研究

土著机构及其在减少灾害风险和恢复力中的作用:2009年美属萨摩亚海啸的证据

• 摘要
• 导言:本土化与减少灾害风险
• 美属萨摩亚与2009年地震和海啸
• 方法
• Fa 'a Samoa，萨摩亚之道
• 《危机时期的法萨摩亚:2009年海啸》
• 结论:利用本土机构促进社区复原力
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

导言:本土化与减少灾害风险

2009年9月29日，南太平洋几乎同时发生了三次地震(Beavan et al. 2010)。不到12分钟后，一场海啸袭击了美属萨摩亚群岛的美国领土。一名幸存者还记得第一波海啸登陆时的情景:

…晃动停止后…水开始向外退去。海水退去，整个珊瑚礁都暴露出来了……我们开始听到水涌进来的声音，水涌得很快，里面有一声咆哮——一种真正刻薄的声音……幽灵……它进来的时候，一旦撞到路边，最高的椰子树大概有30英尺高，水就直接把它淹没了…然后当它冲出去的时候，你就开始听到屋顶熨斗倒塌的声音，房屋倒塌，汽车随之倒塌……当它熄灭的时候，它所接触到的所有东西都被拉走了……

三次海啸席卷了该地区，造成34人死亡，数百人受伤，房屋和基础设施损失达数千万美元。这是美属萨摩亚历史上最严重的一次灾难，也是美国近期记忆中损失最惨重的领土灾难之一。这也是30多年来第一次在美国本土造成人员死亡的海啸。

我们借鉴了2009年海啸及其后果的详细案例研究，描述了美属萨摩亚村庄的土著机构及其在减少灾害风险(DRR)和恢复力方面的作用。正如联合国国际减灾战略(UN- isdr)所述，减少灾害风险是:

…通过系统努力分析和管理灾害的因果因素来减少灾害风险的概念和实践，包括通过减少对灾害的暴露，减少人和财产的脆弱性，明智地管理土地和环境，以及改进对不利事件的准备。(http://www.unisdr.org/we/inform/terminology)

我们发现，萨摩亚土著机构，即萨摩亚文化，在DRR中发挥了重要作用，但规划人员和政策制定者可以更好地利用这些机构，以减少社区对环境危害的脆弱性，并增强抵御能力。减少灾害风险是一个概念和一套实践，适用于灾害和灾害管理的每一个阶段，包括备灾、应对、恢复、缓解和适应(联合国国际减灾战略，2009年)。美属萨摩亚的土著机构在各种减少风险活动中发挥着或可能发挥着重要作用。

我们的研究有助于形成灾害研究中关于土著知识和实践作为DRR组成部分的重要性的新兴文献(Dekens 2007, Shaw et al. 2008, Mercer and Kelman 2010, Mercer et al. 2010)。长期以来，人们一直对农业、医学和农村发展等领域的土著知识感兴趣(Richards 1985, Slikkerveer et al. 1995)。然而，主流灾害科学和政策已经边缘化了土著和传统形式的知识和实践，特别是在美国等西方工业化国家(McAdoo et al. 2006, Shaw et al. 2008, Mercer and Kelman 2010)。从2004年印度洋海啸开始，灾害和发展研究越来越关注如何将土著知识与科学知识相结合，以更有效地降低风险，改善应对和恢复，并适应长期的气候变化。我们对2009年海啸的研究表明，土著机构在DRR中也发挥着重要作用。事实上，2009年海啸发生时，美属萨摩亚土著居民对海啸的知识水平极低;我们采访的大多数幸存者对海啸、海啸的预警信号，以及如何应对海啸事件的知识知之甚少，甚至一无所知。那些有这方面知识的人主要是通过联邦机构和科学组织的培训而不是通过传统的知识来源获得的。然而，我们的案例研究指出，法萨摩亚(即美属萨摩亚的文化)及其相关机构在许多不同领域帮助拯救生命和加速恢复。尽管许多研究都描述了萨摩亚和太平洋岛屿的社会结构和制度，但我们在危机背景下分析了这些制度。 There are examples to demonstrate that fa’a Samoa’s potential for disaster risk reduction is not being fully realized; we argue that with relatively small investments or changes in disaster management policies, American Samoa would be better prepared and less vulnerable to future hazards.

