研究，一部分的特别功能适应的治理

城市气候变化适应中的正义:标准及其beplay竞技在德里的应用

• 摘要
• 简介
• 城市与气候变化适应beplay竞技
• 什么是城市适应中的正义?
• 不公正的机制
  • 厚的不公正
  • 贫困的政治经济学
  • 技术官僚治理
  • 机构能力
• 实证应用:德里
  • beplay竞技气候变化适应和德里
  • 公正标准1:适应规划过程中弱势群体的代表性
  • 公正标准2:确认城市弱势群体适应需求的优先设置和框架
  • 正义标准3:适应的结果和影响增强了城市弱势群体的自由和资产
  • 德里的不公平适应机制
• 讨论和结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

beplay竞技气候变化现在是，而且将继续是世界各地城市的政策和规划问题。鉴于城市现有能力、风险和发展重点的可变性，城市适应规划将是一项特别具有挑战性的任务(de Sherbinin et al. 2007)。一个重要的挑战将是确保气候变化适应的过程和结果是公正的，并确保适应规划的引入不会加强或加剧城市现有的脆弱性(bulberkeley 2010)。beplay竞技实现这一目标的第一步是制定明确的标准，用于确定城市气候变化适应中的正义。beplay竞技此外，更好地理解政策和规划导致城市不公正的机制，将有助于确定在适应过程中加强公正的切入点。

城市气候变化适应中的正义标准，借鉴了经典文本以及与城市和气候beplay竞技变化有关的最新应用，有助于适应研究和本特刊的主题。然而，仅仅知道适应是否公正是不够的;我们还必须理解为什么会这样。研究了四种可能的不公正机制:贫困的政治经济学、严重的不公正、技术官僚治理和机构能力，以及它们在城市气候变化适应中可能发挥的作用。beplay竞技最后，德里气候变化规划的案例被用作标准的实beplay竞技证应用和对不公正机制的检验。这些标准、机制和案例研究不仅提高了我们评估城市气候变化适应结果的能力，而且提高了我们对这些结果发生的原因和如何改善的理解。beplay竞技促进适应过程中的公正是城市居民和社区的一个关键问题，也是城市政治界可以提供实质性见解的一个问题。

城市与气候变化适应beplay竞技

beplay竞技适应气候变化可以是对感知到的或预期的气候变化的直接反应，即“明确确定是由气候变化引发的”(Adger et al. 2005:78)，也可以是经济变化等其他与气候无关的因素的结果。这些行动有时是有目的地针对应对气候变化，有时是考虑到其他或额外的政策目标而设计的(Aall et al. 2007)。beplay竞技政府间气候变化专门委员会(IPCC)将适应定义为“适应实际或预期气候及其影响的过程，以减轻危害或利用有利机会”(Field beplay竞技et al. 2012:36)。根据这一定义，由城市政府明确设想和实施的应对气候变化的行动是本研究关注的问题。beplay竞技

城市面临着重大的适应挑战。它们是气候变化影响的地点，如洪水、热beplay竞技浪和热岛(Grimmond 2007, Gasper et al. 2011)。海平面上升对沿海城市的影响尤其大。例如，在里约热内卢市，海平面上升预计将影响40万人(Young 2011)，达累斯萨拉姆预计将发生沿海洪水(Kebede and Nicholls 2012)。据预测，许多内陆城市，如墨西哥城，将经历更加严重的洪水，并将随着气候变化造成更大的破坏(Baker 2012)。beplay竞技在某些情况下，持续的城市化将通过热岛效应使温度升高并增加能源需求，从而加剧气候变化的影响(Timmerman和White 1997)。beplay竞技

城市人口对气候变化影响的脆弱性，即“受不利影响的倾向或倾向”(Field et al. 2012:32)，在一个特定的城市中是不同的。beplay竞技人们的收入和资产是其脆弱性的最一致的指标，被用作表征脆弱和处境不利群体的两个因素。城市中大多数与灾害有关的伤亡发生在低收入群体中(Moser和Satterthwaite 2008年，联合国人居署2011年)。贫困使人们处于更大的风险地位，资源和选择更少(Hardoy和Pandiella 2009)。beplay竞技气候变化将加剧城市贫困人口现有的脆弱性，并带来新的风险，因为城市中更多的地区将暴露于与气候相关的危害。在提供服务和获取资源方面的不平等可能阻碍城市有效适应气候变化的能力(Romero Lankao 2010)。beplay竞技

世界各地的城市都在制定适应气候变化的计划，这些计划将对资源和机会的可获得性和分布产生影响。beplay竞技城市适应可以导致建筑环境、土地使用模式、决策过程、发展规划、风险暴露和服务获取的变化(Carmin et al. 2009, Ford et al. 2011)。例如，城市可以鼓励节约用水，为节能交通提供资金，并改善防洪设施。尽管其中许多行动与缓解努力(例如提高能源使用效率)相互交织，但适应也需要减少人们的暴露和脆弱性，并提高人们对极端事件的抵御能力(Field等人，2012年)。所需要的基础设施投资可以通过排除某些群体和连接特定的城市场所在城市中创造不可访问的空间(Graham和Marvin 2001)。适应计划和项目也可能嵌入现有的决策框架、优先事项和过程中，这些决定了一个城市更广泛的社会经济发展趋势。因此，适应有可能促进不平等现象和城市中不同的环境负担的再现，并包括或排除最弱势群体的需要，即那些缺乏财富和资产的城市人口的需要。

