研究，是…专题的一部分REDD+国家政策网络:信息流、影响和变革联盟

尼泊尔的REDD+政策制定:走向国家中心、多中心还是市场导向的治理?

• 摘要
• 介绍
• 尼泊尔的权力下放、社区林业和REDD+
• 理论基础和概念框架
• 方法
• 结果
  • REDD+政策领域的主导和边缘群体和行动者
  • 参与者群体之间的信息共享和协作(集中化和同质化)
  • 参与者群体和参与者在REDD+政策领域跨网络变量和措施的总体重要性
• 讨论
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

减少发展中国家毁林和森林退化造成的排放以及增加森林碳储量(REDD+)对全球森林治理具有重要意义。REDD+是一个新兴的基于市场的机制，旨在通过基于绩效的森林保护和可持续管理付款来遏制温室气体排放。参与REDD+的一些利益相关者认为，它将为森林治理注入新的活力、透明度和问责制，并促进分散和包容性的治理模式，这被认为是森林保护和再造林所必需的(springates - baginski和Wollenberg 2010)。另一些人则指出，由于忽视社会和生态保障措施，增加森林对政府的价值(从而激励政府重新控制森林)，促进更多的技术官僚主义、以碳为中心的森林管理方法，从而破坏社区权利和利益，破坏保护森林的激励，减少森林碳排放，从而可能使治理重新集中，威胁生物多样性(Phelps et al. 2010)。然而，也有人声称，REDD+等机制构成了新兴市场形成的一种独特的森林治理形式，其中某些行为者和解决方案比其他行为者更受青睐，从而决定了不同利益相关者的参与和结果(Thompson et al. 2011)。

利用网络治理的视角和政策网络分析的工具，并以尼泊尔为例，我在从国家中心向更多中心和以市场为导向的治理模式过渡的背景下研究了REDD+。我通过解决以下首要研究问题来推测REDD+正在或将对这一转变产生的影响:REDD+政策制定过程的包容性和审议性如何?这个问题是通过两个次要(操作性)研究问题来解决的:哪些行为者和行为者群体或部门在决策过程中最占主导地位，哪些最被边缘化?政府、民间社会组织(cso)、教育/研究机构、国际非政府组织(ingo)、捐助者和私营部门组织等行为者和行为者团体在多大程度上相互参与信息共享和合作?根据我的分析，我将讨论尼泊尔REDD+政策制定的三种主要治理类型中哪一种最相似:自上而下、政府主导、以国家为中心的治理;由市场影响和行为主体驱动的市场化治理;或者多中心治理，其特征是多个权威节点和权力下放和/或审议决策。通过网络关系，我考虑了哪些行为者和群体主导了政策过程。最后，我反思了我的发现对尼泊尔目前分散式森林管理系统的影响。

在过去的几十年里，森林治理经历了一个明显的转变。它已经从国家中心范式发展到涉及新参与者和法律和行政分权的多中心范式(Ribot et al. 2006, Tyler 2006, Springate-Baginski and Blaikie 2007, Agrawal and Ostrom 2008, Agrawal et al. 2008)。森林的管理、利用和收益曾经主要属于殖民政府和国家的范围，现在越来越多地由来自多个部门的利益相关者共享，包括民间社会、私营公司和当地社区，并在从地方到国际的多个尺度上共享(Agrawal et al. 2008)。同时，市场行为者和激励措施对森林管理和利用决策的影响越来越大(Cashore 2002, Agrawal et al. 2008)。尼泊尔的林业部门和社区林业项目体现了这一转变，经过30多年的权力下放、大量审议和越来越多地参与市场。

人们普遍认为，权力下放举措可以提高森林管理的效率和公平性，以及政府有效响应当地人民需求、要求和愿望的能力(Ribot et al. 2006; Larson and Soto 2008)。还有证据表明，权力下放可以促进更可持续的森林管理，提高生态效益(Gibson et al. 2000; Springate-Baginski and Blaikie 2007)。为了使权力下放真正具有变革性，并促进当地社区和森林保护的有意义的变化，它必须自下而上，由基层行动者的要求和需求驱动(Larson和Soto 2008)。因此，权力下放不仅仅是一项行政行为，而是一个经常充满争议和权力斗争的政治过程(Ribot et al. 2006)。

