研究，一部分的特别功能推动进化?对社会生态系统研究与适应性管理的制度适合性概念的潜力与局限性的批判性探索

将适合性概念应用于南非的水治理改革

• 摘要
• 简介
• 方法
• 适应性、相互作用和规模概念的研究
  • 适合度概念的维度
  • 流域管理:在水资源部门应用空间拟合的概念
  • 空间拟合问题:定义水文边界
  • 相互作用的问题:增加决策的复杂性
  • 水治理去政治化
• 南非的水治理改革
• 南非盆地管理介绍
  • 定义水文边界
  • 空间匹配和相互作用的问题
  • 处理相互作用的问题
  • 流域管理的政治层面
• 在南非，适应度的其他方面的重要性
• 讨论
  • 回顾南非的河流流域管理:逐步提高空间拟合性
  • 评估适合度的维度:空间、功能还是动态?
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

在水资源管理中，使用水文边界作为水资源管理和规划的工具由来已久(Molle 2006和2009)。资源管理机构与其所管理的资源的生物地球物理特性的一致性最近被称为“空间拟合”(Young 2002)。如果涉及到流域管理或集水区管理，建议将流域作为水资源的适当管理单位(2000年全球水资源伙伴关系)。自20世纪90年代以来，综合水资源管理的普及及其对水文边界河流(和其他水体)管理的重视，极大地鼓励了流域管理。与水资源综合管理方法一致，流域管理越来越多地与参与和整合等治理方面合并在一起(Cohen和Davidson 2011年)。这种对流域管理的更广泛理解反映在许多国家和国际协议和政策文件中，如《21世纪议程》和欧盟的《水框架指令》(欧洲议会2000年，莫斯2012年，莫斯2007年)。

南非因将综合水资源管理和流域管理纳入其最新的水资源立法而受到国际赞誉(Ashton等，2006年)。1994年种族隔离时代的结束和此后的民主化进程是一个机会之窗。非国大领导的民族团结政府将水作为建设后种族隔离国家的一个关键问题(Swatuk 2009)。对现状进行的系统审查显示，对水管理没有一致的国家办法，大多数人口无法获得安全饮用水和卫生设施，水管理制度远远不能持续。为了克服这些缺点并符合民主南非的总体目标，政府决定采用一种权力下放、有效、高效、公平和环境可持续的水治理制度(水事务和林业部，1997年)。例如，这些目标反映在建立用水者协会，这需要所有用水者(包括历史上处于不利地位的个人和妇女)的参与和建立生态储备，即为环境流动保留水(南非共和国，1998年)。这种方法非常符合关于综合水资源管理的主要国际论述，以及基本人类和生态需求、生态系统管理和非国家行为体的参与等主题(Gleick 2000年)。南非新立法带来的主要体制变化之一是采用流域管理作为管理水的主要办法(水事务和林业部，1997年，南非共和国，1998年)。

在简要讨论了适合的概念及其在水部门的目标和应用之后，我研究了空间适合的概念(即引入流域管理，特别是集水区管理机构)在南非水治理中的应用。我们的讨论集中在两个问题上:当前的改革在多大程度上有助于增强社会和生态系统的空间适应性，以及空间适应性的概念在多大程度上适合于高效和可持续的水管理?最后，我对南非水治理改革的未来发展提出了一些想法，这些改革旨在实现公平的、财政上可行的和生态上可持续的资源利用。我还主张承认功能和动态匹配等其他维度。

方法

提出的结果是基于NeWater项目(不确定性下自适应水资源管理的新方法，2005-2009)的一部分进行的研究，该项目由第6个欧盟框架计划资助，旨在阐明并促进对综合水资源管理的自适应战略的改变。

本研究分为文献综述和实地调研两部分。在南非的实地研究期间，通过31次半结构化访谈和5次与农民、水资源管理人员和科学家的小组讨论，以及通过参与式观察会议，例如对地方和区域水资源分配协调委员会的会议，收集了经验数据。答复者包括各级政府水管理机构的代表和负责水问题(如农业)的其他政府部门的代表、农民协会、用水者协会、非政府组织、国际和流域水管理组织以及捐助机构。还采访了活跃在水管理、治理和气候变化领域的用水用户(如农民)和科学家。beplay竞技这项研究是在约翰内斯堡和比勒陀利亚(国家一级)和上橙水管理区进行的，更具体地说，是在自由州布隆方丹及其周边地区(省和地方一级)进行的。定性资料采用地图集分析。Ti软件，该软件允许根据代码(例如，容量、合作)和代码族(例如，制度变化)对数据进行结构化和分组。