尽管在社会科学中关于制度的定义存在着活跃的争论，但我们遵循霍奇森(2007:2)的观点，他将制度宽泛地定义为“构建社会互动的既定和普遍的社会规则体系”。正如吉登斯(1984:31)所指出的，“从定义上看，制度是社会生活中更持久的特征”，包括从婚姻到治理机构的一切(引用于米勒2011)。Gopalakrishnan和Okada(2007:356)将灾害管理背景下的机构定义为“对灾害风险管理和缓解有直接或间接影响的广泛范围的实体”，包括文化、传统和习俗。本土机构只是指那些在殖民统治之前就存在的机构。尽管土著机构在DRR文献中没有突出表现，但在规划、自然资源和可持续发展的背景下，土著机构得到了仔细的审查。例如，Ostrom等人(1993)认为，制度是决定发展努力成败的关键。同样地，Dudley(1988)在厄瓜多尔地震的案例研究中认识到，土著机构对于可持续减灾至关重要，并敦促国际机构在灾害事件发生之前对其提供支持。

了解土著知识和机构及其发挥的作用对社区或自下而上的灾害管理政策和实践非常重要。美国的灾害管理传统上是自上而下的，主要集中在灾害周期的救济阶段。正如皮尔斯(2003:211)所描述的那样，美国的灾害管理传统上是“为社区而不是与社区一起而做的”(引用劳伊1991)。在过去的十年中，特别是在卡特里娜飓风暴露了美国灾难准备工作的严重缺陷之后，联邦紧急事务管理署(FEMA)已经从自上而下的思维转向了“整个社区”的政策和实践范式(FEMA 2011)。这种方法上的转变，至少在理论上，将使美国的灾害管理政策更符合减少灾害风险的原则，长期以来，该原则一直认为，灾害是地方性的、具体情境的，主要是经济、社会和政治的，而不是自然的，在起源上(Wisner et al. 2004)。土著知识和制度深深植根于大州内往往被边缘化的社区中，对于自上而下的政策和项目，土著知识和制度往往是模糊的或无形的。在像“整个社区”这样的应急管理范式中，其原则包括渴望“让社区的所有部分参与进来并赋予它们权力”，以及“加强社区日常运作良好的东西”，理解和利用土著机构是实现社区复原力的重要一步(联邦应急管理局2011:4-5)。

美属萨摩亚与2009年地震海啸

美属萨摩亚位于南太平洋的一系列小岛和珊瑚环礁上。1899年《三方公约》签订后，美德两国有效分割了对萨摩亚群岛的控制权，美属萨摩亚成为美国的领土。美属萨摩亚是美国地理上最孤立的领土之一。首府帕果帕果位于夏威夷西南2500多英里处，华盛顿特区以西7000英里处

美属萨摩亚人口超过5.5万人，95%以上居住在图图伊拉岛(http://www.census.gov/2010census/news/pdf/cb11cn177_ia_as_totalpop_2010map.pdf)。该领土与萨摩亚独立国(前身为西萨摩亚)有着密切的历史和文化联系，后者位于其西部仅80英里处。虽然美属萨摩亚在法律上受内政部管辖，但实际上是自治的。美属萨摩亚人在1960年批准了自己的宪法，并民主选举了一个领土政府。

像美属萨摩亚这样的小岛屿国家和领土是世界上最危险的地方之一，部分原因是它们的自然地理位置、偏远和暴露于自然灾害(Pelling and Uitto 2001, Douglas 2006)。美属萨摩亚的自然地理是灾害风险的关键驱动因素，尤其是海啸和其他沿海灾害。图图伊拉被描述为一个火山岛，“从海洋中陡直升起，其特点是狭长的沿海地带相对平坦，内陆崎岖多山”(Volk 1993:1)。岛上三分之二的土地坡度为30%或以上，使得绝大多数内陆土地不适合居住。因此，相当一部分人口居住在地势低洼的沿海地区，包括大部分学校在内的许多关键基础设施都位于海岸线附近。沿海人口的脆弱性将进一步暴露在全球气候变化的影响下，特别是海平面上升和风暴活动和强度增加(Wisner et al. 2004, Bettencourt et al. 2006, beplay竞技IPCC 2012)。

