研究，一部分的特别功能城市水治理

爱尔兰都柏林:一个解决供水、管理和治理问题的城市

• 摘要
• 简介
• 供水与治理面临的挑战
• 当前的行政管理和新的不断发展的治理结构
  • 最新和当前的结构
  • 新形成的管治结构
• 讨论
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

大都柏林地区(GDA)的人口预计将在未来几十年从目前的130万大幅增长。目前大约每天需要5.5亿升水(仅生活用水一项，每人每天的用水量就在140 - 150升之间)，如果需求行为/文化保持相对不变，并考虑到诸如人口增长、移民/城市化、气候变化和供需方面的创新/技术平衡等因素，beplay竞技到2031年，这一数字将增加到每天8亿升(都柏林市议会2010年)一个)．尽管爱尔兰的降雨量相对较高，全年分布良好，但目前的供水基础设施面临着压力，需要在很少或没有备用能力的情况下满足日益增长的需求。在前一个冬天的降雨量低于平均水平的夏天，缺水在这座城市并不罕见。

这是在爱尔兰被要求根据欧洲水框架指令(WFD)全面修订其水价政策的时候出台的。世界用水日下的“全额成本回收”要求会员国制定定价方案，不仅考虑和回收提供水和污水处理服务的财务成本，例如资本、工程、运营和维护、行政，而且考虑到环境和资源成本。最简单地说，环境成本相当于弥补可能非法、监管不力、甚至完全合法的抽取或流入溪流的污水/径流对水资源(例如鱼类栖息地)造成的损害的假想支出，即"外部化成本"。这些环境成本应通过收费计算，并“内部化”于外部性的机构或部门，即家庭、工业和农业。资源成本就是机会成本。因此，在《世界水fd》下的都柏林供水建议中，如果从香农河流域转移到东河流域的一部分水，并且在这样做的过程中可以表明，这部分水不再被用于其长期最高价值的使用，那么与这种转移相关的资源成本应该被计入、定价和回收。相反，如果调水可以提高用水效率，例如季节性跨流域调水可以减轻香农河流域的洪水风险，同时还可以缓冲都柏林长期的饮用水供应短缺，那么这种交易的资源成本将为负，应作为抵消其他成本的收益加回跨流域调水的资产负债表中。事实上，香农河转移的提议显然有多重成本和收益，因此，在制定适当的用水收费制度之前，必须对所有的财务、环境和资源成本进行“全面成本核算”。

鉴于此，我们试图在本文中强调当前都柏林市和爱尔兰作为一个国家所面临的水资源管理和治理的一些关键挑战，并讨论如何在爱尔兰新兴的水治理机构的框架内最好地解决这些挑战。虽然所提出的许多问题都不是单独的新问题，但都柏林在新出现的国家治理框架内所面临的各种挑战结合起来，为今后分析爱尔兰水治理方法的演变提供了一个独特的机会。尽管这篇论文的动机是为全球发展联盟的用水用户提供未来饮用水的问题，但在爱尔兰正在努力将综合水资源管理(IWRM)概念的基本原则纳入其无数的水治理机构的背景下，考虑了水资源管理的切线和更广泛的方面。

值得注意的是，尽管对“治理”一词有不同的解释(Franks 2004)，但在这里，它被用作管理水资源的“适当的政治、社会、经济和行政系统的范围”(如Rogers和Hall 2003:7所定义的)。不存在一种适用于所有情况的单一、理想的治理模式，人们普遍认为，良好的治理可以通过各种不同的范式实现，包括自上而下、自下而上、市场力量和协作网络的元素。

许多人主张，水治理应该只处理对水资源做出决策的过程和机构(例如，Lautze et al. 2011)，尽管由全球水伙伴关系(Rogers and Hall 2003)编制并在联合国水问题文件(UNESCO 2009)中列出的有效水治理原则也包括Lautze et al.(2011)所强调的结果。这12项原则是:开放、透明、参与、负责、有效、连贯、高效、沟通、公平、综合、可持续和道德。劳茨等人(2011年)指出，高效、公平、综合、有效和可持续标准都是综合水资源管理的组成部分。Lautze等人(2011)提出了水治理的重新定义，以排除结果标准。然而，在实践中，作者认为很难将决策过程和制度与结果分开。虽然人们认识到，在某些方面仍有相当大的争论，即不论政府的管理有多“好”，政府的干预是否能够导致相对有效和有效地利用水资源，但现实情况是，有紧迫水问题的大多数(如果不是所有)现代社会，特别是在城市地区，在本质上依靠市场力量和政府机构的某种结合来有效地利用水资源。

供水和治理面临的挑战

如上所述，都柏林与其他规模相似的发展中城市一样，在如何管理水资源方面面临着重大挑战。努力跟上人口和人口变化步伐的城市并不是唯一的，然而，与都柏林有关的各种因素综合起来，为那些试图规划城市当前和未来水资源需求的人创造了极其具有挑战性的局面。其中一些主要挑战，除其他外，包括:

• 水资源可用性和用水户之间的地理不匹配
• 都柏林供水系统的历史演变带来的遗留问题
• 这座城市对维多利亚时代基础设施的持续依赖
• 新兴发展和人口增长
• 通过扩大供应来关注水资源管理的历史重点
• 没有收取生活水费
• 新出现的气候变化不beplay竞技确定性

