研究，一部分的特别功能全球水治理:挑战和未来范围

思考全球水治理的未来

• 摘要
• 简介
• 未来可能的水的故事
  • 环境场景中的故事情节
  • 治理方案
• 与场景相关的关键治理选项
  • 高级别顾问团
  • 一个协调机构
  • 框架水条约
  • 一个单一的全球水组织
• 向更好的治理过渡
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

现有的水治理设施不足，无法应付水资源日益增加的压力。在水治理的全球层面尤其如此。国家应对措施见Burchi(2012)。尽管有充分的理由反对将水治理的全球层面作为主要干预点(例如，Conca 2006)，一些人认为，水危机必须作为涉及全球水系统的全球危机来处理(Hoekstra 2006, Hoff 2009, Rockström等人2009)。多层次方法抓住水治理的挑战，并包括全球层面(Pahl-Wostl等人，2008年)，并避免陷入关于正确干预点的辩论(Gupta, 2008年)。然而，关于如何参与全球层面的文章却不多。

全球水治理既不是完全缺席，也不是完全无效，然而，如果要应付世界水资源日益增加的压力，仍有许多工作要做。从1972年的斯德哥尔摩人类环境会议到2012年6月的里约热内卢+ 20地球首脑会议，水问题已被列入许多首脑会议的议程，但在全球一级，水治理只是松散的制度化。可以说，在联合国(UN)会议上提出的建议比在世界水论坛(WWF)会议等非联合国论坛上提出的建议更合法，具有更大的指导作用(Gleick and Lane 2005年)。即便如此，联合国多边主义仍面临许多挑战(Gupta, 2006, Newman等，2006)。一些联合国会议虽然充满了良好的意愿，但只制定了全面的规范，法律规则和程序薄弱，或者为落实建议提供的资源很少。在2012年6月举行的里约热内卢+20首脑会议上，缔约方一致认为有必要将水纳入可持续发展，并建议各国采取“国际援助与合作”支持的措施(《联合国气候变化会议2012》)。这几乎不能说明治理设计能够处理预期增加的水问题。为了促进任何制度改革，我们需要探索哪种形式应该遵循哪种功能(Biermann and Bauer 2005, Young 2008)。

我们探讨了全球水治理结构与解决即将到来的水危机的可能结果之间的关系。我们讨论了全球水治理问题，并概述了主要治理方案，重点关注联合国机构。为此，我们提出了全球变化的可能方向的情景，以及它们如何影响未来40年的水和水治理的一些建议。我们确定了可在全球层面适当应对的挑战，以及应对这些挑战的可能制度和法律对策。我们比较可能的反应，目的是看它们与一个或另一个可能的未来是否相容。最后，我们将考虑一种首选策略如何有助于实现一个可能的未来。

关于未来水资源的故事

没有人能确定地预测地球的水资源未来。尽管气候破坏正在发生，但影响的强度和地点仍不确定(IPCC 2007)。一种有助于决定在不确定性下如何行动的方法是应用由某些一般情况产生的见解。情景是“对世界未来可能状态的似是而非归因于可能性的描述”(IPCC 2007:32)。为应对这些不确定性，千年生态系统评估(MEA 2005)、政府间气候变化专门委员会(IPCC 2007、2010)和全球环境展望-4 (GEO-4;beplay竞技环境署2007年)已经制定了情景。Kämäri等人(2008)已经制定了未来欧洲水资源情景，新的全球水资源情景正在制定中(Hayward 2012)。

这些情景描述了未来水世界的不同条件，包括水需求的增加和气候变化的影响(Kämäri et al. 2008, UNESCO 2009)。beplay竞技这些情景分析了人类对行星生命维持系统的影响。社会科学研究各种情景已经有一段时间了(Pulver和VanDeveer 2009年)，利用这些情景来强调潜在的未来挑战，并为分析现有全球治理机构的改革提供一个有用的起点。