适合性、相互作用和规模概念的方法

社会和生态系统之间的契合以及机构和组织之间的相互作用被认为是提高社会生态系统恢复力的重要因素(Folke 2006, Folke et al. 2007, Galaz et al. 2008)。弹性被定义为“一个系统在经历变化时吸收干扰和重组的能力，从而仍然保持本质上相同的功能、结构、特性和反馈”(Walker et al. 2004)。相比之下，其他人则采取了有效性的方法，从改善水资源分配、改善水质、减少水资源纠纷和提高流域经济绩效等方面衡量流域管理的有效性(Young 2002, Kemper等，2010)。Young将适合度的概念确定为一种提高自然资源管理有效性的方法，以及它处理不良环境变化的能力。他进一步假设，当生态系统的属性与社会系统的属性，特别是制度的属性之间的匹配变得更紧密时，管理的有效性就会增加(Young 2002)。制度在这里被定义为“社会的游戏规则;更正式地说，它们是塑造人类互动的人为设计的约束”(North 1997)。有效性和恢复力方法都假设制度安排和生态系统属性之间的适应性改善会产生积极影响。然而，在全球环境变化及其对水资源可用性的影响的背景下，从复原力的角度来考虑这个问题似乎更加全面。

机构之间的相互作用被称为相互作用(Young 2002, Pahl-Wostl 2006)。横向相互作用是位于同一管辖级别的机构和组织之间的相互作用(协调、合作，但也有冲突)，如地方一级(如水管理、空间规划)。另一方面，垂直相互作用是指不同层次的机构和组织之间的相互作用。例如，司法管辖范围通常包括地方、省和国家三级。

一系列的制度或制度安排——例如那些决定水在集水区应该如何分配的制度——形成了治理结构(Saleth和Dinar 2004, Hatfield-Dodds等人2007)。因此，水治理为水管理制定了操作规则(Pahl-Wostl et al. 2011)。后者与应用这些既定的社会规则或制度(例如，在集水区分配水)和实现愿景有关，即与水分配的实际方面相关(Folke et al. 2005, Jonker et al. 2010)。因此，水管理就是分析、监测、发展和实施提供水服务和保护水资源的措施(Twin2Go 2011)。

适合度概念的维度

适合度的概念可以以多种方式进行分类，例如在空间或功能意义上，这取决于为分析选择的资源和制度安排的属性(Cash等人，2006年，Cumming等人，2006年，Folke等人，2007年)。空间拟合指的是资源边界与管理它们的制度制度的匹配(Young 2002)。由于管辖区边界通常不遵循生态系统边界的逻辑，它们经常导致空间不匹配(Young 2002)。缺乏空间拟合与资源管理的糟糕结果相关，因为只覆盖部分资源的机构可能会忽略或产生负面的外部影响(Moss 2007)。例如，当发现自然资源的地理区域与资源管理机构覆盖的区域不同时，情况可能就是这样(Borowski等人，2008年)。这种地理不匹配的一个可能结果是水资源的过度使用和污染，以及由此造成的社会系统适应能力和生态系统恢复能力的丧失。空间匹配背后的基本原理是这样一种假设:当制度安排和资源边界匹配时，协调努力和负外部性就会减少，从而提高管理成果。空间拟合问题也可以应用于制度制度与资源使用系统的匹配(例如，一方面是水管理机构，另一方面是供水系统和基础设施)。

适合的问题也可以从功能的意义上看。功能匹配一方面与资源使用机制或制度属性与生态系统功能(即通过它们处理的生态系统属性或功能)的一致性有关(Cumming et al. 2006, Ekstrom and Young 2009)。如果水价机制的设计导致地下水的使用率高于含水层的补充率，则可能会出现功能不匹配的情况。

加速的全球环境变化揭示了适应的另一个方面:制度安排跟上这些变化并相应地适应的能力。由于气候变化或资源beplay竞技过度使用，生态系统的性质变化比以前更快。生态系统变化的这些动态与以路径依赖为特征的制度安排的缓慢变化形成对比(Young 2002)。适应生态系统动态的能力，也被称为适应性舞蹈(Gunderson 2003)，在这里被称为动态适应。

如果制度安排规定监测集水区的水可用性(空间适合性)，并允许在同一尺度上，即在集水区，根据季节可用性(功能适合性)调整水的使用权，则适合性的各个方面的要求可能彼此一致。然而，与适合度相关的要求往往不同，有时相互矛盾。例如，水利基础设施就是如此。一方面，供水基础设施的组织需要为城市和农村住区提供水和卫生服务(在空间和功能上与社会系统相适应)。另一方面，这往往不符合生态系统和集水区在水的可用性和质量方面的要求(社会系统和生态系统之间的空间和功能不匹配)。在这种情况下，通常很难确定适合的适当属性或尺寸，因此权衡是不可避免的。

在水资源部门，空间匹配的概念被大量应用于流域管理(Moss 2007)，而功能匹配和动态匹配的概念则较少受到关注。本文的目的是分析流域管理制度的引入及其对各维度拟合的影响。