在爱尔兰，可取水最多的地方和饮用水使用者最集中的地方是不匹配的。

该国东部每年平均有150天降雨，降雨量在750到1000毫米之间(Met Éireann 2014)。西部225天的平均降雨量一般在每年1000至1250毫米之间，但在许多山区超过2000毫米。都柏林城位于爱尔兰东部的都柏林-威克洛山脚下。尽管在GDA内有几条中小河流和两条运河，但在距离城市50公里的范围内没有实质性的自然湖泊。此外，在都柏林市议会的管辖边界内不存在主要的含水层。

都柏林供水的历史性发展是其当前一些问题的基础。

在其管辖范围内和从其他地方当局管辖范围内取水的做法很可能在未来继续给GDA带来问题。这座城市的供水系统已经存在了大约四分之三千年。中世纪的都柏林市的供水一直是从城市周边的水道(波得尔河、多德河和大运河)中取水，直到19世纪中叶，随着人口的增长，供水在质量和数量上都出现了不足。都柏林公司，即都柏林市议会的前身，1861年的自来水厂法案允许从邻近的威克罗郡的圆木郡开发新的水源。来自该水源的水被输送到Stillorgan的一个大型开放水库(图1)。1880年的进一步议会法案允许在Dodder河上的Bohernabreena开发蓄水池，从那里的原水被输送到Ballyboden的一个慢砂过滤工厂(图1)。该工厂随后在1955年被物理-化学处理系统取代。这些蓄水方案为都柏林市提供了充足的水，直到20世纪30年代，人口迅速增长，从1926年的505,654人增长到1961年的718,333人，而在此期间，全国人口总体上保持相对稳定。60多年来一直保持不变的水的消耗量开始增长。当得知供电委员会(ESB)计划通过在威克洛郡的普拉弗卡的利菲河上建造大坝来发展水力发电计划时，都柏林公司决定成为合作伙伴，这一安排在1936年的利菲水库法案中合法化。这个计划，在基尔代尔郡的巴利莫尔·尤斯塔斯建了一个处理厂，为利菲河以南的城市提供了几乎两倍的可用供应，并足以维持到1970年。为了满足都柏林北部日益增加的用水需求，在基尔达尔郡雷克利普的利菲河上建造另一座大坝时，由ESB拨出经费发展供水，并于1966年开始建造处理厂和泵站的第一阶段工程。 Following treatment at the Leixlip works, water is pumped to a service reservoir at Ballycoolan, from where it flows gravitationally to the distribution area of north County Dublin (Fig. 1). A timeline summarizing key dates in the development of Dublin’s water supply system is presented in Figure 2. Since the 1970s, the water treatment plant at Ballymore Eustace has been in a state of nearly constant expansion and is now at its treatment capacity design limit. As development extended beyond the administrative area of the city over the decades, Dublin City Council assumed the role of lead local authority, i.e., network operator, for water and wastewater services provision across what has become known as the Dublin Region Water Supply Area (WSA^[1])，这是一个供应区，包括整个都柏林，以及邻近的威科、基尔达尔和米斯县的部分地区。都柏林市议会是东部河流流域区第一轮水框架指令活动的协调机构，东部地区废物管理的协调机构，以及洪水、海洋战略框架、工业排放和其他指令方面的指定关键机构。此外，都柏林市议会在新的国家空间战略中所设想的整合中起着关键作用，规划、公共设施基础设施、生态系统服务、防洪和许多其他与水资源相关的挑战必须以整体的方式和多准则决策来解决，为所有人优化解决方案，而不是为特定部门或利益相关方最大化解决方案。在目前的第二轮世界粮食日活动中，环境保护局已被赋予更大的国家协调作用。

都柏林对维多利亚时代基础设施的持续依赖代价高昂。

19世纪末和20世纪初的环境立法使爱尔兰城市的城市卫生和住房条件逐步改善，尤其是都柏林(Bannon 1985)。然而，城市的大部分地区依赖于一个可追溯到维多利亚时代(19世纪)的配电网络，特别是在市中心，主要由老铸铁和球墨铸铁管道组成。目前由于泄漏造成的损失估计在29%(都柏林市议会2010年b)，即使使用最现代的技术来定位和修复有问题的管线，迄今为止也只保留了相对较少的水量。

随着GDA人口的持续增长，需求也在增加。

在1991年到2011年的20年间，爱尔兰的人口增长率非常高，达到了30%，如今达到了460万。其中130万人居住在都柏林(中央统计办公室2012年)，与2006年居住在城市及其郊区的120万人相比有显著增长。然而，正如Redmond等人(2012)所概述的，区域差异是明显的。回顾1991年在GDA内的人口变化，都柏林市在这一时期记录了24%的人口增长，而周边的中东地区(包括威克罗、基尔代尔和米斯县)在同一时期经历了63%的异常增长。Redmond等人(2012)还指出，都柏林的这些数据掩盖了异常的内部人口转移，一些地区的增长率高达79%，而其他地区仅为10%。

未来的人口预测，包含在区域规划指南中，大都柏林地区包括都柏林和中东地区，设想到2022年全国人口约540万，其中210万或40%的人居住在都柏林地区(表1)。基于这些高人口情景，爱尔兰工程院(2007)确定到2100年全国人口可能达到800万，而都柏林和中东地区的人口份额保持在40%。

人口在GDA的持续扩散，与城市扩张的定居模式一致，为那些负责以高效和成本效益的方式提供基础设施的人提出了挑战(Redmond等，2012)。人口趋势还表明，与平均家庭人数持续下降有关的家庭数量净增。这就产生了供水方面的挑战，因为相对于小户型而言，大户型的用水量存在规模经济效应。

