研究，部分进行了专题介绍超越碳:实现REDD+各级治理的公正和公平

谁应该从REDD+中受益?原理与现实

• 摘要
• 简介
  • 数据来源和方法
• 定义REDD+收益、成本和目标
• 谁应该从REDD+中受益?
  • 公平分配的理论原则
  • 利益分享理论的类型学
  • 利益分享理由I:利益应该分配给与碳减排相关的合法权利的行动者(“合法权利”理由)
  • 利益分享原理二:利益应分配给减排者(“减排”原理)
  • 利益分享原理III:利益应该分配给森林管理员(“管理”原理)
  • 利益分享原理四:产生成本的行为者应该得到补偿(“成本-补偿”原理)
  • 利益分享理由五:利益应分配给有效的执行促进者(“促进”理由)
  • 利益分享理论VI:利益应该分配给穷人(“亲穷人”理论)
• 讨论
• 谈判目标和进程的合法性
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

利益分配已被确定为REDD+面临的“最具挑战性的障碍之一”(Costenbader 2010:3)。利益分享对于创造减少碳排放的必要激励和措施很重要，但它必须被利益相关者认为是公平的，否则它将威胁到REDD+的合法性和支持。我们关注利益分享辩论的主要理由，其中包括如何为减排创造有效的激励措施以及在REDD+的利益分配中什么是“公平”的问题。

我们将“基本原理”定义为“行动过程的理由”，并研究了利益分享机制设计的一些基本原理的含义。首先，我们通过定义关键概念并澄清在利益分享辩论中往往被忽视的问题来设定场景。其中之一是认识到利益分享机制是REDD+设计和实施的大量机制的总和，因此是REDD+的一个组成部分。另一个是在设计利益分享机制时认识到成本的重要性，因为重要的是净收益，也就是说，“收益”应该被解释为“净收益”。我们列出了已提出的利益应如何分配的主要原理，描述了它们如何影响利益分享机制的设计，并讨论了它们对公平结果的影响。对这些基本原理的审查使我们能够从批判性的角度看待当前的辩论和各种REDD+机制的目标。我们还讨论了合法性在决策过程中的重要性，并描述了如何在这些基本原理下的有效性、效率和公平目标之间进行权衡。本文最后强调，需要明确地传达分配给每种基本原理的相对重要性以及它们之间的权衡。

数据来源和方法

我们的分析考察了六个国家围绕谁应该获得REDD+利益的问题进行的辩论、论述和行动。我们主要利用了CIFOR的REDD+全球比较研究(GCS)的数据，这是一个为期四年的项目，从2009年到2013年，旨在提供关于REDD+表现的早期洞察。对2011年和2012年在坦桑尼亚、印度尼西亚和巴西进行的国家政策文件、二手文献、媒体报道、积极观察和半结构化线人访谈的分析补充了这些数据。信息也来自作为GCS一部分制作的“国家概况”(关于REDD+背景的文献综述)(例如，见巴西[May等人，2011]和印度尼西亚[Indrarto等人，2012])。基于这些数据，我们开发了一个分析框架，以确定行为者提出的主要理由，以证明如何分享利益。

此外，我们还借鉴了2010年至2012年期间在巴西和印度尼西亚进行的社会组织调查的结果，在该调查中，受访者被要求表明他们对各种陈述的同意程度，包括一些关于利益分享的陈述(图1-3)。被调查组织由专家小组成员选择，他们被要求确定在REDD+国家领域参与和有影响力的组织。为了进行分析，这些组织被分为四类:政府、非政府组织和研究组织、私营部门、捐助者和国际组织(这些组织的详细情况见图1)。

项目级数据基于GCS在巴西、喀麦隆、印度尼西亚、秘鲁、坦桑尼亚和越南6个国家21个项目地点的实地研究。通过各种调查，包括与项目支持者的访谈，收集了每个项目地点的项目、村庄和家庭层面的数据。关于GCS方法和调查的描述见Sunderlin等人(2010)、Brockhaus等人(2012)、Brockhaus和Di Gregorio(2012)以及Verchot等人(2012)。

定义redd +的收益、成本和目标

在分析关于REDD+利益分享的争论时，我们注意到术语的使用有相当大的变化。我们特别注意到，在目前的辩论中，“利益”一词既指毛利也指净利益。在这里，我们将收益定义为净收益，即总收益减去成本。成本既可以理解为直接财政支出，也可以理解为由于REDD+行动而丧失的收入意义上的机会成本。