一些人认为，通过关注当地的社会经济和生态目标，如权利人改革，REDD+可以进一步刺激分散的森林治理(Angelsen 2008)。然而，各国的经验表明，森林权力下放并不总能达到其既定目标或隐含目标，特别是在加强当地资源管理和使用权方面(Ribot et al. 2006)。权力下放倡议经常伴随着政府施加的限制或限制，这些限制或限制寻求最大限度地提高自己的效率、管理目标和利益，而不是将决策权和管理权完全下放给地方机构(Ribot et al. 2006)。权力下放的另一个挑战是它无法避免民主进程被更强大的行动者在多个层面上颠覆(Lane 2003)。在尼泊尔和其他地方，正式的权力下放倡议与非正式的、通常是隐蔽的重新集中或维持权力和控制关键金融、政治和自然资源的努力之间存在紧张关系(Dahal 2003, Ribot et al. 2006, Ojha 2008, Sunam et al. 2013)。有人担心REDD+可能会加强森林治理中的这些再集中趋势(Phelps et al. 2010)。此外，权力下放并不能保证森林的地方治理和管理将是透明或公平的。尼泊尔有许多排外、精英被捕、腐败和涉及社区领导人和外部行动者的勾结的案例(Dahal 2003, Iversen et al. 2006, Thoms 2008)。

尼泊尔的权力下放、社区林业和redd +

尼泊尔的社区林业项目是在20世纪70年代(例如，Guthman 1997)通过招募当地社区参与保护工作，减轻尼泊尔中部山区猖獗的森林砍伐和土壤侵蚀所带来的威胁的努力中发展起来的。其演变的特点是，捐助资金和对社区森林管理倡议的技术支助稳步增加(1980年代以后);制定支持性法律、政策和政府机构(1980年代末至1990年代中期);增加将国有林地分配给社区管理和使用(1990年代中期至2000年代中期);关注促进当地社区在森林方面的社会和经济权利和机会的民间社会团体迅速兴起(1990年代中期以后);越来越重视社区管理森林的产品和服务的营销(1990年代末以后)。

今天，尼泊尔的社区林业项目是社区自然资源管理最广泛、研究最广泛的系统之一，涉及超过17,685个森林用户群体，包括近220万户家庭，占尼泊尔人口的近35%，这些群体总共管理着约165万公顷(约25%)的尼泊尔森林面积(Kanel 2008，林业部2011)。它让来自政府、民间社会、教育和研究机构、捐助组织和私营部门的行动者参与森林治理。社区林业促进了许多地区退化森林的恢复，支持了农村社区的社会经济发展(Nagendra 2007, Pokharel et al. 2007, Kanel and Dahal 2008, Pandit and Bevilacqua 2011)。这在很大程度上要归功于依赖森林的社区及其倡导者的努力和来之不易的成就(Britt 2010)。尽管取得了这些进步，社区林业还是遇到了一些政府机构的阻力，这些机构试图以各种方式限制当地的权利、自主权和利益(Ojha 2008)。在过去的十年里，宣布新的保护区，提议对社区森林产品征税，禁止采伐活树，并一再威胁要修改《森林保护法》森林的行为1993年的一项限制地方自治的研究提供了政府重新集中倾向的一些证据(Sunam et al. 2013)。

尼泊尔对森林的威胁仍然普遍存在，特别是在亚热带的Terai和Churia山地区(Devkota 2010)。从内阁到社区，尼泊尔各级林业部门都出现了腐败指控，并声称这种腐败导致了非法木材采伐和贸易的狂潮，导致政府管理和社区管理的森林退化和森林砍伐加剧(Devkota 2010)。在许多地区，遏制森林砍伐和森林退化仍然是一个难以实现的目标(Pokharel and Byrne 2009)，这对REDD+的决策和实施构成了重大挑战(Paudel et al. 2013)。

主要的政府、民间社会和国际行为体对尼泊尔的REDD+表现出了积极的兴趣，希望它能够帮助解决持续存在的腐败和森林砍伐问题，并为社区和其他利益相关者带来经济效益。自2008年以来，世界银行森林碳伙伴基金和其他捐助方向政府提供了资金和技术支持，帮助其制定“准备就绪建议”(R-PP)，该建议确定了REDD+的技术、体制和政策框架的关键组成部分。2010年10月R-PP获得批准后，政府开始制定2013年后实施REDD+的国家战略。此外，还引入了捐助者赞助的试点项目，以证明REDD+在次国家一级的社会和技术可行性;他们的目标是发展当地的实施能力，并为衡量REDD+的社会经济、生态和森林碳影响设定基线。这些项目与社区密切合作，提高社区测量和记录森林碳储量的技术能力;制定有效和公平的利益分享计划;向利益相关者通报气候变化以及与碳交易相关的机遇、风险和挑战(Busbeplay竞技hley和Khatri 2011)。所有这些努力都旨在提高尼泊尔的“REDD+准备”，或在随后的实施阶段有效参与REDD+的能力。

