2011年政府提案的咨询报告(附录2、3和4)对这些问题的政策偏好进行编码。
第二步，将编码的策略首选项作为参与者属性数据集成到策略网络分析中。我们使用了核心-外围模型(Borgatti和Everett 1999)，根据政策网络中处于中心位置的参与者与网络中其他参与者的连接，将其与外围参与者区分开来。基于这个模型，我们研究了网络的核心参与者显示了什么政策偏好，以及哪些偏好在政策网络的外围表示。
第三步，将政策网络结构和政策偏好进行制度背景化。具体来说，我们关注的是，在瑞士政治中，作为关键“否决点”的公投(实际上是在政策决定做出后进行的，或者假设在政策制定期间被用作战略威胁)的可能性(Immergut 1992, Fischer 2003)。为了考虑到潜在公投情况下政策网络行为者的否决权，我们将两个附加行为者特征作为非国家行为者的附加属性数据纳入我们的分析(附录5):1)行为者为潜在公投收集所需签名的“组织能力”，由组织成员的规模来操作;2)行动者在整个政治系统层面的一般“声誉力量”，即行动者成功有效地开展全国公投活动所拥有的政治资源(Fischer et al. 2009)。
通过对政策网络的结构特征、网络中各种行为者所代表的政策偏好以及行为者在政策过程中推动政策偏好的能力的识别，我们可以评估政策网络转变为不同政策情景所代表的某一方向的可能性。
可能的政策调整和建议
政策网络对其中心行为体(密度和集中度)的依赖、相关行为体的政策偏好(支持或反对具体政策问题)、以及行为体的组织能力和一般声誉(否决权)，都被视为可能政策情景的政治可行性和可能性的重要参数。在这种评估的基础上，可以利用这些参数来调整生态系统产品和服务提供综合评估的政策变量，以便得出更准确的模型，从而更好地考虑到当前的政治条件。另一种办法是，利用综合评价的结果作为规范性基准，拟订政策建议，以修改现行政策，以加强可持续地提供生态系统产品和服务。结果
我们现在谈谈我们不同分析步骤的结果。首先，我们讨论了三种政策情景对农业生态系统产品和服务提供的预期影响问题。对山区农业生态系统产品和服务提供的影响
基于模型的评估显示，两个研究领域评估的不同生态系统产品和服务的结果各不相同(表2和表3)。在这两个地区的所有三种情况下，粮食产量预计都将减少，这总体上将增加非市场生态系统产品和服务的供应。由于动物数量的减少，温室气体和氨的排放预计也将减少，而维斯普区域的生态区域(即广泛栽培的草地)的份额将增加。然而，在汝拉地区，模拟预测未来温室气体和氨的排放会增加，即使是在绿化情况下。这些建模结果可以用假设的基于面积的直接支付和农场大门价格降低的伴随效应来解释。较低的价格促使生产从牛奶转向肉类(小母牛)，从而减少了饲料需求。如果直接补贴仍然很高，农民将增加小母牛的数量，以维持农业面积。
在我们的模型中，粮食供应减少的程度是由我们情景中的市场准入政策假设驱动的。基于对瑞士农业的欧洲农场入口价格的假设——就像自由化场景中的情况一样——粮食产量预计将减少81% (Jura)和75% (Valais)。在绿化场景中，模拟显示减少了60%。然而，在以现状为导向的保护方案中，粮食生产也会减少。这一方面可以通过我们对生产成本增加的假设来解释，另一方面也可以通过农场层面结构变化引发的土地集约化程度降低的影响来解释。气候调节、营养循环和栖息地多样性等非市场生态系统产品和服务的变化程度与粮食产量的减少密切相关，这是由于在我们的建模方法中，可市场和非市场生态系统产品和服务之间的生产联动性所致。
关于开放景观的维护，我们的研究结果表明，基于面积的直接支付可以弥补Jura地区价格的下降。如果没有这些款项，预计在自由化的情况下将放弃一半以上的地区。相比之下，自由化的情景不会导致瓦莱州的土地放弃。这种效应可以用该地区的初始农场结构和相应的兼职农民的态度来解释。兼职农民对农业收入的依赖程度较低。此外，在我们的调查中，农民们表示，即使农业生产的收入很低，他们也会继续耕种他们的土地。