流域管理:在水资源部门应用空间拟合的概念

沿着水文边界管理水的概念已经讨论了几十年，如果不是几个世纪的话(Molle 2006)。然而，在历史上，水行政单位往往是沿着司法管辖的边界组织的，尽管河流流域很少遵守这种行政逻辑。管辖边界是政治、经济和文化因素的产物，通常忽略了生态因素(Young 2002)。例如，南非与邻国共有三条主要河流(奥兰治森曲河、林波波河和因科玛提河)。因此，管理水资源的体制安排的性质往往不符合生态系统的性质(建立跨界流域组织的趋势解决了这种不匹配)。有人认为，空间错配包括低效率和不公平的水使用，以及管理机构的能力冲突和矛盾(雅斯贝尔斯2003年)。例如，一个流域横跨三个省，三个省的部门负责河流的水资源分配和管理。在这种情况下，很难解决上下游冲突，可持续的水管理往往因这些部门之间缺乏合作和沟通而受到损害(莫斯2007年)。

为了解决这些问题，综合水资源管理等概念强调需要从系统角度出发，将水体作为单一实体进行管理(2009年全球水资源伙伴关系)。这些实体(称为集水区或盆地)是向同一水体排水的区域(Kerr 2007)。引入流域(或集水区)管理的基本原理是提高资源边界与管理实体边界之间的空间拟合，从而避免资源管理中的摩擦。有人建议，如果管理是在一个组织的手中，上下游用水的协调变得更容易，过度使用的问题可以避免(Moss 2007)。例如，在英国，集水区管理已被证明具有诸如改善水质和防洪等经济、社会和生态效益(Lankford et al. 2007)。近年来，流域管理越来越多地与诸如水资源管理分权和鼓励公众参与流域组织作为民主决策的一部分等治理问题联系在一起(Griffin 1999年，全球水资源伙伴关系2000年，Sabatier等人2005年，Cohen和Davidson 2011年)。由于这种合并，流域管理受到许多问题的困扰。其中包括难以确定流域或水文边界，这就产生了关于合作和协调的新要求(相互作用的问题)和假定的水治理去政治化。

空间拟合问题:定义水文边界

河流流域和集水区被遵循自然排水分界线的水文边界包围，也就是说，它们包围了排入公共水道的区域(水事务和林业部，1997年，Hellweger和Maidment, 1999年)。尽管这看起来很简单，但在实践中定义水文边界被证明是困难的，原因有很多(Cohen and Davidson 2011)。首先，仅仅识别水文边界有时是困难的(Griffin 1999)。特别是在半干旱环境中，水文边界可能变成移动的目标。例如，短暂的河流(没有恒定流量的河流)使水文边界方法受到了考验。地下水和地表水的相互作用进一步模糊了水文边界。其他决定性特征，如集水区的大小、人口密度和经济活动也可能损害集水区的有效和高效管理，因此需要背离流域方法(Cohen和Davidson 2011年)。

相互作用的问题:增加决策的复杂性

沿着水文边界的水管理，当然会导致跨越行政和政治边界的管理单位，从而增加决策的复杂性(Griffin 1999)，并需要在地区、省份甚至国家之间进行更密切的沟通和合作。此外，与继续尊重行政边界的其他部门(如农业或家庭用水)的协调是复杂的。但是，在以前的体制安排下，认真对待可持续和综合水资源管理的目标将需要在跨部门和行政单位的合作和协调方面付出类似的费用(2000年全球水伙伴关系)。

水治理去政治化

人们经常认为，沿着水文边界组织水管理意味着一种并不存在的客观性，它将水治理和管理问题的政治本质去政治化(Blomquist和Schlager, 2005, Warner等人，2008)。尽管应用了看似无可争议的自然边界，盆地方法却未能解决一些基本的政治问题(Blomquist和Schlager, 2005)。特别是，确定水文边界的困难以及建立财务上可行和社会上包容的流域组织的需要，给政治决策和辩论留下了相当大的空间。在实施盆地方法的过程中需要回答的其他政治问题包括:谁有资格参与利益相关者过程，谁对谁负责，谁是过程中的输家，以及是否有办法获得他们的支持?建立流域组织不可避免地需要从现有的水管理机构转移资金、权力和职能，因此不太可能支持这一过程(Griffin 1999)。因此，虽然流域管理似乎解决了水资源管理的水文规模，但它最近与治理主题的合并引入了政治、经济和社会层面。然而，在许多情况下，这种发展在适应治理结构方面的影响没有得到充分处理，如下面的南非例子所示。它进一步说明了各方面是如何相互作用并产生了当前流域管理实施的僵局。

