研究，一部分的特别功能探索推进协同适应管理(CAM)的机遇:经验与实践的结合

协同适应管理:挑战与机遇

• 摘要
• 简介
• 协同决策
• 适应性管理
• 科学与决策
• 协作性自适应管理
• 不确定性无处不在
• 竞争性框架的复杂性
• 动态和快速变化的影响
• 寻找有效性——再谈协同适应管理
• 重新审视科学家的角色
• 技术问题
  • 监控和自适应管理
  • 性能的措施
• 更大的愿景——目标和治理
• 碎片化决策结构的挑战
• 目标设定
• 治理
• 底线——决策者的视角
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

不确定性、复杂性和变化是保护和自然资源管理决策的特点。这些决策设置涉及的问题包括，要恢复佛罗里达大沼泽地的“草之河”，应该有多少水流经广阔的地区。在美国西北部应该建水坝还是拆除水坝?美国如何在维持野生动物和栖息地的同时，在陆地和海上获得传统和可再生能源?这些问题涉及价值观、政策和科学。

在这种情况下，解决保护和资源管理问题往往需要跨管辖权和所有权边界采取协调行动;持续的学习;以及根据新知识和动态情况改变行动路线的能力。随着多个公共部门、非营利组织和私营部门参与者的参与，保护和资源管理往往“需要与公众一起生产服务，而不是向公众提供服务”(Thomas 2012，第86页)。这种决策环境伴随着两种决策过程——协同决策和适应性管理——的广泛应用和融合。

这种趋同反映了对科学与决策更紧密结合、公众更多参与知识建设和决策以及改善决策结果的感知需求的响应。改善流程、公众参与和成果的愿望面临着长期和紧急的挑战。与此同时，将协作与适应性管理联系起来提供了一些解决或缓和这些挑战的机会。我将从一位前政策制定者的角度，阐述在保护和资源管理环境中扩大协作适应性管理应用的观点。

协同决策

Kirsten Leong等人描述了在自然资源管理中向协同决策方法发展的趋势，并认为这一趋势反映了资源管理问题日益增加的复杂性和“邪恶”(Leong et al. 2009)。他们指出，“对于棘手的问题，问题的形成过程和结果往往[是]这个问题[s]。因此，关于问题的定义或框架的协商在确定潜在的解决方案和确定管理干预的相对成功方面起着重要作用”(Leong et al. 2009, p. 235)。虽然形式不同，但协作工作通常涉及实施行动的“问题设定、方向设定和结构”(Selin和Chavez 1995，第1页)。

尽管协作决策的定义有很多，但我用这个术语指的是“自治或半自治的行为体通过正式和非正式的协商进行互动，共同创建规则和结构来管理他们的关系，并在将他们聚集在一起的问题上采取行动或决定的方式”，以实现互利的互动(Thomson et al. 2007, p. 25)。这个术语是多维的，包括结构元素(治理和管理)、社会资本(相互性和规范)和代理(组织自治)(Thomson et al. 2007)。

适应性管理

解决往往涉及不确定性的复杂保护和资源管理决策需要的不仅仅是公众参与;它需要科学的洞察力和信息，特别是生成持续知识并在此基础上调整行动的能力。30多年前，适应性管理的概念在c.s. Holling(1978)的著作中浮出水面。但是，它从概念到实践的演变在20世纪90年代加速了，并在21世纪的第一个十年获得了资源管理人员的显著支持。例如，到2007年，美国内政部为联邦机构制定了适应性管理管理指南(U.S. Department of the Interior, 2007, Williams et al. 2009)， 2008年，该部将适应性管理的使用程序纳入其《国家环境政策法案》法规(联邦法规43第46部分，2008年10月15日)。

自适应管理的定义各不相同，但通常调用几个一致的特征:(a)系统过程;(b)改善管理方法;(c)透过持续学习;(d)注重结果;(e)通过监测和评价进行评估(Canter和Atkinson 2010)。适应性管理的定义和实践的变化通常集中在系统过程积极使用实验来评估不同的政策和实践的程度上(坎特和阿特金森2010;环境政策和合规办公室，2008年)。