总而言之，模拟的自由化情景导致对农业部门的公共支持大幅减少，非市场生态系统产品和服务的增加，损害了两个区域的粮食生产。相比之下，保护情景对农业生产的影响最小，因此将无法实现汝拉地区温室气体和氨的减排目标以及瓦莱州的氨减排目标。此外，公众的支持率仍然很高。这一结果也适用于绿化方案，在提供较少密集使用的生态区域时表现最佳。但是，在汝拉地区仍然无法达到排放目标。
考虑到在提供不同生态系统产品和服务时的权衡，没有任何情景能够实现联邦公共行政制定的所有政策目标(FOAG和FOEN 2008年)。技术变革和超出模型假设范围的生产力提高可能会缩小这一差距。然而，我们的研究结果表明，基于自然条件、初始农场结构和相应的态度，两个地区在提供生态系统产品和服务方面的差异将继续存在。
政策网络分析
在AP 2011改革过程的制定和决策阶段形成的政策网络如图2所示。政策网络的每一个单独表示都显示了网络结构与参与者对瑞士农业政策的三个确定的关键问题的政策偏好相结合。该网络本身主要是由该过程的两个关键因素形成的:首先，是在2005年底和2006年初进行的广泛协商过程，其中联邦农业办公室(FOAG)、负责部门(经济事务部，DEA)和联邦委员会(FC)是中心参与者;其次，在议会对政府改革提案的审议和决策阶段，通过负责的议会委员会(PNC和PCS)和议会两院(NC和CS)之间的谈判。政党和主要利益组织不同程度地嵌入到政策网络中。主要的部门利益组织(瑞士农民协会，SBV)在该网络中处于中心位置，与联邦公共行政部门(主要代表为DEA和FOAG)和政府(FC)有密切联系，并通过其议会代表与联邦议会两院有密切联系。相反，政党处于网络的边缘，尽管它们肯定是议会的主要参与者，因此也包括在国家NC、国家CS、国家NC和国家PCS的议会机构中。表4显示了在以前的研究中用来评估“政策共同体”是否存在的网络密度和集中度两个指标的测量结果。这些指标显示了该行业对政府的AP 2011提案的强烈关注。特别是，制定阶段几乎完全依赖于政府和联邦公共行政部门(FC、DEA和FOA)的中心行动者。这三个行动者指导了制定过程，这表现在政策网络在这一特定阶段的高度集中。在议会的决策过程中，网络变得更加密集，集中化减少，这与议会就改革方案进行谈判时政治进程的扩大相对应。此外，互惠性和传递性的测量结果(相当令人惊讶)显示了一个相对较低的网络闭合水平，即使互惠性和传递性的混合结果在两个被分析的网络阶段并没有表明一个明确的趋势。
总而言之，对农业政策网络的结构分析表明，政策过程是如何被代表联邦政府行政和联邦行政(在制定过程中)和立法(决策)部门的最核心行为者强有力地塑造的。然而，政策网络并没有显示出网络关闭的明显趋势，这表明政策过程比最初根据在20世纪80年代和90年代欧洲农业政策部门发现的“政策共同体”所假定的更为开放。
考虑政策网络变量的未来情景评估
为了评估政策网络的结构特征对未来生态系统产品和服务提供的不同情景的潜在影响，我们考虑了相关政治行为体的政策偏好。
结构性政策偏好和行为方政策偏好之间的相互作用如表5所示，其中政策网络结构的核心-外围分析与行为方政策偏好的系统化相结合，这些政策偏好涉及减少国内对农产品的支持、放松对国际农业市场的管制以及支持农业部门进一步绿化。对于国内对瑞士农业的支持和进一步放松管制的可能性，分析显示出AP 2011改革的支持者和反对者之间存在强烈的分歧。辅助行动者包括瑞士政府的大多数立法和行政部门、所有政府机构和贸易协会。反对党包括瑞士农民协会(SBV)和主要的右翼政党SVP;SVP与农民有着紧密的传统联系，SBV是他们的主要政治支持者。关于国内支持和国际放松管制的问题，支持的行动者处于政策网络的核心，而反对者则处于外围。然而，由于其组织能力和普遍较高的声誉(由图2中参与者的规模显示)，我们预计对手实际上比我们的网络数据产生更强的政治影响力。此外，必须假定网络行动者之间的非正式接触也会影响政策进程。然而，这些非正式的接触并没有显示在我们的数据中。