理论基础和概念框架

要理解在权力下放条件下对森林和其他自然资源的管理，有两个概念是不可或缺的:多中心和协商式管理。从根本上说，多中心意味着在提供公共和/或私人商品和服务时存在多个独立的节点或权威“中心”(Ostrom 2010)。我们可以通过将多中心性视为包括垂直和水平两个维度:分别是去中心化和协商治理，来实现对多中心性的更强大、跨尺度的理解。分权是指行政、财政和/或决策权从较大的地理尺度(如国家)向较小的地理尺度(如州、地区或社区)的转移(Ribot et al. 2006)。它可以(但并不总是)导致多中心治理结构;这在很大程度上取决于协商治理的程度(Andersson and Ostrom 2008, Andersson et al. 2012)。协商治理或“协商民主”体现了这样一种理念，即通过来自不同部门的不同参与者之间的公开对话和辩论，将实现更公平和可持续的公共政策决策(Dryzek 2010)。这两者之间有一些重叠之处:权力下放可以涉及将权力从政府实体下放给其他部门的行为者，审议可以跨行政尺度进行。因此，权力下放促进了地方机构结构的更大自主权，而协商治理促进了跨部门和规模的更广泛的行动者、观点和利益之间的包容和互动。这两个相互关联的过程相互加强，对于强大、多元和有凝聚力的治理结构和制度至关重要(Andersson and Ostrom 2008; Andersson et al. 2012)。

三种治理模式通常适用于森林和其他自然资源和生态系统的管理和分散(图1)。第一种是国家中心治理，政府控制有关森林及其资源的管理和利用的决策，并获得大部分利益。第二种是以市场为导向的治理，它代表了一种混合的方法，在追求特定的生态和/或社会目标的同时，严重依赖私营部门投资的经济激励来促进森林管理者的利益，也涉及国家和/或民间社会行动者(Cashore 2002)。第三，多中心治理挑战了政府或市场是森林最佳管家的观念，指出了地方机构发挥的重要作用(Ostrom 2009, 2010)。它意味着存在多个权力节点，通过这些节点，决策和政策的制定和执行由来自不同部门(如政府、民间社会、私营部门)和不同行政级别(如国家到地方;奥斯特罗姆2009)。

第四种被称为网络治理的独特概念正越来越多地被用于研究全球、国家和地方各级的决策过程(Kenis and Schneider 1991; Perkins and Court 2005;图1)与多中心治理一样，网络治理涉及多个分散的决策点。然而，多中心治理主要关注自主行为者之间的参与、利益、权威来源和重叠制度(共享规则和规范)，而网络治理主要关注行为者之间的合作和冲突，包括信息和资源的流动。因此，网络治理关注行为者和行为者群体之间的关系，将其作为政策和治理结果的关键决定因素，并关注整个网络的结构和绩效(Carlsson and Sandström 2008)。Dedeurwaerdere(2005:2)指出，网络治理努力“考虑到非政府组织、私营部门、科学网络和国际机构日益增长的重要性……在不同的能力和知识来源之间建立协同作用，以处理复杂和相互关联的问题。”它与“铁三角”等更精英主义的方法形成对比，“铁三角”通常用于描述美国的基于问题的政治，其特点是来自政府官僚机构、立法机构和强大利益集团的少数独家行动者之间的互动(Kenis和Schneider, 1991)。

网络治理可以通过策略网络或策略参与者之间的特定关系集来概念化。根据Kenis和Schneider(1991)的说法，政策网络代表了政治治理和资源动员的新混合形式，其标志是国家与社会之间的关系发生了变化，在这种关系中，决策、计划的制定和实施由各种公共和私人行为体共同承担。在REDD+政策制定的背景下，这意味着来自不同部门的组织行动者有望通过共同参与政策论坛，例如多方利益相关者对话、工作组，以及作为立法和执行机构的成员，在关键政策决策中发挥积极作用。Dryzek(2010:124-125)认为:“网络是多中心的……虽然网络中可能存在不平等，但它们并没有正式构成等级制度。(但)一个网络可以或多或少地包容那些受决策影响的人，也可以或多或少地考虑他们的包容条件。”我们还应该承认政治经济学的批评，这些批评质疑政策网络更规范的概念化，并揭示了等级关系如何嵌入到所谓的水平网络中，影响其性质和效力(Davies 2012)。我以尼泊尔为例，研究了REDD+政策网络的不平衡及其对分散森林治理的更广泛影响。