我们区分三种主要类型的(净)收益，如下所示。第一类包括REDD+项目、计划或政策实施带来的(净)收益。实施REDD+的国家可以从与REDD+相关的国际和国家转让中获得收益，例如在碳市场上出售REDD+信用额度，或者从与REDD+准备程度相关的捐助者或政府资金和/或基于结果的付款中获得收益。直接成本包括交易成本和实施成本，例如保护森林以防止非法砍伐和森林砍伐。第二类包括森林利用变化带来的(净)效益。REDD+的争论往往主要集中在放弃的农业和木材租金(利润)，或森林保护的机会成本，即由于停止使用或缩小规模而失去的机会(例如，Börner等，2010年)。然而，也可能有收益，其形式是更好地获得不减少森林碳的森林产品和更高的收入。REDD+的实施还旨在加强间接生态系统效益，如保护土壤和水质、保护生物多样性和稳定当地气候。第三类效益包括实施REDD+带来的间接(净)效益。这些措施包括改善治理，例如加强权属和执法、技术转让、加强决策参与 制造和提供基础设施。注入REDD+资金还可能刺激当地经济(乘数效应)并创造新的创收机会。然而，农业收入减少也会产生类似的间接负面影响，需要将这些影响考虑在内。表1列出了我们研究的一些REDD+项目地点所计划或正在进行的活动所预期的这些类型的效益的例子。

上面列出的三种类型的好处包括金钱和非金钱的好处。无论是在概念上还是在实践中，它们的量化程度以及下一步的货币化程度都存在很大差异。尽管可能的直接和间接利益范围很广，REDD+文献倾向于以直接财政转移的形式关注货币利益，因此相对容易量化，以及森林保护的实施成本、交易成本和机会成本(Streck 2009, Lindhjem等人2010,Peskett 2011一个)．省略第二类和第三类间接收益的价值会使当地成本看起来比实际要高(Pagiola和Bosquet 2009)。包括非碳的共同利益可能表明，在REDD+下，当地社区并不一定需要大量的货币补偿。

在谈论净收益时，我们对成本回收或补偿与所有相关成本回收后的任何盈余(即净收益或“REDD+租金”)的分配进行了关键区分。在围绕REDD+的国家或项目辩论中，成本补偿和净收益(REDD+租金)之间的区别很少明确(Karsenty等人2012年也指出了这一点一个)，但我们相信这是高度相关的。其他人认为，在REDD+系统中，全部成本得到准确补偿，理论上不应该产生剩余租金，而追求REDD+机制的效率将需要最小化REDD+租金的分配(子午线研究所2009年)。

我们将REDD+下的“利益分享”定义为在个人和群体(利益相关者)之间分配实施REDD+项目和政策的利益。这里可以区分国家和地方层面利益相关者之间的纵向利益分享，以及社区、家庭和其他地方利益相关者之间和内部的横向利益分享(Lindhjem et al. 2010)。我们使用“利益分享机制”一词来指从REDD+实施中分配资金和其他净利益的全套制度手段、治理结构和工具(继Vhugen等人2012年之后)。

利益分享的一个重要考虑因素是，一方面是向森林用户转让的机制，为减少森林砍伐和森林退化创造直接激励，另一方面是用于加强治理和政策背景的支出，以确保成功实施REDD+，例如澄清权责和加强执法(Gregersen等，2010年，Karsenty和Ongolo 2012年)。在实践中，所有国家和许多项目都在考虑这两种机制(见表2)，因为认识到补偿计划的成功需要有利和有利的政策环境。对每一种利益分享机制的相对重视程度取决于具体的国家和项目背景以及森林砍伐的驱动因素。例如，巴西的国家REDD+战略草案侧重于加强政策和执法，并承认所有权和财产权，而越南更感兴趣的是用于支付环境服务(PES)计划和成本补偿的方法。虽然许多项目正在考虑提供有条件的经济利益，但表1显示，目前大多数项目将利益定义为能力建设、创造替代生计、改善生计和加强权属等活动，这些都可以被视为成功引入PES系统的先决条件(Sunderlin和Sills 2012)。这意味着，随着项目从REDD+准备阶段向实现减排的支付阶段转变，现有利益分享机制的类型可能会随着融资类型的变化而变化。

REDD+未来的资金来源可能多种多样。迄今为止，国际资金主要来自发展援助预算(Streck and Parker 2012)。REDD+最初的想法是通过全球“限额与交易”机制由碳市场提供资金，这取决于就新的全球全面气候协议达成协议(Karsenty等人，2012年b)．与此同时，市场资金将来自自愿市场，也可能来自新兴的国家或区域碳市场。国家资助也将发挥重要作用，特别是对巴西等中等收入国家而言。资金来源将对利益分配产生影响:市场融资更有可能奖励那些直接减排的国家，而基于基金的融资，如发展援助，可以采用更灵活的方式来分享利益。