虽然地震、飓风和滑坡在该地区相当常见，但海啸相对罕见。有关记录很少，但上一次造成相当大破坏的海啸可能是在20世纪中期(有关海啸影响萨摩亚群岛的历史概述，请参阅Pararas-Carayannis和Dong 1980)。几乎所有与我们交谈过的幸存者都将2009年的事件描述为美属萨摩亚历史上的第一次海啸。一名受访者是所有受访者中的典型，他描述了自己与海啸的经历:

…在过去，我们有过非常强烈的地震，但没有海啸。这就是问题所在……这是第一次发生在我们这里。第一次，也希望是最后一次。

海啸是由汤加海沟的一系列水下地震引起的，汤加海沟位于太平洋板块和澳大利亚板块的交汇处，是一个快速移动的俯冲带，在领土以南仅120英里(图1;Wright et al. 2000, USGS 2009, U.S. Army Corps of Engineers 2012)。

在短暂的强烈地面震动之后，8-12分钟后，第一波海啸抵达美属萨摩亚。地震和海啸之间的这段时间留给预警的时间非常少:

我们听到了一场真正的地震……但我不知道这场地震是否会停止，它会越来越强……第一波来了，卷走了我们的房子，卷走了我的车……接下来我所知道的就是又一波浪潮袭来，而且越来越大。我告诉你，它越来越大了!…当海浪打到我的时候，我不知道是什么在上，下，上，下，我吸了很多水，我担心我那天早上会死。但上帝太好了，是我造的。我举起手说，“哦，感谢上帝，我还活着。”

地震和海啸之间的间隔时间很短，海浪的大小，岛屿具有挑战性的地形，人口和学校集中在沿海低洼地区，美属萨摩亚人对海啸的经验相对不足，因此，如此少的生命损失是相当值得注意的。死亡率低的部分原因是发生的时间;地震发生在早上6点58分，当时大多数居民还醒着，正在上班或上学的路上。我们认为，fa 'a萨摩亚的土著机构在当地抵御海啸的能力以及正在进行的恢复工作中的成功和挑战方面也发挥了核心作用。

方法

我们对2009年海啸的反应和恢复的案例研究基于2010年10月至2012年12月对美属萨摩亚进行的六次实地访问所收集的数据，这是夏威夷大学城市与区域规划系、国家海洋和大气管理局(NOAA)和Tutuila岛几个沿海村庄合作项目的一部分(Yin 2009)。这个规模更大的项目旨在通过社区规划和教育，提高美属萨摩亚村庄的抗灾能力。作为更大项目的组成部分，我们与Leone和Pago Pago村的居民举行了一系列公共会议和焦点小组讨论，围绕海啸、当地恢复以及减少灾害风险的需求和优先事项(Mercer等人，2008年)。我们还采访了28名幸存者、村“matai”，即村长、村社会组织成员、地区官员、联邦应急管理署和其他联邦机构的代表。这些半结构化的采访集中在关于海啸、恢复过程以及减少未来灾害风险的问题上。作者可根据要求提供一份按年龄、性别、职业类别和采访日期排列的受访者名单。我们用英语进行采访，或者在翻译的帮助下，用萨摩亚语进行采访，或者用英语和萨摩亚语的混合语言进行采访。

法亚萨摩亚，萨摩亚人的生活方式

美属萨摩亚的生活在很大程度上是由fa 'a Samoa(萨摩亚方式)指导的，这是一个涵盖性的术语，包含了许多管理领土公民权利、责任和行为的土著制度。美属萨摩亚在美国领土中是独一无二的，它的土著制度从殖民控制开始就得到承认，并在1900年和1904年被编入割让的领土契约中，并在领土宪法中得到进一步保护(莱博维茨1989年)。美属萨摩亚选举领土政府，包括总督、立法机构和司法机构。与此同时，一个土著机构系统在村庄中运行，几乎与独立国家萨摩亚的系统相同(Daly et al. 2010)。虽然领土政府类似于美国各州的民选政府，并以其为模型，但乡村的传统治理结构是与领土当局并行而不是在其之下运作的。正如一位萨摩亚同事解释的那样:“我们[那些生活在夏威夷等州的人]采用县、州、联邦政府的范式(表示等级制度)……但这可能会止步于村庄边界”(T. Avegalio，个人沟通)