环境场景中的故事情节

Pahl-Wostl等人(2008)通过讨论这些故事线进行总结，我们将在本文中进一步构建这些故事线。简要概括一下，IPCC(2007)有四种情景:

• A1，快速的经济增长，科技发展，人口在本世纪中叶达到顶峰，文化和社会的高度互动;
• A2，一个异质世界，在这个世界中，国家和人民注重自力更生和本地身份;
• B1，本世纪中叶全球人口达到峰值，各区域向环境可持续和公平的服务和信息社会靠拢;
• B2，权力下放、可持续和公平的社会

千年生态系统评估情景(MEA 2005)包括:

• 全球统筹:可持续发展、公平贸易和全球教育;
• 科技园:绿色技术、可交易权利、专业技术;
• 从实力看秩序:环境保护和更大的区域化;
• 适应马赛克:分散管理。

GEO-4 (UNEP 2007)有以下情景:

• 政策第一:自上而下的治理与积极的利益相关者的投入;
• 可持续性第一:促进环境可持续性和公平的共同治理;
• 安全第一:强大的行为体有安全目标;
• 市场第一:分散的市场机制。

每一种方案都需要应对日益严重的水危机，这些危机来自不断增长的需求和气候驱动的可用水变化(联合国教科文组织2006年、政府间气候变化专门委员会2007年、联合国环境规划署2007年、Vörösmarty等2010年)。例如，区域气候变化影响许多物理和生物系统，进beplay竞技而影响人类系统(IPCC 2007)，特别是水资源系统(IPCC 2007, UNEP 2007)。农业技术的变化以及城市和工业增长往往导致对淡水的需求超过了可用的淡水(联合国环境规划署，2007年)。气候破坏，主要通过其对海洋的影响，将影响降雨模式，这将加剧人类活动的影响(IPCC 2007年，UNEP 2007年)。干旱地区将变得更广阔、更干燥，而水管理基础设施可能会实际上过时(IPCC 2007)。MEA和GEO-4场景还反映了关键的治理模式，并就如何设计治理选项提供了一些指导(参见图1)。

治理方案

治理选择存在于一个连续体中，从政府到非政府，从监管到非监管，从正式到非正式，从地方级别到全球级别。这些选择并不相互排斥，可以同时进行试验。

这些设想表明，全球合作和/或区域政府间合作可能发挥关键作用，如果管理机构未能实现其目标，市场力量可能会变得更加重要。有些情况直接倾向于水管理的市场选择(Griffin 2006, Hoekstra 2006)。毕竟，当人们，即使是穷人，能从某样东西中看到真正的好处时，如果可以的话，他们会愿意为此付费的。例如，想想手机的普及是多么迅速，甚至进入了最贫穷的社区。然而，问题是水资源或其他环境公共产品是否适合市场解决方案(Rothfeder 2001, Barlow和Clarke 2002, Dellapenna 2008)。此外，市场可能导致不受公众监督的私人保密合同，当合同失效时，根据国际投资法，这些合同往往要接受秘密仲裁程序，这使发展中国家在国际诉讼中面临风险(Tecco 2008, Klijn et al. 2009)。

在发达国家，市场无法管理环境公共产品，因为建立在私有财产制度之上的市场不能充分处理共享产品的公共层面，如河流或含水层(Breitmeyer et al. 2006, Dellapenna 2008)。市场可以小规模地解决一些水管理问题，例如在特定情况下，类似用户之间短距离转移或在封闭容器中分配少量水，但在全球范围内，它们的效用有限。尽管市场力量可以发挥作用，但市场力量本身不足以治理全球水资源，因此有理由研究改善监管治理选项的可能情况。

对于哪种治理方案更好，以及多层治理是否比自底向上或自顶向下的治理更好，存在着争论(Pahl-Wostl等人，2008年)。水治理研究主要集中在地方、国家和跨界层面(Dellapenna, 1994年)。这些级别必须包括全球层面来加以补充。2001年，IPCC列出了有效应对即将到来的挑战必须考虑的因素(IPCC 2001;另见Solanes和Jouravlev 2006, UNEP 2007):机构适应变化的能力;水管理法律框架的效力;处理各种水挑战的资源是否充足，包括自然、人力或经济资源;技术的状态;人口的流动;解决未来中断的速度和潜在非线性性质的能力; the ability to cope with the complexity of water governance, e.g., stemming from the cross-sectoral nature of the water resources; and the ability to assess current and projected water related challenges.