可能除了巴西之外，任何国家都不清楚REDD+资金转移的机构治理安排。基于项目的REDD+涉及提供者和买方之间的合同，但可以更多地脱离国家结构，而旨在奖励国家绩效的国家系统有更广泛的参与者和更多层次的次国家系统可以容纳(联合国-REDD计划2010年)。许多国家都提出了若干备选方案。例如，坦桑尼亚的国家REDD+战略提出了一个集中的国家REDD+系统，向国家信托基金付款，而坦桑尼亚的项目和准备准备提案提出了一种嵌套方法，允许直接向项目支付国际资金。印度尼西亚和其他一些国家正在进行确定利益分享机制的多个进程，尽管所提议的安排的合法性尚不清楚。事实上，许多REDD+项目是在不安全的法律和政策框架下运行的，这意味着一旦国家层面的政策正式确定，现有的利益分享安排可能会发生剧变。

谁应该从redd +中受益?

公平分配的理论原则

REDD+的目标通常以有效性、效率和公平结果的“3E”标准来描述。在REDD+背景下，有效性是衡量“REDD+行动减少或消除的排放量”的指标，而效率是衡量“这些减少或消除排放的成本增加”的指标(Angelsen 2009:5)。关于“公平”的定义，文献中出现了一个更为复杂的争论，Konow(2001)将其描述为一个抵制简单公式的想法。在本文中，我们参考了Corbera等人(2007:589，遵循Dobson 1998)的定义，即“公平涉及社会经济因素和商品在社会中根据一套商定的原则或标准进行分配，这些原则通常包括沙漠和需求等原则。”围绕公平的许多讨论的共同点是公平、正义和分配后果的概念(Konow 2001, Adger et al. 2003)。一些作者提出了一些框架来区分不同层面的公平，例如分配公平和程序公平。分配权益是指在成本、风险和利益方面对结果进行分配及其对不同利益相关者的影响(Corbera et al. 2007, Proctor et al. 2008, Pascual et al. 2010, McDermott et al. 2012)。在分配公平的维度内，有一些原则可以追溯到与分配正义相关的不同基于规则的理论(表3)。这些原则包括“基于功绩”的原则，即分配应与贡献成比例，“基于需求”的原则，即分配应根据需要，“平等主义”的原则，平等分配的原则，以及“自由主义”的原则，即分配应根据产权。

公平的另一个要素，即程序公平，指的是参与决策和相互竞争的观点的包容和谈判(Brown and Corbera 2003)。强调程序公平的核心理念是它加强了合法性。为了合法，一个系统必须是合理的，根据既定的道德原则和社会规范(Johnson 1997, Jentoft 2000)，有同意的证据(Beetham 1991)，并得到被统治者的承认，以验证统治者的权威主张(Weber 1978)。

公平的第三个维度也被提出，McDermott等人(2012)称之为“背景公平”，Brown和Corbera(2003)称之为“获取资源和市场的公平”。这一维度反映了一个更广泛的论点(参见，例如，Miller 1999)，即所谓的公平并不是普遍的，而是取决于资源分配决策的具体背景(Konow 2003, Schokkaert和Devooght 2003, Muradian et al. 2010)。例如，环境因素，如能力、权力、文化价值、社会资本和对森林的依赖程度，对分配的公平性有重要影响(Konow 2001)。从这个意义上说，一些“间接利益”，如权属改革、能力建设或改善治理，也可以被归类为“上下文”特征，因为它们构成了从实施REDD+中受益的必要先决条件。

利益分享理论的类型学

通过我们对REDD+的当前实践和分享利益的辩论的分析，我们确定了利益分配和目标的六个基本原理类型，这些基本原理贯穿了效力、效率和公平这三个目标。这六种基本理由代表了分配利益的不同理由，即:

• 利益应该属于拥有合法权利的行动者(“合法权利”的理由);
• 利益应归于那些实现减排的行为体(“减排”的理由);
• 福利应该给低排放的森林管理员(“管理”的理由);
• 那些产生成本的行为者应得到补偿(“成本补偿”理由);
• 收益应流向REDD+实施的有效促进者(“促进”理由);
• 福利应该给最贫穷的人(“亲穷人”的理由)。

Hajer(1993)强调，在环境政治的例子中，复杂的政策问题往往反映在复杂的政治争论中，这些争论涉及不止一种论述。利益共享也不例外。我们展示了每一种理论基础是如何与公平分配原则的一个或多个原则相关的(见表3)，尽管在实践中，理论基础的选择可能也反映了其他因素。