美属萨摩亚是一个村庄社区的集合，规模从几百人到几千人不等。在美国和欧洲的影响之前，这里没有更高一级的政府，村庄基本上是自给自足和自治的(Leibowitz 1989)。虽然有一小部分人口确实生活在村庄文化之外，但大多数美属萨摩亚人认为自己是村庄社区的一部分。

“fa’a Samoa”一词描述了一系列不同的制度，这些制度对村庄和整个领土的生活至关重要。法萨摩亚是一个复杂而充满活力的文化概念，远远超出了我们的描述范围(Freeman 1986, Volke 1993, Huffer and So 'o 2005;阿拉巴马州'ilima Ala 'ilima,未出版的手稿)。我们重点研究了在我们的研究中出现的与DRR特别相关的萨摩亚法阿群岛的五个机构:(1)“aiga”，或大家庭;(2)“matai”，或酋长;(3)“fono”，即村委会;(4)每个村庄的青年男女组织“aumaga”和“aualuma”;(5)“pulenu’u”，即村长。

在每个村庄内，基本的组织单位是大家庭或aiga。Aiga是一个比传统美国家庭更宽泛的概念;它既包括父母、子女等生物亲属，也包括大家庭，即兄弟、姐妹、侄女、侄子、表兄妹等，亲缘亲属，以及收养成员。一个aiga可能包括数十个甚至数百个生活在较小的家庭单元中的个体。Aiga可能住在同一屋檐下或彼此距离很近，但成员资格和义务跨越空间边界，包括生活在其他社区、美属萨摩亚或其他地方的家庭成员。

每个aiga由大家庭选出的matai或酋长领导。Matai头衔由大家庭授予男性，有时也授予女性，通常终身持有或直至老年。马泰直接负责他或她的同伴的福利，并决定集体资源的分配，如使用大家庭拥有的传统土地。马泰制度是萨摩亚家庭和村庄治理的主要社会经济、政治和司法制度。马泰是决策当局，虽然他们在家庭成员的投入下进行治理，但最终负责指导他们的助手和村庄。

长老会或村委会管理每个村庄(表1)。长老会由村里每个大家族的matai组成。长老会做出与村中家庭共同利益相关的决定，裁决家庭之间的纠纷，对在村中犯罪的个人进行惩罚，并为集体利益组织或举行某些仪式或活动(Ala’ilima和Ala’ilima，未出版的手稿)。在极端情况下，长老会将个人或家庭驱逐出村庄，实际上剥夺了他们的土地和相关权利(Stover 1999)。基于宗族头衔的村庄等级制度，长老中级别最高的matai，即最高的酋长或ali 'i，是最终的决策者:“[他]倾听，直到他认为他可以提出一个妥协，鉴于他的巨大影响力，这个妥协将导致普遍的协议”(Stover 1999:10)。

还有其他几个团体隶属于matai的权威，他们在美属萨摩亚的村庄中负有责任和权力。两个重要的群体是aumaga和aualuma。aumaga是一群无名男子，通常是年轻未婚，在村马泰的指导下工作。传统上，奥马加是村里的劳动者和战士，是马泰“大脑”的“手和脚”(莱博维茨1989)。如今，奥马加在村庄安全中扮演着各种角色，比如在祈祷时间在村里巡逻，在夜幕降临后维持治安，为村长老的定期会议提供仪式上的保护。同样，auumaga是每个村庄的妇女协会。和奥马加一样，aualuma在传统的村庄生活中扮演着中心角色，特别是在为马泰人服务和款待游客方面。在当代萨摩亚人的生活中，aualuma经常带头组织社区项目、社会活动和其他公益活动。

