合成，一部分的特别功能探索推进协同适应管理(CAM)的机遇:经验与实践的结合

为适应性管理设计协作过程:多利益相关者协作的四种结构

• 摘要
• 简介
• 在适应性管理环境中设计协作过程的原则
  • 为管理者、科学家和其他利益相关者之间的互动提供论坛
  • 在适应性管理过程的关键节点邀请受影响的涉众并记录其输入
  • 与利益相关者共享数据和信息
  • 在评估监控结果和新信息时，提前确定过程中的触发点或点，以便在有必要时进行管理更改
  • 设计决策结构以纳入新信息并根据新信息采取行动
• 适应性管理中的多利益相关者协作结构
  • 联邦咨询委员会
  • 由非联邦实体召集的机构
  • 由立法或协议建立的机构
  • FACA-exempt身体
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

协同适应管理过程是将协同解决问题的原则与适应性管理周期的步骤集成在一起的过程。合作解决问题是一个过程，包括确定利益相关者的利益，并通过“创造性的过程，在这个过程中，参与者通过倾听彼此发现他们之间的差异”，寻求解决多个利益的解决方案(Gates et al. 1991:105)。《博尔德原则》提供了有效合作的原则，例如促进所有受影响各方的参与;清晰地表述过程目标和参数;使过程的所有方面都透明，例如，如何作出决定;寻求理解不同的观点和根本利益;尊重不同类型的知识;提供和获取技术信息;建立实施、监测和更新协议的机制(Woodrow和Ghais, 1998年)。特殊教育中的适当争议解决中心确定了合作过程中的六个步骤:分享观点、定义问题、确定利益、生成选项、制定在选项中做出决定的标准、评估选项并达成协议(Windle和Warren 2013年)。

适应性管理是一种在实践中学习的系统方法(Walters 1997)，它“将行动和政策视为能产生学习的实验。”自适应方法模仿科学方法:指定假设，突出不确定性，组织行动，使假设接受实地检验，处理和评估结果，并根据这些结果调整后续行动" (Stankey等人，2003:41)。

Nyberg在适应性管理过程中提出了六个主要步骤:评估、设计、实施、监控、评估和调整(Nyberg 1999)。协作过程和适应性管理的结合被称为适应性管理或协作适应性管理(Olsson等，2004年)a、b， Susskind et al. 2012)。对Nyberg的适应性管理周期的改编(图1)显示了如何将这两种范式集成起来，以及如何通过实践进一步定义每一个步骤。

在复杂的社会生态系统中，协作过程可以帮助识别知识渊博、受影响和感兴趣的各方，他们应该参与到适应性管理过程中。协作过程还可以为阐明对生态系统如何工作的不同理解、评估不同管理策略的有效性以及在管理目标没有达到时进行调整提供论坛。

基于在美国为适应性管理项目设计协同过程的经验，并借鉴了通过协同适应性管理网络(CAMNet;http://www.adaptivemanagement.net/)，我阐述了自适应管理环境中的协作过程的原则，描述了可用于自适应管理过程中的协作的四个结构，并提出了在这些选项中选择或创建新结构时要考虑的因素。本文以实践为例，阐述了自己的看法和建议。特别值得一提的是，Everglades综合恢复计划(CERP;http://www.evergladesplan.org/index.aspx)、格伦峡谷大坝适应性管理计划(http://www.usbr.gov/uc/rm/amp/index.html)、拉斯Cienegas国家保护区资源管理计划(美国内政部2003年和http://www.blm.gov/az/st/en/prog/blm_special_areas/ncarea/lascienegas.html)和普拉特河恢复实施计划(Smith 2011和http://www.platteriverprogram.org/Pages/default.aspx)．

在适应性管理环境中设计协作过程的原则

以下原则可以帮助各方设计协作过程，以支持适应性管理。

为管理者、科学家和其他利益相关者之间的互动提供论坛

在适应性管理的开创性工作中，适应性环境评估与管理由c·s·霍林编辑的前言作者马丁·霍德盖特注意到:

由于存在不确定性，只有科学家和管理者之间持续互动，环境科学才能被用来指导自然资源的开发和管理。需要在一开始就进行对话，以确定新的发展或管理计划所提出的关键问题. ...这样的初步对话指导现场研究、分析和建模，以及随后对新开发或其他可能的管理方法可能产生的影响的判断。(1978年温和)