方法

社会网络分析(SNA)是研究参与社会过程的行动者之间的关系、观点以及信息和资源流动的有用工具(Wasserman and Faust 1994; Scott 2004)。它已被用于研究不同背景和不同尺度下的社会生态系统、自然资源制度和政治制度(Bodin and Prell 2011)，包括不同个人和组织之间的信息、资源、观点和权威共享等功能，以及国家和国际尺度上的相关环境政策过程(Kenis and Schneider 1991; Dedeurwaerdere 2007; Crona and Hubacek 2010)。SNA还可以帮助确定信息交换和协作关系(即政策网络的特征)是否反映了等级(以国家为中心)或以市场为导向的模式(Kenis和Schneider, 1991)。我调查了尼泊尔的国家REDD+政策网络，使用SNA措施来评估多中心程度，并在一定程度上评估治理制度或政策过程中的审议程度。
为了调查行为者之间的关系，我们对积极参与REDD+政策制定的组织使用了一个感知变量(感知影响力，这是一种声誉力的衡量标准)和两个关系变量(信息交换和协作)。每个感知或关系变量的相关调查问题列在框1中。在得到的网络中，节点代表参与REDD+政策领域的参与者(组织)，纽带(节点之间的线)代表特定的感知或关系(图2)。对于每个变量，我检查了几个网络度量(参见表1，了解具体度量及其定义、含义和用途)。然后将这些结果结合起来，在三个网络变量之间进行比较，以评估哪些群体和行动者总体上具有最大的影响力和参与度。

目前的分析基于2011年2月至12月期间对尼泊尔参与REDD+政策制定的34个组织(政策行为者)进行的详细调查，其中包括关系问题(即政策行为者之间的相互作用)。最初，一个在尼泊尔林业部门工作的专家小组确定了53个与REDD+相关的组织。然而，基于以下三个因素，我们从调查中省略了其中的19个组织:缺乏对REDD+政策制定的直接参与，也就是说，他们在政策审议、决策机构或项目中没有正式的角色，这是通过对这些组织的初步讨论和半结构化访谈确定的(N= 14);其他机构的冗余情况，即其组成部门或分部的冗余情况，亦包括在调查范围内(N= 1);或预约困难(N= 4)。因此，有34个组织(行动者)参与了调查(见表2和附录1)，并被纳入三个网络变量的分析。行动者根据其部门分为六个不同的群体(表3):(1)政府组织(部委、部门);(二)教育科研机构(高校、研究院);(3)全国性非政府组织/民间社会组织(包括会员和非会员，包括专业协会);(4)商业协会(代表林产品和一般商业部门的私营公司);(五)国际非政府组织;(6)多边/双边捐助机构(多边开发银行、联合国、国家援助机构)。

使用社交网络分析软件(UCINET)和相应的可视化软件(NetDraw;Borgatti et al. 2002)。该分析结合了节点(参与者)和网络级别对三个网络变量中的每一个的度量。节点级的度量也被汇总以评估每个网络变量的组的相对重要性。我分析了下面描述的两个手术研究问题。

哪些行为者和行为者群体在决策过程中最具主导地位，哪些最被边缘化?包容性由政策网络中最主导和最边缘化的行为者和行为者群体来表示，通过程度中心性、中间中心性和核心-边缘比率来衡量。内度和中间度中心性表示输入/连接连接的频率。核心-外围比率衡量的是那些处于网络核心(即相互作用较多)的参与者与处于网络外围(即相互作用较少)的参与者。

参与者群体在多大程度上参与彼此之间的信息共享和协作(即，审议)?深思熟虑反映在不同演员群体之间和内部的沟通和合作密度上，并通过程度/中间集中化和同质性等网络度量来说明。集中化揭示了互动被最核心的行动者(和其他有影响力的中介)控制或塑造的程度。在高度集中的网络中，关键角色可以很容易地操纵信息流或资源。如果这些参与者的功能受到损害，这样的网络也很容易崩溃。同质性揭示了群体内部与其成员互动的倾向。

结果

对于每个研究问题和三个网络变量:感知影响、信息交换和协作，给出了结果。表2列出了每个组织参与者的编号代码、名称、缩写和网络度量。

REDD+政策领域的主导和边缘群体和行动者

感知的影响

被认为在REDD+政策制定中拥有最大声誉权力(感知影响力)的团体(和行动者)是政府(REDD Cell、DoF、MoEnv、DFRS、DNPWC)、民间社会组织(NEFIN、FECOFUN、FA)，以及在较小程度上的非政府组织(WWF、ICIMOD)。在最有影响力的行动者中，五个(50%)是政府实体(其中三个是森林和土壤保持部的部门)，三个是民间社会组织，两个是国际非政府组织。这反映在感知影响力的程度中心性值上(表2)。相反，被认为影响力最小的行动者包括一些非政府组织和民间社会组织、捐助机构、教育/研究机构，特别是商业协会。在非政府组织和民间社会组织内部，人们对行动者的影响力的看法存在相当大的差异，捐助机构之间的差异较小，而所有教育/研究机构和商业协会的影响力都被认为很低。

