研究，是特别节目的一部分城市水治理

参与、政治和灵丹妙药:探讨加纳阿克拉参与式城市水治理的可能性和局限性

• 摘要
• 简介
• 趋同方法:适应性和参与性水治理
  • 适应性治理和社会-生态系统
  • 参与式水治理与国际发展视角
  • 权力、政治和灵丹妙药
  • 参与的批判性观点
• 案例研究
  • 上下文
  • 方法
  • 社区调查
  • 当地水板
• 结果与讨论
  • 通信通道
  • 扩大供水渠道和固定水价
  • 基础设施的遗产
  • 开发的程序性质
  • 社会的负担
  • 外部影响
  • 正式和非正式的参与
  • 政治与社会权力
  • 讨论
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

人口增长、城市化和气候变化给城市带来了许多水治理挑战。在面对水文变化和不确定性时，适应性水治理常常被认为是一种更有效、更公平地满足人类和生态系统需求的方法(Huntjens等，2011,Pahl-Wostl等，2012)。在全球南方，这些方法与在水治理和国际发展建议方面对参与性治理机构的强烈关注交织在一起。我们探讨了适应能力与参与式治理的平行趋同趋势之间的关系。在我们对加纳阿克拉(Accra)服务不足定居点的案例研究中，我们还考虑了实现具有适应性和包容性的机构和治理体系以及扩大水资源获取的潜力。我们从一些理论讨论开始，然后通过对加纳阿克拉几个社区最近成立的当地水委员会(LWBs)的案例研究，对这些方法进行了实证检验。与全球南方的许多城市地区一样，阿克拉是一个运转正常的民主国家的一部分，但面临着相当严重的贫困水平、基础设施不足，以及与扩大供水和促进更具包容性的治理有关的持续挑战。目前，大阿克拉大都市区(GAMA)大约有一半由市政公用事业公司加纳水务有限公司(GWCL;Ainuson 2010, Adank等人2011)。虽然本文考虑了阿克拉服务不足地区扩大供水和卫生服务的相关挑战，但主要重点是当前促进参与的努力，尤其是通过lwb，以及适应性和参与性水治理的影响。

我们回顾了适应性治理、参与和灵丹妙药的相关文献。然后，我们对我们的案例研究的背景和方法进行了详细的讨论。我们分析了结果并认为，尽管lwb是促进阿克拉(或许还有其他面临类似挑战的全球南方城市)更多人参与城市水治理的有希望的机制，但仍然存在重大的局限性。因此，这种机制应受到仔细审查和深思熟虑的评价，而不是当作万能药。

趋同方法:适应性和参与性水治理

适应性治理和社会-生态系统

适应性治理的概念，包括适应性水治理，从总体上借鉴了自然资源管理，特别是适应性管理和管理方面的争论(Dietz等人2003年，Olsson等人2004年，Nadasdy 2007年)。治理，与管理相反，是指如何做出决策以及由谁做出决策;因此，适应性治理旨在通过不断重新评估决策和结果，促进动态学习和迭代反馈的治理过程来解决生态系统的复杂性和非平衡特征(Lee 1999, Olsson等人2004,2006)。管理行动被认为是一种持续的实验，可以测试关于预期结果的假设，因此被视为学习和修改方法的机会和必要的(Folke et al. 2005)。由于人们越来越认识到自上而下的资源管理方法的不足，以及对人类和生态系统的复杂性有了更丰富的理解，这种方法得到了支持。在社会生态系统领域(强调社会和环境系统的相互依赖性、复杂性和不确定性)的基础上，适应性治理还着重于扩展生态系统和恢复力概念，将“人的维度”包括在内，以及采用“系统思维”方法以实现恢复力的必要性(Holling 1978, Holling和Meffe 1996)。与适应性治理相联系的管理方法还旨在超越自上而下的决策制定，并纳入当地人口的投入。正如Folke等人(2005:448)所总结的那样，管理“依赖于不同层次的利益相关者的合作，通常通过从当地用户到市政当局、区域和国家组织，以及国际机构的网络”(另见Olsson等人2004)。这些方法被统称为“适应性共同管理”(Olsson et al. 2004)，代表了一种围绕参与性和适应性机构和治理实践的思想的汇合，这是促进资源治理更有效和更公平的关键，并避免因缺乏对受影响人群的直接接触而产生的问题，这可能导致监测不足、标量错配、和失败归因于环境上的不适当或一刀切的方法(见Ostrom 1990, Cumming等人2006)。

互补的概念共享一个隐性的焦点不同的行为者之间的协作和跨规模包括多中心，多决策中心的必要性;多标量方法，在多个尺度上嵌套这些单元，特别是为了避免“标量不匹配”;社会学习，采用“边做边学”方法的管理实验设计(Folke等人2002、2005、Berkes等人2003、Gunderson等人2006、Lebel等人2006、Huitema等人2009、Pahl-Wostl 2009、Pahl-Wostl等人2011、Bakker和Morinville 2013)。可以说，这些相关概念中也包含了让当地行动者参与进来的必要性。例如，当参与者不参与跨尺度的治理过程时，标量不匹配的威胁就会加剧。这可能导致特定规模的流程或决定无法扩大或缩小，可能无法获得所有相关参与者的认可。此外，正如Ostrom(1990)对公共池资源治理的探索明确表明的那样，未能让本地参与者参与往往会导致监测不足、治理无效和结果不佳。这些多种方法显示了参与的强烈必要性，无论是显性的还是隐性的。我们接下来要讨论的国际发展和水治理文献呼应了这种参与性的必要性，除了公平性等考虑因素外，它们也同样关注有效治理(Agarwal 2001, 2010)。