为改善香港大湾区的运作及提供服务的效率，香港大湾区的区域规划指引规定，未来的人口增长主要集中在大都市区内，即毗连的建成区，余下的增长主要集中在香港大湾区更广阔腹地内的交通走廊上的其他主要增长地点，如图3所示。此外，已出版了有关洪水风险评估的全球发展规划区域规划准则，并正在编制与《水框架指令》和《海洋战略框架指令》要求相结合的准则。

考虑到经济规模的持续增长，直到2008年“凯尔特之虎”时期结束，以及相关的人口和就业增长，人口和水资源获取之间的区域不平衡已经达到了一个临界点，包括部分中东县在内的都柏林WSA地区对处理水的需求，目前超过了现有主要水处理厂的可持续生产能力(都柏林市议会2010年b)．尽管最近五年的经济低迷已经导致了被认为是短期减少的水需求增长率，都柏林市议会(2010b)已经认识到，如果不加以解决，水资源短缺可能会变得更加普遍，到2040年，供应水平将需要从目前的5.5亿升/天增加到8亿升/天。这一预测赤字是基于最可能的规划和气候变化情景。beplay竞技

爱尔兰的水管理历来侧重于扩大供水。

近年来，一些渗漏管理的改进、节水措施和水处理厂的运行满足了需求的增长，这些污水处理厂超出了城市的可持续生产能力。因此，系统中几乎没有冗余或“净空”，这一点在2009年和2010年冬季的长时间寒冷期中得到了证明，这表明都柏林的供水在冰冻条件下存在重大脆弱性。问题有两个方面。首先，寒流的长度和严重程度使得霜线到达了埋在地下的管道的深度(通常在地表以下750毫米)，导致了配电网络的多次爆裂。这种情况由于系统中条件较差、陈旧的管材的普遍存在而更加严重，众所周知，这种状态导致了高水平的未计入的水(Trow和Farley 2006)。严重泄漏与环境温度回升相吻合。在未来，通过将爱尔兰在这类问题上的建筑标准与较冷国家或气候变化预测与爱尔兰相似的国家的标准更加紧密地结合起来，很可能可以解决这一脆弱性。beplay竞技第二，毫无疑问，爱尔兰当时对家庭用水不收费，短期需求的增加是由于房主在这个寒冷的时期让水龙头持续开着，以防止家庭水管中的水结冰。这就造成了这样一种情况:虽然原水储藏库仍然有充足的供应，但处理过的水储存却迅速减少，需要水务当局在某些地区削减或暂时削减供应。在干旱时期，由于没有足够的原水来满足需求，都柏林的供水也出现了类似的削减。

在这方面，同过去一样，最可能通过开发新的供应来源来解决水资源短缺问题，1996年对都柏林供水的高级别评估(DEHLG 1996年)强调了这方面的需要。因此，随着所有现有水源的充分开发达到其可持续供应极限(627亿升)，一个被称为“都柏林地区供水项目”的战略区域项目已被开发出来，以规划为GDA提供长期供水。这涉及对各种可能的供水方案和备选方案的组合进行评估，其中包括从香农河流域的Derg湖和巴罗河提取/储存方案，从附近的Kildare含水层提取地下水(都柏林市边界内不存在主要含水层)，以及对爱尔兰海水进行脱盐，以满足都柏林地区WSA的未来需要。尽管基尔达尔含水层是该国最大的砂砾含水层，年平均补给量为284毫米(Misstear et al. 2008)，并可支持额外的5百万升/天的补给(基尔达尔县议会1999年)，但该含水层支持许多其他河流水源和一些敏感生态系统的基流，例如，国家重要的自然遗产Pollardstown Fen。此外，在城际高速公路Kildare绕路的一段与含水层顶部相交的切割中，在施工期间和之后对该含水层的监测结果表明，抽取水的响应较大且相对较长(M. Bruen, G. van Wirdum, T. Hayes, E. Farrell, L. Brown, P. Johnston, P. Devine和J. Coppinger, 2010，未出版的手稿)，因此，将其发展为供水资源，必须顾及对其生态功能的不利影响。虽然也评价海水淡化是补充都柏林供水的一种替代办法，但认为所需的能源和相关的处理费用比其他替代办法高得多。例如，据估计，东海岸海水淡化厂所需的能源将是香农调水计划所需的三到四倍(都柏林市议会，2010年)b)，即使“正向渗透”等前沿技术取得了巨大进步。

因此，Shannon抽象方案是在2005年对这些方案的可行性研究中提出的，目前正在考虑对该方案的水文和环境影响进行详细评估。通过的计划提出从Lough Derg(香农河，距离都柏林约120公里)提取原水，并通过新管道将提取的水抽到爱尔兰中部(在Offaly县)一个切割沼泽的拟议蓄水池，处理水通过管道输送到都柏林地区(都柏林市议会2010年)b)．虽然如上所述，仔细分析了技术上的可行性问题，但似乎很少注意有关下列方面的地方问题:公众咨询的一般水平;并就维持都柏林增长所需的区域资源的潜在损失进行专门咨询，尤其是在那里，高泄漏率仍然存在。