因此，应对适应行动进行评估，至少在一定程度上应基于公正标准，以确保决策过程以及成本和收益的分配包括并惠及缺乏财富和资产的城市人口。然而，最近的一项研究表明，我们对城市气候变化治理对司法问题的影响缺乏了解(bulberkeley 2010)，而且大多数城市在其气候变化规划工作中没有纳入司法标准(Zeemebeplay竞技ring 2009, Finn和McCormick 2011)。这一差距阻碍了改善城市环境绩效的努力，因为“最大的挑战……并不一定是缺乏环境服务和基础设施，而是社会结构造成了这些服务的不平等分配和失灵”(Myllylä and Kuvaja 2005:224)。

此前对城市气候变化政策的研究主要集中在规划过程及其结beplay竞技果背后的动机，主要在发达国家(Robinson and Gore 2005, Engel and Orbach 2008, Zahran et al. 2008, Amundsen et al. 2010, Ford et al. 2011, Krause 2011, Sharp et al. 2011)。beplay竞技气候变化正义研究主要集中在农村地区和依赖资源的社区，或全球领域的冲突(Brown 2003, Adger等人2006,Dellink等人2009,Füssel 2010, Okereke和Dooley 2010, Marino和Ribot 2012, Yates 2012)。政府间气候变化专门委员会和更广泛的城市气候变化团体才刚刚开始考虑在城市中使用参与和协作过程，以及这些过程必然涉及的政治斗争(Few et al. 2007, van Aalst et al. 2008, Aylett 2010)。beplay竞技下一步必须采取更全面和经验的方法来评估城市气候变化规划的公平性，更具体地说，是适应计划。beplay竞技

什么是城市适应中的正义?

确定城市适应中的公正需要有明确的标准来评估决策过程和结果;与此同时，正义是一个有争议的规范性概念。著名的政治哲学家约翰·罗尔斯(John Rawls)将正义视为公平，即分配利益和负担的条件是这样的，一个理性的人会接受它们，并期望其他人也这样做(罗尔斯1971)。他认为，即使所有人在出生时都享有平等的自由和机会，地位和权力的差异仍然会出现。罗尔斯声称，这些社会和经济不平等是公正的，只有当它们为社会中最弱势的成员带来最大利益时，即所谓的“极大极小”标准(Cohen 1989, Rawls 2001)。罗尔斯的定义通常被用来评价现有的制度安排与能够公平分配机会和负担的理想制度，或通常被称为基于手段的正义方法。

诺贝尔奖得主阿马蒂亚·森(Amartya Sen)后来将正义的讨论从罗尔斯对设计公正制度的兴趣转移到一种依赖于确定比现状更公正的结果或选择的方法上。森称他的方法是“更多地关注区段论自由，而非论自由意味着(Sen 1992:xi，强调原文)，这通常被认为是一种基于目的的司法方法。他认为，能够提高基本自由和福祉机会的政策选择比现状更加公正(Sen 2009)。尽管Sen没有具体说明这些公正的选择应该增强什么样的自由，玛莎·努斯鲍姆提出了以下几个方面:生命、身体健康、身体完整、感官想象力和思想、情感、实践理性、归属感、其他物种、玩耍和对环境的控制(Nussbaum 2003)。这种正义方法通常被称为能力方法，因为“与基于效用或基于资源的思路相反，在能力方法中，个人优势是通过一个人做他或她有理由重视的事情的能力来判断的”(Sen 2009:231)，这是政策或发展干预的结果。因此，能力成为评判政策乃至更广泛意义上的社会的标准。

将这些公正的概念从经验上应用到城市政策和规划中可能是困难的，但研究人员已经找到了多种方法，将更广泛的公正概念，如罗尔斯和森提出的概念，转化为城市的评价标准。有些人以森强调的基于目的的正义为基础，推动城市适应气候变化，使弱势群体受益。beplay竞技例如，Moser和Satterthwaite提出了一个基于资产的“扶贫适应”框架，在该框架中，对弱势和贫困社区的智力和物质资产进行投资，以减少脆弱性和提高能力(Moser和Satterthwaite 2008, 2010, Moser 2011)。黑斯廷斯(2007)提出了服务提供的“领土正义”，其中提供的水平总是满足需求的水平。

然而，城市环境正义界越来越强调在评价中纳入基于手段和基于目的的正义标准。尽管过分强调过程和制度会转移人们对生活经验的关注，这是森的中心论点，但忽视这些因素“不允许对程序上的不公”(Boone 2008:150，原文强调)，并忽视了“往往有助于决定分配模式的社会结构和制度背景”(Young 1990:15)。Jekwu Ikeme(2003)再次强调了包括基于手段和基于目的的标准的重要性，他将环境正义定义为包括程序正义和分配正义，从而将正义与公平区分开来，尽管公平通常只关心分配结果。Agyeman和Evans(2003)认为，所有人都有意义地参与决策和执行，以及利益和负担的公平分配，是城市环境正义的必要组成部分，这一定义包括程序和实质性结果。同样，Susan费恩斯坦(2010)提出，民主、多样性和公平是公正城市的基本要素。在关注全球范围的气候变beplay竞技化正义界，也强调程序正义和分配正义(Adger等人，2006年)。因此，理解做出决策的方式和这些决策的结果的公正维度成为评估新政策或项目(如适应规划)的公正的有力工具。