尽管越来越多的尝试在适应性管理框架内构建保护和资源管理决策，但其成功应用的案例仍然很少(Susskind et al. 2012)。许多因素限制了它的成功应用，例如:(1)资金限制;(2)制度和法律上的限制，限制了承担风险的能力和在新知识出现时改变行动路线的能力;(3)时间限制;(4)在适应性管理计划的制定和实施过程中，科学家、利益相关者和管理者之间协调不足(Johnson and Williams 1999)。第四个制约因素是科学家、利益相关者和管理人员之间协调不足，这导致人们更加关注如何在具有相关知识、利益和决策影响力的参与者之间创建和保持持续对话。从这种关注中出现了通常被称为协作适应性管理的东西。

科学与决策

在讨论协作自适应管理、它的潜力和它的挑战之前，回过头来检查一下将科学和决策联系起来的一般挑战是有用的。在保护和自然资源管理方面，科学与决策的相互作用涉及以下问题:

• 如何定义问题集和制定优先事项;
• 如何识别和生成相关信息;
• 如何进行科学和决策讨论;
• 如何使用、测试、验证和扩充信息;而且
• 随着信息的发展，决策是如何调整的。

这些部分是体制和程序问题。这些问题产生于认识到许多保护和资源管理决策涉及Tijs van Maasakkers(2009)所描述的分配纠纷。它们涉及关于资金和其他利益的分配、制定管理标准以及设施的选址和设计的辩论(Susskind和Cruikshank, 1987年)。除此之外，人们还可以补充一点，这种决定涉及到关于谁使用自然资源、如何管理以及为了什么目的管理这些资源的辩论，这些问题也可能对分配产生重大影响。

问题的框架和定义决策边界涉及到价值，这样的框架可以引入重要的政策问题。“积累和应用基础设施信息的相关边界是后院、小溪、分水岭、大陆还是世界?”通过什么样的过程，可以为问题设置合适的边界，并绘制决策焦点?回答这些问题需要科学的洞察力。但这些既是科学区分和分类的问题，也是人类社区、价值观和社会建构的问题”(Scarlett 2010，第895页)。

这一观察结果表明，公众参与技术专家和决策者在制定环境问题框架和确定决策边界方面具有相关性。Beatrice Crona和John Parker(2011)描述了两种知识转移模型——工程模型和社会组织模型。工程模型本质上将转移视为知识的生产者和知识的使用者在不同的环境中运作，研究的重点和发现由研究者确定，然后传递给其他人。社会组织模型强调知识及其与用户的潜在相关性是在社会环境中出现的，通过这些社会环境，问题框架发生，目标被明确表达，信息(科学的和经验的)和解决问题的选项被开发、实施、监控和调整。另一些人则将这种模型称为将科学与决策联系起来的分析-协商方法(Stern和Fineberg 1996)。

科学社会学、认知社会学和相关领域的研究越来越关注环境问题决策背景下的社会组织模型。在某种程度上，这种关注源于认识到许多环境问题是复杂的，涉及到科学考虑与个人、社区和广泛的社会价值观和行为的交叉。例如，在反思20世纪90年代美国林务局的规划实践时，一位林务局评论员指出，机构官员等专家不能简单地总结现有的技术和科学研究，以得出森林管理问题的“正确”答案(艾弗森，1999年)。评论员指出，政策的制定既复杂又政治上的邪恶，这是不同的品质(艾弗森1999)。复杂性是指与理解生态系统和自然资源动态相关的多个相互关联的生态系统变量，通常是非线性过程。许多环境问题的政治邪恶本质是指人类价值观和行为与环境条件的基本相互作用，因此管理或改变这些条件的决定可能涉及优先级设置和价值权衡。这些棘手的问题“不能通过任何多步骤的计划过程来解决，这些计划过程旨在‘收集更多的数据，建立更大的模型，处理更多的数字……(期望)正确的答案肯定会出现’”(Allen and Gould 1986，第22页)。这种努力反映了“naïve希望科学可以消除政治”(Allen and Gould 1986，第22页)。