参与式水治理与国际发展视角

自20世纪80年代以来，参与式治理已经发展成为国际发展理论和实践的主流话语(Hickey和Mohan 2004)，以及水治理领域(Harris等人2013)和保护领域(Nadasdy 2005)。正如前面提到的，这些观点与适应性治理方法的许多见解相平行，尽管后者倾向于主要关注北美、欧洲和工业化背景(McLain和Lee 1996, Olsson等人2004,Nadasdy 2005, Armitage等人2008,2011)。与适应性管理学术一样，国际发展文献往往认为，参与是克服自上而下的政策与地方之间脱节的核心，通过应用地方知识来改善结果，例如用于扶贫(Ahmad 2003)，或通过直接让社区参与规则的建立和执行来导致更有效的监督(Ostrom 1990)。此外，参与和基于社区的规划越来越被认为是气候变化适应项目的关键组成部分，旨在为脆弱社区培养更好的准备，从而恢复能力(Lim等人2004年，Tompkins和Adger 2004年，Few等人2007年，Westerhobeplay竞技ff和Smit 2009年)。若干重要的国际协定，包括《参与管理环境事项的奥胡斯公约》(联合国欧洲经委会1998年)、《都柏林原则》(1992年)和《波恩行动建议》(国际淡水会议秘书处2001年)，重申关于水的政策应在同受影响者协商的基础上制订;后两项协议提供了针对水问题的具体建议(参见戈尔丁2013年关于参与式水治理的讨论)。支持者还认为，除了确保有效的自然资源管理外，参与性进程也是促进公平和社区赋权的一种方式，包括在妇女和其他社会边缘成员之间(Schreiner et al. 2004)。

权力、政治和灵丹妙药

尽管参与的呼声如此多样和频繁，但关于其多种假定利益的实证证据仍然模棱两可(Cleaver 2001, Cooke和Kothari 2001, Hickey和Mohan 2004)。尽管一些案例研究证明了参与式和协商式治理过程的优势(例如，Lebel et al. 2006)，但其他案例研究表明，参与往往无法实现所述的社会和环境目标(例如，O 'Reilly和Dhanju 2012)。参与式方法在社区赋权目标方面表现特别差;支持的证据既缺乏(Parkes等人2010年)，又受到一系列背景文件的质疑，这些文件表明，依赖参与的治理过程可能会使社区进一步边缘化(例如，Agarwal 2001年)。尽管参与式治理文献越来越关注社会权力问题(Cooke和Kothari 2001, Hickey和Mohan 2004, Nadasdy 2005)，适应性管理文献对这些问题的关注相对较少，如前所述(有希望的讨论，见Nadasdy 2003, Kofinas 2005, Spaeder 2005, Armitage 2008, Pahl-Wostl 2009, Pahl-Wostl et al. 2011, Bakker和Morinville 2013)。我们建议对参与和社会力量进行更仔细和批判性的评估，以促进适应性治理、社会学习以及与社会-生态系统辩论更紧密结合的并行讨论。正如我们随后详细描述的那样，在没有充分关注社会背景、权力动态和政治风险的影响下强制参与，会产生奥斯特罗姆和考克斯(2010:452)所描述的万能问题(另见奥斯特罗姆2007，帕尔-沃斯特尔等人2012):

当一个假定的解决方案被应用于广泛的问题时，就会出现灵丹妙药问题。这个问题有两个截然不同的方面。第一个维度出现在理论过于精确而不能灵活地适应其应用的案例范围(也被称为治理的蓝图方法)的情况下。另一个维度涉及的理论过于模糊，而不是过于精确。

我们认为，如前所述，适应性治理视角的隐性重点是参与，因此，如果要避免这种万能问题，可能会受益于国际发展和水治理以及保护文献中概述的参与性方法的批判性视角。在继续进行阿克拉lwb的案例研究之前，我们回顾了这些批评。