在增加供水的同时，正在都柏林执行一系列有限的用水需求管理措施，以增加而不是提供替代供水来源。自2008年起，当局已采取多项措施，包括透过维修及修复现有的主要供水设施，控制水管水压，以及透过计量水量及收取水费，减少非住宅楼宇的耗水量及渗漏。为了改善现有饮用水供应的管理，以前也实施了一些措施方案。1996年至2002年，都柏林地区水资源保护项目实施了实时遥测系统，用于监测城市水的分布，促进了高效渗漏管理计划的实施，将供水网络的渗漏从43%减少到29%(都柏林市议会，2010年)b)．都柏林地区水管修复项目(2007 - 2012)代表了对城市基础设施的进一步投资计划，以取代旧的网络部分，以及进一步计划的投资目标，到2040年渗漏率达到20%。尽管与其他欧洲城市相比(Forfás 2008)，这一秩序的比率较高，但被认为是都柏林维多利亚式网络的“经济水平”(都柏林市议会2010年)b)．都柏林地区的地方当局也参与了用水需求管理教育活动，例如“滴水先生”学校活动和“水龙头提示”(http://www.taptips.ie)，两者均为减少家居及花园用水量提供指引。尽管都柏林市议会迄今已作出重大努力，利用需求方面的管理机会，但与较传统的扩大供应办法相比，这些办法的发展在爱尔兰仍是比较新颖的。因此，进一步开发这些和其他措施的机会可能仍未得到充分利用，例如，广泛使用节约装置，如低流量厕所和淋浴喷头改造，“紫线”装置，将雨水重新用于非卫生用水，用于淋浴的雨水收集系统，等等。

生活用水的收费尚未到位。

在爱尔兰，包括都柏林市，提供家庭用水设施的费用目前大部分由财政部支付。然而，一段时间以来，国家和欧洲的政策已经认识到，根据水框架指令(EC 2000, Forfás 2008)的“成本回收原则”(第9条)，水服务的全部成本回收将在2010年到位。尽管这一直是国家水资源管理筹资战略的核心内容，但在爱尔兰水务公司成立后，将从2014年底开始实行普遍的生活用水收费。全国新的单一供水公司。经济周期的低迷以及相应的财政收入下降，再加上欧盟/国际货币基金组织(imf)纾困条款的要求，迫使英国政府重新考虑这个问题。在巅峰时期，通过水务服务投资计划(WSIP)，爱尔兰每年对水务服务基础设施的投资接近6亿欧元，但在经济低迷期间，这一投资几乎减半。因此，政府宣布将从2014年最后一个季度开始对家庭用水收费，爱尔兰水务公司将于2015年1月向家庭消费者发出第一张账单。目前，高达90%的住宅物业(据估计，10%的爱尔兰物业不适合安装水表，例如许多公寓)已开始安装水表，推广期为四年，之后将全面启用按容量收费的生活用水，尽管时间范围仍有一些争论。已决定向所有用户提供免费津贴(3万升)，只有在超过这一免费阈值时才收取费用。儿童将获得额外津贴。这将在2016年进行检讨。

设立爱尔兰水务公司的立法没有明确规定全额收回成本，也没有规定收费的基础，只是规定在政府通过后，这些费用将由能源监管专员管理，他也负责管理爱尔兰水务公司。预计最初的水费将根据供水和污水处理服务费用的估计来计算，但是可能要过若干年才能知道全部费用。2014年，政府发起了一项私人成员修正案，规定爱尔兰水务公司的账目必须接受审计长和总审计长的检查，但该修正案尚未颁布。因此，费用的全部细节可能不会通过本论坛公开。该法案确实规定由爱尔兰水务公司借款(不超过5亿欧元)，并由政府担保这种借款。政府为这一担保徒步支付的任何款项都必须由爱尔兰水务公司偿还，并在立法中间接表明它打算自筹资金。然而，有趣的是，该立法确实规定，任何偿还的缺口都要由政府资金来弥补，允许出现损失的可能性，从而低于全额收回成本。

尽管如此，到2030年，容量收费有望扭转人均消费的上升趋势，目前人均消费为150升/人/天至130升/人/天(都柏林市议会2010年)b)．但是，应当指出，虽然实行家庭水费预计至少在初期会减少用水量，但这种减少本身不大可能足以满足都柏林市的长期供水目标。也不太清楚由于收费而预期的最初消费减少是否会长期保持下去。

气候变化背景下的不确定性尚未得到充分解决。beplay竞技

人们普遍认为，气候变化将给水资源的管理和治理带来进一步的挑beplay竞技战。就爱尔兰而言，气候变化预计将导致本世纪末夏/秋平beplay竞技均气温上升3.0至3.4°C, 2060年以后的平均降水量将使秋冬多雨15%至20%，夏季多雨10%至18% (McElwain and Sweeney 2003, Dunne et al. 2008)。预计极端洪水事件发生的频率也会增加(Leahy和Kiely 2011年)。虽然从模拟中不太清楚区域差异，但预计夏秋季气温上升幅度最大，夏季降水减少幅度最大的是爱尔兰东南部和东部地区，其中包括都柏林。预计秋冬平均降水量的增加将大于夏季降水量的减少，因此净年预测将出现更多降水。然而，从供水的角度来看，预期的时间变化的增加意味着只有当秋冬降水的增加能够储存起来并在干燥的夏季使用时，这方面的效益才能实现。

都柏林确实有一些大型水库供水，但如前所述，这些水库目前已接近满负荷运行。在本世纪下半叶，增加这些湖泊的可用储水量的可能性将会出现，但这可能是昂贵和有争议的。

当前的管理和新的不断发展的治理结构

除了上述气候变化、城市化、水文beplay竞技、水力、计量和其他供应挑战外，爱尔兰和都柏林市目前也正在经历一场前所未有的转型，其与政府部门和机构、机构实体、治理结构和报告机制的联系根据政府的政策文件以人为本在与供水服务提供有关的法律、财务、人事、搬迁和行政/报告安排方面，将对所有地方和公共当局工作人员产生深远影响。每个地方当局的新公共供水部门将根据服务水平协议(SLA)与爱尔兰水务部门进行互动，但事实上，更广泛的水资源利益和法定要求也必须作为SLA水服务安排的“无缝”延伸来管理，以包括在水框架指令转换中引用的所有地方和公共当局，以及他们在非SLA安排下工作的指定人员，可以这么说，以完成“水循环”。在介绍目前对爱尔兰水服务和水资源管理的新形成的治理结构以及GDA的治理结构的了解之前，有必要简要回顾一下最近的和正在过渡的当前结构。