大量实证研究证实了科学与决策有效联系的三个属性的重要性——可信性、相关性和合法性(Cash等人，2003年，全球变化评估分析委员会，2007年，气候相关决策支持战略和方法小组，2009年)。可信度是指人们认为科学达到技术标准的程度;相关性是指用户认为它是否适合满足他们的信息需求;合法性与产生和使用信息的过程在程序上是公平的这一认知有关。可信度、相关性和合法性的重要性已经将注意力转移到协作过程在将科学家、利益相关者和决策者聚集在一起方面的作用上。例如，Larry Susskind提到的协作过程中，参与者“与社区的其他成员接触，共同学习并解决如何在面对冲突、变化的条件和冲突的信息源时产生改善”(Susskind 2010，第369页)。

美国国家研究委员会2006年的一份报告为试图更好地将科学与决策联系起来的项目确定了六条原则(2006年沼泽地恢复进展独立科学评论委员会)。这些包括定义与用户有关的问题，定义明确的项目目标和责任，使用跨边界组织，将工作放在决策链中，试验和激励计划管理中的创新，以及确保连续性和灵活性(Stern和Brewer 2006)。其他人强调了科学家、利益攸关方和决策者在过程早期参与的重要性，以增强科学产品被视为与利益攸关方和决策者的需求相关的前景，并将增加对合法性的认知。实证研究证实，预期用户的早期参与可能与项目完成后科学与决策的更大联系相关(Matso 2012)。协作适应性管理过程的架构师们，至少隐式地试图实现科学家和决策者的这种早期和持续的参与。

协作性自适应管理

部分为了解决早期适应性管理过程中发现的局限性，一些保护和生态系统恢复管理者将适应性管理设计为更具有协作性、迭代性的过程，使科学家、利益相关者和决策者参与其中。协同适应管理网络将协同适应管理定义为:

。一种系统的管理范式，它假设自然资源管理政策和行动不是静态的，而是根据新的科学和社会经济信息的结合进行调整的。通过对受影响的生态系统所采取的行动进行学习，从而改进管理。协作的适应性管理方法将知识和可靠的科学与利益相关者和管理者的经验和价值观结合起来，使管理决策更加有效。(Sims和Pratt Miles 2011)。

例如，在科罗拉多州、怀俄明州和内布拉斯加州，普拉特河恢复实施计划(Platte River Recovery Implementation Plan)的参与者，包括联邦和州机构、当地土地所有者、农业社区和其他人，开发了一种协作适应性管理流程，以在利益相关者和决策者存在分歧和科学不确定性的情况下，提高知识，同时利用该流程本身来帮助制定目标，选择行动选项，并开发有关行动有效性的新信息。这一规划工作的核心内容包括制定“枯竭计划”，以减轻、抵消或防止河流目标流量的新的枯竭(2012年普拉特河恢复实施计划)。

与会者在保护濒危物种需要什么样的水管理方面存在重大分歧。为了超越分歧，该项目使用了协作适应性管理框架。参与者同意某些目标和行动，但随后根据新出现的信息监测和评估项目收益。这一过程提供了一种超越数据分歧并采取行动的方法。实际上，协作适应性管理方法将冲突“定义为利益的分歧和各方利益的竞争，而不是违法行为。”这一过程的目标是找到一种满足各方利益的方法，而不仅仅是满足法律的需要”(Brown 1993)。