尽管围绕城市环境正义的工作越来越多，但有必要更好地理解城市适应气候变化将或可能对弱势群体意味着什么，以及如何以正义为标准评估适应过程和结果。beplay竞技越来越强调以手段和目的为基础的标准，或程序和分配的标准，反映了哈维对正义的描述为“公正实现的公正分配”(哈维1973:116)。基于这一理念和环境正义学者的工作，城市气候变化适应中的正义被定义为“正义的适应”。beplay竞技“满足这一定义的标准是:(1)包容性，即在城市适应规划过程中代表弱势群体;(2)优先化，即确认城市弱势群体适应需求的优先设置和框架;(3)影响，即提高城市弱势群体自由和资产的适应影响(表1)。

这些标准既反映了评价司法的基于手段和基于目的的方法，也解释了在评价公共政策的有效性时通常在产出、结果和影响之间作出的区分。弱势群体的代表符合公正的程序标准，并提高人们通过公开和民主的决策过程影响其城市变革的能力。明确优先考虑弱势群体，并将适应作为减少其脆弱性的一种工具，以确保围绕适应制定的规划文件和机构，即产出和结果，反映出对公平和公平的关注。最后，适应规划的有形成果，即影响，应符合增强城市最弱势群体的自由和资产的标准。

不公正的机制

尽管确定城市适应中的不公平现象很重要，但理解不公平现象发生的原因也同样重要，这样才能制定出改进城市适应过程和结果的策略。对城市政治和规划的研究表明，有各种各样的机制可能助长城市中持续存在的不公正现象。这些机制虽然不一定是排他性或独立性的，但可以被归类为:贫困的政治经济学、严重的不公正、技术官僚治理和机构能力。任何特定机制造成不公正的程度因城市和政策问题而异。

厚的不公正

当代的不公正可能是过去的决定和资源分配的结果，因此很难追踪不公正的根源到某一特定事件或机构。这被称为厚的不公正或“不公正的权力关系是深刻和密集的，以及不透明和相对棘手的”(Hayward and Swanstrom 2011:4)。严重的不公正植根于一个城市的治理和基础设施的历史模式，在某种程度上使其难以识别和改变。从这个角度来看，城市负担和利益分配的不公平根源于历史进程，是过去政策的遗产，这些政策继续影响着参与机会、参与程度和围绕土地使用规划和公共服务的决策结果。过去的经济结构调整和郊区化计划可能导致人们居住、工作地点与他们随后获得决策过程和结果之间的空间不匹配(Morello-Frosch 2002)。由于过去的决策导致了住房密度的差异，某些种族或民族在城市中获得财产或绿地的机会可能受到限制(Heynen et al. 2006)。

厚重的不公平提出，不公平是历史进程和分配资源和城市空间的模式的结果。这种方法也被称为结构-历史视角，它关注的是“当今的不公正在多大程度上是历史发展道路的结果，而不是当代发展政策的结果”(Pelling 2003:168)。Pelling(2003)认为，如果我们想知道当代政策干预促进正义的程度，了解两者之间的差异是很重要的。例如，Boone et al.(2009)证明，目前巴尔的摩白人社区过度暴露于有毒化学品是20世纪20年代和30年代分区决策的结果，而不是最近工业决定在特定地区选址的结果。

从不公平的角度看，城市适应气候变化的结果是否公正将取决于过去的决策和资源配置。beplay竞技例如，一项以加强现有防洪屏障为中心的适应战略对那些本来就没有防洪屏障或过去50年来防洪屏障维护不善的地区几乎没有好处。这些根深蒂固的、基于地域的不平等可能会掩盖城市不公正的根源，需要能够纠正过去决策遗留后果的干预措施。

贫困的政治经济学

除了历史或“厚重”的不公正机制之外，当代城市的政治-经济条件，特别是政治代表性和参与决策的机会，一直被认为是城市贫困和排斥的驱动因素和维持因素。政治经济学方法强调城市决策过程中的民主政治和公民政治，以及“公民作为城市居民和多种服务的使用者的权利”(Lefebvre 1996:34)。尽管地方政府往往是最具代表性的政府规模，在印度也是如此(Kaviraj 1991年)，但贫困政治经济学研究表明，城市穷人仍可能比其他群体拥有更少的机会，以有意义的方式影响政策制定过程或帮助确定支出优先次序;因此，市政当局做出的决定不太可能使这些群体受益。这种动态创造了一个正反馈循环和一种贫困陷阱(Bowles et al. 2006)。例如，尽管在德里，穷人更有可能在政治上积极，但这并不转化为政治权力，因为中产阶级利益在公民社会中普遍存在，新开发的参与渠道和国家准入优先考虑土地所有权(Harriss 2005, Ghertner 2011)。随着人们参与城市政治经济决策和投资的机会减少，他们可能从这一体系中获得的利益也在减少。

在许多情况下，适应规划被嵌入到现有的政策和规划过程中(Anguelovski和Carmin, 2011年)，这将进一步将适应决策和结果与城市贫困的政治经济学联系起来。根据这一方法，我们可以预测，弱势群体目前无法参与、影响和被政策进程优先考虑，这将阻碍城市气候变化适应的公正结果。beplay竞技相反，从贫困的政治经济学角度来看，我们预计，其政治和体制安排允许平等参与和影响决策的城市将制定更公正的适应战略。