由于科学家和管理人员接受不同的培训，关注不同的任务，协作过程可以为适应性管理过程中这两组关键参与者之间的互动提供一个框架。

在复杂的系统中，其他涉众通常会带来专门知识和知识，从而有助于自适应管理过程。例如，涉众可以帮助确定对确定管理方法的有效性非常重要的问题和问题，开发创造性的方法来解决管理挑战，进行和评估监测，并帮助确定管理策略何时达到或没有达到预期的目标。正如独立专家审查小组与沼泽地综合恢复计划科学部门“恢复、协调与核查”(RECOVER)会议要点总结文件中所指出的那样，

小组成员强调，利益攸关方必须尽早并经常参与恢复进程，而有效的利益攸关方参与需要长期投资，与关心资源管理的人建立关系。一些小组成员观察到，虽然适应性管理的最初想法集中在吸引科学家和管理人员，但大型适应性管理项目(如格伦峡谷大坝和普拉特河)的经验表明，其他相关方的参与对成功至关重要。外联计划必须得到资助，必须为AM问题的双向沟通创造机会(B. Stinson和J. Pratt Miles 2010, CERP自适应管理集成指南:专家小组会议亮点，未出版的手稿)．

在适应性管理过程的关键节点邀请受影响的涉众并记录其输入

适应性管理提供了一种结构化的方法，将竞争目标框定为可测试的假设，并从生态系统对管理行为的响应中学习。协作过程提供了一个框架，可以让多个利益团体参与进来，明确相互竞争的目标是什么;如何以科学和客观的方式对它们进行测试、监测和评估;以及在某些情况下，如何设计管理方法来实现多个目标。协作应该发生在适应性管理过程的每个步骤中，包括在评估步骤中开发模型和确定管理目标，在设计步骤中阐明可选管理选项和定义实验，监测和评价监测，以及在目标没有达到时确定如何调整管理。在整个过程中，应该记录问题、问题、协议和不同的观点。这可以在各方之间建立理解和信任，并为新加入这一进程的人提供有关情况的记录。

资源使用者、学者和其他人可以贡献生态系统的知识，从而提高概念模型和基于计算机的模型的准确性。根据美国鱼类和野生动物服务中心北美适应性收获管理项目的网站，每年制定鸭猎法规的过程是由猎人问卷和其他评估工具提供的，这些工具“提供关于收获水平、种群规模和栖息地条件的信息”(美国鱼类和野生动物服务中心2012年)。

协作方法涉及确定实现商定目标的多种选择。在自适应管理环境中，此方法可用于确定一系列要测试的可选管理策略。利益相关者可以帮助确定要解决的管理问题或假设，以及要测试的可选管理策略。2007年9月，致力于中里约热内卢格兰德河河流恢复的非营利组织“拯救我们博斯克工作队”与联邦土地管理人员、科学家和志愿者合作，开展了为期两天的研讨会，以图形化的方式绘制该系统的关键组成部分以及它们之间的因果关系。这一概念模型使研究小组能够清楚地阐述导致生态系统退化的因素的假设，并确定可以通过适应性管理来测试的恢复系统的管理行动(J. Pratt Miles 2007，拯救我们的博斯克工作队适应性管理研讨会II，个人观察)．在拉斯Cienegas国家保护区(LCNCA)，土地管理局(BLM)正在与许可证持有人、保护组织、徒步旅行团体和其他利益相关方进行合作，以确定和测试对草原入侵物种的不同处理方案。在这一适应性管理过程中，BLM及其合作伙伴正在尝试不同的化学、机械和指定的火灾处理方法，并监测其有效性(K. Simms和G. Bodner 2011年，在拉斯Cienegas国家保护区2011年更新的合作和适应性管理演示，在2011 CAMNet交会，未出版的手稿)．当他们了解到在何种情况下哪种治疗方法最有效时，他们将确定管理行动的性质、时间和地点，以减少入侵物种的入侵。