参与的批判性观点

越来越多的批评性工作对参与提出了质疑，指责“社区”的概念经常被浪漫化(Cleaver 2001)，对“局部”的专注忽视了权力关系的多标量(再)生产，并且参与已经以一种“霸权”的方式出现，可能会使替代方案的讨论边缘化(Harris et al. 2013)。也有人认为，参与式方法可能导致责任向脆弱社区“下放”(见Walker 1999, Ribot 2002, Kesby 2005);考虑到巨大的能力、时间和资源需求，将解决水治理挑战的任务交给边缘群体可能是不合适的(Harris 2009)。因此，许多学者对参与式治理在巩固权力动态、引入新的治理模式或使不平等长期存在方面的潜力表示担忧(Agarwal 2001, Cooke和Kothari 2001, Ribot 2002, Harris 2005, 2009, Kesby 2005, Goldin 2010)。此外，对“正式”参与的强调通常更重视具体和可数的问题，如会议出席率，而不是参与的质量或股权维度等不太具体的问题，特别是对性别、种姓、阶级、种族等的关注(参见Agarwal 2001, Barnes 2013, Morales和Harris，在新闻)，此外还忽略了可能发生在正式承认的空间之外的参与。^[1]因此，在研究正式和非正式过程在促进或限制有意义的参与方面的作用时，作为授权的必要必然结果的权力动力学必须被强调(Agarwal 2001, Zwarteveen et al. 2010, Barnes 2013, Morales and Harris，在新闻)．O 'Reilly和Dhanju(2012:627)写道:“当参与式方法不涉及日常的权力动态时，无论是公民之间，还是公民与国家之间，它们就变成了技术惯例，或者只是一种没有承诺政治变革的话语。”我们认为，所有这些见解都为适应性治理和管理文献中富有成效的讨论提供了机会，同时也是我们对加纳阿克拉城市lwb案例研究的出发点。

案例研究

本研究是一个关于加纳阿克拉和南非开普敦非正规和服务不足定居点的水获取和参与性治理的更广泛的比较和协作项目的一部分(EDGES[环境与发展:性别、公平、可持续性]，http://www.edges.ubc.ca)．我们提出的研究特别关注阿克拉几个服务不足地区作为参与式水治理方法的lwb实施情况。与大多数其他情况一样，阿克拉的水治理非常注重参与性方法;在多个规模和机构中都有参与的呼吁，包括世界银行、加纳政府、阿克拉市，以及在研究社区中开展活动的非政府组织(ngo)。例如，世界银行(2014)明确指出，“参与和公民参与”是其加纳城市水项目的主要主题。加纳国际合作住房基金会(http://www.chfinternationalghana.org/)，简称CHF，一个在阿克拉运作的非政府组织，^[２]该基金会还主张:“通过社区驱动的方法，让居民和广泛的利益相关者参与进来，瑞士社区基金会正在帮助改善水和卫生服务的可获得性和可获得性。”因此，阿克拉为考虑参与式水治理的潜力和局限性提供了一个有趣的案例，提供的见解可能也与全球南方和全世界的其他情况有关。

上下文

加纳首都阿克拉是一个快速发展的沿海城市中心，面临着相当大的规划挑战，包括未来十年人口预计将增加两倍以上(加纳政府2011年)，以及气候变化的不确定影响(Douglas et al. 2008)。beplay竞技该公司是GAMA饮用水的主要供应商。关于阿克拉各地的取水情况的估计差异很大;一则消息称，2010年，阿克拉59%的家庭与水源有联系(加纳通讯社，引自Ainuson 2010);另一则消息称，GAMA 51%的人口可以直接获得市政公用设施的供水(Adank et al. 2011)。就加纳全国而言，另一个数据来源显示，91%的城市居民，包括但不限于阿克拉的居民，都能获得改善后的饮用水，^[3]但只有32%的居民有自己的联系(世卫组织/联合国儿童基金会，2012年)。此外，据报道，该系统还存在供需不足的问题。作为回应，GWCL依靠配给计划手动隔离某些社区，并在某些日子将水直接输送到城市的其他地区。有些社区每周七天都有水供应，而有些社区每周只供应一次。据报道，除了配给计划之外，间歇性供水也很常见，这意味着一些家庭即使在定期供水的日子里也只能得到几个小时的水。因此，即使有50%的覆盖率，据估计只有25%的阿克拉居民能够持续获得水(Ainuson 2010)。未联网的家庭和受短缺影响的家庭往往依赖于第二和第三级供应商，如水罐服务、水小贩或水亭、袋装水或瓶装水，这些供应商往往直接从GWCL获得水，然后出售牟利。值得注意的是，其中一些水源符合“改善水源”的标准，从而有助于解释之前引用的91%的估计(参见脚注3)。正如我们随后讨论的，在被调查的社区中，其中几种获取方式，例如供应商使用的水箱，可能是由非政府组织或社区实体(如lwb)调节的。

方法

有五个社区参与了这项研究社区调查．该案例研究基于混合方法，包括定量和定性数据收集。具体而言，我们调动的数据来自(1)一系列的43个定性、深度半结构化和专家访谈;(2)参与社区会议和活动;(3)在阿克拉城市的两个社区对243名个人进行了定量调查。

通过滚雪球抽样法，在2011-2012年期间对GAMA服务不足的4个社区(Teshie, Nima, Ayidiki和Sukura)的社区成员/居民和lwb成员进行了深入的半结构化访谈。lwb在前3个社区运作，但在苏库拉没有。将没有lwb的社区纳入GAMA是我们在水资源获取和治理方面更广泛研究工作的一部分，这使我们能够考虑与lwb的有效性有关的问题，以及在没有这种正式机构的情况下参与式治理的可能性。虽然对其他参与机制和可能性的深入评价超出了我们的范围，但我们在其中作了简短的讨论结果与讨论(另见Peloso 2014)。2011-2012年，还对市政一级的公用事业代表、非政府组织工作人员和政府官员进行了专家访谈。