此外，Young(2008)的“诊断方法”建议我们将问题的性质、参与者、实践和政治作为诊断的标准(Young 2008, 2010)。例如，全球水治理涉及多个层面的问题;必须协调不同的参与者，如国家和非国家;必须从提供信息共享等“软功能”转变为“硬功能”，如“监管”;必须处理双赢的局面(上下游或其他情况)，同时还必须处理公平和思想力量等软问题，如享有水的人权。

我们将上述标准合并起来，以检查治理选项与问题的性质之间是否匹配，参与者和机构是否具有处理非线性问题的制度能力/法律授权/资源;以及他们是否能以灵活和适应的方式做出反应。

与场景相关的关键治理选项

今天，全球水治理的目标是千年发展目标(UN 2000)中提出的“人人享有水”，此外，越来越多的人认识到享有水和卫生设施是一项人权(UN 2010)，以及不太明确和不太制度化的“可持续水资源管理”(Loucks 2000)。今天，许多跨国或国际水治理机构影响着全球或区域层面的治理(Dellapenna和Gupta, 2008年，Pahl-Wostl等人，2008年)。这些机构包括在联合国主持下或其他国际组织，或根据多边或双边条约建立的正式机构(德拉彭纳1994年，联合国环境规划署2007年)。它们还包括面向水的专业协会建立的非正式机构，即所谓的知识社区、民间社会团体或市场参与者。

尽管主流的治理观点往往关注政府的监管权力，但制度分析表明，不同的制度安排可以提供不同的功能，具体的问题可能需要具体的功能(Young 2010)。现有的处理水问题的全球机构在监管方面非常薄弱，但它们在议程设置、共享信息、动员人员以及在一定程度上动员资源方面相对较好(Schubert 2010, Schubert and Gupta 2013)。这些软治理职能是联合国系统许多部门的特色，即使它们可能不足以应对上述挑战，忽视这些职能也是不恰当的。

如果我们审查可能的情况对水的影响，我们会发现现有的全球水治理安排无法胜任这一任务。例如，如果粮食生产用水需求的增加需要一个全球监管机制在全球层面有效分配水，包括管理的虚拟水贸易(Hoekstra 2006)，那么必须实现比目前全球水治理体系的软导向更难的功能。然而，许多观察人士会反对这一结论。有人会提到世界银行的检查小组(1994年成立)，作为确保世界银行在项目发展和管理方面对民间社会负责的现有机构的一个例子。该小组是针对印度纳尔默达大坝问题而成立的，此后一直在处理尼泊尔阿伦河谷等水利项目。尽管如此，世界银行仍然因为其水项目的环境和社会影响而受到严厉的批评(van Putten 2008)。

高级别顾问团

最容易实现的治理选项是高级顾问小组。这样一个小组将把水治理工作人员定期聚集在一起，交换关于水、水的使用和全球到跨界一级的管理做法的信息。例子包括联合国秘书长的水和卫生咨询委员会(SGAB，成立于2004年)和混合机构，如全球水伙伴关系(GWP)，由世界银行、联合国开发计划署和瑞典国际开发合作署于1996年成立(Rana和Kelly, 2004年)。这样的方法在不直接威胁任何人的情况下打开了大门，因为该组织没有正式的权威，也没有资金可以分配。例如，SGAB一年开两次会，董事会成员无薪工作，但可以报销旅费和住宿费。它需要钱来出版和维持一个三人的秘书处。这类咨询小组的某些职能比其他小组更好。例如，他们擅长议程设置。因此，SGAB制定了桥本行动计划(UNSGAB 2006, 2010)，其中包括为资助、开发和实施综合水资源管理所必需的行动。SGAB还推动通过一项获得水和卫生设施的人权，该人权于2010年获得大会批准。 The GWP similarly helps national and subnational water governance institutions finance, develop, and implement integrated water resource management (Rana and Kelly 2004). However, these agendas do not carry a binding commitment and provide no direct financial support for their implementation. Their impacts may be limited to the advocacy of principles and norms. Such groups are often seen by nongovernmental organizations as being undemocratic and promoting inappropriate panaceas that are not based on a legitimate consensus process. Their very shortcomings, however, make them politically relatively easy to achieve.