来自大学和非政府组织的科学家和研究人员以及资源使用者可能带来宝贵的监测和评估能力。例如，在LCNCA，联邦土地管理者与一个具有科学专业知识的非政府组织合作，制定了一项监测计划，旨在收集所需的数据，以确定管理行动是否正在实现管理目标(美国内政部，2003年;K. Simms, G. Bodner, I. Tomlinson和J. Williamson, 2010, Las Cienegas国家保护区的协作和适应性管理，在2010 CAMNet会议上，未出版的手稿)．

利益相关者的想法和输入可以通过多种方式收集，包括亲自或电话采访、焦点小组、非正式对话、会议和调查。在适应性管理周期的关键时刻收集这种输入的目的是多方面的，包括以下好处:

• 将拟制定的适应性管理项目或计划告知相关方;
• 发展对社会-生态系统如何运作的不同观点的理解;
• 确定关键利益相关者的利益、关注的问题、管理问题和科学假设;
• 确定用于测试的管理选项，以及监控设计和项目实施的专业知识;而且,
• 利用不同的专业知识和学科来解释监测结果，并确定调整管理以实现目标的最有效方式。

与利益相关者共享数据和信息

为资源和项目数据提供一个中心位置可以提高数据共享的效率，增加不同利益相关方对问题复杂性的理解，促进监测结果的评估，并支持明智的决策。这些论坛可以是面对面的，如BLM每年为LCNCA召开的利益攸关方会议，也可以是虚拟的，如克拉马斯盆地决策支持系统(http://www.klamathdss.org/index.php)，这是一个旨在与公众分享来自政府、非政府组织和私营部门公司的资源数据的在线论坛。通常情况下，面对面和在线论坛的结合效果都很好。

在评估监控结果和新信息时，提前确定过程中的触发点或点，以便在有必要时进行管理更改

Schultz和Nie将诱因定义为“预先确定的……在适应性管理框架中的承诺。简单地说，触发器指定了如果监控信息显示x或y，机构将采取什么行动。换句话说，一些预先确定的决定，或更一般的行动路线，从过程一开始就被构建到自适应框架中(即，如果是这样，那么是什么)”(Schultz和Nie 2012:444)。

他们注意到，组织有时会专注于适应性管理提供的灵活性，但如果监测结果表明当前的管理行动没有达到预期的结果，那么在进行调整时就会出现不足。缺乏问责制往往导致受影响的利益攸关方失去信任。根据涉众的输入提前决定什么触发和决策将指导管理或运营中的变化，确保问责制，并可导致对适应性管理方法的支持。

CERP的自适应管理团队提供了一个如何做到这一点的例子。他们正在为CERP项目编制管理选项矩阵。这些表概述了中期和全面恢复目标、管理行动的触发器，以及在项目目标没有达到时可以进行的调整。例如，Caloosahatchee管理选项矩阵草案确定了每月平均流量为450 - 2800立方英尺/秒(cfs)的中期目标，比例各不相同(例如，74.5%的流量应在450 - 800立方英尺/秒之间)。如果不能达到这个流程目标，管理人员将审查数据，并考虑实现所需性能的替代管理方法。该矩阵概述了如果初始经营制度没有实现其目标，管理人员可以考虑的三种选择。

设计决策结构以纳入新信息并根据新信息采取行动

2011年，艾伦和冈德森将“行动拖延症”和未能利用学习来修改政策和管理，列为适应性管理设计和实施中的九种病态中的两种。通过设计决策结构，考虑到多种观点，并根据通过协作适应性管理过程获得的科学和其他信息采取行动，可以减轻这些挑战。

适应性管理项目的参与方应该在过程的早期概述一致同意的决策结构和方法，以便当新的信息可用时，科学家知道他们应该向谁提供信息以及以什么格式提供信息，而负责管理的人有一个咨询合作伙伴的过程，做出决定，并根据从适应性管理过程中获得的信息采取行动。普拉特河恢复实施计划建立了一个结构，以支持适应性管理过程中的这些步骤。通过谈判达成的协议，该项目成立了一个治理委员会，成员包括受影响的利益攸关方，包括来自两个联邦机构、三个州、用水用户和两个环境组织的代表。治理委员会就项目的方向和实施达成一致意见，并作出决定(J. Kenny和C. Smith, 2009年CAMNet集合会上的普拉特河恢复实施计划报告，未出版的手稿)．项目科学家分析监测和研究数据，并编写综合报告，使治理委员会能够评估物种和生态系统对项目行动的反应，并确定是否需要调整以实现项目目标(由普拉特河恢复实施项目执行主任办公室编写的执行摘要，未出版的手稿)．尽管普拉特河恢复实施计划尚未完成一个完整的反馈循环，但治理委员会成员已做好准备，在获得新信息后立即采取行动，因为委员会及其决策模式在计划开始时就已建立，并且有一个明确的流程来综合科学信息并将其提交给决策者。