对于绿化问题，我们的结果揭示了一个不同的图景。此外，政府的立法和行政部门以及所有政府机构都支持这一问题。但与其他两个问题不同的是，强烈的反对意见只来自于政党高级副总裁。SBV对绿化的看法是矛盾的，这意味着它的政策偏好既不明确支持也不反对。这种矛盾情绪可以解释为，SBV倾向于一项关键的核心政策，即保持农民的收入水平，并至少在目前的经济规模下维持农业部门。因此，SBV支持一种绿化方案，如果其结果是维持甚至扩大对农业部门的直接支付，但如果其结果意味着从以生产为导向的直接支付系统完全转变为纯粹基于生态的直接支付系统，则反对这种方案。然而，如果以生态为导向的利益集团成功地与自由主义和左翼政党结成联盟，SBV也可能被迫支持至少一些绿化方案的要素。尽管这样一个“绿色”联盟的个别成员在农业政策网络中是相当边缘的角色，但由于其在国家政治层面的否决权，这样一个联盟将构成可信的威胁。
考虑到目前瑞士农业政策网络的结构和网络参与者的政策偏好，三种政策情景中哪一种似乎在政治上最可行，因此最有可能?
场景1:现状
考虑到目前政策网络的结构和该部门政策偏好的一致性，这种现状似乎很有可能出现。进一步大幅减少公众对农业部门的支持，很可能会遭到农业部门本身的强烈反对，而这将得到高级副总统的政治支持。鉴于反对这些步骤的最重要的行为体(SBV和SVP)具有强大的动员力量，这一步骤的支持者似乎不太可能冒险提出过于雄心勃勃的改革建议。此外，我们期望反对进一步自由化和绿化的各方能够积极调动资源，以保护现状不受挑战。但是，鉴于各行动者在有关问题上的强烈和相对稳定的政策偏好，我们也不能期望出现相反的趋势，大量扩大公众对农业部门的支持。相反，考虑到相关行为体的政策偏好及其在政策网络中的当前地位，我们预计公众对农业部门的支持将继续保持在当前水平。这种延续可能包括积极尝试在实施阶段及时削弱最近的一些改革，以及政策调整，以保持现状，以应对当前和未来的技术或社会经济发展(Baumgartner et al. 2009:247-250)。总体而言，当前的政策网络结构和行业内政策偏好的一致性符合维持现状所需的条件。场景2:自由化
自由化的情景似乎不大可能出现。这里的论证与关于现状情景的论证非常一致。网络的结构和相关行为者的政策偏好都表明中心-外围分裂，目前SBV和SVP有能力成功否决进一步的自由化尝试。同样，由于涉及行为者政策偏好的核心方面，在不久的将来不可能期望这些具有重大政治权力的行为者的政策偏好发生变化。恰恰相反，在上次农业改革的制定过程中所决定的政策改革在改革的实施阶段甚至可能被削弱，而且/或一些改革甚至可能通过未来的立法而被推翻。鉴于目前的政策网络结构，只能假定农业政策网络的重大重组，例如由于更广泛的国家或国际政治一级的重要发展和/或通过新的强有力的政治行动者进入农业政策网络，将导致朝向农业部门经济自由化的重大政策变化。场景3:绿化
关于农业部门进一步绿化的情景，分析既没有显示出强烈的核心-外围分裂，也没有显示出关键角色之间的显著分裂(政治右翼的高级副总统除外)。鉴于绿化对农业部门主体本身的主要工具功能，这一问题作为未来农业改革的一个(甚至可能是更重要的)中心问题留在政治议程上似乎是现实的。正如SBV的立场所表明的那样，农业部门似乎总的来说愿意支持这一进程，只要对农民的面向生产的支助不完全取消，而且农业部门的经济水平和重要性至少可以保持下去。但是，由于SBV反对完全废除面向生产的公共支助，完全转向完全面向生态的直接支付方案似乎不太可能。讨论