政府间气候变化专门委员会评估高级别顾问组可能有效性的标准表明，这种方法不太可能是充分的(政府间气候变化专门委员会2001年)。虽然一个高级别咨询小组可能能够迅速适应变化，并能够理解和应付水的供应、使用和管理方面的变化往往是非线性的性质，但它不会提供一个法律框架，而且缺乏有效应对任何已经出现的挑战的资源。简而言之，一个高级别咨询小组将无法应对水治理的复杂性，与该问题相适应的制度也可能很弱。

一个协调机构

一个较强的选择是建立一个机构，积极协调各业务机构的活动。在2002年约翰内斯堡峰会之后，联合国于2003年为此目的成立了联合国水资源组织。它包括30个处理水的联合国机构，以及大约24个非联合国机构，包括全球变暖计划和世界自然基金会。它设立了特别工作队，现在称为专题优先领域，以处理跨界水或卫生等特别问题;地区支持计划;并运行三个项目，其中包括世界水评估项目，该项目每三年编写一次《世界水发展报告》。

与高级别咨询小组一样，联合国水问题联合国并不打算作出对其个别成员的水议程产生强烈影响的坚定决定。联合国水资源委员会可能不仅仅是其个别成员的总和，事实上，它通常被认为是对其前身联合国行政协调委员会水资源小组委员会的重大改进。然而，在其目前的“轻”设置下，它不太可能改变其个别成员国的水政策，从而有一个全面的全球水议程(Baumgartner 2010, UN-Water 2010, Schubert和Gupta 2013)。联合国水规划署在背景中运作，影响全球水治理的程序，而非其实质内容(Baumgartner和Pahl-Wostl, 2013年)。多层次水治理的全球层面可能需要一个更强大、更连贯的声音，必要时既要建立在个别成员的基础上，也要超越它们。

值得怀疑的是，这样一个机构是否能够象不同的设想所提出的那样应付预计会增加的水资源压力，或象已观察到的变化所显示的那样。一个可能的应对措施是创建或加强这一制度安排的监管功能，或许可以通过大力解读联合国水务任务中的“协调”一词。有些人可能会质疑，这些问题是否太大，种类太多，一个小型协调机构无法有效管理。气候变化问题是全球性的，需要加beplay竞技强全球协调(Young 2008)。另一方面，卫生是一个累积的全球危机，需要提高全球认识和调动资源，但主要是在基层实施。应用IPCC的标准，我们得出的结论是，尽管协调机构可能能够迅速适应变化，并能够理解和应对水资源供应、使用和管理方面的非线性变化，但它提供的法律框架有限，缺乏将必要的政策制度化和实施所需的权威、授权和资源。

框架水条约

有数百个框架水条约或指令，范围从双边到全球(Dellapenna 1994)。框架条约提供原则，有兴趣的国家可以据此制定具体的法律制度来管理和约束水管理系统。30多年的全球水治理已经为一项超越简单解决跨界争端的全球框架条约创造了所有要素:原则、规范、规则、决策程序和方案。有三种可能的选择。首先，现有条约可以单独加强或重新安排，以组成一个更连贯和更强大的全球水条约。《联合国国际水道非航行使用法公约》(UN 1997)就是这样一个框架条约，有许多支持者(Salman 2007年，Rieu-Clarke 2011年);然而，15年后，它只获得必要的35个国家中的29个批准。将其与国际法协会(2004年)的《关于水资源的柏林规则》进行比较可以看出其不足之处。《联合国水道公约》只涉及跨界问题，对水资源共享以外的问题几乎只字未提。然而，如果《联合国水道公约》生效，就没有什么能阻止各方通过修订进一步发展该公约。 Some nongovernmental organizations (NGOs) are pushing for this route, and there are expectations, because of the NGO promotional activity, that the UN Watercourses Convention may enter into force in the near future.