最新和当前的结构

本节概述了最近历史和/或目前在爱尔兰供水服务的提供、控制、财政和管理方面所涉及的主要行为者和组织的作用和责任。然而，应当指出，这种确切的体制安排正处于前所未有的变化之中。

欧盟在欧洲层面制定相关的水质立法，由爱尔兰议会转化为国内法。欧盟还具有监督职能，可以对未执行欧盟指令的欧盟成员国提起法律诉讼。爱尔兰环境、社区和地方政府部(DECLG)是一个中央政府部门，负责制定政策和控制提供水服务的资本支出。环境保护署(EPA)是爱尔兰饮用水和废水服务的技术和环境监管机构。

以前，除了大型农村供水计划外，地方当局(市和县议会)对提供城市公共供水和废水处理服务负有主要责任。农村团体用水计划是自愿合作社，向一些农村社区的客户提供小规模的饮用水。由用户组负责开发、操作和维护。在爱尔兰农村地区，为单一住宅或工业企业提供个人用品是相当普遍的。地方当局负责监督其地区内的任何集体供水计划和私人供水，并负责进行各种与水有关的检查和执法活动。EPA有法定责任监督地方当局提供的水和废水处理服务的质量。

除了是一项基本的公共卫生要求外，人们还认识到，水服务可能严重制约人口增长和企业发展所需土地的供应。因此，在区域(例如，GDA的区域规划指南)和城市或县规划尺度上，供水和污水处理服务也是城市规划过程中的关键考虑因素(有关爱尔兰规划系统的更多细节，参见Gkartzios和Scott 2009)。在爱尔兰水务公司成立之前，要求爱尔兰地方当局在制定发展计划时考虑他们自己的供水服务投资战略，以提供未来的发展模式。在这方面，都柏林已经确定提供可持续的水供应是一项潜在的发展限制，因为如前面所概述的，那里有大量和持续的人口增长。但是，如前所述，存在着重大的行政和资源供应方面的挑战。

爱尔兰政府最近宣布将供水服务的提供责任从地方当局转移到单一的公共水务公司爱尔兰水务(爱尔兰政府，2013年)。目前，在爱尔兰，如前所述，在引进家用水表后，向家庭客户直接收费供水和污水处理服务。目前，非住宅用户根据当地政府制定的水价，按用水量计量缴纳水费。这通常是一种固定的固定装药和一种基于实际体积的计量装药的组合。有一个既定的方法来评估非生活用水和污水收集收费的全部成本回收。此外，地方当局还对公共基础设施(包括供水和废水处理基础设施)征收(一次性)发展贡献^[２]，将有利于某一地区的发展作为规划许可的条件(详见克林奇和O 'Neill 2010)。但是，迄今为止，爱尔兰政府没有根据《水框架指令》对水服务的定义公布关于全面成本核算和回收的方法，这是一项重大疏漏，如果不加以解决，可能会对爱尔兰水资源管理的未来产生影响。

2011年，爱尔兰向欧盟委员会承认，在根据“水框架指令第9条成本回收原则”的要求提交给欧盟委员会的材料中，即关于水服务的全面成本核算和水服务收费的材料中，对“水服务”的定义做出了不恰当的解释。爱尔兰现在承认，必须确定与所有用水相关的外部化成本，“包括用水的环境和资源成本”，即不仅仅是提供水和污水处理服务所固有的成本，而且必须在全国范围内实施一个包含内部化这些成本目标的收费系统(欧共体2012:1)。然而，虽然对成本结构的透明度和完整性至关重要，但在未来的基础设施投资和关于水的真正价值的收费结构的范围内，确定收回全部成本的方法是复杂的。这种复杂性反映在欧盟成员国对WFD中水价原则的不同解释，以及成本回收适用的活动和部门。在2014年地方和欧洲选举的准备阶段，对国内客户征收水费的问题是爱尔兰国家政治议程的首要议题。虽然价格结构的全部细节尚未最后确定，但如上文所述，人们接受的是，全部或部分的帐单将与消耗或丢弃的水量挂钩。在某种程度上，这将符合世界用水日的要求，因为该政策将鼓励有效地使用水，从而有助于实现其环境目标。

新形成的管治结构

爱尔兰公共供水服务的改革导致在Bord Gas Éireann (BGE-Irish Gas Supply Company)集团内成立了公共供水公司Irish water，该公司将从地方当局手中接管饮用水的供应和废水处理服务的管理。成立爱尔兰水务公司的关键动力，本质上是2009年爱尔兰与“三驾马车”(国际货币基金组织、世界银行和欧盟)达成的经济纾困协议的要求。爱尔兰水务公司专门负责按照《水框架指令》第9条的“成本回收原则”，进一步实现为包括国内消费者在内的所有用户提供饮用水和污水处理服务的成本内部化的目标。三驾汽车要求爱尔兰直接向国内客户收取饮用水费用，这符合欧盟的立法、政策和程序，欧盟所有其他成员国都在执行这一规定，而且在一些城市地区(包括都柏林)的非收入水/不明用水高达40%的情况下。通过税收间接为饮用水供应服务提供资金被认为是低效的，没有明确的动力来解决渗漏和节约用水，而且通过一个单一的公共供水设施，全国受益于规模经济，有可能实现生产力和效率的提高(DECLG 2012)。三驾马车还要求引进适当的新兴技术，包括更好的组织/管理、可靠的计量和智能网络，以及以客户为中心的服务提供，以及透明和值得信任的计费系统。爱尔兰政府的结论是，仅靠现有的短期公共资金无法满足更新爱尔兰旧基础设施所需的投资。因此，建立爱尔兰水务公司的一个主要决定因素是其固有的直接获得私人资本的能力，使饮用水的采购/提取、处理/生产、储存和分配系统达到所需的标准。要满足《饮用水指令》和《城市废水处理指令》的要求，即使以相对具有成本效益的方式，也需要大量投资，远远超过政府目前所能提供的。