信息交流与协作

政府行为体、公民社会组织和非政府组织在信息交换网络中占据主导地位，其程度/中间度中心性值高于平均水平，核心-外围比率也较高(表4)。最主要的行为体群体是政府(REDD Cell、DoF、MoEnv、DFRS、DNPWC、MoLD)、非政府组织(ICIMOD、WWF、ANSAB、RECOFTC)和公民社会组织(FECOFUN、NEFIN、FA、NFA、DANAR)。两个捐赠机构(世行- fcpf和美国国际开发署)和一个教育/研究机构(肯德基)也位于核心，尽管它们的重要性(度中心性)较低。

同样的三个演员群体主导着协作网络。具体来说，最主要的群体(和参与者)是非政府组织(ngo) (RECOFTC、WWF、Winrock、ICIMOD)、政府(REDD Cell、DNPWC、DoF)和民间组织(NEFIN、FECOFUN、NFA)。最边缘化的群体(和行动者)包括商业协会(FFBITN, FNCCI)，教育/研究机构(KFC, KU)和捐助机构(除了英国国际发展部)。一些政府行为体和民间社会组织位于边缘(分别为5个和7个)，而只有一个非政府组织(CARE Nepal)发挥边缘作用。

在信息交换和协作网络关系中，核心包括在REDD+政策问题上信息共享和协作中相互联系最多的行为体(图2a,b，圆形节点)。政府、民间社会组织和非政府组织拥有最高比例的核心行为者(表4，核心-外围比率)，强调了它们在这两种关系中的核心作用。同样，在信息交流和合作方面最边缘化的行动者群体是商业协会，其次是教育/研究机构、捐助机构和许多民间社会组织，这表明它们处于边缘地位。尽管核心行为体之间的关系相对密集，但外围行为体(图2a,b，方形节点)也会进行信息交换和协作。然而，这种交流主要是与核心参与者，而不是与其他外围参与者。

参与者群体之间的信息共享和协作(集中化和同质化)

REDD+问题上的信息交换，特别是协作相对集中，程度集中度分别为68%和51%(附录2)，因此受到最主要的行动者(REDD Cell)和核心中其他强大中介的影响，而更多外围行动者之间的直接互动相对较少(图2a,b)。这表明REDD单元对信息流有实质性的控制，对协作有适度的影响。尽管在信息交换和协作中处于中心地位，但REDD Cell和其他主导参与者作为其他参与者之间信息和协作的独家代理的程度相对较低，中间集中化值分别为21%和13%。

行动者群体之间和内部信息交换和协作的互动密度表明，非政府组织、公民社会组织和政府之间的互动水平很高(表5)。非政府组织与政府之间的群体间信息交换最高(0.48)，非政府组织与公民社会组织之间的群体间信息交换最高(0.48)，政府与公民社会组织之间的联系要少得多(0.28)。国际非政府组织与公民社会组织(0.58)和国际非政府组织与政府(0.52)的群体间合作最高。捐助者和教育/研究机构也经常与上述行动者团体互动，但涉及私营部门和学术机构的互动要有限得多。非政府组织在信息交换和合作方面表现出最高的内部相互作用(同质性)(分别为0.70和0.70)，其次是政府(0.50和0.63)和捐助机构(0.40和0.53)。然而，这些同态值仅在统计上显著(P< 0.05)。

参与者群体和参与者在REDD+政策领域跨网络变量和措施的总体重要性

将给定措施的群体与所有行为体的平均值进行比较，并取所有措施和网络的平均比例，表明每个行为体群体在REDD+政策领域的总体重要性(即权力)(表6)。总体而言，在所有网络关系和措施中，非政府组织(平均比例= 1.64)和政府(1.40)在REDD+政策制定中拥有最大的权力，其次是公民社会组织，其平均综合权力略高于平均水平(1.02)。捐助机构略低于平均水平(0.86)，而教育/研究机构(0.47)，特别是商业协会(0.03)一直低于平均水平。政府行为者的平均感知影响力最高，其次是公民社会组织。就中心性(程度和中间性)而言，政府行为者在信息交换中占主导地位，而非政府组织在核心行为者中表现出最高的同质性和百分比。在合作关系方面，政府、公民社会组织、捐助者和非政府组织的程度中心性相似，但非政府组织的同质性和核心-外围比都明显更高。

分析表明，考虑到一些非政府组织和民间社会组织拥有相当大的权力，而且捐助组织在关键的网络关系中也发挥着相对重要的作用，尼泊尔的REDD+政策制定显然不是纯粹以国家为中心的模式。它也不像铁三角(一种涉及政府官僚机构、立法机构和强大利益集团的排他性三方关系)或多中心治理模式，具有不同的多方利益相关者参与和影响。我发现有证据表明，尼泊尔的REDD+政策过程不是广泛参与，也不是高度分散和审慎的决策，而是由一个“发展三角”主导，即一组精选的关键政府组织、有影响力的国际非政府组织和强大的民间社会组织之间紧密互动的强大三方联盟。捐助机构的适度参与加强了非政府组织的影响力。来自私营部门、学术界和民间社会的重要的国内利益攸关方只是极少参与或完全被排除在外。