通过分析政策文件、二手文献和媒体报道、半结构化访谈以及在国家和项目层面进行的定量调查，确定了其基本原理。特别是，我们研究了在利益分享辩论中出现的每种基本原理的论述，以及与利益分享相关的具体计划和实际的REDD+行动。表2和表4显示了我们如何将利益分享机制的设计特征(建议的和实际的)归于每种基本原理的例子。从表中可以看出，在一个国家或项目中可能存在多种理由，这反映了关于利益分享的基本论述的多样性。同样重要的是要注意“利益”一词使用的差异:在某些理由中，“利益”被定义为包括对执行和机会成本的补偿，而另一些理由仅指净收益或租金。

利益分享理由I:利益应该分配给与碳减排相关的合法权利的行动者(“合法权利”理由)

在所有国家的利益分享辩论中，一个普遍存在的理由是，利益应该分配给那些拥有法律要求或权利的人，无论是法定的还是习惯的，任何与碳排放减少有关的利益。这一理论基础与自由主义正义理论有关(见表3)。这一理论基础在坦桑尼亚和巴西尤其强大(见表2)，这也许反映了这些国家对土地和森林资源权利的定义更为明确;在大多数国家，碳封存权(碳权)尚未得到澄清。所研究的国家都没有关于碳权的国家立法，因此大多数REDD+项目都是在一个不确定的真空中运行的，即从碳减排中受益的合法权利。

在缺乏这种明确性的情况下，可以认为现有的土地和森林权属规则以及现行的森林资源权利政策是分配碳减排款项的基础(Cotula和Mayers 2009年)。然而，在这些国家，例如2008年之前的新西兰，以及在巴西的亚马逊州和阿克州，碳权在法律上得到了明确，但这些权利并不反映现有的土地和森林权属，因为无论土地和森林权属如何，碳权都归属于国家(Peskett和Harkin 2007年，Karsenty等人2012年)一个)．

法律权利在“捆绑”财产权中有所不同，从用益物权，或从资源中获得收入的权利，到将资源转让给他人的权利(McKean 2000年，Segal和Whinston 2013年)。土地或树木的所有权并不一定赋予所有者从碳封存或碳排放减少中受益的合法权利。Peskett和Brodnig(2011)认为(继Streck和Sullivan 2007年之后;参见Takacs 2009)，术语“碳权”有两个不同的方面:

1. 封存在土地、树木和土壤中的碳本身的产权，并不一定与物质资源的产权相一致。
2. 从出售碳信用额中获益的权利不同于封存碳的产权。如果没有明确的法律规定封存碳的权利，出售碳信用额的合法权利可以与基础资产、活动或资源的权利相关联。如果法律地位不明确，合同就成为澄清权利和责任的重要工具(Norton Rose 2010)。

因此，一个核心的考虑是，即使在土地或森林是私人或公共所有的情况下，国家是否会要求从碳信用交易中获得单独的利益。在坦桑尼亚，大多数REDD+项目都在注册为乡村森林保护区的土地上进行。由于拥有乡村森林保护区的社区有权获得由此产生的收入和利益(坦桑尼亚联合共和国，1998年)，法律上没有规定这些项目的收入必须归中央政府所有。然而，尽管坦桑尼亚的法律相对清晰，但国家层面的行为者对将决策权和权利下放给社区表现出了一些抵制，他们认为，森林资源应该惠及整个国家，而不仅仅是生活在森林地区的人(与国家利益相关者的访谈，2012年)。

如果国家政府要求获得碳减排收益的权利，那么国家利益分享机制不仅需要解决如何分配碳信用的收入问题，还需要在较低规模上建立激励机制，鼓励那些对砍伐森林和森林退化负责的人减少这些活动。如果权利被分配给家庭或社区，可能需要进一步关注解决碳排放的驱动因素，因为那些被赋予合法权利的人可能不需要对高排放行为负责。

将利益分享机制建立在法律权利基础上可能会产生进一步使穷人处于不利地位的效果。贫穷的森林使用者很少拥有法律承认的土地和(或)林产品权利，这往往是因为获得法律承认的成本很高;因此他们非法使用森林(Colchester et al. 2006)。在一些REDD+项目中，项目针对的大规模土地使用，例如大规模木材和油棕特许权，将被归类为“合法”，然而，由于该项目的实施，许多规模较小的活动也会减少，这些活动要么得不到法律承认，要么被视为“非法”(见表5)。在这些情况下，仅将利益定向给那些拥有合法权利的实体，将有利于大规模土地使用者，而不会补偿穷人生计活动的损失。