我们的政策网络分析显示了瑞士农业政策子系统的核心参与者如何能够利用他们的政治权力，通过共同的政策偏好和密切协调的政治互动，推动AP 2011改革的主要部分通过议会。即使网络闭合的指标显示出矛盾的结果，政策网络仍然包含了“政策共同体”(Smith 1990, Coleman et al. 1996)的特征，它由密切和稳定的成员组成，通常包括政策子系统中的主要负责政府部门或机构和少数特权生产者集团及其利益组织。政策团体对于如何处理该部门的主要政策问题有着共同的意识形态。在整个欧洲，农业政策团体利用他们的政治权力阻碍政策改革，以实现更以市场为导向和可持续发展的农业部门(Carter 2007:188)。然而，如同在其他国家一样，瑞士农业部门的主导政策团体因1990年代的重大农业改革而受到削弱，正如我们的网络指标清楚表明的那样;与上世纪80年代末和90年代初相比，今天的美国更加依赖政治联盟(夏里尼1994年)。但正如我们的网络分析所显示的，维持现状似乎是最有可能的发展。各方对主要农业政策问题的偏好目前是相对稳定的，这就是为什么瑞士农业部门在不久的将来不会发生重大变革的原因。
相比之下，考虑到目前的政策网络结构和网络中主要行为者的政策偏好，自由化的情景似乎是非常不可能的，即使从消费者(和纳税人)到农民的资金转移的减少将是相当大的。但是，要实现这种情况就需要重大的政策改变，这将面临该部门主要利益组织的强烈反对。这种变化在政治上似乎是现实的，只有结合来自其他经济强大部门和/或更广泛的国家或国际政治发展的重大政治压力(如1990年代初瑞士的重大农业改革，见Sciarini 1994)，或由于重大政治和/或经济危机(Swinnen 2009)。因此，农业部门更有力的自由化(如果政治上需要)可能必须纳入更广泛的政策框架，与其他政策部门的问题联系起来，例如，由于瑞士进一步融入欧洲联盟的政策，或在世界贸易组织的范围内。然而，这种政策联系将导致政策部门内部和政策部门之间的国内谈判进程发生冲突(Coleman等，1996年，Sciarini和Nicolet, 2005年)，并将产生高度不确定的结果。
基于模型的山区生态系统产品和服务提供评估的结果支持政策网络分析中发现的情景的可能性。与许多其他基于模型的生态系统服务评估(例如，Rodriguez等人，2006年，Groot等人，2007年，Waldhardt等人，2010年，Helming等人，2011年)一样，我们的发现揭示了农业生产过程固有的可销售和不可销售的生态系统商品和服务之间的权衡(Abler 2004年)。此外，自然条件和最初的农场结构导致生态系统产品和服务的提供水平不同，这在两个案例研究区域的分析以及欧洲山区的其他研究(Hanley et al. 2012, Flury et al. 2013)中可以看到。没有一种方案能满足联邦公共行政制定的所有政策目标。因此，改变目前生产激励措施(自由化、绿化)的政策变化将减少提供一种模型生态系统产品和服务，至少在一个研究区域是这样。
因此，即使根据网络分析，绿化情景在未来可能成为更现实的情景，但由此导致的生产水平下降可能仍然会引起该部门主要利益组织瑞士农民协会(SBV)的反对。保守的政治右翼肯定不会接受导致农业生产大规模减少的情景(Huber et al. 2011)。然而，我们的研究结果还表明，支持增加山区非市场性生态系统产品和服务的政策措施可能也不会在政治进程中得到支持，因为它们的影响不会普遍增加不同区域内所有生态系统产品和服务的供应。此外，在一种政策设想中将不同的政策手段结合起来显示出同时考虑到不同影响的重要性。在绿化情景中，市场准入的减少导致了农业生产的大幅减少，这反过来又降低了情景实现的可能性——即使对环境服务的付费在政治进程中得到接受。