pulenu 'u，或村长，提供了领土政府和村庄之间的重要联系。虽然它最初是德国殖民当局在西萨摩亚的一种建构，但pulenu 'u的制度已经慢慢融入了fa 'a萨摩亚。pulenu’u通常被描述为村长，但他们的实际权力可能会更有限，因为决策权主要授予matai和村长老(Riddle 2006)。pulenu’u是村治理结构中唯一由领土政府支付工资的职位，通常是从mattai或村里其他有地位的人中选择。pulenu’u作为该村和外部团体(包括领土政府、联邦机构和非政府组织)之间的中间人，发挥着重要作用。他们是领土政府的“眼睛和耳朵”，但由村长老选择，使pulenu’u在村领导中拥有独特的地位，既具有局内人的地位，也具有局外人的地位。协议要求，希望在村庄内部工作的外部组织和机构必须首先与萨摩亚事务办公室联系，该办公室依赖于pulenu’u，然后与他们的村长老联系。在fa’a Samoa这样的等级制度中，pulenu’u很重要，因为这个制度承载着一定程度的尊重和权威，然后用来在村庄和在村庄制度本身不享有任何地位的外地人之间进行对话。

危机时刻的法阿萨摩亚:2009年海啸

许多研究描述了萨摩亚村庄的社会组织和fa 'a萨摩亚的制度(Hirsh 1958, Huffer and So 'o 2005, Corrin 2008;阿拉巴马州'ilima Ala 'ilima,未出版的手稿)，但很少有人记录这些机构在环境危机中发挥的作用。2009年的海啸及其直接后果说明了本土机构在塑造当地应对灾难的能力方面的核心重要性。我们描述了土著机构在美属萨摩亚海啸期间和之后所发挥的作用。我们的清单远远不够完整;我们希望这只是一个起点，之后会有更多的研究和案例研究。

土著机构的第一个功能是建立应急决策和权威。在个别的辅助机构和村庄社区内，领导等级制度每天都在实行和维持，即使在发生像2009年海啸这样的灾难性灾难时，也没有受到影响。自然，在海啸过后，村民们指望村级领导来指导应对活动。正如一位马泰在海啸刚发生后描述的莱昂村的情景:

(matai)走出去，开始召集所有人，那些年轻人(aumaga)，就在那里(指着一块空置的混凝土板，那里曾经矗立着一座传统房屋)，我们开始把我们的小村庄中心建在那块水泥上，所有的首领都来了，他们开始组织一切。

由于领导等级制度是在每个村庄社区建立起来的，并且独立于领土或联邦政府运作，因此即使在发生超出外部机构快速或全面反应能力的灾难时，它也会存在，这在美属萨摩亚这样地理上孤立且难以到达的岛屿社区中尤其重要。

本土机构也在危机期间分配角色和责任。作为村里的“手和脚”，奥马加被立即派去从海啸中营救个人，开展搜救行动，清理道路和其他关键基础设施的废墟。在我们的采访中，奥马加人在海啸中表现出的英雄气概，一次又一次得到了人们的称赞，也被认为拯救了许多生命。奥马加人对应急反应至关重要，因为在全岛遭受如此大范围破坏的情况下，他们是事实上的第一反应者。他们驻扎在每个村庄，能够对当地发生的事件做出反应，而不需要从更大的人口中心派遣。奥马加人对村庄本身也有了解，这在外人看来是不可能的，但对应急反应至关重要，正如一位地区应急管理官员所描述的那样:

他们知道他们的村庄正在发生什么，(外部机构和组织)依赖于此。因为家庭没有数字这个基本原因……不要有车道。某些家在小路上，你穿过小溪……所以村里的人自己，奥马加，那个社区的人最知道如何到达那里，并为成员负责。

在一个交通基础设施缺乏冗余的岛屿上，每个村庄的奥马加人在当地的存在也是有益的。2009年，海啸摧毁了Leone村的一座桥，这是连接Tutuila西侧村庄和岛上其他地方的唯一陆路道路。13个村庄实际上被切断了与紧急车辆和服务的联系，这些车辆是由较大的帕果帕果和塔夫纳村派出的。该领土紧急服务主任记得，“……桥一塌，车辆就停了下来……一切停止。”冲绳岛西侧遭受了重大破坏，那里是海啸最先袭击的地方，海浪上升高度超过35英尺。紧急救援人员被迫步行过河，试图穿越崎岖的地形和许多英里，到达西部的村庄。与此同时，mattai组织了aumaga来营救海啸受害者，并执行其他应急任务。

aualuma是另一个在海啸后时期发挥重要作用的传统社会群体。虽然他们在媒体上没有得到那么多的关注和赞扬，但在海啸发生后的数小时和数天内，澳aluma也发挥了至关重要的作用。许多受影响的村庄指望aualuma组织和管理一系列紧急活动。紧急医疗服务处主任解释说:

…在萨摩亚社会中，你通常会听到男人……aumaga……男人们做什么等等。你会发现在另一边……女性扮演着非常重要的角色，如果没有女性所做的事情的支持，男性的角色就无法完成……男人们会在水里跳……爬上废墟。女人们会带着她们的受害者…她们会进行急救并照顾他们，直到救援到来…他们需要食物，需要水。孩子们需要照顾。还有老人……在这方面[aualuma]帮了大忙。

土著机构的下一个功能是在村庄内部以及村庄与外部组织和机构之间建立有效的沟通渠道。2009年海啸后出现的复原灾害的伟大成功故事之一，是pulenu’u在拉响村庄警报以警告海啸即将来临方面的表现。就在海啸发生的几周前，pulenu 'u人参加了一个培训，学习如何识别潜在海啸事件的警告信号，以及如何遵循适当的程序疏散各自的村庄。Amanave是这一培训影响的典范。阿马纳韦是图杜伊拉岛最西侧的一个300人的小村庄，是最早和受影响最严重的村庄之一。位于海平面上，海啸浪潮摧毁或造成重大破坏的每一个建筑在村里，除了一个，但所有人都活了下来，没有任何重大伤害。幸存者在很大程度上归功于村民pulenu 'u的行动，他“在地震发生几分钟后抵达村庄，立即疏散了整个村庄的人，在海啸接近陆地时，他没有停止向村庄喊话。”pulenu 'u的孩子们不得不强迫他转移到安全的地方”(PTRTF 2009)。如前所述，pulenu 'u在法萨摩亚是一个独特的机构，因为它在村庄和领土政府中都得到承认并负有责任。在2009年的海啸中，pulenu’u在发布海啸警报的联邦和领土机构与面临风险的村民之间充当了至关重要的沟通纽带。 Their role and authority to issue warnings was established in the village and were thus effective at mobilizing villagers to evacuate to high ground, even if they themselves were not knowledgeable about the connection between earthquakes and tsunamis. Because the institution is based in the village and the pulenu’u is a village resident, there is also an accountability structure in place in case they do not perform their duties correctly. It is probably no coincidence that lives were lost in the two villages in which the pulenu’u fled rather than signaling the alarm (PTRTF 2009). In both cases, the pulenu’u was fired from his position and has brought shame to himself and his family, described by one matai as “the worst punishment in Samoan culture” that will “stay with them for years.”

像aiga这样的机构为在危机事件中经常被社会孤立和被忽视的弱势群体提供问责(Klinenberg 2003年)。生活在美属萨摩亚村庄的大多数人都属于一个辅助iga，或由一个辅助iga作为客人照顾。在我们的几次关于灾害脆弱性的讲习班和讨论中，我们要求参与者思考弱势群体，以及在紧急情况下为他们着想的最佳方式。在每一个案例中，参与者都反驳了基本概念。他们认为，对弱势群体的责任将自动和自然地落在援助iga及其特遣队家庭的责任之下。在后续采访中，一名马泰解释说，萨摩亚人“一切都是为了家庭”，“在紧急情况下，每个人都会得到考虑”。他解释说，即使有一个脆弱的人独自生活，邻居们也会知道这个人，并在危机发生时为他们承担责任。另一名受访者补充说:“每个人都会互相照顾，这是显而易见的。”aiga照顾其成员的文化规范在其他情况下也有记载。例如，Ta 'ele(2001:1)写道，老年人护理或疗养院的概念是一个“与传统萨摩亚家庭护理实践相矛盾的外国概念”，“任何萨摩亚人都会告诉你，萨摩亚人照顾自己的老年人和家庭残疾成员”(Ta 'ele 2001:7)。

像aiga这样的机构的中心地位引发了对美属萨摩亚等地非土著群体的额外担忧。DRR中关于土著知识的研究强调，由于土著和非土著人口对环境危害的理解不同，需要对土著和非土著人口进行不同的规划(McAdoo et al. 2009)。同样，考虑到非土著群体可能无法从村庄机构贷款的能力和资源中受益，需要更多的数据来了解他们如何管理灾害风险。