技术官僚治理

技术信息往往可以成为城市环境政策和适应气候变化决定的重要投入。beplay竞技在政策制定中，技术信息的主导地位可能会使那些不使用、不熟悉或不被这些信息包括在内的群体边缘化(Fischer 2005, Jasanoff 2007)。特定的认识论可以被制度化，这样信息产生和使用的方式就会导致决策，而这些决策并不考虑存在于主流思维方式之外的目标或过程。例如，Eden和Tunstall(2006)发现，仅依靠环境数据而不考虑社区的需求和动机的生态恢复项目是不成功的和有争议的。即使是用来分析政策的工具，例如成本效益分析和效率指标，也可以使我们对成本和效益分配的公平性得出不同的结论(Hajer和Wagenaar, 2003年)。政府机构被要求对监管的风险和收益进行越来越复杂的分析，精英咨询委员会经常被用作顾问(Jasanoff 1990)。在决策过程中使用的信息的类型以及这种信息产生和评估的方式有助于确定决策的可及性及其成本和收益的分配。

大规模气候模型和汇总统计数据通常为适应提供依据，这些模型是未来气温和降水情景的基础。因此，适应有可能被视为一项纯粹的技术事业，对正义的关注在很大程度上被边缘化(Finn和McCormick 2011)。从技术官僚治理的角度来看，严重依赖专家和技术信息、不包括当地知识和决策参与的适应规划过程不太可能满足公正标准。气候适应规划过程应确保即使是那些技术技能和理解能力最低的人也能获得技术材料，并应包括更多样化的信息来源。

机构能力

作为政策过程基础的制度可以在决定其结果方面发挥重要作用(March和Olsen 1989, Polski和Ostrom 1999)。研究表明，地方政府机构往往缺乏成功制定和实施新政策和计划的行政、财政或技术能力。由于快速增长和相对薄弱的治理结构，中低收入国家的城市可能特别缺乏良好城市治理的品质:分权和自治、透明和问责、响应能力和灵活性(Pelling 2003, Dodman和Satterthwaite 2008, Kraas 2008, Parnell和Walawege 2011)。在某些情况下，由于复杂的制度网络和管辖范围，一个市政当局可能没有达到其气候目标所需的权威，例如墨西哥城(Romero Lankao, 2007)。试图减轻城市贫困的政策努力往往有非常不同的方法和优先事项，任何一个特定的部门都可能对这个问题有不完全的理解。城市也可能由于无法产生和征收足够的税收而缺乏必要的财政资源。在高度中央集权的国家，市政府对其财政资源的控制可能有限。此外，决策者可能缺乏解决弱势群体需求所需的技术能力和培训。城市可能缺乏解决弱势群体需求的体制能力，尽管有良好的意图。

从这个角度来看，机构能力将在决定城市适应气候变化是否公正以及在何种程度上公正方面发挥作用。beplay竞技权威、财政资源和专业知识等机构能力越大，一个城市就越有可能制定出公正的气候变化适应战略。beplay竞技

实证应用:德里

德里市被用作案例研究，以应用公正标准，并确定在气候变化适应规划中起作用的不公正机制。beplay竞技德里是在适应规划中应用拟议的正义标准的一个有用案例，因为它是一个更广泛趋势的一部分:发展中国家和新兴工业化国家的城市对气候变化采取行动(Betsill and bulkley 2007)。beplay竞技尽管这些努力在德里还是相对较新的，但这座城市是世界上最早启动气候变化行动计划的主要城市之一，并在继续更新应对和适应气候变化的方法。beplay竞技它是一个不断发展的城市，在服务方面存在重大赤字，中产阶级充满活力。

2012年4月至5月，我们对中央政府、德里政府、学术界和非政府组织中从事气候变化工作的人员进行了21次采访。beplay竞技受访者首先采用战略抽样的方法，从参与、感兴趣或为气候变化、环境、能源、水或土地使用的城市规模规划的政府、非政府组织和学术界的个人中选择。beplay竞技这导致了最初的15次面试。然后使用滚雪球抽样方法(Noy 2008)来确定和采访另外6个人，参与者认为这将是研究的有价值的信息来源。最后一组共21人，其中8人来自市政府，1人来自副市政府，即德里市政公司，4人来自中央政府，6人来自非政府组织，2人来自学术界。

访谈是半结构化的，包括以下问题:如何制定气候变化规划以及规划的内容、如何纳入弱势群体、在这一过程中使用了什么信息以及未来的计划(附beplay竞技录1)。由于气候变化议程没有区分缓解和适应目标，参与者被广泛问及气候变化行动，并根据其与适应有关的问题对答案进行了解释和分析。访谈被转录和编码使用演绎编码方案反映了三个正义标准和四种潜在的不公正机制。这些访谈的结果，连同其他文献和政府报告，被用于确定城市的气候变化挑战，应用适应过程中公正的三个标准，并确定在适应过程中产生不公正的机制。beplay竞技因此，该分析在很大程度上是基于受访者的感知和反应，根据上述文献中描述的正义标准和潜在的不公正机制进行衡量(Smith和Wiek 2012)。

beplay竞技气候变化适应和德里

近1700万人生活在德里国家首都地区，这里简称德里，人口一直在快速增长，1991年至2001年增长了47%，2001年至2011年增长了20%(印度人口普查2011年)。为了应对气候变化，德里预计将经历气温上升和极端降水(IITM, 2005年)。beplay竞技这座城市位于亚穆纳河岸边，极端降水事件的增加加上冰川融化的加速可能会增加发生大洪水的机会(Revi 2008年)。温度升高还可能导致城市热岛的增加，特别是在高密度住宅区。据预测，北京及其资源依赖的地区将面临更严重的干旱。德里已经在努力满足其居民的供水、卫生和水质需求(科学与环境中心2012年)，而气候变化将加剧这些挑战。