南非的水治理改革

南非有一段沿着行政边界实行中央集权、专制和分级管理的历史。在1994年第一次民主选举之后，新的领导人决心克服种族隔离制度的不公正，并设法改革整个立法制度。除了借鉴关于水资源综合管理的国际辩论外，新立法的起草过程还借鉴了南非水资源管理人员较早提出的想法，但在种族隔离统治下未能实现(de Coning 2006, Muller 2011)。其中包括流域管理，这是南非水资源管理者自20世纪80年代以来就一直在考虑的一个想法(van Koppen et al. 2002)。但是，只有在1994年以后出现了改革和纠正以前不平等现象的强烈政治意愿以及将权力下放到最低适当级别的愿望之后，这些想法才得以实现。

随后，一系列法律文件——如供水和卫生白皮书(水事务和林业部1994年)、宪法(南非共和国1996年)、国家水政策(水事务和林业部1997年)、解决供水问题的《水服务法》(南非共和国1997年)、解决水管理问题的《国家水法》(南非共和国1998年)、以及国家水资源战略(水事务和林业部，2004年)。新的水治理框架减少了责任的分散，并在国家一级集中控制水事务部的所有水资源。新的立法的一个主要目标是将水的管理下放到流域一级(水事务和林业部，1997年)。为此，确定了19个水管理区(水事务和林业部，1999年)b)．从那时起，已努力在每个wma中建立集水区管理机构(CMA)。

但是，今天的改革进程处于停滞状态，特别是在设立军事事务部方面。到2011年，19个cma中只有9个成立，其中只有两个在运作(水事务部2011年)。经常被引用的原因是缺乏领导，以及由于高人员流动率和高制度不确定性而导致的社会和制度记忆不足(水务部2011年，Karar等人，2011年)。由于长期的转型过程和相关的不确定性，政府(水事务部2011年)对效率低下和对水安全和水质的不利影响提出了担忧。2007年启动了一项机构重组方案，目的是重新审视改革方案并提出前进的方法(水务部，2011年)。这一过程的一个结果是建议将cma的数量从19个减少到9个，并将19个wma集中在它们下面(Karar等人，2011年)，该建议于2012年3月获得批准(水事务部，2012年)。以下概述了CMA的建立过程，并从拟合维度讨论了最新事件的影响。

介绍南非的盆地管理

根据行政的想法，水事务部在南非的9个省都设有区域办事处。此外，《国家水法》规定沿水文边界设立水管理区(WMAs)和集水管理机构(CMAs)。水管委会的任务是通过协调用水用户和水管理组织的活动和促进社区参与水管理来管理各种用途的水资源(南非共和国，1998年)。因此，cma被认为是平衡农民、更大的私营部门实体、地方和省级政府以及环境利益集团的利益的平台。为此，CMAs由一个管理委员会组成，该委员会由流域所有利益相关者的代表组成。建立CMA的过程通常始于一段提高认识和利益相关者参与的时期。成立一个流域论坛可以支持这一点。下一步可能是设立指导委员会，以促进起草CMA设立建议的过程(de la Harpe等人~1999年)。这些过程通常由水事务部门或技术顾问发起和支持(van Koppen et al. 2002, Brown and Woodhouse 2004)。在各项建议获核可和设立一个运作的理事会之前，水事务部各区域办事处仍负责水的管理。

定义水文边界

为启动确定水文边界上的大规模气象灾害的进程，举行了内部部长级讲习班。这导致了WMAs(1999年水事务和林业部)的提议b)，然后在全国范围内进行谘询，并于1999年10月发表最后报告(水务及林业部，1999年)一个)．在南非的背景下，水文边界的定义以及集水区的定义是相当具有挑战性的。首先，南非有一个综合的(跨界)调水计划网络，将不同的盆地连接起来。尽管有这些联系，这些盆地是分开管理的(水事务和林业部，1997年)。另一个值得关注的原因是Nossob这样的短命河流的存在，这使得边界的定义变得困难(Seely et al. 2003)。气候变化对南部非洲水资源的影beplay竞技响，特别是对河流流量的影响，很可能加剧这些问题(de Wit和Stankiewicz, 2006)。它对南非水资源的径流和水文的影响已经被发现(Boko et al. 2007)。降水的年际变率增加，导致降雨异常增加，干旱更加严重和广泛(MacKellar et al. 2007)。就未来而言，气候变化模型表明，2beplay竞技0%的降水减少可能导致作为灌溉农业主要水源的奥兰治-森曲河流域部分地区的径流量减少多达70% (de Wit和Stankiewicz, 2006年)。

其次，虽然《国家水法》要求WMAs遵守水文原则，但它也规定在界定边界时应考虑到社会和经济发展模式、效率和公共利益(南非共和国，1998年)。因此，水事务司明确区分集水区(排水区)和管理单位(管理单位，水事务和林业司，1999年)b)．这为政治决策提供了空间，使盆地边界的定义政治化，并导致背离盆地原则，例子如下:

• 将一个流域划分为几个wma，这些流域太大，太难由一个管理机构管理(jasper 2003)。
• 如果单个水文单位太小，无法在财政上可行并由一个单独的机构进行有效管理，那么将在一个WMA中合并流域，这将对其招聘和留住足够员工的能力产生不利影响(Waalewijn等，2005年，Karar等，2011年)。
• 将用水户分配到他们获得最多水的盆地(通过转移)，而不管他们所在的盆地。

这些例子表明，在南非确定集水区边界受到许多困难的影响，尽管其表面上是客观的，但涉及科学和政治决策(Cohen and Davidson 2011)。

空间匹配和相互作用的问题

由于wma的指定(通常)基于水文边界，cma经常跨越区和省边界(James 2003)。例如，上橙水管理区包括三个省的部分地区(自由州、北角和东角)。这种重叠使得使用三级行政系统(国家、省和市级)建立和支持CMAs变得困难。此外，水管理与其他部门和部门之间的合作也因重叠而受到阻碍，因为其他部门通常把重点放在诸如基础设施需求(例如供水服务)或行政边界(例如农业、林业和渔业部)等其他因素上。CMAs的创建导致了在这一过程中责任和角色的混乱，甚至在农村发展和农业等相关部门，这些部门传统上在供水方面有很大的发言权(Movik 2012)。

各组织在不同级别(如省、集水区和市政当局)和不同领域(如供水服务和水资源管理)的能力的复杂情况，以及由此产生的协调行动的需要，从以下橙河的例子中可以明显看出。这条河被划分为上橙色和下橙色的wma，从而揭示了引入流域管理和基于实际原因将流域划分为更小单元之间的权衡。

水事务部在布隆方丹(自由州)和金伯利(北角)的区域办事处设有负责水资源管理的司(一旦建立了水资源管理司将移交给水资源管理司)和负责水服务(政策、条例和支助)的司，而实际提供水服务的责任则由市政当局负责。位于布隆方丹的水事务部水资源管理司负责上奥兰治WMA，而位于金伯利的北开普水事务部区域办事处负责下奥兰治WMA。在北角和上奥兰治WMA范围内的任何河流污染问题都是水资源管理的责任，因为它涉及一条河流(参见图1)。在这种情况下，负责的不是水事务省办事处(金伯利-北角)，而是邻近自由州的区域办事处，负责上奥兰治WMA。但是，如果在同一个地方存在饮用水污染问题，则必须由金伯利(北角)的水事务部区域办事处处理，因为饮用水问题是沿着行政边界处理的。它甚至不会主要是水务部门，而是负责水务服务的有关市政当局。灌溉农业等其他部门也存在类似的问题，这些部门依赖水资源管理，但也必须遵守行政边界。

与引入水文边界有关的空间不匹配和成本的另一个例子是跨集水区边界的地区市政当局的供水，因此属于多个集水区。属于两个不同的CMAs的市政当局可以同时从两个CMAs领取水资源分配。例如，两个cma负责向沙河流域的布什巴克里奇区市政当局供水。理论上，市政当局不仅要根据居住在每个集水区的人口数量，还要根据每个集水区的用水量(Pollard and du Toit 2005)来分解用水数据。这种分类带来了巨大的管理交易成本。同样，尽管开普敦市从布里德·奥弗伯格WMA的一个水库取水，但它位于伯格河WMA中，它把废水送到那里(Mazibuko和Pegram 2006)。

这些例子表明，水资源管理的水文边界和供水服务提供的行政边界以及随之而来的基础设施需求的共存如何增加了水资源管理的复杂性。尽管如此，CMA和市政当局的空间匹配是适当的:它满足各自主要任务的要求，在CMA的情况下管理水资源(即遵循水文边界)，以及向市政当局供水(即遵循和适应行政边界)。然而，在空间适宜性方面的不同要求突出了协调与合作(相互作用)的必要性，如果资源管理要有效和有复原力。

处理相互作用的问题

南非宪法强调需要在三级治理，即国家、省一级的治理之间进行合作治理。和地方政府(南非共和国，1996年)。然而，目前尚不清楚是否或如何将cma包含在该框架中。换句话说，似乎还没有考虑到水事务部和未来的海洋管理局之间的沟通和协调机制。虽然水资源管理局负责水资源管理和农业用水供应，但向个人和工业用户供水是水服务当局(即市政当局)的责任(水事务和林业部，2002年)。水务署和水资源管理机构(水事务部各区域办事处和水资源管理局)之间的合作和沟通应是最密切的，因为水管理基本上已下放到这一级，这是发生摩擦最多的地方。政策文书中设想了若干协调机制。例如，WSA的分配计划必须符合CMA的集水区管理战略(James 2003)的内容。市政当局有义务制定综合发展计划，寻求协调政府的不同领域，并整合和协调水、土地使用和环境的部门计划(Zenani, 2006年)。综合发展计划中与水务服务有关的部分是水务发展计划。 It addresses drinking water supply and sanitation and is meant to be based on information provided by the CMA regarding the water available in its area. Demand for other than drinking water (e.g., for irrigated agriculture) is not reflected in the Water Services Development Plans.