实际上，协同适应管理融合了21世纪保护和资源管理的三个基本特征:科学、协作和对结果的关注。这些特征是必不可少的，因为保护和资源管理问题的特点是:(1)高度的不确定性;(2)多变量、非线性相互作用和人的价值差异造成的复杂性;(3)相互联系——问题之间、景观之间、人和地方之间;4)生态系统和土地使用的持续的、可能是剧烈的变化。在这种情况下，许多资源管理决策提出了信息挑战、协调挑战、行动挑战以及理解和衡量结果的挑战。在某种程度上，协作和适应性管理是对这些挑战的回应。

当我在美国内政部担任副部长兼首席运营官时，我经常被要求阐明适应性管理的案例。在担任这一角色时，我还将合作作为保护的一项核心业务原则——对于减少冲突至关重要，对于跨司法管辖区和众多公共和私营参与者之间整合土地、水和野生动物管理决策至关重要(McKinney, 2010年)。

适应性管理和协作对自然资源管理都具有越来越大的相关性，但对于适应性管理、科学与决策的交叉，以及更广泛的协作适应性管理的实施来说，仍存在一些问题和挑战。在讨论这些挑战之前，有必要简要地回顾一下资源管理决策环境的三个特征——不确定性、复杂性和变化——关于它们的一般含义，特别是对协作自适应管理的含义。

不确定性无处不在

考虑一下由无处不在的不确定性带来的挑战。生物学家史蒂文·考特尼观察到，生态学不是火箭科学;实际情况要比这困难得多(Courtney 2011)。不确定性为知识构建、实验项目设计、监控和评估提供了依据。然而，正是这种不确定性引发了有关科学和政策的重要问题。

对一个特定的因果序列或对未来的预测有多少确定性才足够?科学家通常使用长期存在的95%置信水平作为确认科学结果的必要标准。政策制定者使用了不同的标准。对于政策制定者或管理者来说，有多少不确定性是可以接受的，就会得到这样的回答:“这要看情况。”这取决于现有的资源，以及尽管存在不确定性，但可能要求立即采取行动的法律背景。它取决于政策目标，尽管结果不确定，但可能需要采取行动。这取决于政策对法律要求的解释。例如，在美国《濒危物种法》、法规和律师意见中发现的“可预见的未来”和“可能发生”等术语不是科学术语，在应用于特定决策环境时需要政策判断(Williams et al. 2009)。

因此，采取管理行动所需的确定性水平的问题通常是一个政策决策。因为这不是严格意义上的科学决策，这个问题引入了协同适应管理过程的潜在相关性，在这个过程中，参与者试图对问题、不确定性和决策需求形成共同的理解。

相互竞争的框架的复杂性

现在考虑复杂性的特征。在资源管理上下文中，参与者几乎总是在多个变量上下文中操作，有时是因果时滞和非线性。除了自然世界的这些复杂性之外，还有与相互竞争的目的或框架相关的复杂性。科学家们问:世界是如何运转的?相比之下，政策制定者和管理者会问:我们关心什么价值观，我们应该设定什么优先事项，我们如何将哪些资源分配到哪些优先事项上?(Scarlett 2010，第895页)。

“是什么”问题不同于涉及政策选择的规范性问题，它涉及到对科学家和管理人员有用的知识类型。在某些方面，管理者需要简单。在操作层面，管理人员(和政策制定者)需要能够采取灵活、有时甚至是快速行动的信息。他们需要一种总体的进展感或即将发生问题的信号。他们需要易于获取、易于理解的信息。这些需求通常意味着政策制定者和管理人员需要通用基准、可以为行动提供指示板的高级代理指标集群，以及易于使用的模型或决策支持工具。相比之下，科学家经常通过探索复杂的细节来加深知识。科学的声誉往往建立在对复杂性的剖析和洞察之上。换句话说，“管理对问题和机会做出反应，这不同于实验科学家对系统探索现象的渴望”(Lee 1999，第4页)。

保护生物学家查尔斯·科廷(Charles Curtin)在描述他与亚利桑那州边境地区牧场主的工作时，阐述了科学家和资源管理人员在不同环境下操作所带来的挑战。他指出，边疆地区的科学工作有着悠久的历史和积累，但是:

。这不足以回答牧场主和土地管理者想要回答的问题。一个原因是实地研究项目的空间和时间尺度通常比牧场主和土地管理者的经营规模小得多。规模很重要;生态学家们越来越认识到，人们不能轻易地从几米规模的试验田推断到几公里规模的景观，或从一年的研究推断到几十年。(科廷2010年，第259页)

在适应性管理环境中，科学家的目标和管理者的需求之间的紧张关系有时难以解决。然而，这种紧张关系对绩效指标的设计产生了影响。它对自适应管理环境中的实验设计具有启示意义。这表明实验设计本身在一定程度上是一个政策和管理问题，而不仅仅是一个科学问题。

活力和快速变化的影响

让我们转向第三个语境特征——始终存在的，有时是戏剧性的变化。随着城市化进程的加快，土地的转变，迅速扩大的能源开发，以及其他土地使用的变化，显著的变化是显而易见的。此外，气候变化的影响正在产生巨大变化(国家气候评估和发展咨询委员会2013年)。

变化可能如此之快，以至于影响到相关的行动。但变化的问题也引入了持续协作过程的相关性，在此过程中，目标可以重新检查，信息需求和行动可以调整(Nichols et al. 2011)。

寻找有效性回顾协同适应管理

协同适应管理，至少在概念上，为科学家、利益相关者和管理人员之间的持续对话提供了一个环境，以发展对决策环境和需求的共同理解，包括，例如，对相关信息的理解，决策时间表，以及决策者可容忍的不确定性水平。许多对自适应管理的批评都集中在它的技术元素上(Walters 1997, Johnson和Williams 1999)。对协作适应性管理的日益强调，使人们将一些注意力转向了谈判过程和社会动态(Pinkerton 1999, Susskind et al. 2012)。较少关注制度设计、决策规则和治理问题，包括协作适应性管理展开的更广泛的法律环境(Curtin 2010, Susskind 2011, Matso 2012, Craig和Ruhl 2013)。

在考虑将协作适应性管理作为一种整合科学和政策制定的工具时，我将首先回到科学和决策制定以及科学家的作用这一广泛问题上。然后，我将简要介绍几个与适应性管理和协同适应性管理相关的技术问题。然后我将转向治理和决策过程，这与协作适应性管理特别相关。

重新审视科学家的角色

构建协作自适应管理过程会引发关于科学决策者接口和角色的问题。科学和技术专业知识在资源管理环境中的中心地位涉及到一个难题——一些人称之为“技术官僚与民主”的困境(Lach et al. 2003)。许多资源管理问题都是技术性的和复杂的。但是政策和项目决策会影响人和地点。它们通常涉及到权衡。这些影响提高了利益相关者合作的相关性，并提出了一个基本问题:科学家、技术专家和公众各自的角色是什么?

Denise Lach和她的同事(Lach et al. 2003)在生态科学家在资源决策中的倡导与可信度。他们提出了科学家的五个连续的角色。这些角色包括报告;报告和解释;通过明确的行动方案进行报告、解释和整合;宣传;和决策。

在佛罗里达大沼泽地恢复的背景下考虑这个连续体，以及科学和决策的交叉。在那里，科学家的作用主要是报告和解释。然而，报告作用可能不足以在动态情况下实时探讨各种政策和管理备选办法可能产生的不同影响。资源管理问题通常在科学上非常复杂，让科学家坐在决策桌旁可以帮助确定可能性，定义可做的，并通过决策者之间的反复对话形成和评估选项。这样的讨论并没有将科学家转变为决策者，但它们确实使他们处于Lach和她的同事所设定的连续统一体的中点。关于科学和决策的接口问题可能没有单一的解决方案，但是协作适应性管理过程的架构师需要考虑并解决这些问题。