这座城市支撑着一个不断壮大的中产阶级，他们从全球化和印度随后的经济增长中获得了巨大的政治和经济利益。这座城市也经历了重大的变化，因为它的动力成为世界级的，或全球城市(杜邦2011年)。然而，声望和财富的增长也进一步边缘化了城市穷人和工人阶级(Fernandes 2004, Ghertner 2012)。此外，很大一部分城市居民居住在非正式定居点，他们很少或根本得不到城市服务，面临洪水危险和空气污染。这些群体，穷人和非正式人群，是城市中最脆弱的群体，也是评估德里适应正义的目标人群。

2008年，该市发布了气候变化计划beplay竞技beplay竞技2009-2012年德里气候变化议程．该计划包含65个行动点，印度独立每年一个行动点，其中包括缓解和适应活动。该计划没有明确的预算，但将执行责任分配给了市内现有的团体和政府机构(前德里环境部雇员，2012年4月30日，个人沟通)．因此，这些任务基本上没有资金，而且在许多情况下是建立在机构内现有方案的基础上或合并在一起的。然后在2010年8月，国家政府发起了一项与各州的合作努力，为实施国家气候变化目标制定一个共同框架。beplay竞技作为一个联邦领土，德里目前正在这个框架下制定一个邦级行动计划，该计划将取代beplay竞技2009-2012年德里气候变化议程当它完成的时候。预计州一级行动计划的资金将来自联邦各部以及内部、双边、多边和私人资金来源(联合国开发计划署(开发署)代表，2012年5月3日，个人沟通)．国家行动计划预计将更多地侧重于适应，据国家环境和森林部的一名代表2012年5月23日说，他们希望通过适应措施获得缓解效益，并避免制定明确的排放目标。德里在气候变化适应规划方面的努力仍然相beplay竞技对年轻:气候变化议程从2009年才开始实施，邦一级的行动计划仍在制定中。然而，德里仍然是制定气候变化计划的早期参与者之一，特别是在低收入和中等收入国家中。从这些经验中学习不仅对城市本身的发展有价值，beplay竞技对其他有类似雄心的城市也有价值。

公正标准1:适应规划过程中弱势群体的代表性

计划的过程beplay竞技2009-2012年德里气候变化议程不包括弱势群体参与或派代表的机制。2008年，德里首席秘书决定为德里市制定一项气候变化计划，首先是对包括伦敦在内的全球其他城市的气候变化计划进行评估。beplay竞技2012年5月8日，他说:“我必须告诉你，我的开始是在网上搜索一些美国城市，这些城市已经出台了自己的气候变化协议。”beplay竞技在对这些概念性方案进行了分析之后，他开始为德里的规划收集数据。他收集数据的方法基本上遵循了中央政府的方法，“因为我看到这个框架对我们部门也有好处。”最后，他确定了德里20个应该参与其中的政府部门，并与它们合作，制定了65个行动要点，供该市在2009年至2012年期间解决。通过德里首席秘书和政府各部首长每周的电话会议进行最新情况和监测。

为德里制定新的国家行动计划的过程可能更具包容性。这在一定程度上是因为联合国开发计划署的参与，它与中央政府和邦政府合作，帮助制定了印度地方一级气候变化规划的共同框架，其中包括利益攸关方讲习班。beplay竞技讲习班的部分目标是边缘化社区、民间社会和活动人士(开发署代表，2012年5月3日，个人沟通)．事实上，新框架的一个关键原则是“这一进程很重要”(开发计划署代表，2012年5月3日，个人沟通)，而伙伴关系和协调也被列为新框架的第一阶段。然而，该框架是自愿的，而且由于德里已经有了一个气候变化计划，目前尚不清楚它将在多大程度上遵守拟议的共同框架。beplay竞技圣雄甘地应对气候变化研究所是一家准政府战略研究机构，它的任务是针对社区、非政府组织、学beplay竞技校和大学发起一场关于德里政府国家行动计划目标的教育运动。然而，目前还没有类似的计划让这些团体参与这些目标本身的建设。

在适应规划中更好地代表弱势群体的一种方法是扩大该市的Bhagidari系统，这是首席部长Sheila Dikshit的倡议。据首席部长说，她意识到有必要增加公民对政府的参与，而不仅仅是每隔几年投票一次，因为“决策应该自始至终都是参与的”(首席部长希拉·迪克什特，2012年5月18日，个人沟通)．“Bhagidari”的意思是“伙伴关系”，该项目为全市的居民福利协会(RWAs)赋权并提供场所，让他们为自己的社区设定优先事项，并将这些优先事项传达给德里政府。Bhagidari系统因其城市治理的创新方法而获得国际认可，包括联合国颁发的公共服务奖。如前所述，该系统目前通过依赖RWAs来偏袒财产所有者，RWAs本身就是“在社区层面组织起来的私有财产所有者群体”(Ghertner 2011:505)。根据首席部长办公室的数据，有1229个未经授权的殖民地RWAs已经在政府进行了临时注册(德里首席部长，2012年5月18日，个人沟通)，但如果要让最脆弱的群体得到代表，这些都需要正式公布。在最近的气候变化规划过程中，Bhagidari系统一直是公众投入更多的渠道。beplay竞技Bhagidari系统的领导人为国家行动计划提供了投入(德里首席部长，2012年5月18日，个人沟通)和RWAs被视为实施的重要参与者(公园和花园协会，2012年5月9日，个人沟通)．然而，尽管取得了这些进展，德里最脆弱的人群仍然没有明确的机制能够具体参与城市的适应规划。