利益分享原理二:利益应分配给减排者(“减排”原理)

REDD+的有效性和效率目标侧重于减少碳排放的目标，以及应将利益用作减少排放的激励措施的概念。在基于绩效的薪酬制度中，行动者根据其在改善森林条件和减少退化方面的实际表现获得报酬，其方式可以通过与参考排放水平相比更高的森林碳储量进行经验验证。该系统在REDD+付款和有效的森林保护活动之间提供了直接联系。这种基本原理与Pascual等人(2010)讨论的“实际提供”的“基于成绩”理论有关，该理论认为奖励的分配应与生态系统服务提供的实际水平相对应。

这一基本原理的一个含义是，REDD+融资最终可能被用来奖励大规模参与者，在许多情况下，主要的排放国，减少碳排放。这可能会引起争议，部分原因是这些大规模参与者将产生巨大的机会成本，部分原因是他们担心会因为过去糟糕的环境表现而获得奖励。在巴西，在社会组织调查中，很大比例的政府和非政府组织/研究受访者不同意“REDD福利应奖励减少森林排放的大型工业/公司”的说法(图1)。特别是，许多来自土著和传统群体的受访者担心“罪犯”会得到奖励。考虑到大部分森林砍伐是由不遵守国家森林法或没有适当土地所有权的大型私人土地所有者进行的。另一方面，在印度尼西亚，这一说法得到了政府和私营部门受访者的大力支持，尽管只有大约一半的非政府组织/研究受访者同意这一说法。

利益分享原理III:利益应该分配给森林管理员(“管理”原理)

在政策辩论中，特别是在巴西(例如，Nepstad等人，2007年)，经常出现的一个理由是，REDD+的利益不仅应该分配给减少排放的行为者，而且应该分配给有负责任森林管理记录的土著群体或其他森林使用者(见表2)。这个理由部分基于公平的“价值”原则:利益分配应该奖励一种有道德的行为模式。它还得益于平等主义观点，即无论服务提供水平如何，利益都应在所有服务提供者之间平等分配，以及基于需求的理论，因为它倡导使用REDD+利益分享机制来支持边缘化的森林居民。

在基于这一基本原理的利益分享机制下，长期保护森林的社区或用户将有强烈的权利要求从REDD+中受益。从这个角度来看，REDD+的益处有助于承认过去和当前的努力，并鼓励继续保护森林。REDD+的困境在于，在许多低排放情况下，额外性无法得到证明，因为根本就没有需要减少的排放。然而，可以认为，排放量在未来可能会增加，因为现实的基线高于历史基线，因此可以认为继续保护是额外的。

在秘鲁和巴西研究的一些项目中，对良好森林管理的认可是显而易见的，在这些项目中，将利益分配给没有直接参与森林砍伐的行为者，作为鼓励合作和创造保护该地区的激励措施的一种手段。例如，在秘鲁马德雷德迪奥斯的BAM(巴西坚果特许经营REDD)项目中可以看到这一点，巴西坚果特许经营的所有者获得了保护森林的激励措施，尽管导致森林砍伐、农业砍伐和非法采伐的主要活动完全由不同的行为体进行。另一个例子是巴西的Bolsa Floresta项目，尽管森林砍伐是一个长期威胁，但该项目迄今为止土地使用变化相对较小。因此，该项目为家庭提供的福利并不被视为减轻森林砍伐压力的“额外措施”的补偿，而是对那些多年来保持森林永久生长的人的奖励。然而，值得注意的是，在巴西和秘鲁以外的国家，管理理论很少出现在项目级利益分享系统的设计中(见表4)。

利益分享原理四:产生成本的行为者应该得到补偿(“成本-补偿”原理)

在利益分享辩论中经常出现的一种观点是，承担实施、交易和机会成本的行为者应该得到补偿，而不管他们直接负责减少碳排放。然而，我们发现，对已发生成本的补偿和租金的补偿之间的区别只有在少数情况下被明确地提出，这一理由已被作为利益分享的基础。

这种基本原理与“择优”理论有关，该理论认为分配应该与投入成比例(Dobson 1998)。在以成绩为基础的理论中，存在着一种矛盾，一种观点认为奖励应该基于表现，即减排的“实际提供”，另一种观点认为，为实施REDD+所做的任何努力或投入都应该得到奖励。这种紧张关系反映在许多新出现的利益分享安排的设计上。它的出现不仅是因为投入比减排及其相关的机会成本更容易定义和衡量，而且因为大多数REDD+项目处于实施的早期阶段，并且认识到需要给予行动者参与的激励。尽管项目正在努力转向基于结果的信用，但许多支持者认为，有必要看看REDD+产生的潜在成本，以及承担成本的行为者是否与接受补偿或租金的行为者相同。