除了应对，土著机构还在村庄恢复和规划未来的海啸和其他沿海灾害方面发挥了关键作用。外人要了解的关键是，长老及其matai是村庄和大家庭的守门人，对村庄的土地和资源拥有完全的权威和控制权。作为机构，他们提供了进入村庄的途径，并赋予外部机构、组织和项目可信度。matai和fono可以最终决定外联工作是否成功。一位来自领土政府的受访者警告我们，“……如果马泰人觉得自己不受尊重，外部机构和团体很快就会发现自己得不到参与或支持。”马泰代表他们的家庭和村庄所做的决定将被毫无疑问地遵守，因此，除了遵循既定的协议和等级制度外，当地参与的选择很少。正如一名萨摩亚项目成员在与村长的规划会议上观察到的那样:“你可以让村子里的1000人来这里，但如果他们(马泰)不在场，那将是浪费时间。”

如果这样的努力得到了matai和fono的支持和祝福，他们就会按照文化等级制度获得村里的隐性支持。因此，土著机构的另一个关键作用是，它们在社会上动员家庭和群体采取行动。社会动员是与广泛的行为体接触以实现共同目标的过程(见联合国儿童基金会)http://www.unicef.org/cbsc/index_42347.html)。海啸发生后，几个村庄长老会议宣布，他们决定在恢复过程中优先考虑恢复能力，这为本可能无法到达社区的规划、教育和培训资源的提供打开了大门。在matai的支持下，在这些村庄举行的规划会议获得了良好的出席率，并促成了外部机构、组织和村庄机构之间的实质性合作。对这一社区参与过程的全面核算超出了我们的范围，但重要的是要注意到，确保为规划工作动员社会的关键变量是家庭和村庄领导的建议、同意和支持。

结论:利用土著机构促进社区复原力

为什么法阿萨摩亚的这些土著机构在危机时期“发挥作用”?有几种可能的解释。也许最重要的是，这些制度是日常生活的组成部分，在各种各样的社会互动和各种各样的背景下进行实践、测试和加强，不像许多专门针对灾难的制度或工具，每隔几个月、几年或几十年就会实施一次。事实证明，法萨摩亚的制度具有显著的复原力，并承载着文化度过了无数的社会和政治危机。在灾难发生时，受害者自然会条件反射地依赖这些制度来指导他们的行动。这就引出了第二种解释，即土著机构如法阿萨摩亚的机构产生了大量的社会资本，这是成功应对灾害和恢复的关键组成部分(Nakagawa and Shaw 2004, Dynes 2006, Aldrich 2012)。普特南(1995:67)将社会资本描述为“社会组织的特征，如网络、规范和社会信任，这些特征有助于协调与合作，实现互惠互利。”本土机构有效地降低了参与个人和群体之间的交易成本，这在速度至上的灾后情景中至关重要。

法萨摩亚的案例显示了当地机构如何提高当地DRR能力(Wisner等人，2012年)。它还指出了这类系统中所包含的一些未实现的潜力。萨摩亚群岛本身并不是解决灾难的灵丹妙药。然而，当与领土和国家范围内现有的知识和资源相结合时，这些机构可以在许多重要方面改进对灾害的反应和复原力(表2)。

我们已经描述了pulenu 'u和他们接受的培训，以识别海啸的警告信号，并在全村范围内发出警报。对pulenu 'u的培训堪称典范，但交付美属萨摩亚的绝大多数减灾资源都流向了领土机构和官僚，而不是村庄和社区。奥马加人是一个具有未开发能力的土著社会组织的例子。一名领土官员回忆了海啸发生的那一天及其揭示的情况:

我看到这些奥马加到处跑，就想找人帮忙。。那时我才意识到，我受过那么多的训练，急救人员之类的。你知道，我们[领土官员]都接受过这方面的训练。这是我第一天意识到那是奥马加……他们才是真正的英雄。(p . Gurr个人沟通)