以往的研究集中在正义的程序性或基于手段的维度上，研究表明，满足正义标准1需要弱势群体在适应规划过程中得到代表。根据这里提供的证据，德里的过程不符合这一标准:关于气候变化议程的决策高度集中，缺乏透明度，目前的Bhagidari系统配置不包括城市的弱势群体。beplay竞技为邦一级行动计划提出的以讲习班为基础的进程和圣雄甘地抗击气候变化研究所的外联项目更有可能满足这一标准。beplay竞技

公正标准2:确认城市弱势群体适应需求的优先设置和框架

评估beplay竞技2009-2012年德里气候变化议程从它所列出的项目和优先事项，即政策产出和结果来看，其中有两个段落认识到了弱势群体的需求。在议程的引言中，该议程写道:“气候变化是一个全球性挑战，需要积极的发展政策应对，beplay竞技以确保实现公平增长的目标，同时确保环境的长期可持续性”(GNCTD 2009年)。但是，议程没有具体说明如何实现这一目标，但供水方面除外，这是承认脆弱群体需要的第二方面。总的来说，该议程强调必须改善公共服务，并为水制定了具体目标。该议程通过认识到目前的服务模式是不公平的来推动水管理的变革:“今天，无论是富人还是穷人都支付相同的成本，尽管富裕地区的分配系统更好，因此可用性更好，但城市中较贫困地区的情况并非如此”(GNCTD 2009年)。该议程提出的一种补救办法是，向所有村庄和未经授权的殖民地提供污水处理设施，这一责任交给德里Jal委员会。该委员会将气候变化议程作为其自身战略规划和优先事beplay竞技项设定的起点，计划将于2012年发布(德里日al董事会高级官员，2012年5月25日，个人沟通)．

除了这些明确的参考之外，城市的许多适应目标在战略上与城市更广泛的发展目标捆绑在一起(Aggarwal 2013)。例如，在描述采取行动应对气候变化的紧迫性时，气候变化议程的引言中有这样的部分内容:“这意味着将微小的努力整合到一个框架中，使beplay竞技每个德里人都有可能成为变化进程的一部分。该文件阐述了如何组织德里的发展议程，以实现保护我们的地球的目标”(GNCTD 2009)。目标似乎是在现有发展目标的基础上发展一个项目。然而，该计划并没有包含将德里的发展议程转化为气候变化效益的具体战略，尽管德里的发展议程中有许多针对弱势群体需求的组成部分，但总体而言，它并没有优先考虑这些群体的需求(Ghertner 2010)。beplay竞技一位非政府组织在德里的代表表示:“目前他们正在为中产阶级制定计划，但气候变化要求他们为最贫困、最脆弱的人群制定计划。beplay竞技他们为之做计划的人，他们的适应力更强。他们并不脆弱。社区，贫穷的社区，是更脆弱的群体。但没有计划说每个人都应该获得最低数量的(水)”(非政府组织驻德里代表，2012年5月2日，个人沟通)．

即将出台的国家行动计划的一个重要改进是，按照共同框架的建议，采用了脆弱性评估。该市已委托印度理工学院(Indian Institute of Technology)的学者根据潜在的气候影响对该市进行定量脆弱性评估。理论上，脆弱性评估的使用应该有助于城市识别和锁定弱势群体。然而，目前仍不清楚脆弱性评估将如何进行，以及在确定适应优先事项时将在多大程度上使用该评估。

满足公正标准2要求政策过程的产出和结果承认并优先考虑城市弱势群体的适应需求。尽管气候变化议程中提到了弱势群体，特别是在所有村庄和未经授权的殖民地提供污水连接时，德里弱势群体beplay竞技的需求远远超出了污水连接的范围。此外，气候变化议程明确地与德里发展beplay竞技议程中更广泛的发展目标挂钩，而德里的发展议程因优先考虑中产阶级而受到批评。由于这些原因，德里的气候变化适应规划不beplay竞技符合第二个正义标准。

正义标准3:适应的结果和影响增强了城市弱势群体的自由和资产

评估气候变化议程的成果和影响具有挑战性，至少有两个原因。beplay竞技首先，气候变化议程的结果和影响在很多方面都与城市现有项目的结果和影响混为一谈，beplay竞技如德里的发展议程和公园和花园协会的植树计划，以及国家项目，如绿色印度使命和国家太阳能计划，这些已经明确的激励了一些目标beplay竞技2009-2012年德里气候变化议程．例如，德里的植树计划成功地与RWAs合作，使整个城市的公园和绿地恢复活力(公园和花园协会，2012年5月9日，个人沟通)．然而，将气候变化议程、公园和花园协会现有的植树计划和国家绿色印度使命beplay竞技混为一谈，很难将植树努力的成功归因于气候变化议程本身。