此外，通过参与社区会议和活动的观察，收集了数据，包括2012年的社区反馈会议，重点关注lwb。这次会议的参与者包括那些我们研究过的LWB网站，以及一个活跃的LWB社区，我们以前没有做过研究(Avenor)。在这个反馈环节，我们展示了我们的结果，并征求了社区的回应和反应。在接下来的讨论中，我们提供了对几个点的反应的感觉。

这项定量调查是与当地合作伙伴合作进行的，是一个更广泛的多年研究项目的一部分^[4]2012年，在Teshie (n = 120)和Ashaiman (n = 123)社区。虽然Teshie有一个功能正常的LWB，但Ashaiman没有。再次，LWB只存在于两个社区中的一个，允许一些比较，我们讨论，虽然简短，在结果与讨论．该调查构成了一个次要的数据集，并贯穿始终，以了解研究的定性部分所强调的趋势。

虽然我们借鉴了来自几个社区的lwb的经验，但我们并没有以比较的方式报告我们的结果，而是寻求确定阿克拉各地lwb的经验范围。然而，我们对多个社区的关注，让我们能够谈论更广泛的问题，这些问题可能在不同的lwb中发挥作用。在分析中，受访者的陈述被编码，然后根据主题组织，根据文献提出趋同方法:适应性和参与性水治理．每一个主题结果与讨论，我们利用一个关键的例子，插图，或说明性的引用来展示与这些社区中lwb实施相关的一系列问题。鉴于我们对广泛的经验感兴趣，我们的目标是提出一个广泛的讨论，而不一定建议这些趋势可以推广到所有阿克拉或所有lwb。然而，每当社区或组织的动态表现得不那么一般化，并且非常具体的环境，我们相应地指定。

社区调查

就供水和其他基本服务而言，所有被调查的五个社区都符合服务不足地区的标准，符合联合国人类住区规划署(联合国人居署)对贫民窟的定义。^［5］我们在表1中简要概述了我们的研究群体。

当地水板

lwb成立于2007年，目前在阿克拉市区运作，包括被调查的3个社区，即Nima、Teshie和Ayidiki。虽然所有董事会都有一些共同的特点，但它们也因当地或特定的合作伙伴而有很大的不同。LWBs通常包括来自一些“利益集团”的选举代表，例如，妇女、青年、老年人等，在一个社区内总共有10到15名成员。Teshie的水委员会是由公用事业公司(GWCL)在2007年作为propoor倡议的一部分成立的第一个(采访GWCL官员，2011年7月19日;采访LWB成员，2011年7月11日)。该公司后来在阿克拉的其他6个社区建立了lwb，包括2008年的尼玛。瑞士法郎在2009年开始与尼玛的LWB合作。根据尼玛和其他社区恶劣的水和卫生条件，瑞士基金会继续遵循尼玛LWB的模式，建立了类似的董事会^[6]在阿克拉的其他两个社区，包括2010年的阿伊迪基，以及阿克拉以外的两个社区(采访CHF, 2011年7月13日)。最近，公共事业管理委员会(PURC)还在阿克拉的几个社区设立了董事会，作为试点项目的一部分，其中包括特希的一个社区。

虽然lwb的主要目标是促进当地的参与，但有时，董事会也负责为社区提供一定比例的水。例如，在Teshie的LWB负责管理一个加油机和几个水亭，包括为加油机雇佣一名司机和摊贩。油轮在GWCL管理的补给点加注，水由LWB预先支付。LWB反过来促进了水的分配给商贩，商贩再将水以由理事会、GWCL和PURC共同确定的固定价格卖给社区成员。尼玛和阿伊迪基的饮水机与特西的略有不同。没有油罐车参与其中，而且报亭依靠直接连接到主电源。尽管如此，水还是被储存在聚容器中^[7]避免通过市政网络供应短缺或供应不一致导致的接入问题。GWCL再次向董事会收取水的费用，董事会雇佣小贩以固定价格将水卖给社区成员。尼玛的LWB项目在瑞士红十字会的资助下，又得到了美国国际开发署(USAID)和比尔及梅琳达·盖茨基金会(Bill and Melinda Gates Foundation)的资助，该项目还将增加两个钻孔，以在社区短缺时提供供应。^[8]lwb与瑞士卫生基金会合作成立，并在与卫生有关的行为改变方面做出了大量努力。此外，lwb还可以促进获得私人网络连接或私人厕所的过程。虽然LWB调解了这些活动，但并不是所有的事情都要经过该组织，也不是所有流过社区的水都由LWB管理。例如，直接连接到市电的个人不依赖于主板提供的扩展，而且许多私人供应商服务也在这些社区内运行。

结果与讨论

我们主要从通过访谈和参与者观察收集到的定性数据中提取数据，通过居民自己的语言和小故事，强调目前在阿克拉运行的lwb形式的参与式水治理的可能性和局限性。根据定性数据中出现的主题以及参与式治理文献中确定的主题组织结果。就分析而言，突出的主题既涉及那些被强调为有效或运作良好的因素，也涉及那些被强调为无效、不公平或在参与性治理目标方面需要改进的因素。虽然不全面，但随后的主题和插图让我们了解到lwb在多大程度上有助于有效或公平的水治理，或满足参与和适应性治理的目标。