第二种选择是在联合国大会主持下成立一个政府间谈判委员会，通过谈判达成一项更全面的条约，超越《联合国水道公约》，包括非约束性《柏林规则》(Dellapenna and Gupta 2008)和其他相关文件中最新的观点。第三个选择是设法扩大现有欧洲文书的范围和成员。欧洲国家制订了两项全面的框架文书:《保护和使用跨界水道和国际湖泊赫尔辛基公约》(欧洲经委会1992年)和欧洲联盟的《水框架指令》(欧洲联盟2000年)。《赫尔辛基公约》有一个常设秘书处，有一个缔约方会议，以保持公约的更新，有持续研究的规定，还有谈判新议定书的选项，这些都是《联合国水道公约》所没有的。《赫尔辛基公约》现在向联合国欧洲经济委员会(欧洲经委会)区域以外希望加入该公约的国家开放。潜在的修正案和议定书可以借鉴《联合国公约》中关于公平分享的理念，《欧盟水框架指令》中关于水文和行政问题的理念，以及《柏林规则》中关于联合和生态管理的理念。

然而，各国政府似乎不愿承诺对全球水治理进行如此广泛的改变，因为它们迄今不愿批准影响不那么深远的联合国公约。然而，更严峻的水未来可能需要更强有力的全球水治理对策。为了为某些可预见的未来做准备，不应该完全忽视考虑非常不同的选择(Young 2010)。不愿就水资源问题达成更具约束力的协议的原因是naïve假设，在没有强有力的监管治理的情况下，未来的水资源挑战可以得到有效管理。事实上，今天不愿加入任何形式的监管框架可能会导致明天需要采取严厉的监管措施，以应对由于目前行动不足而加剧的水危机。

就政府间气候变化专门委员会的标准而言，水框架条约确实提供了一个法律框架，但它可能过早地僵化对水管理方面线性或特别是非线性变化需求的可能反应。如果有诸如秘书处、具有决策权的缔约方理事会和产生资源的财政机制等机制，就可以像1992年的《气候公约》那样，将适应水资源供应、使用和管理方面变化的能力纳入该系统。

一个单一的全球水组织

因为有些水问题是全球性的(请参阅其他文章和本专题)，所以考虑创建一个单一的水组织来解决至少部分水问题的广度和深度可能是合适的。要做到这一点，就需要划定它的职能和建立它所需要的可能的权衡，并需要克服这种安排与目前全球水治理之间的差距。

尽管为了分析目的，机构和组织是分开的，机构维度研究也认为，必须创建一个组织，以确保行动符合给定的机构安排的“游戏规则”(Young 2008)。到目前为止，联合国水署及其成员在全球水问题上发挥了一定的知识领导作用，但一个具有强大监管组成部分和程序能力的组织所需要的远不只是对联合国水署的任务进行微不足道的修补。为了便于讨论，可以设立一个联合国水组织，或者可以授权一个现有的联合国组织在联合国系统内指导水治理。这种指导不仅是自上而下的，而且必须考虑到水的多层次和跨部门性质，同时处理获得水和卫生以及可持续水资源管理的问题。因此，它将需要依靠不同的具体问题机构的贡献，并与社会网络有关，同时尽量减少官僚制度现有的一些挑战。

如果我们再次参考IPCC的标准，我们会看到，一个全球水治理组织，如果设计得当，可以实现一个成功的水管理机构所设定的大部分或所有目标，但它在政治上是最不可行的。让必要的参与者认识到问题的本质并设计必要的实践将涉及到耗时的政治(Young 2008)。所有这一切，采取可能是我们考虑过的其他机构安排的步骤来进行，将需要时间，也许需要太多的时间来应对全球水治理中即将到来的危机。