我现在讨论发展三角中强大的个体行动者的作用，以及他们对尼泊尔林业和REDD+政策进程的集体影响。占主导地位的政府参与者包括REDD Cell、DoF、MoEnv、DFRS、DNPWC和MoLD。除MoEnv和MoLD外，其余都隶属于森林和土壤保持部，直接负责林业研究和政策制定。MoEnv拥有比MoFSC更广泛的授权，是政府在联合国气候变化框架公约(United Nations Framework Convention on Climate Change)中的联络点，尽管不是REDD+的联络点。beplay竞技DoF和DFRS表现出高于平均水平的声誉力量、信息交换和协作(程度中心性)，这可能是由于他们在决策和试点活动中的关键参与。DNPWC虽然在信息交流和协作方面的感知影响和参与程度较低(程度中心性)，但在其他行动者之间的信息和协作方面发挥着重要的中介作用(具有高度的中间中心性)。这可以解释为DNPWC与其他更有影响力的参与者的互动，以及它的董事是REDD Cell的前负责人。其他政府行为体，即MoAgr、DSCWM和MoLD，声誉能力较低，很少参与信息共享和协作(即外围地位和低程度中心性)，但仍然是实施REDD+的重要合作伙伴，因为它们有可能影响毁林和森林退化的主要驱动因素。此外，模型在信息交换中起着重要的中介作用。相反，MoEnv在信息交换方面拥有很高的声誉和大量参与，但作为中间人的能力较低，特别是在促进合作方面。

到目前为止，REDD细胞是政策网络中最主要的参与者。作为REDD+的国家协调实体和捐助者支持的主要接受者和分发者，REDD Cell向大量行为体提供信息并与之合作，但其操纵信息交换的权力大于影响更多外围行为体之间合作的权力。信息交换的高度集中化和协作的适度集中化表明，沟通和伙伴关系主要由REDD Cell和发展三角中的其他核心参与者(如FECOFUN、DoF、FA、NEFIN、ICIMOD、WWF)介导，其他参与者之间的横向互动和协调较少。这种扭曲或控制信息的可能性对更多外围行为者的意识、参与和影响程度产生影响，对审议性政策制定造成潜在的不平衡或限制。如果一些行为者和团体不定期分享信息或相互协作，他们理解和影响政策制定的能力可能会受到限制。然而，这也取决于涉及更多外围参与者的互动或关系的具体性质和深度。

最重要的国际非政府组织是ICIMOD、WWF、ANSAB和RECOFTC，它们都在REDD+试点项目和政策讨论中发挥了协调和咨询作用。ICIMOD和世界自然基金会是尼泊尔前两个REDD+试点项目的技术领导者，ANSAB密切参与制定碳核算技术准则和地方一级REDD+支付分配机制。该委员会一直密切参与外联和提高认识活动。

强大的民间组织包括FECOFUN、NEFIN、FA和NFA。关于REDD+的大多数政策辩论和试点项目都针对社区森林用户群体，在较小程度上也针对土著社区，而将其他重要利益攸关方和森林管理制度(如私人森林、合作森林管理、国家森林和保护区)排除在外。我的研究结果表明，这是由于FECOFUN和NEFIN在审议和试点活动中的突出作用。虽然这两个组织及其支持者在国家和基层都有广泛的代表和参与，但代表其他重要支持者的一些民间社会组织在REDD+政策制定方面的参与和影响微乎其微。这些选民包括女性，达利特(“贱民”种姓的成员)、致力于支持社区林业的专业人士，以及合作森林管理和租赁林业等其他以社区为基础的制度的参与者。如果没有这些额外选区的大量支持和参与，REDD+能否在国家层面上有效、高效或公平地实施是值得怀疑的。此外，与非政府组织、政府和捐助者相比，公民社会组织之间的信息交流和合作相对较低。这表明公民社会组织之间缺乏合作和沟通，这可能会阻碍主要公民社会组织(如FECOFUN, NEFIN, FA)有效代表更边缘化公民社会行动者利益的潜力。

讨论

尼泊尔的森林治理既不像纯粹的以国家为中心的模式，也不像以市场为导向的模式，其多部门制度格局的特点是政府组织、强大的国际非政府组织和有影响力的民间社会组织之间的强大影响力和联系(即发展三角)，以及私营部门的参与很少。然而，由于(可感知的)影响力、信息共享和协作集中在相对较少的行为者和部门之间，民间社会的参与仅限于少数强大的民间社会组织，这也没有反映出基础广泛的多中心(或网络)治理。相反，森林治理的钟摆似乎在国家中心和多中心之间摇摆不定，市场的影响有限。由于政府主导的政策过程、非政府组织/捐助者驱动的议程、公民社会的狭隘和象征性参与，以及许多重要选区和利益相关者被排除在外，REDD+在尼泊尔的政策制定实践有可能将钟摆推向更偏向技术官僚和中央集权的森林治理模式。这种倒退的力量及其后果可归因于几个因素。