技术问题

监控和自适应管理

除了关于科学家在决策过程中的作用的广泛的一般性问题之外，包括协同适应管理，一些技术问题提出了关于科学和决策的接口的问题。例如，许多资源管理人员认为监控是必要的，也是可取的;它被视为良好管理的圣杯。虽然许多管理人员了解监控的好处，但他们也面临着限制。有时，决策时间框架可能不足以进行有意义的监测。在这种情况下，资源可能更好地部署在其他地方。

这些问题有几个方面。一个与生态环境有关。以加州蝴蝶栖息地保护计划为例。科学家可以花费数百万美元进行监测，试图追踪蝴蝶的趋势。但管理人员已经知道，限制蝴蝶繁荣的一个关键因素是外来植物的入侵——在这个特殊情况下，苏格兰扫帚(史蒂文·考特尼，决心，个人沟通2011)。在这种情况下，管理人员最好把钱花在清除入侵植物上，而不是花在监测上。

第二个需要考虑的问题是决策上下文。监测是相关和有用的如果管理者有能力根据新的信息改变他们的行为。如果法律或政治环境不支持变革，监测可能不是可用(和有限的)资金的最佳用途。这些是管理人员和政策制定者的基本考虑，他们的预算有限，人力和财政资源有多种竞争用途。

第三个考虑因素是与问题集性质相关的知识限制。以格兰德河(科罗拉多和新墨西哥州)沿线的物种监测为例。假设有三对筑巢的鸟。随着资源管理者努力改善栖息地，他们可能会看到从3对增加到10对，或者数量没有变化。但这种数学方法是行不通的。鉴于这些数字和时间范围，不可能提供统计意义。科学家和管理者无法从这些数据中得出管理结论。他们不知道自己的行为是否影响了这些结果，或者它们是随机变化或其他因素的结果。管理人员面临的挑战是辨别哪些情况下，监控可以产生有意义和可操作的结果。

性能的措施

适应性管理部分涉及通过试验和监测产生信息。但它也涉及信息流动和审议过程。管理者需要拥有适应性管理计划的所有权，他们需要评估绩效的指标。绩效指标的制定对科学家和决策者的交叉提出了挑战。许多科学家和其他人开发了“仪表盘”指标，以帮助资源管理人员了解土地、水域和野生动物的趋势和现状。在大沼泽地和其他地方，已经出现了许多有益的努力，将纷繁复杂的可能指标筛选为一个可获得的、更小的子集。

但有两个问题常常使这些指标的开发和使用复杂化。首先，适应性管理举措的成功衡量标准通常是根据特定地点的目标来计算的，例如大沼泽地或格兰德河沿岸的鸟类种群目标。然而，针对特定地区的人口目标可能会导致管理者只见树木不见森林。例如，几年前在南佛罗里达州，美国鱼类和野生动物管理局的管理人员要求对螺鸢和其他鸟类物种进行审查，得出的结论是，在特定的地点，各种条件的组合比特定的种群数量更重要(可持续生态系统研究所，2007年)。目前的指标更关注细节，而不是整体。然而，管理人员将从生态系统过程指标和种群指标的组合中受益。

关于指标的第二点与沟通有关。在内政部工作期间，我收到了各种指标报告。然而，我面临着解读的挑战。我可以看到表达的趋势——例如，琵鹭的数量是上升还是下降。但是，从所提供的资料来看，不可能把决策者和土地管理人员所面临的实际决策选择联系起来。这些解释以及度量和管理的交集是必要的。然而，资源经理和科学家经常将度量开发和报告的企业与管理和政策制定的企业分离开来。

与协作适应性管理特别相关的一个指标问题与它的社会行为维度有关。将协作整合到适应性管理过程中，在一定程度上是由于试图增强用于通知决策的信息的可信性、相关性和合法性。人们需要社会科学指标来评估合作是否增强了信任并产生了被认为是可信的、有用的和合法的信息。