在方法学上，我们的研究展示了政策网络方法如何提供一种有用的方法来评估政策发展的可行性和可能性，因为它们可以从使用经济模型的基于场景的事前评估中得到。除了之前的研究(Selin和VanDeveer 2007)，我们基于综合建模方法扩展了定性场景故事线，对山区生态系统产品和服务进行了预测。我们意识到，基于模型的情景评估的结果与不确定性相关(Fischer et al. 2007)，如果调整基本参数和假设，可能会发生很大的变化(Sterman 1991)。敏感性分析和更综合的评估(如Van Ittersum和Brouwer 2009)，可选择地与更密切的利益攸关方参与结合(如Brand等人2013)，可能会提高未来生态系统服务提供的准确性。但更根本的是，我们研究中考虑到的政策网络不仅是假设的，而且是经过经验衡量的。这使我们能够在概念上将政治变量纳入对瑞士农业政策未来可能发展的评估。从经验上讲，网络特征与政策偏好的分类相结合，提供了一幅比以往基于模型的事前评估更准确、更现实的实际政治过程图景。
结论
基于政策网络研究的潜在农业政策发展分析表明，以生产为导向的农业政策仍然有强大的政治支持——尽管可能产生负面的生态和经济影响。此外，该政策的支持者有能力维持现状，即使他们有时可能被迫对要求更生态和更强有力的自由市场政策的反对派及时作出让步。然而，从根本上挑战当前政策的重大尝试，几乎肯定会动员现状的捍卫者，他们在战略上处于有利地位，也能有效地捍卫它。考虑到这样的政治格局，维持现状似乎是很有可能的。鉴于当前农业政策网络中主要政治行为体的政策偏好，如果绿化情景的支持者成功地获得该部门的主要政治代表(由瑞士农民协会组织)的支持，则绿化情景可以提供政治上现实的替代方案。这在政治上似乎是现实的，如果一个更面向生态的直接支付计划能够保证对减少的面向产品的支助的补偿，并且农业生产不会急剧减少。然而，我们基于模型的评估显示——至少对山区而言——在绿化情景下农业生产将大幅下降，这再次增加了维持现状情景的可能性。因此，如果有政治上的愿望，执行对环境更为友好的农业政策措施必须使提供非市场生态系统产品和服务的支助与直接影响农业生产水平的相应的政策变化(例如取消市场管制)相协调。
事实证明，将政策网络方法与事前政策评估模型相结合是合适的，并揭示了在执行可能增加山区生态系统产品和服务的政策工具方面，相辅相成的政策措施的重要性。它使我们能够系统地将政治变量纳入对瑞士农业政策未来可能发展的评估，从而克服事前政策评估的一个主要不准确性:对基本政治结构的忽视或歪曲。然而，我们的方法也有一些局限性。尽管我们在概念框架的个别部分进行了系统分析(事前优化模型、政策网络分析、行为者的政策偏好分析以及对组织和制度特征的考虑)，但这些分析组成部分之间的联系主要基于对潜在机制的定性描述。尽管这种定性方法在场景分析中是常见的做法(Garb et al. 2008, Pulver and VanDeveer 2009)，但为了能够检查因果关系，这些联系需要更多的审查(Gerring 2010, Glynn and Quinn 2011)。在一方面政策制定过程与另一方面经济和生态影响之间的联系中，进一步的步骤可以在使用量化网络措施的基于事前模型的评估中直接包括来自政策网络分析的见解。然而，这需要一种不同的建模方法，比如能够系统地考虑不同政策备选组合的遗传算法，而不是传统的情景分析。
该研究得到了瑞士ETH领域环境与可持续发展能力中心(CCES)的支持，作为研究项目MOUNTLAND的一部分。感谢《生态与社会》主编、课题编辑和两位匿名审稿人的有益评论。
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