人们普遍认为，社会生态系统治理的有效性，特别是影响深远的政策机制，如REDD+，取决于来自多个部门的广泛参与者的广泛参与和审议(Stringer et al. 2006, Pokharel and Baral 2009)。然而，在尼泊尔，发展三角阻碍了来自私营、学术和民间社会部门的重要参与者的参与，这些参与者要么被边缘化，要么被完全排除在这一进程之外。在代表政策制定的重要方面的关键关系中，行动者的影响力、重要性和连通性存在相当大的差距，而不是一个包容的横向关系网络，一些行动者群体之间和内部的互动很少。这种不平衡并不反映多中心或网络治理的规范理想。它破坏了许多行为体参与REDD+并从中受益的能力，阻碍了有效政策的制定和实施。

一个关键的发现是，外部行为者(国际非政府组织和捐助者)对REDD+政策制定的影响比人们认为的要大，并且在很大程度上推动了这一进程。虽然政府和民间社会组织拥有更多的声誉权力(感知影响力)，但国际非政府组织在几乎所有信息交流和合作的网络措施中都具有更大的重要性(表6)。随着国际非政府组织的权力因捐助者的合作和资源而增强，外部行动者的强大影响力并不令人惊讶，特别是考虑到国际组织几十年来在尼泊尔林业部门发挥了重要作用(Ojha 2011)。事实上，社区林业在20世纪70年代和80年代首先生根发芽，主要是由于多边和双边捐助者的技术和财政支持(Gilmour和Fisher, 1991年)。然而，非政府组织/捐助者对政策制定的重大影响可能对尼泊尔REDD+的长期筹资和实施产生不利影响。目前援助驱动的方法意味着没有探索其他融资渠道。尼泊尔没有监管或私营部门(自愿)森林碳交易的直接经验，这可能对其参与全球碳市场的灵活性和竞争力产生不利影响。此外，一些研究人员声称，WB-FCPF对R-PP过程施加的严格指导方针强化了技术官僚主义方法，限制了参与该过程的性质和程度(Bushley 2010)。

很明显，政府与外部行动者一起推动了尼泊尔的REDD+政策制定。MoFSC(特别是REDD单元，但也包括DoF和DFRS)和MoEnv内部的强大参与者对信息共享和协作具有强大的影响力。然而，未能让其他有影响力的政府利益攸关方，如农业部、土地改革部和能源部有效参与进来，对解决尼泊尔毁林和森林退化的各种驱动因素提出了挑战。

一些民间社会组织也密切参与REDD+的对话和活动，但在政策制定方面几乎没有直接影响。它们在协调项目方面发挥着重要作用，特别是在基层，但与其他国家行动者相比，它们与政府、非政府组织和捐助组织的沟通和合作较少(互动的同质性和密度较低)。尽管尼泊尔当地社区和土著人民在REDD+政策制定和试点项目中的大量参与可能表明多中心(例如，Ostrom 2010)，但在参与方面存在重大差距，特别是在多中心治理的审议(横向)方面，对REDD+的成功至关重要的部门和行动者。民间社会组织在官方决策论坛中的代表性也很弱，在REDD工作组(REDD+政策制定的官方机构)的12个职位中只占2个(NEFIN和FECOFUN)(其余10个职位包括8名政府代表、1名捐助者代表和1名独立专家;Bushley and Khatri 2011)。因此，它们对政策制定的影响是有限的。那么，为什么人们认为公民社会组织比非政府组织发挥着更重要的作用呢?部分原因可能是由于她们在项目和倡导论坛上的知名度和发言权，尽管这并不一定转化为政治影响力。相反，非政府组织和捐助者在幕后行使权力，通过直接协商和向REDD小组提供建议。

考虑到REDD+被认为是一个基于市场的机制，尼泊尔缺乏私营部门参与REDD政策制定是另一个重要发现。国内企业可以在REDD+中扮演两个主要角色:投资碳抵消;生产商业产品和以市场为基础的解决方案，帮助减少森林砍伐和森林退化。虽然前者并非必不可少，因为预期外部资金来源，但后者对于有效实现REDD+至关重要。因此，从长远来看，私营部门参与相关政策论坛和活动的缺乏可能会影响REDD+在尼泊尔的成功。与其他国家一样，尼泊尔的REDD+政策制定是由外部(非政府组织和捐助者)议程推动的，阻碍了私营部门行为体的投资。