适应性管理中多利益相关者协作的结构

缔约方应设计适合其具体情况和需求的协作过程。当考虑如何设计决策结构以纳入新的信息时，适应性管理从业者可以通过观察其他适应性管理项目已成功使用的结构来受益，这些结构用于与受影响的利益相关者合作，并使用科学来通知管理。我回顾了美国中到大规模适应性管理项目所使用的四种多方合作机制，并确定了在其中选择或创建新结构时需要考虑的因素。这些包括:建立一个联邦咨询委员会，组成一个由非联邦实体召集的多利益攸关方机构，通过立法或合作协议创建一个机构，并寻求从FACA豁免。

在美国，部分或全部在公共土地上进行并涉及一个或多个联邦机构的适应性管理项目必须考虑《联邦咨询委员会法》(FACA)的规定。该法律要求联邦机构向政府以外的个人或组织寻求集体意见或建议，成立咨询委员会，该委员会的组成应多样化、平衡，并以公开和透明的方式运作(美国参议院1972年)。不涉及联邦机构的项目不受FACA的约束;然而，某些州的要求可能会影响如何在其管辖范围内的政府项目上进行合作。表1给出了四种多利益相关者协作的选项，以及一个使用每种选项的适应性管理程序示例。

联邦咨询委员会

FACA为从不同的利益相关者那里获得一致意见制定了明确的指导方针。这一机制有可能提出一致的建议，尽管联邦咨询委员会的成员也可能报告不同的意见。成立联邦咨询委员会需要得到机构负责人或行政长官的批准。格伦峡谷大坝适应性管理项目的经验表明，要求获得高级官员的批准，并将最终决定授予联邦机构，可以为委员会的建议和机构的决定提供一定的持久性，特别是当一项决定在诉讼中受到质疑时(D.库布莱，个人沟通)．

需要行政资源来创建章程，参加必要的培训，并遵守FACA章程指南。一旦委员会成立，这些资源通常会提供并用于支持成员的参与，例如通过报销与出席会议有关的旅费。由于联邦咨询委员会的公开性质和成员的多样化和平衡的要求，召开会议的联邦机构往往会遵循联邦咨询委员会的一致意见。

值得注意的是，委员会的协议是向授权它的联邦机构提出的建议，最终决定由该机构做出。当适应性管理项目除处理公共土地外还处理私人土地时，或者当其他主要合作伙伴希望共享领导权或共同做出决定时(Lynch 1996年)，再加上联邦政府对在FACA下运营的咨询委员会的广泛控制，可能会出现问题。

由非联邦实体召集的机构

一个由非联邦实体建立的组织可以召集一个包括政府和其他利益相关者的合作过程。法院没有发现，如果这类团体没有就联邦政策向一个机构提供一致意见的建议(总务管理局2013年)，如果非联邦实体制定议程，主持会议，并从多个来源获得资金(林奇1996年)，这类团体就不受FACA的约束。在LCNCA附近，一群公民组织了Sonoita Valley Partnership (SVPP)。SVPP是一个由机构、非政府组织、私营部门利益集团和个人组成的自愿协会，致力于解决影响索诺伊塔河谷公共土地的地方和国家问题，实现面向社区的解决方案。该模型表明，让利益攸关方参与监测结果的评估，可以在必要时促进管理方面的调整。由于被许可人从适应性管理过程的一开始就参与其中，并意识到监测的努力，如果监测结果表明需要减少特定许可证上的牛的数量，他们愿意并能够提前确定替代放牧选择(K. Simms, G. Bodner, I. Tomlinson和J. Williamson 2010，在拉斯Cienegas国家保护区的协作和适应性管理演示，在2010 CAMNet集合会上，未出版的手稿)．

这种类型的结构提供了调整过程和结构以满足特定环境需求的灵活性机会。行政负担可能较低，因为由非联邦实体组织和领导的团体不受FACA的约束。这类机制的一个重要考虑是，有关机构可以决定是否利用这一进程的结果。