向更好的治理过渡

我们已经讨论过，有四种不同的潜在治理选项;四个方案中有两个在政治上更可行，成本也更低，但它们有限的任务和资源可能使它们不适合处理预期的全球水问题的严重性质。另外两种选择，即制定全球水资源法和建立一个合法、权威、独立的联合国水资源组织，都需要更多地讨论如何实现这一转变，以及实现这一转变可能遇到的瓶颈。

对较低级别现有治理转型的考察表明，影响这种转型的有四个因素，它们也可能为发生在全球层面的转型提供信息:通过领导力、政策企业家精神、社会运动、倡导联盟和社会网络等理论分析的代理人的作用;通过议价、规模、相互作用和陷阱等理论分析制度的作用;通过叙事、话语和范式转换理论分析思想的作用;以及政策窗口/临界点和危机在为新制度建设创造机会方面的作用。如果事实是，我们可能会面临一场结构性的全球水危机，这有可靠的科学证据和作为全球水治理主要力量的社会运动的支持，它不仅会推动当地社区，而且会推动我们的生态系统在不同方面超越不同的临界点，那么一个逐步改进的机构最有可能最多只能承担危机管理。但将无法采取积极和先发制人的政策措施来应对甚至遏制这一问题。如果这种叙述是有意义的，它需要成为话语和人们产生意义过程的一部分，并最终在水治理过程中实现。

为了使叙事变得有效，必须有行动者愿意在社会的各个层面采用叙事，通过社会网络和运动、倡导联盟和政策企业家，以及通过结构性、方向性和工具性的领导。然后，如果有一个政策窗口，就有可能建立一个与人类面临的问题的严重性相匹配的全球水治理安排。要达到最有效的效果，由此产生的结构应考虑到社会网络和运动、民间社会和所有利益攸关方的影响，同时应具有合法性和可信性，以提供一个负责任的论坛，引导联合国和非联合国层面具有法律约束力的决策。

结论

那些考虑制定治理战略以应对正在出现的全球水危机的人必须首先确定他们更喜欢什么样的水的未来，即他们希望如何确保满足全球水治理的两项首要原则:人人享有和可持续水资源管理。还必须考虑到当前和预期的趋势，如需求上升或未来来自全球环境变化(包括气候变化)的压力，这将限制现有的选择。beplay竞技然后，他们必须确定什么样的全球治理方案组合最适合带来预期的结果。最后，他们必须采取有机会实现这些选择的战略。我们认为，如果累积和系统性水问题的科学证据表明，我们正面临重大的结构性挑战，我们就不应回避考虑结构性治理方案。无论这种选择在新现实主义国际关系学者或实证主义律师看来是多么不现实，无论这种选择在新自由主义者看来是多么不可取，历史表明，过去的治理体系发生过转变(Dellapenna和Gupta, 2009)。这里的挑战是使用所有相关的知识来构建一个叙事，可以吸引人们，并创建一个运动，动员政策企业家，并产生领导人。

目前已经有几个关注水问题的全球宣传机构，可以聘请它们来促进这一讨论，并最终促进必要的变革。这些机构包括国际河流(www.internationalrivers.org)及国际绿十字会(http://www.gcint.org)．这一问题还需要在各种国际会议上得到解决，包括世界水论坛系列会议(最近于2012年3月在马赛举行)、全球环境基金的两年期国际水问题会议(最近于2011年10月在杜布罗夫尼克举行)以及国际水资源协会的世界水问题大会(最近于2011年10月在巴西的波尔图德加林尼斯举行)。在给定的未来水资源环境中，人类生存和繁荣面临的挑战越大，治理对策就必须越严格。这一声明不应被误解为支持自上而下的措施，但应对未来日益增加的压力所需的任何实质性全球指导必须超越当前的全球水治理体系。

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