推动与爱尔兰水务公司相关的组织问题的关键政策文件题为以人为本．其内容传达了当前政府从根本上改革爱尔兰地方政府的目标，其中包括在区域一级整合和协调公用事业和生态系统服务。

将综合水资源管理的原则纳入决策和管理

综合水资源管理(IWRM)被定义为“协调开发和管理水、土地和相关资源，以公平的方式实现经济和社会福利最大化，同时不损害重要生态系统的可持续性”(GWP 2000:22)。适合于本文件的是，《关于水与环境问题的都柏林国际公约》(1992年1月举行，以核可联合国会议关于水问题的声明)为全球认识到水资源综合管理的必要性提供了一个重要步骤。重要的方面是:(i)它确认水的所有用途;认识到水资源的开发必须与其他自然资源一并考虑。尽管有许多人质疑国际水资源综合管理是否能在实践中真正发挥作用(例如，Biswas 2008)，但大多数人可能同意国际水资源综合管理的目标，并支持其一些基本原则，例如多学科方法或与利益攸关方协商。没有人认识到，在任何特定情况下，综合水资源管理所能处理的因素的范围和数量都有实际的限制。这与《水框架指令》形成了鲜明对比，后者对“不涉及过高成本”的措施进行了限制。此外，目前尚不清楚国际水资源综合管理所需的复杂体制框架和联系是否会抑制相关组织的灵活性和适应性(例如，Fischhendler和Heikkila 2010)。就都柏林而言，其水供需平衡的关键性质将需要这种灵活性，特别是考虑到需要在其行政边界以外获得新的水源和储存，因此需要执行新的和新颖的解决办法。

到目前为止的进展和治理方面的局限性

地方当局的数量已经合理化以人为本为爱尔兰设立了三个地区(康诺特/阿尔斯特，东部/中部和南部地区)。关于爱尔兰水务的立法已经颁布，但大部分细节还有待于通过法定文书或部长级命令来实施，这些文书或部长级命令将更详细地规定爱尔兰水务在几个关键领域的权力、职责、责任和责任。这些问题预计包括:(1)资本和运营财务问题;(二)水费开始征收日期;(3)水务服务投资计划下的规划/发展事宜;(4)主管当局就战略环境评估、环境影响评估、自然影响报告/适当评估等的要求作出决定，以及战略基础设施发展应适用的门槛，可通过An Bord Pleanála;(5)有关“工程”及“管网”的经营/活动的发牌事宜;(6)监控;(7)与管理自然水使用和生态系统服务、洪涝/干旱管理等资金来源的主管当局的关系。

到目前为止，部长已经规定爱尔兰水务公司是BGE(一家现有的国有公司，本身是一家受监管的公用事业公司)的完全国有子公司，并将被建立为一家在全国运营的公共水务公司，并服从国家机构的各种监管、规划、财务和其他要求，包括财政部、环境、社区和地方政府(DECLG)、国家公园和野生动物管理局、卫生服务执行局，环境保护署，规划当局，和安邦Pleanála，除了要求在一些领域的法定协商。主要和次要立法最近才颁布，它们的执行是否成功还有待观察。然而，除了遵守所有与饮用水指令、UWWT指令等相关的欧盟和爱尔兰立法外，最终，爱尔兰水务公司通过其董事会和首席执行官，需要对各部门间和Oireachtas(议会)委员会(如母公司BGE)负责。然而，考虑爱尔兰水务公司是否将相对于以前更本地化的管理安排对爱尔兰人民充分负责是合理的。在国家一级，政府/ decg与代表地方当局/卫生当局各级工作人员(工程师、安装工等)的工会之间正在进行全国性的谈判。由于大量的雇佣合同，包括养老金安排在内的雇佣条款和条件相差甚远，在很多情况下，工会都呼吁不合作。然而，已达成12年服务水平协议(sla)，以解决爱尔兰水务公司(及其区域办事处)与各卫生服务、消防服务等部门之间的关系，作为各地方当局在全面实施政府政策后的一部分把人放在第一位。还在起草单独的详细公共当局协议，参考与某些领域主管当局的有关公共当局的良好工作关系，例如公共工程办公室(负责排水)、电力供应委员会、卫生服务执行局、环境保护局等。目前已就爱尔兰水务公司及其区域办事处的一系列业务问题起草了若干议定书，例如，采购、监测、通过水务服务国家培训小组进行的人力资本培训、认证/CPD，这些是市县管理人员协会(特别是其水务委员会)、水务服务过渡办公室、现有的卫生当局和许多其他有关方面之间讨论的主题。

以人为本还希望加强公众参与和协商，并使有关供水服务的决策民主化。因此，爱尔兰可能正在与最终的全方位、多标准、决策框架(即，多学科、多部门和多规模)作权衡，对此普遍的批评是，这种方法不可避免地导致决策的拖延。