坦桑尼亚研究的大多数REDD+项目(见表4)都将前期资金作为早期投入的补偿，并计划转向基于业绩的支付。在坦桑尼亚森林保护组织(TFCG)和Hifadhi ya Misitu ya Asili(HIMA)，只要社区实施提高碳储量的活动，例如制定土地利用计划、参与式森林管理、执法或森林管理计划的实施，他们就能受益。该选项具有较低的交易成本，因为这些活动可以很容易地进行验证。

这种理论原理确实有几个缺点。例如，它不一定考虑到付款与减少砍伐森林和森林退化之间的直接联系。此外，它没有考虑到森林管理者业绩的可变性，如果不考虑森林结果而向他们支付报酬，他们的激励就会很弱(TFWG 2010)。基于努力的支付系统也忽略了社区之间机会成本的差异;例如，成功停止木炭生产或转移种植的社区将比失败的社区产生更高的机会成本(TFWG 2010)。此外，由于在森林中碳含量较高的地区往往有更有价值的经济机会(TFWG 2010)，这些高原地区的社区将比低碳森林的社区承担更大的机会成本，例如坦桑尼亚南部的miombo和桑给巴尔的珊瑚布(坦桑尼亚联合共和国2009年)。在我们研究的案例中，这是一个罕见的例子，因为在围绕利益分享的辩论中，人们关注的是背景公平。如果不考虑这种成本差异，基于努力的系统可能是不公平的。

在大多数所研究的项目中，机会成本补偿机制的设计处于早期阶段。回顾项目本身对其机会成本的评估，可以发现(i)预计将产生最大机会成本的利益相关者群体之间存在相当大的差异，这取决于“重大成本”是否以最大的财务损失来定义，(ii)最多数人的生计损失，以及(iii)土地或森林使用面积的最大变化(表6)。在表6所示的REDD+项目的例子中，潜在经济损失的最高水平与森林面积变化和碳排放减少程度最高的活动相对应。这突出了在基于丧失利润的机会成本方法和考虑与基本生计可能受到影响的人数有关的其他公平问题之间的潜在权衡。

利益分享理由五:利益应分配给有效的执行促进者(“促进”理由)

与“补偿”的“基于成绩”原则相关的还有贯穿REDD+利益分享辩论的基本原理，即REDD+利益的一部分应与不一定基于森林但对实施REDD+至关重要的行为者共享。这些行动者可能包括私营部门支持者、非政府组织项目支持者或中央或地方政府。这种基本原理更明确地是关于行动者将获得的“租金”水平，而不是补偿，尽管区分两者的前提是每个行动者都清楚实施的确切成本。

在许多国家，促进执行的人应获得的利益的比例是有争议的。争论主要是关于谁应该从REDD+中受益，以及有关国家保留私人和国有商品收入的权利的法律和宪法考虑。挑战在于确保那些促进REDD+实施的人获得足够的激励以实现有效实施，同时防止他们获得暴利，这是印度尼西亚财政部绿皮书(2009)中讨论的一个问题。印度尼西亚的私营部门项目开发人员正在进行游说，以影响制定利益分享规则的国家政策，他们认为项目开发人员需要足够的补偿，以支付他们因REDD+准备活动而产生的实施和交易成本。特别是在坦桑尼亚的项目中，促进组织应获得的行政费用水平是与社区谈判的关键问题。一个复杂的因素是，在大多数情况下，项目的支持者都是规模较小的非政府组织，国家政策没有明确规定它们能够或应该获得的“租金”水平。

这个问题还涉及到政府保留一些收入以支付其自身执行和交易成本的权利。与从林产品中获得的收入一样，中央和地方政府可以保留收入，用于可接受的成本，例如建立监测、报告、核查和执法系统(Irawan和Tacconi 2009)。联合国redd计划(2010)建议，政府保留的金额应基于绩效，并与所发生的成本直接相关，尽管我们认识到，“成本回收”和“基于绩效”的原则在规则的实际设计中可能相互冲突。

垂直利益分享辩论中的一个相关问题是如何在各级政府之间分配REDD+租金或税收，包括地方政府应该在多大程度上保留当地获得的收入。辅辅性原则表明，将权力和任务置于尽可能低的行政级别可以获得更高的效率(Føllesdal 1998)。然而，在REDD+的情况下，有些活动可能最好在中央一级处理，例如，遏制泄漏(Irawan和Tacconi 2009年)。