其次，这座城市本身并没有系统地跟踪实现气候变化议程目标的进展，许多参与该议程的关键人士现在在政府的不同部门或中央政府工作。beplay竞技所进行的跟踪主要集中在记录城市一级政策措施的实施情况，这些措施与气候变化议程中涉及的六个国家任务相一致，例如太阳能关税和强制使用节能灯。beplay竞技关于这些措施的实施地点和实施程度的详细信息尚未公开。

尽管将成果和影响直接归因于气候变化议程具有挑战性，但几乎没有间接证据表明，该项目或发展议程提高了弱势群体的自由和资产beplay竞技。45%的城市下水道网络仍然没有连接，25%的城市供水网络没有连接(德里Jal董事会高级官员，2012年5月25日，个人沟通)．城市的河流恢复目标(包括气候变化议程和发展计划)与非正式定居点之间存在持续的冲突:从技术上讲，城市不允许为了恢复而重新安置人们(德里发展局，2012年5月24日，新德里)。beplay竞技个人沟通)，但在某些情况下，法院的裁决优先考虑德里成为世界级城市的努力，导致为了河岸恢复而破坏房屋(Bhan 2009)，而其他项目，如阿克沙德汉姆神庙，则被允许在泛滥平原上进行(Ghertner 2010)。更广泛的环境议程也无助于满足城市中最弱势群体的需要。在德里，一些针对穷人和非正式人士利益的行动是环保主义者向法院提起公益诉讼的结果，导致了“资产阶级环保主义已成为德里一股有组织的力量”(Baviskar 2003:90)的说法。

受访者的看法反映了这些发现。一位非政府组织代表说:“就行动而言……从气候变化的角度来看，没有什么非常规的或新的做法，根本没有多少”(非政府组织代表，2012年5月2日，beplay竞技个人沟通)．没有建立问责机制，以确保各部门执行其指定的行动。据一名前市政府雇员称，尽管各部门被要求报告他们在做什么，但他们从未被问及为什么他们没有做得更多或完成他们的任务(前德里环境部雇员，2012年4月30日，个人沟通)．根据同一个人的说法，对城市来说，发展问题比气候变化更重要，所以气候变化行动没有被优先考虑。beplay竞技另一名非政府组织代表表示，“气候变化是各机构计划中的附加内容，该市beplay竞技对此并不认真”(非政府组织代表，2012年5月20日，个人沟通)，并认为政府应对气候变化的计划是安抚越来越有环保意识的中产阶级的一种方式，但这会给穷人带beplay竞技来负面影响。

符合公正标准3要求观察到的适应影响增加了城市中弱势群体的自由和资产。由于很难将气候变化议程的目标和实施与其他项目和计划相结合，而且该市自己也没有进行有针对性的评估，而且缺乏证据表明德里弱势群体的资产在这段时间内显著增加，因此德里的适beplay竞技应影响不符合第三条正义标准。

德里的不公平适应机制

分析表明，在应用适应中的正义标准时，德里的过程、优先事项和影响都不符合这些标准。基于同样的访谈结果，至少有两种不公正的机制在城市中发挥作用，导致了这些结果:缺乏制度能力和贫困的政治经济。

在开发计划署的参与和在印度邦一级制定气候变化规划共同框架的过程中，规划进程和优先事项发生了变化，从而证明了能力问题。beplay竞技共同框架引入了利益攸关方讲习班、脆弱性评估和外联的概念，所有这些都有可能增加德里在适应方面的公平性。的beplay竞技2009-2012年德里气候变化议程是德里政府独立工作的结果。在联合国开发计划署和国家政府提供的额外资源和指导下，有可能提高这座城市进行公正适应规划的能力，在规划过程中纳入弱势群体，优先考虑他们的需求，并最终以降低他们脆弱性的方式增强他们的自由和资产。

然而，额外的产能问题仍然存在。用于适应气候变化的资金极beplay竞技其有限。目前，城市层面没有专门的气候变化资金来源。beplay竞技国家一级的供资将取决于国家行动计划在多大程度上符合国家优先事项。通过清洁发展机制(CDM)提供的资金倾向于支持可能无法解决贫困和边缘社区需求的非常大的项目。这个城市也缺乏技术能力。国家行动计划的所有评估组成部分已与外部实体签订合同，包括脆弱性评估、排放清单以及气候预测和情景开发(地方政府促进可持续发展代表，2012年5月9日，个人沟通)．最后，缺乏体制能力。这座城市没有专门负责气候变化的办公室，目前也几乎没有投入领导力来制beplay竞技定一个有力而公正的国家行动计划。为了德里的适应，城市内部对能力的进一步投资是必要的。

对德里来说，第二种不公正的适应机制是贫困的政治经济学。德里的穷人和非正规人口在德里的决策、政府项目和公共服务方面的渠道非常有限。这在一定程度上可以从Bhagidari系统中未经授权的定居点的临时地位和这些地区缺乏服务证明，因为城市不需要向未经授权的殖民地提供水和卫生设施(非政府组织代表，2012年5月2日，个人沟通)．随着中产阶级的扩大，贫困地区越来越边缘化(Ghertner 2012)。据德里一家非政府组织的代表说，“政府对穷人没有道德承诺”，因为“它被崛起的权力现象迷住了”(德里非政府组织代表，2012年5月25日，个人沟通)．因此，发展目标往往反映这些野心，而不是最脆弱群体的需要。此外，城市的政治动态使得穷人在有关新基础设施的决策中往往被边缘化或被忽视。一位非政府组织代表描述了围绕2002年建成的德里地铁系统的决策过程:“即使是地铁，最初的计划也是穿过贫困地区提供公共交通。但房地产黑手党重新规划了地铁线路，以穿过他们的中产阶级住房区，房屋价值甚至上涨了更高”(非政府组织代表，2012年5月25日，个人沟通)．