讨论

都柏林作为欧盟的首都，在考古、建筑和自然遗产以及水文地质方面是独一无二的，所有这些都对经济和基础设施需求之间的平衡提出了巨大的挑战，它长期致力于保护生态服务、水美学等。另一方面，GDA面临着人口增长/移民和气候变化的挑战，这些挑战加剧了降雨和水需求之间的国家地理不匹配。beplay竞技

如前所述，现在经常在综合水资源管理的范围内评估世界各地城市的供水情况。此外，综合水资源管理通常被置于水治理的背景下，其空间尺度是一个重要问题。尽管人们普遍认为综合水资源管理的自然空间尺度是集水区，但对于良好治理结构来说，什么(如果有的话)是合适的尺度并不清楚(Bai等人，2010年)。因此，水治理举措在不同的空间尺度上展开:有许多国家尺度上的水治理报告，例如，以色列(Fischhendler和Heikkila 2010)、南非(Schreiner和van Koppen 2003)、墨西哥(OECD 2013)一个)，瑞典(Aspegren et al. 1997;p .巴尔莫,未出版的手稿）;在城市尺度上，例如哈拉雷(Manzungu和Mabiza, 2004年);在区域尺度上，例如安达卢西亚和加泰罗尼亚(Bel等人，2013年)、加利福尼亚州(Kallis等人，2009年，Lubell和Lippert, 2010年)、埃塞俄比亚阿瓦什盆地(水治理中心，2013年)和坦桑尼亚Ruaha河流域(Lankford等人，2004年)。良好的水治理也具有国际层面。例如，它已被亚洲开发银行(ADB 2004)采纳为减贫战略的三个关键要素之一，另外两个要素是有利于贫困人口的可持续经济增长和包容性社会发展。欧盟已经解决了水质问题，并管理了一定程度的合作和协调，但其水框架指令不够全面，不足以成为IWRM (Rahaman等，2004年)。经济合作与发展组织(OECD)曾断言，“当前的水危机不是稀缺危机，而是管理不善危机，具有很强的公共治理特征”(OECD 2011:17)。这是由于制度碎片化、管理不善的多层治理、角色分配不明确、缺乏完整性和透明度、糟糕的经济监管和起草不力的立法(经合组织2013b)．在这一清单上还可以加上，对业绩的衡量不充分(包括对适当指标的定义)导致责任和透明度的不足。相比之下，后者可以通过社会学习得到加强，并通过实验得到越来越多的认可(Bos et al. 2013)，特别是在治理结构之间过渡的早期阶段(Rijke et al. 2013)。这对都柏林(和爱尔兰)尤其重要，因为它正处于由地方当局提供供水服务向由全国运营的公共供水公司提供供水服务的治理体系过渡的过程中，该公共供水公司受经济监管。一般来说，不鼓励私营部门在水部门投资的治理结构没有得到大多数提倡良好治理概念的人的赞同，特别是在发展中国家(Helmer和Hespanhol, 1997年)。

目前，爱尔兰政府在治理方面表明的意图是，到2017年，都柏林市议会将不再是都柏林地区WSA的水和废水公用事业的提供者，而爱尔兰水务公司将全面接管这些责任。虽然有关该组织拟设立的行政结构的一些细节已经得到，但尚不清楚这个新组织是否或在多大程度上将成为都柏林市和其他主管当局更广泛的水资源管理活动的“整合者”。根据爱尔兰政府现在的解释，任何未来管理都柏林市供水服务的行政框架似乎都将使爱尔兰水务管理饮用水和废水处理服务与其他一些保护伞机构或机构的组合，这些机构的监督活动包括公共工程办公室(管理洪水控制)、内陆和海洋渔业委员会(管理渔业)、地方当局和An Bord Pleanála(管理土地使用和开发)，爱尔兰地质调查局(地下水方面的技术服务和咨询)，爱尔兰航道(管理内陆水域航行)，环境保护局和地方当局(管理地表水质量)，等等。这些当局是如何组织的性质尚不清楚，但将在很大程度上影响爱尔兰和GDA的水治理总体上符合IWRM的原则。GDA的供应方案还需要经过严格的全面战略环境评估、环境影响评估、适宜性评估以及相关的公众参与程序。目前还不清楚如何在新兴的治理结构中评估这些选项。

然而，实施这样一种激进的改变将导致许多政治、治理和公众可接受性方面的问题。迄今表达的关切主要涉及:

• 区域发展缺乏平衡，都柏林的持续增长“以牺牲”其他地区的增长和发展为代价(参见克林奇和奥尼尔2009年对区域政策倡议和关注的回顾)，
• 都柏林市的用水户可能会过度抽取水，以牺牲那些依靠香农河流域水环境维持自身福利、栖息地和生物多样性的人的利益为代价
• 香农河流域管理缺乏地方合法性，都柏林市在其未来管理中扮演了不成比例和不适当的角色(EEA 2012)。

此外，将水务服务基础设施的所有权和控制权(目前由地方选举的议员进行地方民主问责)转移到一家没有任何直接民主问责的公共水务公司的原则，很可能成为有关爱尔兰水务公司未来治理责任的辩论的中心。考虑到爱尔兰水务公司将从地方政府的大量资产转让中受益(价值数十亿欧元的历史性资本投资，以及筹集的发展贡献基金)，并获得对一种关键的环境和维持生命的自然资源的控制权，对公民和消费者的问责将是最重要的。然而，目前还不清楚爱尔兰水务公司将如何在实践中问责，因此，发展一个问责和透明的治理结构对公众接受其决策至关重要，而这将进一步复杂化的事实是，公众将在实施定价系统后成为消费者。