利益分享理论VI:利益应该分配给穷人(“亲穷人”理论)

REDD+福利应流向最贫穷国家的观点构成了关于REDD+福利分享辩论的另一个有影响力的理由。这种理由是基于这样一种担忧，即只关注碳排放和成本补偿可能会导致REDD+资金的不公平分配，例如，通过奖励富裕的参与者减少他们的非法行为，从而加剧不平等，破坏REDD+的道德和政治合法性(Kaimowitz 2008, Karsenty和Ongolo 2012)。坎昆协议通过确立REDD+应在可持续发展和减贫的背景下实施，以增强其他社会和环境效益，巩固了“有利于穷人”的理论基础作为保障(UNFCCC 2010)。这种基本原理与“以需求为基础”的公平理论有关(表3)。以需求为基础的理论有一个道德基础，它遵循的原则是，利益应该根据需要分配，需求最大的人得到更多的回报，应该照顾妇女、土著居民和弱势社区等边缘群体的需求。这种理由源于这样一种担忧，即利益不会流向穷人，而且REDD+系统可能会给穷人带来新的风险(Peskett 2011年)一个)．

在巴西和印度尼西亚的社会组织调查中，“REDD应主要奖励当地居民的减排活动”这一说法引起了受访者的强烈赞同(图2)，甚至在那些之前曾表示应奖励大规模排放者的减排活动的群体中也是如此。尽管这一观点可能是基于对有利于穷人的结果的支持，但它也可能在某种程度上反映了对有效性的务实关注，因为除私营部门外的所有群体的受访者也强烈同意，“在没有当地人参与实施的情况下，REDD项目不太可能有效”(图3)。争论的一个重要的务实因素在于，如果REDD+不公平，它就不会被认为是公平的(Börner和Wunder 2008)，这可能会破坏其有效性和合法性(Peskett 2011一个(Lindhjem et al. 2010, Costenbader 2010)和可持续性，从而导致冲突增加(Mohammed 2011)和非永久性风险增加(IIED 2009)。

在项目层面，有利于穷人的理由是一个明确的关注点。如表1所示，许多项目都以替代生计、能力建设和加强权属等形式投资于前期实物效益。然而，表4显示，现金支付往往不是根据有利于穷人的理由，而是倾向于根据成本补偿或减排的理由来分担。

讨论

在国家或项目一级，每种基本原理的流行程度和相对权重因以下几个因素而异:特定背景下的REDD+目标、设想的REDD+供资性质、计划的REDD+活动形式以及参与机制设计的利益攸关方。例如，在越南，由于其在PES计划方面的丰富经验，其重点是能够适应共同利益的基于绩效的支付，因此减排和有利于穷人的理由受到了最多的关注(见表2)。在坦桑尼亚，作为鼓励早期承诺的一种手段，预付款在项目层面上很有意义;因此，成本补偿理论普遍存在(见表4)。巴西的重点主要是加强产权(法律权利理论)和满足土著人民的需求(管理理论)，而印度尼西亚的重点同时是确保当地人民的利益(有利于穷人的理论)和创建足够的激励结构以保持项目开发商的参与(便利化理论)。

然而，应该认识到，在某一背景下，某一特定理由的流行不一定表明对分配公平相关原则的支持(表3)。例如，即使有利于穷人的方法可能反映了基于需求的原则，采取有利于穷人的方法的原因可能并不源于对这一原则的支持。相反，某些群体可能会将这一原则作为一种策略的一部分，以使支持他们利益的特定行动合法化，同时忽视其他人(Brockhaus和Angelsen 2012)。同样有趣的是，在政策辩论或组织声明中赞成某种理由的观点的表达不一定总是导致遵循相同理由的行动。例如，巴西公开支持利益分享的惠及穷人的理由(见表2)与支持奖励大规模森林砍伐行为者的做法形成了鲜明对比。此类做法包括《森林法》中对过去非法经营的大型土地所有者的大赦(Schwartzman et al. 2012)以及对大型毁林土地所有者提供的信贷计划(Assunção et al. 2013)。