如果气beplay竞技候变化继续与发展目标挂钩，它将受到同样的政治经济动力的影响。有迹象表明这种情况正在改变。最近的国家五年计划，题为更快、可持续和更具包容性的增长，强调了将所有印度公民纳入国家发展的必要性(印度计划委员会代表，2012年5月21日，个人沟通)．因为州的行动计划将明确地与国家的优先事项联系在一起，这可能有助于规避城市层面的不公正机制。

讨论和结论

我的目标是制定可以用来评估城市适应是否公正的标准，确定在城市适应中可能导致不公正的机制，并使用这些标准和机制来评估德里的案例。通过回顾关于正义的经典文献和更现代的城市解释，提出了城市适应中正义的三个标准:(1)弱势群体在城市适应规划过程中的代表性，(2)认识到城市弱势群体的适应需求的优先设置和框架，(3)提高城市弱势群体的自由和资产的适应结果和影响。此外，还确定了四种潜在的不公正机制:贫困的政治经济学、严重的不公正、技术官僚治理和机构能力。这些标准和机制为城市适应研究议程提供了一个起点，能够更明确地说明气候变化决策背后的政治力量。beplay竞技

将这些想法应用到德里的案例中，可以发现这座城市在城市适应中并没有达到公正的三个标准。然而，根据现有的程序和优先事项，分析提供了关于如何改善司法的见解。例如，可以为贫困人口和非正式住区进一步发展Bhagidari系统，并可以更好地纳入气候变化规划进程。beplay竞技作为国家行动计划的一部分进行的脆弱性评估应在认识到人们面临的脆弱性来源的情况下进行，应充分纳入规划进程，并用于确定优先事项。最后，这座城市应该评估在实现气候变化目标方面取得的进展。beplay竞技尽管协调气候变化和发展目标在很多方面都是有用beplay竞技的，但这让人们更难了解气候变化项目本身的运作情况。因此，需要增加城市开发跟踪和监测适应气候变化进展的可能工具的能力。beplay竞技

分析还显示，德里在适应方面缺乏公正，至少有两个机制要负责:缺乏能力和贫困的政治经济。在确定这些机制的过程中，我们也确定了变化的杠杆点。努力进一步发展城市的能力应该是优先事项。开发计划署的参与已经表明，这可以是一项成功的努力。此外，重要的是找到克服政治和经济障碍的方法，将脆弱社区及其需求纳入气候变化适应。beplay竞技这些努力将需要考虑到城市更广泛的发展动态，以及气候变化适应规划与当前实践和优先事项的交叉和相互作用的方式。beplay竞技尽管这可能是一项艰巨的任务，但已经有一些工具可以作为起点，如Bhagidari系统。

本期特刊探讨了应对气候变化的治理，并鼓励决策者和学者反思在不同层面采取的行动的影响。beplay竞技由于城市在制定和实施适应行动方面发挥着越来越重要的作用，因此至关重要的是，我们不仅要更好地理解城市适应是否公正，还要更好地理解为什么是公正或不公正。虽然我们知道，在许多情况下，城市在解决弱势群体需求方面的记录很差，但它们决定采取气候变化这一相对较新的政策领域是一个学习的机会。beplay竞技研究可以通过揭示城市气候变化适应过程中的不公正机制、在不同背景下实现更大公正的障碍和机会，以及更一般地说，气候规划的地点和方式与所体验的利益之间的关系，来促进这方面的学习。beplay竞技

未来的研究应该扩大这些标准和发现。在适应过程中，某些不公正机制是否比其他机制更普遍?演员如何以及何时克服适应的障碍?我们也可以超越对不公正机制的描述性探索，来研究这些不公正机制可能如何、何时以及为什么在适应中发挥作用。此外，适应规划需要处理更大程度的不确定性和新类型的数据和信息。未来的气候情景及其影响是不确定的，特别是在城市尺度上(Satterthwaite et al. 2007)。这种不确定性在多大程度上阻碍了适应规划的公正?城市气候变化适应所处的制度背景也有助于确定各种不公正机制对决策的影响程度。beplay竞技城市气候变化规划的一个独特之处是它本身就是多层次的(Bebeplay竞技tsill和bulkley 2006, Ebi和Semenza 2008, Corfee-Morlot et al. 2009)。因此，市、州和国家政府对关键规划资源的相对权威可能有助于确定不公正机制能够影响结果的程度。

进一步理解城市气候变化适应中的正义的一个重要要求是，提高我们对城市中弱势群体和弱势群体是谁、他们的脆弱性来源以及他们在建设更高水平能力方面面临的障碍的理解。beplay竞技正如我的分析和德里的案例所表明的，城市气候变化适应中的正义从根本上与更广泛的可及性和参与性问题联系在一起。beplay竞技现有的关于城市不公正、城市权利和城市非正式性的研究，虽然没有明确解决气候变化适应问题，但对这方面的理解有很大帮助。beplay竞技未来对气候变化政策和规划的投资应着眼于以透明beplay竞技和包容的方式利用和进一步发展这类知识。

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