通信通道

首先，lwb可以作为社区和实用程序(GWCL)之间的通信通道。例如，一位LWB主席表示，LWB旨在向水务公司传达社区的主要挑战和需求:

有很多合作，因为他们了解我们，我们也了解他们。他们打电话给我们，我们打电话给他们。我们会召开关于社区水相关项目的会议。例如，当他们铺设管道时，他们必须断开某一特定群体的线路，这些社区成员来到这里向我们抱怨。我也打电话给GWCL提出投诉，他们来纠正了。(2011年7月14日采访LWB主席)。

考虑到GWCL在服务不足社区的普遍缺失，这一功能显得至关重要。因此，lwb提供了一个让公用事业或社区对彼此负责的机会。接受采访的社区成员还表示，当出现与水有关的问题时，lwb已经成为首选组织。与此同时，调查报告中的数据显示，人们对水管理实体的熟悉程度不高，96%的受访者表示不存在这样的委员会，只有2名受访者(< 1%)表示会“去找非政府组织”提出与水有关的问题，26%的受访者表示会“去找地方议员或代表”，而后者可能是董事会成员。这表明LWBs可能为居民表达他们的担忧提供了一个途径。尽管如此，广泛的社区参与的可能性似乎仍然有限，因为似乎很少有调查受访者意识到他们社区中存在像lwb这样的实体。

此外，一位来自公用事业公司的代表报告说，与社区的沟通通常发生在问题出现之后，而不是通过定期的互动。通信仍然是反动的，特别的，植根于特定的问题(采访公用事业代表，2011年7月19日)。因此，lwb提供了自适应治理机构的某些元素:嵌套在多个尺度上的多中心系统。也就是说，从社会学习的角度来看，目前有效沟通的挑战存在局限性。如果我们考虑到实体之间需要定期和透明的通信来建立信任和共享信息以适应反应，通信方面的证据支持这样的论点:lwb似乎有潜力，但目前面临明显的限制。

扩大供水渠道和固定水价

尽管在很大程度上未能实现全民覆盖，但lwb也有助于向服务不足的社区提供水和卫生设施。虽然这符合承诺的利益，但实施的计划也导致社区不得不为供水基础设施和服务预付费用。^［9］这有助于解决长期存在的无收益水问题，据估计GAMA目前产量的50%。然而，这对缓解这些地区许多居民的负担能力挑战几乎没有帮助;考虑到阿克拉68%的调查受访者报告说他们发现水是“负担得起的”。与此同时，lwb以确定的价格出售水，由公用事业公司、供应商和不同的合作组织协商，这可以设定预期，并减少社区成员每天讨价还价时的潜在压力(参见Wutich和Ragsdale 2008，以玻利维亚科科班巴的一个案例研究为基础，对压力和水获取进行更广泛的讨论)。

基础设施的遗产

基础设施建设与向服务不足的社区扩大供水联系在一起，是lwb对社区的主要贡献和持久影响之一。例如，与一个荷兰发展组织的合作导致了一艘油轮捐赠给Teshie的LWB，帮助社区应对短缺时期。在尼玛，瑞士法郎资助钻了两个钻孔，以补充社区的供水。在阿伊迪基，瑞士法郎在整个地区铺设管道，从而扩大了覆盖面。在许多其他情况下，LWBs和合作组织安装了大型水箱，以便在社区面临定量配给或其他短缺时储存水。这些伙伴关系通常由大型捐助机构(如美国国际开发署和比尔及梅琳达·盖茨基金会)资助，鉴于相关伙伴的不同发展议程，这些伙伴关系也有可能带来紧张，我们随后将讨论这一点。

开发的程序性质

阿克拉与水有关的开发工作的程序化性质进一步限制了lwb在服务不足地区扩大取水范围或促进更多学习和适应性治理的能力。如前所述，尽管lwb经常为社区成员修建新连接或获准修建厕所提供便利，但此类开发所需的步骤相当多。这一过程通常涉及房主或户主、LWB、非政府组织(一家小额信贷组织)、公用事业公司和负责批准发展计划的地方政府。复杂的过程可能会阻碍参与，从而限制了lwb在社区供水或基础设施方面的改善方面的潜力。LWB成员在描述与submetro的工作关系时提到了这些挑战:^[10]

市政当局帮助我们，有一些合作，但没有太多，这没什么帮助，我们主要与CHF，水公司和submetro合作。但我想说的是，地铁是一个挑战，非常困难，因为作为政府的倡议，让阿克拉成为千禧年之城，我们认为瑞士法郎和国际开发署的干预会有一些速度。但是你看不到这个，你看不到地铁里的那个。有一种东西，我无法描述。(2011年7月14日专访劳博会成员)

该声明说明了与复杂的多标量治理环境谈判有关的挫折，以及与特定实体(如submetro)接触和工作的困难。同样，与更广泛的参与式治理文献类似，这引出了一个问题:在哪些具体实例中，参与是关键，哪些更广泛的制度或治理改革可能更适合于改善准入、问责、效率或公平目标。

社会的负担

lwb以其成员的志愿工作为基础，这与文献中提出的将水管理的负担移交给社区或这些人口的某些部分的挑战和关切相呼应。一位青年代表强调了这种自愿劳动对社区成员的挑战:

这个董事会是没有工资的。我们正在做的是一项志愿工作。没人付钱，看着我。我是个年轻人，对吧。放弃工作，参加各种会议之类的。这是非常具有挑战性的。你放弃了必须在电脑上做的工作，在这里坐上三到四个小时，讨论可以让这个社区向前发展的问题。但是，我也从中学到了很多，并不是你做的每一件事都是为了赚钱或类似的事情。有时你还得自愿拿出一些时间来做这项公共工作，你会很乐意这么做。(2011年7月25日专访LWB成员)

我们认为，在评估参与性和适应性治理方法时，必须将权力下放的负担作为这些方法的核心特征。在我们期望社区参与并提供反馈，或投入时间和资源的程度上，还必须考虑到补偿的可能性，或如果没有这种补偿，由此产生的参与可能不平衡和倾斜的性质。

外部影响

作为本研究的一部分，所有被调查的lwb都是由社区外部的一个机构建立的，这可能会限制他们在基层意义上代表社区成员的能力。这就提出了一个问题，lwb作为一种治理模式的变革和真正的参与性如何，至少在他们目前的形式。我们在2012年举行的社区汇报会议中确认了许多这些问题。我们召集了来自阿克拉三个lwb的代表来讨论这项工作的结果。在其他问题中，反馈讨论强调了对自愿劳动的依赖。社区成员也提到了捐助者的严格。特别是，鉴于资金需求和捐助者议程缺乏灵活性，理事会成员感到他们对社区关切问题作出反应的潜力有限。此外，由于社区必须遵守严格的多年计划，因此很少有机会进行调整，并严重限制了这些计划的适应能力。与灵活和适应性管理的理论相反，依赖外部资金和长期规划进程意味着社区对不断变化的情况作出反应的能力实际上非常有限。因此，阿克拉现有的lwb框架不允许随时适应新的优先事项，即使当地局势已经发生变化(见Hailey 2001年关于外部资方一般影响的讨论)。

正式和非正式的参与

lwb代表了阿克拉参与的正式机构，但就其本身而言，它们也可能限制所谓的“适当”参与。正如有关参与式治理的文献所强调的那样，有必要考虑其他的，即非正式的参与模式。要做到这一点，考虑社区成员参与与水的使用、获取或条件(简言之，治理)相关的决策的方式是有指导意义的，这超出了lwb的职权范围。我们举两个例子来考虑这类非正式和未经批准的接触方式。

我们的第一个例子是一个供应商从一个lwb分离，接管polytank，即，存储罐，董事会提供的情况。他暗示说，董事会没有维持供他出售的定期供水，因此没有遵守协议的规定。他还指出，与某些董事会成员的争吵使得与他们合作变得困难，指出参与式治理不可避免的挑战类型(采访水供应商，2011年7月22日)。卷入这场纠纷的董事会解雇了卖主，并嘲笑他的行为。在采访中，董事会成员强调，他不再参与董事会的活动。从参与式治理的角度来看，这种情况提出了一些有趣的问题。显然，小贩仍在从事社区的管理和供水工作。他与私人油轮服务公司直接合作，克服了服务中断带来的困难。然而，考虑到他与LWB的分离，他不再被认为是正式意义上的“参与者”。这个例子提出了一个重要的问题，即哪些类型的参与被认为是“参与式的”或被认为是可接受的。 Does the vendor’s continuing engagement with water delivery constitute a form of participation, or because he no longer works within the remit of the board, are his activities rather working against the principles of participatory water governance, as some comments by LWB members might suggest?

我们的第二个例子涉及在我们所研究的社区中建立一个“分裂”的第二板。部分原因是由于第一个董事会成员之间的政治分歧和其他挑战，一个不同于最初董事会的外部组织在社区中建立了第二个LWB。在目前的情况下，两个实体都质疑并否定了另一个委员会的合法性，这大大限制了两个委员会履行其职责的效率，以及在社区中促进包容性水治理进程的能力(采访LWBs的政府官员，2012年7月12日)。这不仅提出了关于参与性和适应性水治理系统应该如何组织和实施的问题，而且还强调了由外部机构叠加的规定解决方案的问题。

我们发现，这两个案例都对理解参与的简单化方式提出了挑战，同时也说明了参与方式可能变得过于僵化，从而排除了其他参与模式。随着越来越多的人呼吁参与并将其纳入主流，承认或确认那些不在这些主导框架之外的东西变得困难，如果不是不可能的话，比如水治理中的霸权理解概念(见Harris等人，2013年)。尽管如此，其中一些替代性的参与可能为社区参与和获得水提供变革的潜力;再次，考虑长期以来关于非正式机构的研究(如Ostrom 1990)中的相似之处。

政治与社会权力

在进入讨论之前，我们给出最后一个说明性的例子，更仔细地研究参与式计划展开或实施的更广泛背景的重要性，包括社会权力、权力动态和政治等因素。我们以苏库拉为例。在没有预先选定和正式批准的LWB的情况下，该地区的社区成员以不同的方式组织自己，以参与公共事业(GWCL)的对话。社区开展了社区记分卡项目，为社区获得的服务进行评分，而GWCL则对其服务进行自我评估。他们随后聚在一起讨论分级的差异和影响社区的问题(采访全国反对水私有化联盟活动家，2011年7月1日;采访非政府组织水和卫生联盟(CONIWAS)官员，2011年7月20日)。首先，即使这些类型的直接接触看起来很有希望，它们还是由外部实体推动的，在这里是CONIWAS。这再次提出了关于社区之外的行动者的影响的问题。第二，虽然社区通过社区记分卡项目参与水治理过程，但考虑其参与的历史是很有趣的。