地方政府的规划手段与区域行政管理机构之间的这些直接联系又加入了一些间接联系。例如，它们包括空间发展倡议、经济发展战略和环境实施计划(水事务和林业部2001年，Mazibuko和Pegram 2006年)，这些计划需要由地方政府制定，影响水基础设施、环境管理和水分配计划等水问题。

尽管有上述的合作要求，但在水务部门内部(负责水服务和水资源管理的部门之间)以及水务部门、CMAs和地方政府或水务部门之间都可以发现缺乏协调和沟通(Funke et al. 2007)。指导水事务部/CMAs和地方政府之间合作的特定程序和规则没有得到实施。合作很大程度上取决于个人对立法的理解能力和水平(Mazibuko和Pegram, 2006年)。不仅在地方政府内部，而且在水事务部门内部，对水服务和水资源管理的相互关系的理解很差(Mazibuko和Pegram, 2006年)。

然而，无论管理机构的空间是否完美匹配，都需要协调水资源管理与供水服务的提供。如果要避免资源的过度使用和污染，沿行政边界的水的管理也需要流域内所有行为者的协调与合作。在盆地管理方法中，wsa和cma边界的不匹配只会强调这种合作的需要，可能会使合作更加困难。

在南非，还不清楚合作应该如何进行。地方政府显然承担了过重的任务，而且在大多数水管理地区，要建立CMAs还需要几年的时间。同样值得怀疑的是水事务部门的区域办事处是否能够完成这项任务，因为他们有足够多的工作来建立CMAs(见下文，Karar et al. 2011, Muller 2011)。尽管存在这些限制，水事务部门目前正在努力使水服务和水资源管理更加紧密地结合和整合(水事务部门2010年)。

流域管理的政治层面

自从颁布《国家水法》和有关立法以来，南非的政治环境发生了变化。社会公平和经济增长的问题已经浮出水面，在某种程度上使环境问题边缘化(Sabine Stuart-Hill，个人沟通)．这一趋势也反映在南非的水资源管理和治理中(水事务和林业部，2009年)。据报道，水事务部门越来越忽视综合管理等更广泛的问题，而把重点放在获得安全饮用水和卫生设施上(Jonker et al. 2010)。伴随这一发展而来的是水资源管理部门明显不愿建立CMAs(水事务部2011)。这种不情愿的一个原因可能是水事务部的职能、权力和资金的减少。在水事务部各区域办事处一级，有若干因素导致改革进程的拖延，而这些区域办事处的任务是设立水行政管理局。建立过程变得非常复杂和苛刻，因为它需要利益相关方参与的广泛过程，并创建一整套不符合传统行政思维的新组织和机构。区域办事处的工作人员往往包括工程师和水文人员，除了他们的日常任务外，他们还必须设立海洋水文部门，很少得到额外人力或能力建设的支助。他们往往对机构发展和促进参与进程的任务负担过重，准备不足(Karar et al. 2011)。此外，水务司的工作人员几乎没有设立区域行政管理局的动机，因为这涉及到从水务司转到区域行政管理局的工作人员(这需要离开省会国家行政部门的安全职位，有时不得不搬到另一个城镇(水务司2011年，Karar等人，2011年)。 These disincentives, together with such other constraints as limited financial and human resources, have resulted in an extremely slow reform process.

南非其他方面的契合度的重要性

如上所示，空间拟合的问题已经得到了广泛的关注这是南非水务改革过程中值得注意的问题。然而，功能和动态匹配的一些方面似乎至少与南非的情况相关。气候变化对水资源的影响尤其需beplay竞技要关注适合度的其他方面。在功能匹配的情况下，一个严重的问题是水资源的持续过度使用。在瓦尔河这样的集水区，水资源的需求在数量和质量上都超过了供应(水事务和林业部，2004年)。在过去，解决这个问题的方法是通过广泛的流域转移和水坝建设来提供更多的水。如今，这种大规模基础设施开发的合适场地稀缺，财政资源也稀缺。此外，气候变化对河流径流、降水等的影响可能会使水坝等大beplay竞技规模基础设施在未来变得低效。尽管如此，许多水资源管理者仍然青睐大规模的基础设施解决方案(技术控制范式、动态错配)。