更大的图景——目标和治理

虽然科学家和资源管理人员对适应性管理的技术层面给予了相当多的关注，但它在实践中的局限性往往在于更广泛的政策和治理挑战。即使科学家和管理人员已经协调形成了适应性管理计划，决策者也往往缺乏决策机制，通过这种机制，决策者可以考虑在适应性管理环境中产生的科学信息。科学家们通常没有“持续的空间”来传递和讨论与决策者的科学启示(前南佛罗里达水管理区的约翰·奥格登，个人沟通2010)。没有明确可访问的决策者受众、会话上下文，甚至没有基于新知识灵活调整行动的法律程序。

格伦峡谷大坝(位于亚利桑那州科罗拉多河上)的适应性管理经验就是一个例证。Susskind和他的同事们注意到，“三个高度宣传和非常著名的‘大流量实验’产生了关于河流下游水文和生态系统的重要科学数据，但这些数据的15年没有导致大坝管理或运营的调整，尽管问题持续存在”(Susskind等人，2012,pp. 48-49)。作者指出，“这是因为[适应性管理计划]没有程序要求随着时间的推移收集的信息用于调整其管理协议”(Susskind等人，2012，第49页)。我的经验证实了这一观察。一方面，这些挑战来自一些似乎需要决策确定性的法律限制。另一方面，内政部的《国家环境政策法案》规定和其他政策提供了将灵活性纳入资源管理运营决策的方法(环境政策和合规办公室，2008年)。然而，在某些情况下，挑战更为根本。新知识对调整行动能力的限制与持续的基本政治冲突和价值观分歧有关。

Susskind等人(2012)认为，有效的协作适应性管理与四个与过程相关的(治理和管理)需求相关。这包括确立明确的目标和目的;促进参与的机制;明确共享学习的角色和过程;以及自适应管理程序本身的动态管理。最近，法律学者罗宾·克雷格(Robin Craig)和j·b·鲁尔(J. B. Ruhl, 2013)发现了行政和其他法律对适应性管理施加的“手铐”，限制了决策者灵活调整行动的能力。这些和其他关于协作适应性管理过程和治理的观察有助于指明加强其有效利用的方向。但是，协同适应管理的潜在有效性存在于更广泛的范围内，在这个范围内进行保护和资源管理决策，这将在下一节简要讨论。

碎片化决策结构的挑战

在美国各地，许多景观规模的计划都被设计成零零碎碎的、一次一个项目的实施程序所纠缠。目前的程序工具很少允许对组成恢复整体的交叉的、综合的行动集合进行整体决策。预算是分散的，通常按年确定。通常情况下，《国家环境政策法》的处理、《濒危物种法》的审议和其他程序是一次一个项目、一次一个物种。在这种情况下，自然资源保护正在取得一些进展。但是这个过程很繁琐，而且可能过于分散和缓慢，无法改变生态系统退化的趋势。

这些问题既不是新的，也不是独特的。尽管在保护和恢复方面取得了所有进展，但挑战仍然很大，未来的成功将取决于治理和合作，包括使用协同适应管理等决策框架。但是协作的自适应管理，以及许多资源管理计划，都位于具有相互关联的问题的更大的环境中。现有的机构如何发展，以促进生态系统规模的保护，并跨越相互关联的土地和水域?

柯克·爱默生(Kirk Emerson)描述了“协作联邦制”(collaborative federalism)，在这种联邦制中，多个治理单位共同做出决策(Emerson 2010)。她所描述的模式是一种“共享治理”，而不是划分和分布式决策。共享治理或协作治理的概念可能适用于区域范围内努力协调政策和行动的相互作用的地方管辖权之间。但是合作联邦制提出了挑战，例如，决策者如何召集和激励一个跨司法管辖的政体(福斯特2001年)。从根本上说，政策制定者面临的挑战是如何实现一个“足够大的决策规模，以围绕问题，但又足够小，以调整解决方案”(福斯特2001年)。他们还面临着如何在多个参与者和管理单位之间设定目标的挑战。与目标相关的至少有两组挑战:谁设定目标，如何设定目标?