紧急服务主任证实，奥马加缺乏有效应对和医疗分诊所需的一些基本知识。“尽管奥马加人表现出了勇气，”他哀叹道，“但他们中的大多数人不知道心肺复苏术”(G. F. Avegalio，个人沟通)。CPR的例子代表了一个更广泛的教训，那就是奥马加通常缺乏一些使他们成为更有效的急救人员的基本技能，而这是该机构在村里的社会组织中自然扮演的角色。无论是否有外部资金或持续的支持，奥马加都将可靠地存在，因此，在社区应急响应小组(CERT)等项目中对奥马加进行适度的资源投资，将使该机构发挥更有效和高效的DRR作用。对奥马加人也是如此，可以针对他们进行大规模喂养、紧急老年人护理、心理分诊和其他与他们对他们的助手和村庄的责任相吻合的灾害应对能力培训。Aualuma团体也可能是为村庄提供住房和维护应急供应包的最合适组织，例如，这样一来，这些资源就不会集中在任何一个地方，即使受灾害影响的社区被切断了交通网络，也可以获得这些资源。

一位村长强调，这样的培训不仅会加强村庄组织开展DRR工作的能力，也会加强组织本身的能力。他认为，中心化的应急响应系统会使村民更加依赖外部力量来履行他们自己有能力履行的职能，从而有悖常理地削弱这些本土机构:

…村民本身、村组织、村结构、村政治都有自己照顾村民的制度。他们基本上有疏散的制度，有搬家的制度，有照顾老人和孩子的制度……那些奥马加人，那些真正拯救自己和他们的邻居的人…这些都是需要训练的群体…(村民们)有了做这件事的内在技能。我们想做的是与他们合作，让他们更上一层楼。

这位领导人的言论也凸显了美属萨摩亚老一辈人的一种共同恐惧，即年轻一代正在与一些对法萨摩亚至关重要的传统和礼仪失去联系。事实证明，随着时间的推移，这些制度非常持久，因为它们已经适应了不断变化的政治、经济和社会条件。例如，由于岛外移民的增加，家庭网络在空间上比过去更加分散。手机和互联网等技术使马泰人即使跨越很远的距离也能履行其义务，即使在萨摩亚侨民中也保持着马泰人的核心重要性。美属萨摩亚机构的持续韧性部分取决于它们不断适应当代生活的复杂挑战的能力。村庄领导人认为，减少灾害和恢复是加强当地机构相关性的一个途径，并调整诸如aumaga和aualuma等组织的作用和责任，以解决一个重要的村庄问题。

这些仅仅是通过萨摩亚机构建设当地能力可以对DRR和复原力作出重大贡献的一些领域的例子。然而，需要在灾前计划和政策中认识和培养当地机构的内在潜力，而不是在事后分析中。联邦应急管理局最近转向以社区为基础的灾害管理，这是一个机会，可以根据不同的当地条件、需求和优先事项制定更灵活的政策和计划。希望这也是土著社区影响灾害管理政策并获得所需资源以加强当地能力的机会。通过灾害管理政策和方案支持土著机构，可以利用现有的社会资本水平较高的网络，同时加强这些机构，使其与当代挑战相适应;这是一个双赢的局面。然而，与土著社区建立关系需要大量的时间和资源投资。在美属萨摩亚，按照传统协议与matai、fonos、pulenu’u和其他村庄机构合作可能是一个费力和困难的过程。然而，根据2009年海啸的证据，回报将是巨大的。

我们对2009年海啸的研究为未来的研究提出了一些重要的问题。最重要的是，需要进行更多的研究，以扩大和加强我们对土著机构在太平洋岛屿或其他地方的其他情况下在DRR中发挥的作用的理解。我们对领土地位如何影响灾害风险的认识也相当有限。关于小岛屿脆弱性和恢复力的文献以发展中国家为中心，往往将领土和保护地排除在其分析范围之外(Lewis 1990, Pelling and Uitto 2001, Barnett and Adger 2003, Kelman 2010)，但也有一些显著的例外(Patton and Johnston 2001, Kelman et al. 2006)。美属萨摩亚的领土地位使其能够从美国联邦政府获得大量资源，但限制了其制定反映土著传统、知识和生活方式的灾害管理政策的能力(Daly等，2010年)。需要进行更多的研究，以了解联邦应急管理政策是如何支持土著的行事方式和认知方式的，这些政策主要是根据各州的需求和优先事项制定的。这不仅对美属萨摩亚的DRR很重要，对阿拉斯加土著村庄、印第安人保留区和其他岛屿领土等其他美国土著环境也很重要。

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