上述问题要求对用水采取需求管理办法。新的水资源立法规定了朝着这个方向采取的主要步骤，一个例子是设立一个供人类和环境用水需要的储备(南非共和国，1998年)。然而，技术和政治因素推迟了这一进程。

最近的趋势和气候模型表明，该国东部地区可用水量增加，而已经相当干燥的西部地区径流量减少(Midgley et al. 2007)。在气候变化时，水文边界也可beplay竞技能发生变化，它们作为参考点的作用可能会打折扣。例如，具有永久水流的多年生河流可能会变成短暂的，水文边界的定义因此受到损害，就像目前的Nossob河一样。在这种情况下，可能需要以机构和组织的灵活性和能力的形式改进动态匹配，以适应和增加水治理制度的弹性。例如，在南非，如果一个农民在几年的时间里得到的水少于他或她申请的一半，就会获得抗旱救济。在气候变化beplay竞技的情况下，由于降水模式的高度变化，农民可能因此在随后的几年里受到干旱和洪水的严重影响，而没有资格获得救济。在这种情况下，诸如抗旱救灾基金这样的机构需要更加灵活。

为水而工作方案可以作为改进动态配合的积极范例。由于桉树等外来入侵物种比本地植物吸收更多的水分，它们正在威胁南非一些省份的水资源供应。通过支付根除这些植物群的费用，“为水而工作”计划为无技能的农村劳动者提供工作和培训，同时应对全球变化对水资源的影响(水事务和林业部，2006年)。

讨论

南非对流域管理的介绍揭示了一些与空间拟合和水文边界水管理目标相关的问题。它还对一般水资源管理中空间适合性概念的适当性以及适合性概念的其他维度的重要性提供了一些见解。

回顾南非的河流流域管理:逐步提高空间拟合性

在南非，随着1994年种族隔离时代的结束，沿着水文边界重新组织水管理的机会之窗打开了。然而，在为实现这一雄心勃勃的目标而进行的工作中，遇到了四个困难。首先，由于水资源的性质，水文边界很难明确确定。其次，由于与其他一些“边界”相关的成本较高，必须在完美的空间匹配和其他实际约束(财务可行性)之间达成妥协。第三，由于缺乏政治意愿、缺乏必要的人力和财政资源以及缺乏对工作人员的激励，军事管理机构的设立受到拖延。最后，流域管理与其他(公认重要的)目标，如股权和利益攸关方参与，相结合，进一步阻碍了及时执行，导致僵局和改革目标的修订。这些困难突出了除生物地球物理性质外的水管理和流域管理的政治经济学的相关性。

尽管有这些缺点，与以前的情况相比，CMAs的引入提高了社会系统和生态系统之间的空间契合度。cma的数量从19个减少到9个，可能会使机构和水文边界更紧密地对齐，因为设想将水文上属于同一流域的wma合并(例如上和下橙-森曲)。在一个面临水资源短缺和水质问题的国家，这是一个重要的决定。但是，流域管理办法并不能减轻水资源管理人员改进与其他单位协调与合作的需要。它改变了挑战，因为它不再需要上下游之间的协调，而是需要与其他部门和部门的协调。由于严重的协调和合作不足，尽管边界一致，但对有效和可持续的水管理的关注持续存在(水事务部2011年)。

如果建立得当，cma有潜力成为桥梁组织，即建立信任、学习、解决冲突和跨层次和规模合作的平台(Cash等人，2006年，Olsson等人，2007年)。通过促进确定问题的有关程度和规模的过程，它们通过基于资源边界的公平和可持续的管理决定改进资源的使用和管理。这可能是一个重大的好处，因为目前国际上关于资源管理的讨论强调必须认识到跨部门的相互依赖性和相互作用，也称为土地-水-能源关系(欧洲委员会，2012年)。在南非，可以利用水资源管理机构的这种潜力来实现两个目标:第一，遵守宪法关于公平使用资源、参与和在水部门下放权力的要求。从这个意义上说，将水资源管理缩小到流域层面，可以增加水资源分配和管理的合法性和透明度，并为决策提供信息和改进。然而，第二，缩小到集水区一级将使中央一级能够保留对水管理的充分监督和控制。这对南非来说尤其必要，因为南非的特点是缺水和水资源的可得性极不稳定。

评估适合度的维度:空间、功能还是动态?