目标设定

考虑目标选择的问题。在实践中，大沼泽地恢复的目标被明确表述为恢复大沼泽地的标志性特征(2000年水资源开发法案)。但是，决策者越来越多地面临这样的问题:这在操作上意味着什么(前南佛罗里达水管理区官员约翰·奥格登，个人沟通2010)。只有一部分传统的草河景观可供恢复。一些地区已经因入侵物种、改变的水土化学和泥炭沉降而发生了巨大变化(沼泽地恢复进展独立科学评论委员会2012年)。我们面临的是海平面上升和盐水入侵，这在最初的重建设想中是没有预料到的。

当我与内政部的管理人员合作更新大沼泽地的愿景文件时，我们面临着关于水应该流多少、何时、何处以及如何分配的问题。大沼泽地修复的决策者无法回答这些问题，除非对国家正在寻求的修复“图景”有所了解。目前还不清楚那些负责实现Everglades恢复的人是否定义了恢复端点。然而，这种清晰度是使用自适应管理的先决条件，因为判断现场测试的成功需要对目标达成一致。当管理者从规划和规划阶段过渡到项目选择、设计和行动时，明确最终结果尤为重要。

正如Doremus等人所指出的，有效的协作适应性管理要求参与者被授权制定和实施管理行动(Doremus等人，2011年)，“但这些必须与一组总体目标相联系”(Susskind 2012，第48页;Doremus et al. 2011)。大沼泽地恢复和格伦峡谷大坝适应性管理的努力都源于立法，立法规定了这两项努力的任务和广泛的目标。然而，在这两种情况下，这些目标都没有在立法中以明确评估取舍的优先次序和标准的方式完全实现。例如，苏斯金德指出，格伦峡谷大坝的适应性管理计划提供了一个战略计划和一系列目标，但该计划“只是重新讨论了”河流及其水流的不同用户之间的冲突(苏斯金德等人，2012年，第49页)。

治理

大沼泽地恢复计划是美国最大、最雄心勃勃的恢复计划之一(大沼泽地系统恢复委员会，2003年)。它涉及多个联邦机构、美国国会、各州、部落和多个利益相关者。它涉及南佛罗里达水管理区和当地政府。与景观规模保护的许多努力一样，决策需要综合的、跨司法管辖的、多机构的、公私合作的审议和决策。无论是在大沼泽地还是其他地方，资源管理人员往往缺乏治理机制，使公众/利益相关方在协商环境中积极参与。这种参与者差距限制了决策的合法性。它限制了经验知识的相关流动——时间、地点和情况的知识——以及多种价值的表达(Hayek 1945)。协作自适应管理是这个更大的治理车轮上的一个齿轮。

底线是决策者的观点

自然资源保护和资源管理的挑战。、不确定性、复杂性和变化点指向协同自适应管理作为潜在有用的决策框架。对协作的强调体现了一种认识，即这三个特征不仅适用于物理系统，也适用于人类社区。协同适应管理为增强科学家、利益相关者和决策者之间的相互学习提供了前景，从而也将增强用于决策的科学的可感知的可信度、相关性和合法性。这些品质可以为行动和可衡量的、有意义的成果提供基础。但是协作适应性管理并不能超越社会复杂性、多样性和冲突的现实。李凯指出，“适应性管理……影响社会安排和人们如何生活. . . .冲突是适应性管理作为一种理念而不是作为一种保护方式具有更大影响力的一个核心原因”(Lee 1999，第4页)。将协作与适应性管理过程联系起来可以加强理解冲突的能力，有时还可以实现行动途径，如《普拉特河恢复实施计划》。当然，这并不能消除冲突或政治。

林恩·斯佳丽，美国内政部前副部长，华盛顿特区“未来资源”生态财富管理中心访问学者兼联席主任

文献引用

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