有效减少毁林和森林退化造成的排放需要管理范围广泛的土地覆盖类型、商业和生计活动以及生态系统服务(Angelsen 2009)，并涉及所有有助于实现减排的管理制度。迄今为止，除社区林业外，其他森林管理模式被排除在尼泊尔的REDD+进程之外，包括私人和政府管理的森林，以及其他参与性林业计划，如合作森林管理和租赁林业。此外，几乎没有证据表明政府努力吸引影响土地和资源保有和使用决策的利益相关者，如私营公司、林业部门以外的强大政府实体(如农业部、土地改革部和能源部)、不同的地方土地所有者和商业利益相关者。

在REDD+中存在许多固有的制度挑战，必须解决这些挑战，以保证其有效、高效和公平的实施(Angelsen et al. 2012)。在尼泊尔，外部驱动的、以国家为中心的REDD+议程在政策制定的某些方面给予了特权。虽然政策制定和试点活动强调基层对碳储量和利益分享的监测、报告和核查系统，但国家层面的监测和金融架构不太明显，主要的社会、制度和生态问题在很大程度上被忽视了。例如，界定和确保碳权属等关键问题;促进基础广泛的利益分享制度;确保保护生物多样性;提高认识并获得自由、事先和知情的同意;为私人(自愿市场)项目和投资发挥作用的问题也几乎没有得到解决。外部行为者也是未能解决这些问题的同谋。民间社会组织试图就REDD+治理的这些和其他重要方面召开对话，但这些对话对政策制定几乎没有直接影响。

这种分析并非没有局限性。例如，对尼泊尔REDD+政策进程的包容性和审议进行更深入、更准确的评估，将检查具体决策论坛和活动的参与情况，并探讨行动者之间互动的质量。然而，我的发现指出了政策制定的不平衡。此外，尽管本研究没有明确解决权力下放问题，但很明显，尼泊尔的REDD+政策制定具有排他性和集中性，且未能让许多重要利益相关者参与，因此对进一步分散、以社区为基础的森林治理没有起到什么作用。尽管迄今为止在尼泊尔没有令人信服的证据，但人们担心，对治理更多技术方面的强调、国家和外部行为者的不成比例的影响，以及制度上的不确定性和国家从碳交易中获取利益的激励措施，可能导致森林治理的重新集中(例如，Phelps等人，2010年)。

结论

我运用社会网络分析，通过基于参与者之间主导程度、边缘化程度和互动程度的包容性和审议性评估，分析了34位政策参与者在REDD+政策制定的三个关键方面的影响力和权力，即声誉权力(感知影响力)、信息交换和协作。结果表明，与REDD+相关的信息交流和合作主要由关键的政府组织和少数协调试点项目的非政府组织和民间社会组织主导。因此，相关政策和话语在很大程度上是由有限的参与者之间的互动形成的，REDD+的出现几乎没有让私营部门参与进来，也没有放松国家对政策过程的控制。由于未能让国家和次国家层面的重要利益相关者参与进来，REDD+政策制定使得一个由精选政府、捐助者/非政府组织和民间社会行动者组成的强大联盟能够主导政策制定过程，同时将来自私营部门、学术界和民间社会部门以及一些关键政府实体的其他关键利益相关者的声音和作用边缘化。因此，这一过程缺乏木材和林产品行业、森林治理学者、林业部门以外的政府机构以及代表民间社会组织的宝贵投入和支持达利特,妇女、私人土地所有者和其他当地森林使用者。然而，这些利益相关者的参与对于实现有效、高效和公平的森林治理和保护以及成功实施REDD+等政策至关重要。正如Thompson等人(2011:100)所观察到的那样，“即使REDD+正在形成，它已经作为一种治理形式发挥作用，是气候变化问题及其解决方案的特定框架，它使特定工具、参与者和解决方案得到验证和合法化，同时将其他工具、参与者和解决方案边缘化。”beplay竞技因此，存在这样一种风险，即REDD+可能远非一个中立的政策机制，而是允许由少数强大的政府、非政府组织和民间社会行动者组成的“发展三角”联盟主导政策过程，同时压制许多重要利益相关者的作用和声音，从而促进森林治理的重新集中。

森林管理这种转变的生态后果尚不确定。然而，如果我们承认社区林业为尼泊尔许多地区的森林再生做出了贡献(Pokharel et al. 2007)，并且协作、信息共享和协商治理对于森林的可持续管理至关重要(Andersson 2006, Tucker 2010)，那么协作、以人为本、协商、多用途、分散的林业方法就会退化，有利于自上而下的、由数量有限的强大行为者控制的技术官僚模式可能会对森林生态系统和依赖它们的社区的生计产生不利影响。我的研究表明，尼泊尔目前的决策过程正在阻碍REDD+实现有效、高效和公平的结果，并且正在危及社区林业令人印象深刻的社会和生态收益。

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