这种定价的应用，以及实施这种“成本回收”模式的过程，受到越来越多的公众辩论。最终，许多问题将影响消费者未来价格的校准。除其他外，主要考虑事项包括:实现减少用水需求和减少用水浪费(静态效率);提供持续的奖励，以鼓励对节水技术的投资(动态效率);一种在行政上可行并易于消费者理解的定价结构;一种被视为对所有消费者公平和公平的定价结构;同时，筹集足够的收入来维持和投资水和废水处理基础设施，并提供高质量的服务;并达到足够的社会和政治接受程度。

显然，适当定价结构的校准是复杂的，但它对爱尔兰水务部门的成功改革至关重要。此外，还需要在地方规划当局和爱尔兰水务公司之间协调和确定投资决定的优先次序。事实上，地方当局仍将为其所在地区的水和废水基础设施提高发展贡献(DECLG 2013)，立法规定资金将转移到爱尔兰水务公司。因此，必须进行进一步的研究，以支持和研究全面成本核算和回收的不同方法的设计，确定投资优先次序的框架，以及出现的新的管理办法。建立一个有意义的机制，让公众参与到新的水资源治理(包括管理)结构中来，这对人类和环境的成功至关重要。伦理方面的考虑，例如谁承担成本和谁获得收益的公平性，获得饮用水和卫生设施方面的公平考虑，以及公共和私营部门的健康和美学，可能是目前和今后对新出现的治理结构进行评价的核心。鉴于这些要点，在立法方面，应进一步考虑更全面地合并立法，以便在提供水生生态系统服务、水灾/干旱应对服务、火灾应对服务等方面提高效率和透明度。

结论

毫无疑问，都柏林市及其腹地正面临着紧迫的供水挑战。目前看来，这些挑战仍在相当临时的基础上得到解决，目前还没有明确的综合管理或治理框架，至少没有一个包括饮用水供应和污水处理以外的一整套水资源管理需要的框架。这样一个框架将把处理供水、防洪、废物吸收能力、渔业、旅游、娱乐等问题的各种机构汇集在一起。综合水资源管理的核心是全面成本核算，确认每项服务的真正经济价值。这包括认识到生态系统的需求及其在维持爱尔兰水源健康方面所提供的宝贵功能，即所谓的“生态治理”(Brandes等，2005年)。提议的香农抽水项目的倡导者和管理者需要在伴随提案的正式和详细的经济和环境评估中适当考虑这一点。由于没有公布关于在爱尔兰提供供水服务的全部成本核算方法，在未来的基础设施需要和实际收费结构的情况下，最终如何实现这一目标仍不清楚。在这种情况下，定量分析供水选择和相关问题，以设计和探索完全成本核算和回收的不同方法，以及这些方法与爱尔兰水治理结构的关系将是一个有用和合乎逻辑的下一步。国家三级高等教育机构有责任收集和分析这些数据，以便研究和支持出现新的和相关的治理方法和结果。

目前责任的分散和相互竞争的任务，如果新出现的管理结构不能充分处理，就导言中概述的许多原则而言，将妨碍有效的城市和国家水管理。在开放、透明、参与和沟通方面，过去纯粹由上而下、决定-宣布-捍卫的方法遗留下来的后遗症仍然很明显。改善公民参与，例如，在爱尔兰水的出现方面，虽然不是没有挑战，但这是增加开放和透明度的关键。让公众参与重要的技术和科学问题一直是一项挑战，特别是在有多个和相互冲突的目标的情况下。

大学研究人员参与利用独立知识缓和随后的辩论的程度因国而异，在爱尔兰尚未充分发挥其潜力。在这样的辩论中，大学学者可以扮演“独立的中间人”的角色。将这些学者与诸如21世纪大学这样的国际网络联系起来，可提高他们在这方面的信誉。这一点还没有在关于都柏林供水的可持续性辩论中得到利用，而且在爱尔兰河流流域管理计划的制定中很大程度上错过了机会(Bruen等人，2010年)，尽管本文作者确实为环境部关于爱尔兰水部门改革供水服务的咨询的公共咨询阶段做出了贡献(DECLG 2012年)。有证据表明，在早期阶段以敏感的方式和正确的工具进行积极的公众咨询可以取得成功(Stocker等人，2012年)。

目前，公平是爱尔兰可用水的基石。所面临的挑战是保持某种程度的这种公平，同时也引入激励措施，以更有效和可持续的方式使用水资源。除其他外，这将需要进一步从供应管理向需求管理过渡的政策。提供供水服务的机构责任不明确是问责制方面的一个根本弱点。由于部分责任从地方政府转移到爱尔兰水务公司，短期内情况可能会变得更糟。都柏林市在评估和提出香农流域间转移时，在一致性和一体化方面做了一些改进。当局对与天气有关的短期缺水和相关问题的反应通常是有效的(爱尔兰水务公司在这方面的表现还有待观察)，但有关当局也需要采用“适应性管理”，以便体制安排能够更容易地灵活变通，以解决长期问题和不可预测性。人们认识到，这些原则有时可能相互竞争，例如公平和效率，但它们仍然为改进水管理提供了宝贵的框架。总的来说，都柏林和爱尔兰在提高其水资源的效率、可持续性和综合管理方面还有余地，并应以反映有效治理原则的透明方式这样做。

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^[1]严格地说，就地理范围而言，都柏林地区WSA是GDA的一个子集，然而术语都柏林地区WSA和GDA是可以互换使用的。
^[２]最近的数据(2007/08年)表明，全国地方当局收集到的发展贡献中约37%(全国总额)用于水和废水基础设施(DECLG 2013年)。

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