由于强调水文边界，水资源管理侧重于空间拟合(2009年全球水资源伙伴关系)。这表明水资源的定义属性是水文边界。然而，南非的情况表明，自然系统的边界有时很难确定，这只是有效和有复原力的水管理所依赖的一个因素。

一方面，CMAs的引入提高了水资源与管理机构的空间契合度;另一方面，它在社会系统内产生了一些功能的不匹配，其中包括管理单位的经济可行性和机构的不匹配，一方面是水资源管理，另一方面是饮用水供应和卫生。虽然流域管理和空间匹配可能是可持续和综合水资源管理的必要条件，但其他(充分的)条件是功能和动态匹配方面，随着环境变化加速，体制安排的灵活性由于路径依赖性和政治现实而变得更加有限，这些方面的重要性日益增加。根据这些趋势，水文方面的完美配合可能不是最佳选择，而最佳配合也不一定是(完美的)空间配合。在南非，地方政府使用的许多规划工具(例如空间发展倡议)可以作为例子，这些规划工具在不要求地方政府参与起草过程的情况下影响了行政管理部门的工作。因为可能在某些情况下，问题的主要定义特征不是资源边界，一些人建议应该参考“问题区”而不是流域或集水区(Allan 1998, Mollinga等人，2007)。例如，在南非，这样一个问题可能是围绕着处理可用水减少和极端干旱日益发生的问题。

这并不是反对盆地管理的论点。流域管理可以是水资源可持续管理的一个重要组成部分，但适合度的其他维度至少同样重要。它们值得更多的关注，因为它们在过去没有得到充分的研究，因为在全球环境变化的背景下，功能匹配和动力匹配都越来越重要。对适应性的动态理解需要加强社会和生态系统之间的联系，以及更加灵活、适应性和弹性的治理机制(Galaz et al. 2008)。实现这一目标的一种方法是自适应治理(Dietz et al. 2003, Folke et al. 2005)。除了增加制度灵活性(使立法框架和政策适应环境变化)，适应性治理还需要系统地增加利益攸关方的参与(吸收当地知识)以及多层次和多中心治理(支持分散决策和跨层次和规模的协调(Folke et al. 2005, Olsson et al. 2006, Herrfahrdt-Pähle 2012)。盆地管理方法至少是解决其中一些因素的一种方法，因此可能有助于提高空间拟合性和动态拟合性。然而，南非的情况突出了在人力和财政资源匮乏的情况下，一次性解决所有这些问题的局限性。

结论

南非的情况说明了适合度的不同方面的重要性，适用这些方面对直接和间接有关的行政单位的后果，以及由此产生的额外协调需要。它首先表明，除了空间拟合和水文边界外，还需要认识到主要的定义特征，如功能拟合(例如由供水服务基础设施强加的)和动态拟合(例如环境变化的日益动态，特别是气候变化及其对水资源可得性的影响)。beplay竞技第二，南非个案研究说明了水管理的政治和经济方面的重要性。第三，它强调了在水部门内外参与有效和可持续水管理的各种机构和组织之间相互作用的相关性。例如，在某些情况下，这一审议过程可能导致确定水质为集水区的另一个主要决定性特征，这一认识可能导致水质问题的责任集中在一个组织(增加职能匹配度)，而不是由几个组织共同承担，这取决于污染的来源和地点(如上奥兰治WMA的例子所示)。

由于水治理的层次众多，水部门以及水管理和其他组织之间不可避免地存在空间匹配和相互作用以及不同匹配维度之间的权衡问题。流域管理的优点只有在缺乏对与引进广义流域管理相关的治理问题和相互作用问题的注意时才能得到利用。在美国，水部门内部(如水事务部各部门之间)以及新成立的CMA与其他组织(如地方政府和农业)之间的协调问题已得到纠正。例如，在南非，需要有准则来确定水事务部和农业事务部之间以及农业事务部之间的关系、协调和合作。这些相互作用的问题只有通过组织间和组织内的高度协调才能得到补救——这是南非水管理组织在人才流失、财政资源缺乏和人员流动频繁的情况下难以满足的要求。在这种人力和财政资源稀缺的情况下，将流域管理与其他政策目标(Cohen and Davidson 2011)分离开来，例如公平的代表性和参与以及有序的方法，可能更现实，并有助于消除对进展缓慢的不满。这就提出了一个问题，即在改善空间适宜性以及将空间适宜性问题与公平获取和参与问题相结合方面过于雄心勃勃的目标是否会削弱改革进程并使其容易受到反弹?

然而，不管资源禀赋如何，水治理制度的这种转变可能需要很长时间。因此，它们的效果和成功应该以几十年而不是几年来衡量(水事务部2011年，Kemper等人2010年)。因此，现在作出判断和呼吁其他解决办法甚至恢复以前的管理办法可能还为时过早。这要求努力恢复政治意愿，减少不确定因素，确定行动的优先次序，将有限的资源集中用于紧迫问题，并调动工作人员的支持，而不是质疑改革目标(正如目前在南非观察到的那样)。目前看来，尤其重要的是要避免不确定性的进一步增加，这种不确定性可能伴随着任何减少资产管理机构数量的行动而增加。这一过程的前进方向(例如，关于现有的cma的状态，以及命名那些必须合并的cma)应该迅速沟通，为未来提供一个清晰的路线图。

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