谈判目标和过程的合法性

所研究的国家和项目的一个共同特点是，不清楚由哪个主管机构或行为者集团就利益分享机制作出决定。在某些情况下，缺乏明确性阻碍了机制的发展，从而阻碍了REDD+的实施。在印度尼西亚，由林业部制定的REDD+利益分享法规受到了财政部的挑战，财政部认为林业部没有制定财政决策的法律权威(Peskett 2011年)b)．与此同时，REDD+工作组正在制定与挪威为REDD+提供资金有关的利益分享平行建议。在坦桑尼亚，关于哪些部门有权对REDD+项目做出决定也存在类似的争论。副总统办公室的环境部有权就REDD+的实施做出决定，REDD+项目的实施由自然资源和旅游部负责(坦桑尼亚联合共和国，2010年)，财政部负责监测和确保收入的收集，国土部负责决定土地所有权、所有权和村庄林地的边界，大多数REDD+项目都位于那里。而建立乡村森林保护区所需的土地利用规划，则由地区一级的地方政府授权批准。

因此，设计利益分享机制的重要第一步是在法律上明确规定哪些机构有权作出决定。然而，在国家和国家以下各级，不确定合法权力的构成是一个主要障碍。在理论辩论中，一些人强调法律权威增强合法性(例如，Beetham 1991)。另一些人则认为，法律权威本身并不能带来合法性(Jentoft 2000)，因为法律权利并不一定与更广泛的道德或伦理权利相关。一个不能以社会正义为理由的制度将受到挑战，无论其法律基础多么坚实(Rothstein 1998)。因此，明确碳权和相关决策的机构权威是实现合法性的必要但不充分的步骤。

合法性不仅是分配结果(谁得到多少)的函数，而且是利益分享制度设计和实施过程的函数。“程序公平”不仅仅是一套公平规则的公平执行;相反，它扩展到这些规则是如何建立的，以及制定规则时谁在场。例如，在Bolsa Floresta，碳权在法律上属于国家，但生态系统服务的提供者可以获得利益(Gebara 2011年)。然而，民间社会批评了围绕项目创建和碳权澄清的决策过程，因为没有让受决策影响的人参与其中，包括利益分享机制设计的决策(Pereira 2010, May et al. 2011)。如果没有程序上公平的过程，即使是基于共识的公平分配也不太可能实现(Pascual et al. 2010)。

当多个利益集团参与REDD+领域时，注意程序公平仍然是一个挑战。每一种理论都得到不同利益集团的支持，每个利益集团都有自己的物质利益和意识形态。决策过程中的程序公平有助于克服这些权力不平衡。然而，社会和道德规范并不一定对所有人都有共同的意义(Falk Moore 1983, Knight 1992, Johnson 1997)。正如吉登斯(1981)所认为的那样，共享规范与主导群体更相关，合法性不太可能受到实力较弱的群体的挑战(Scott 2001)。此外，什么是合法的概念也会随着时间的推移而改变(Boulding 1990)。

结论

REDD+承载着对碳减排以外结果的广泛期望，这些期望是关于谁应该从REDD+受益的各种理由背后的期望。正如我们所看到的，这些基本原理借鉴了关于REDD+应该支付什么费用的不同原则，并使用了“利益”一词的不同定义。管理这些对结果的期望和基本原理上的差异，需要在国家和项目层面上对(i) REDD+利益分享的主要目标和(ii) REDD+应该解决和/或产生共同利益的程度达成共识。然而，我们的分析表明，在大多数情况下，这些问题还有待澄清。

各国不太可能制定明确的利益分配原则，例如基于需求的原则或基于功绩的原则，因为考虑到涉及的道德和政治判断，这样做可能会引起争议。这些判决还需要考虑到有关国家保留私人和国有商品收入的权利的法律和宪法方面的因素，这些方面在许多国家和(或)次国家背景下仍然存在争议。然而，明确确定在某种情况下分配利益的每种理由的相对重要性的目标是现实的。一旦明确分配给不同方法的优先事项，例如，明确传达成本补偿理由比减排理由优先，就可以制定补充战略，解决与首选理由相关的任何不平等问题。

所涉及的目标和利益集团的多样性使得设计机制过程的合法性至关重要。确保这一进程的合法性可以防止小型和不具代表性的利益集团对REDD+利益分享的设计施加不成比例的强大影响。建立合法性不仅需要注意公平的分配结果，还需要注意就有关机构的决策权力和程序公平达成共识。这既需要法律上的明确性，也需要就哪个机构或行为者群体有权作出此类决定达成共识。它还要求重视透明度、参与以及自由的事先和知情同意等程序性权利。利益攸关方要支持REDD+，就必须认为利益分享是公平的;因此，决策机构的合法性、对背景的考虑和对过程的关注是至关重要的。因此，我们建议，有效的利益分享机制不仅仅是要有明确的设计原则和指导方针，因为仅凭这些并不能满足所有利益相关者的利益;利益分享还必须包括一个合法的决策过程，在这个过程中，可以明确地把优先事项分配给影响辩论的理由。

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