苏库拉是一个外来移民社区，大部分居民是穆斯林。2001年，该社区在同一周内两次遭到警方突袭，社区成员随后自发组织起来。用我们的一位重要线人的话来说:“我们中的一些人开始说不，不，不，我们不允许这样做。所以我们也开始组织自己进行我们自己的抵抗”(采访当地行动委员会成员，2011年7月1日)。与此同时，综合社会发展中心正在组织其反私有化运动，并与苏库拉的社区领导人建立网络，以促进建立拉加经委会。水成为社区团体倡导社区内社会变革的焦点问题之一。该委员会随后与CONIWAS合作开展社区记分卡项目(访谈LAC成员，2011年7月1日)。尽管参与显然可以受到一系列考虑因素的推动，但这个例子指出了社区参与水治理的更广泛的政治背景。由于其他原因，社区被迫采取行动，从而促进了对水的决策和治理的参与。通过这样的例子，很明显，社区成员之间以及社区和国家当局之间的背景因素和权力动态可能对理解参与如何以及为什么会以特定的方式展开很重要。

讨论

如前所述，参与性机制，如在阿克拉实施的lwb，具有改善水资源获取和促进更具包容性和适应性的水治理进程的潜力。即，阿克拉的lwb可以为不同规模和不同能力的水治理不同利益相关者之间的讨论开辟渠道，并促进更强的合作伙伴关系;在服务不足地区扩大供水渠道;帮助减少对公用事业公司重要的拒付问题或无收入用水;通过预先确定价格，减轻社区成员在定价方面的压力;为社区基础设施建设做出贡献。

与此同时，这些计划也面临着巨大的限制。在这个意义上，我们的结果元素呼应了参与国际发展和保护的关键文献的见解。具体而言，我们发现lwb也可能增加可归因于预付安排的负担能力挑战;由于在市政一级执行复杂的官僚程序，在撮合更高级别的连接和扩展服务方面仍然有限;依靠志愿劳动进一步加重穷人和弱势群体的负担;在促进基层参与和满足当地需求方面做得很少，因为所有的方案都是由外部组织实施的;由于狭隘地侧重于规定的参与机制和正式途径和机构，未能认识到各种类型的参与;没有认识到并考虑到这些机制产生和实施的历史、社会和政治背景。

此外，必须指出，整个社区的参与仍然有些有限。虽然我们在研究的3个社区中发现了活跃的社区组织，并在另外2个社区中发现了其他参与渠道，如我们详细介绍过的Sukura(另见Peloso 2014关于Ashaiman的讨论)，但我们的调查数据报告显示，在Teshie和Ashaiman接受调查的居民中，目前很少有人参与水管理小组或委员会，86%的受访者对这个问题回答“不”。^[11]同样，几乎所有受访者(99%)都认为“不存在这样的委员会”，除了在Teshie的2名受访者，尽管如前所述，该社区存在LWB。调查数据还显示，很多人愿意参与水治理;当被直接问及是否“希望更多地参与社区会议”时，57%的人“强烈同意”或“同意”这一说法。虽然不是详尽无遗，但这幅画像表明人们有兴趣参与水治理，有更高的数字(67%)表明他们觉得自己可以提供一些东西。在这两种情况下，似乎都对参与的重要性表示了兴趣或承认，但可能不知道让这种情况发生的途径。参与性方法必须考虑到参与的意愿和愿望，当存在这种明确的利益时，提供使参与成为可能的途径。然而，当情况相反时，当社区负担过重或无法投入资源进行积极参与时，就必须存在其他机制，以促进机构学习和适应性治理的方式促进社区反馈。

此外，从社会生态的角度来看，阿克拉LWB的案例研究说明了实施地方治理的一些复杂性，这些治理方式有效地与其他层次和规模的治理方式相结合，即GWCL或国际资助的非政府组织。它提供了一些例子，说明这些参与性机构虽然在某种意义上“成功”，但也缺乏社会生态角度所需的适应能力，例如，利用多层次的反馈和互动，跨规模学习和适应。例如，我们的反馈会议引发了评论，认为捐助机构的资助时间表不允许lwb灵活地对不断变化的社区需求和优先事项作出动态反应。从这个意义上说，阿克拉的参与式框架，以及更广泛的城市水治理，必须寻求更有效的方式，定期与社区进行沟通，同时努力建立灵活和适应性的机制，将这种反馈纳入治理过程或系统设计中。