由立法或协议建立的机构

立法成立的机构可能受FACA约束，也可能不受FACA约束，这取决于具体法规的方向。通常，一个起源于立法的团体有一定的灵活性来组织自己，以促进合作和适应性管理。普拉特河恢复实施计划(PRRIP)治理委员会是在1997年通过普拉特河流域的三个州与内政部长之间的合作协议建立的。这个多利益攸关方决策机构的成立是为了开展活动，支持四种受威胁或濒危物种的恢复。PRRIP的自然资源主任查德·史密斯(Chad Smith)在2011年写道，该项目试图“……将科学和管理联系起来，并让广泛的实体代表参与有关物种恢复和河流管理和政策的决策”(Smith 2011:1415)。

管理委员会由来自两个联邦机构、三个州、三个用水用户和两个环境实体的代表组成。与在FACA下运作的小组不同，这个多利益相关方机构负责决策，并执行治理委员会的共识(G. Kenny和C. Smith，普拉特河恢复实施方案在2009 CAMNet集合会上的演示，未出版的手稿)．在这个特定的模型中，一个不隶属于治理委员会成员机构的独立公司负责日常的规划操作。事实证明，在决策者在适应性管理过程中使用的数据收集、分析和综合方面，拥有独立的工作人员特别有价值。这种与独立规划人员相结合的协作结构保持了客观性和对它的感知，建立了信任，并促进了规划的进展(Smith 2011)。在考虑这一选择时，重要的是要考虑谁来做决定，如何做出决定，该项目将如何配备人员，以及通过立法所需的时间长度以及制定定制的结构和流程。

FACA-exempt身体

FACA豁免了某些机构的要求，如由国家科学院召集的科学机构和由法规豁免的团体(美国参议院1997年)。南佛罗里达生态系统恢复(SFER)工作组(Task Force)是根据1996年《水资源开发法案》(WRDA)第528(f)条成立的。该法律免除了SFER特别工作组的法律责任。工作队由来自四个主权实体的14名成员组成。工作组中有7名联邦政府代表，2名部落代表，5名州和地方政府代表。SFER工作组的工作小组处理项目恢复问题的协调，并向负责实施大沼泽地综合恢复计划的机构、美国陆军工程兵团和南佛罗里达水管理区提出建议。

1973年《濒危物种法》第4(f)(2)条对FACA的另一项豁免规定是:“部长在制定和实施恢复计划时，可以采购适当的公共和私营机构和机构以及其他合格人员的服务。根据本款指定的回收小组不受联邦咨询委员会法案的约束”(美国参议院1973年)。

通过其中一项规定成立的机构可灵活调整程序和结构，以满足具体情况的需要。行政负担可能会因为豁免《联邦津贴法》而减轻;然而，如果这样做，开发一个定制的结构和过程是需要时间的。此外，重要的是要考虑决策权是否属于获得faca豁免的机构，或者它是否为决策者提供咨询。

结论

总之，当存在多个司法管辖区、资源使用者和关于管理社会生态系统的最佳方式的观点时，各方应考虑以协作的方式进行科学探究和学习。协作方法可以为具有相关经验和专门知识的利益相关方提供一个过程，通过确定管理目标和一系列管理战略，阐明关于实现管理目标的最佳方式的不同观点，作为可测试的假设，设计监测以告知关键管理问题，并解释数据以告知决策，从而为适应性管理做出贡献。

当为适应性管理项目设计协作方法时，重要的是为管理者、科学家和其他利益相关者之间的互动提供论坛;在适应性管理过程的每一步中，邀请受影响的利益相关者提供意见;事先确定何时对监测进行评价，必要时何时调整管理;并设计决策机构，以纳入新信息并根据新信息采取行动。

我回顾了美国四个适应性管理项目所使用的协作结构，其中包括联邦咨询委员会、由非联邦实体召集的机构、立法建立的机构和联邦应急管理局豁免的团体。在创建支持适应性管理的协作结构时，各方应考虑负责管理受影响资源的法域、协作的程度和所需的决策权限、谁将做出决策、如何做出决策、所需的资源数量以及设计和建立该小组所需的时间长度。

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