与此同时，尽管参与机制具有明显的潜力，当然在许多层面上都是可取的，但它们不应被视为当代城市水治理的“全部和最终”方法(参见Morinville和Harris 2013年关于参与概念限制的相关讨论)。换句话说，我们对不加批判地将重点放在参与性机制上的适应性水治理方法提出了警告。我们认为，如果不能做到这一点，可能会导致学者们所描述的“万灵药”问题(Ostrom 2007, Ostrom和Cox 2010, Pahl-Wostl等人2012)，即当作为城市水治理的主要焦点时，参与就会变得过于模糊，而当以lwb或其他特定机制(如我们案例研究中审查的机制)的形式设想时，参与就会变得过于狭窄和规定性。我们认为，最有效、最恰当的做法是，考虑任何参与式治理模式在应用于特定环境或地区时的多种机会和限制。此外，我们也呼应了最近关于需要适应性水治理来认真考虑社会权力问题的呼吁(Armitage 2008, Pahl-Wostl 2009, Pahl-Wostl et al. 2011, Bakker和Morinville 2013)。毕竟，适应性治理是与结果相协调的，并相应地作出回应。以同样的方式，我们认为对特定治理机制的限制和机会的更细致的理解可能会使改进、协调和批判性反思成为可能。

结论

本文试图阐明参与式方法在城市水治理中的局限性。我们这样做的兴趣是考虑如何使参与最有用地有助于促进资源的可持续性或城市社会-生态系统的恢复力。虽然阿克拉本身并不处于缺水地区，但由于气候变化、城市化和已经在进行的人口增长，首都地区面临着日常水资源的严重短缺(Douglas et al. 2008)。beplay竞技参与对于更有效、更公平地管理这一有限资源及其长期可持续性至关重要。在之前的讨论中，我们看到了明确的证据，证明参与可以部分地应对资源共享、限制浪费或水资源不明等问题，或者lwb可以促进公用事业公司和社区之间的顺畅互动，或帮助监测和应对泄漏或其他基础设施故障。此外，虽然参与环境卫生和废水问题对我们来说不是核心，但从水资源分配方面的LWB经验教训可能有助于为目前在阿克拉开展的一些环境卫生倡议提供信息，其中一些倡议是通过LWB框架开展的。这也是一个事关公平、健康、生态和更广泛的可持续性的问题。

我们强调了一系列问题，表明阿克拉最缺乏服务的社区存在着参与的沃土。我们的调查对象清楚地表明了参与的意愿，迄今为止lwb的部分成功也说明了在水务部门加强参与式治理的潜在重要性。因此，我们认为，作为目前这些社区参与参与的最明显的机制之一，lwb有明显的机会。然而，我们也强调了我们所观察到的相当大的局限性，无论是在公平性、问责制、效率方面，还是在适应性和弹性社会水文系统所需的更广泛的适应性和学习目标方面。与此同时，我们还详细讨论了一些与参与经常局限于正式参与模式的方式有关的概念性问题。我们认为，重要的是要提出这样的问题:什么才算参与，这些框架排除了哪些参与方式。仔细注意不同的参与性框架的机会和限制，正是我们需要做的工作，以避免灵丹妙药的思维，并努力改进我们的工具，以促进城市水治理的长期可持续性和弹性。

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^[1]这呼应了女权主义学者，他们长期以来一直呼吁对“非正式”或“替代”的参与领域的赞赏(例如，McEwan 2000, Staeheli et al. 2004)。
^[２]CHF是加纳致力于水和卫生相关问题的约65家非政府组织之一(采访，2011年7月20日)。其核心任务是为非正式和贫民窟住区提供社区供水和卫生解决方案(CHF-Ghana，http://www.chfinternationalghana.org/)．
^[3]“改良”水源包括公共水龙头、竖管或雨水来源;而“未改善的”水源包括油罐车、地表水或未受保护的挖井(世卫组织/联合国儿童基金会，2012年)。
^[4]L. M. Harris, J. A. Goldin, A. Darkwah和UBC EDGES Research Collaborative，未出版的手稿．这项调查是在国际治理创新中心的支持下进行的。请注意，在南非开普敦的两个定居点(Philippi和Khayelitsha)也进行了平行调查，尽管我们没有从南非调集数据。
^［5］联合国人居署(2006)将贫民窟家庭定义为生活在城市地区同一屋檐下的一群人，他们缺乏以下一项或多项条件:(1)能够抵御极端气候条件的永久性耐用住房;(二)居住空间充足，同一房间不超过三人;(3)以负担得起的价格容易获得足够数量的安全水;(4)有足够的卫生设施，可由数量合理的人共用私人或公共厕所;(5)防止强制驱逐的使用权保障。
^[6]瑞士法郎管理的委员会被称为“水和卫生委员会”(WSBs)。为了减少混淆，我们始终保持LWB的使用，考虑到它们的共同功能，特别是在公民参与方面。
^[7]聚水罐是用塑料，也就是聚乙烯制成的大型储水罐。它们在自动售货机中很常见，在希望避免供应问题的富裕家庭中也很常见。
^[8]钻孔已经钻好，但在进行野外工作时还没有发挥作用。
^［9］LWB通常只收取直接出售的水的钱。享受直接连接到管网的消费者的账单必须直接支付给公用事业公司。
^[10]阿克拉目前有13个城下治理单位，它们共同组成了阿克拉大都会议会，负责审批建设，包括新供水或污水基础设施的挖掘。
^[11]例如，与报告说他们参加教会活动的77%的人相比。

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