研究，部分进行了专题介绍REDD+国家政策网络:信息流、影响和变革联盟

国家REDD+政策网络:从合作到冲突

• 摘要
• 简介
• 背景
  • REDD+在国际背景下
  • REDD+在国内的应用
• 理论框架
• 方法
• 结果
  • REDD+政策进程的国家自主权
  • REDD+政策域中的权力分配
  • 合作与冲突
• 讨论
  • 为改革派的REDD+议程集中权力
  • 为改变讨价还价
  • 国家所有权是进步的先决条件
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

通过避免森林砍伐来减少碳排放(RED)的想法于2005年在蒙特利尔举行的第十一届缔约方会议(COP 11)上首次提出。它很快演变为包括避免森林退化(REDD)，后来，在2007年巴厘岛的第13次缔约方会议上，增加碳储量，成为REDD+，从而从只关注碳减排转变为拥有多个目标(Angelsen和McNeill 2012)。从一开始，人们就认识到，实现REDD+将需要广泛的政策变革，例如经济、监管和治理框架的变革，包括空间规划、农业综合企业和采掘业改革，其中许多改革超出了林业部门的范围(Kanninen et al. 2007)。已经进入REDD+进程的国家目前处于不同的阶段，一些国家仍在进行政策设计和技术准备活动，另一些国家已经在实施政策，通常是在联合国REDD (UN-REDD)计划和世界银行牵头的森林碳伙伴基金(FCPF)等全球倡议的支持下或通过双边协议。总体进展比预期的要慢得多(Angelsen et al. 2012)，而且在大多数情况下，国家政策在实际减排或共同效益方面的结果尚未可见。因此，大多数关于REDD+成就的分析都局限于技术能力的提高(Romijn et al. 2012)以及政策和措施的制定(Wertz-Kanounnikoff and McNeill 2012)。

REDD+正在进行辩论的国家政策领域涉及广泛的行为体，即国家和国际以及国家和非国家行为体，具有不同程度的权力，其定义为影响REDD+决策的能力。在这些行动者之间，形成了网络，出现了相互合作或挑战的联盟，所有这些都根据行动者的利益和信念形成了国家REDD+战略，以实现政策结果(Kenis和Schneider 1991)。

我们试图确定在当前国际和国内背景下，政策行为体的影响和相互之间的互动如何以及在多大程度上影响REDD+政策制定的进展。我们对巴西、喀麦隆、印度尼西亚、尼泊尔、巴布亚新几内亚(PNG)、坦桑尼亚和越南这七个国家的政策网络进行了比较分析。继Kriesi等人(2006)之后，我们沿着两个主要维度研究了不同类型的权力结构:国家REDD+政策领域的权力分配以及行动者群体之间合作和冲突互动的模式。我们使用社会网络分析来分析和比较这些权力结构。

我们首先概述了各国REDD+政策进程的国际背景和进展。在此之后，我们进行了简要的理论概述，以更深入地了解网络结构中的参与者及其相互作用，并列出了我们用于识别权力结构类型学的维度。最后，我们提出了三个关于权力结构如何影响政策制定进程的假设。在描述了我们的方法之后，我们介绍了应用于七个国家REDD+领域的权力结构类型学分析的结果。然后，我们将根据我们的结果讨论和完善这三个假设，并对用于研究特定政策领域内政治结构的理论框架进行一些评论。

背景

REDD+在国际背景下

REDD+作为2007年缔约方会议第13次会议的一项主要成果被列入巴厘行动计划。然而，国际舞台上的一些行为体提出了担忧，主要是对抵消的担忧，这被视为附件1国家避免在国内减少碳排放的一种方式;治理影响，考虑到森林治理重新集中的风险(Phelps et al. 2010);以及负面的社会和生计影响，例如与权属不明确和缺乏对土著人民权利的承认相关的风险(Griffiths 2009, Okerere和Dooley 2010, Larson等人2013)。

随着时间的推移，REDD+最初被视为一种廉价而简单的市场化机制，但由于与之相关的多个目标，以及从最初的基于结果的市场化理念转向通过海外发展援助和附加条件融资(Seymour and Angelsen 2012, Angelsen 2013)，它变得非常复杂。

挪威、澳大利亚和英国等国通过与印度尼西亚、越南和巴西等国的双边协议支持这一倡议。2008年通过FCPF和UN-REDD计划建立了支持战略制定和能力建设的多边倡议，2009年加入了森林投资计划(FIP)(韦斯特霍尔姆，2010年)。这些行为体通过资助和附加条件(例如挪威和印度尼西亚之间的意向书)影响国家REDD+政策议程，并与国际保护非政府组织一起在地方一级形成REDD+试点项目。例如，自然保护协会在巴西和印度尼西亚的工作;秘鲁的世界野生动物基金会(WWF);由澳大利亚国际开发署资助的印度尼西亚加里曼丹森林碳伙伴关系;以及荷兰发展组织(SNV)在越南。

除了关于REDD+融资和全球协议形式(如果有的话)的不确定性之外，随着政治成本变得越来越明显，REDD+不得不应对国家现实(Peskett和Brockhaus 2009)。由于各国政府正在制定森林缓解政策，国内的权力斗争显然正在出现，并正在影响REDD+政策和进展。

REDD+在国内的应用

在缺乏减排等量化可衡量成果的情况下，Korhonen-Kurki等人(2014:9，表2)将REDD+进展定义为“由承诺的行为者建立的新机构、程序和能力建设措施”，旨在支持建立在广泛的社会共识基础上的具体政策制定和产出。进展指标包括完成国家REDD+战略和建立有效的协调机构以及监测、报告和核查(MRV)系统。政策变化将包括经济、监管和治理改革，如将权利下放给当地用户;取消对导致毁林和森林退化的经济利益的补贴和让步等不当激励措施;林业政策改革，有效减少不可持续的采伐(Kanninen et al. 2007, Brockhaus and Angelsen 2012)。我们分析的国家在不同的时间开始参与REDD+，政策进程的推进速度也不同(图1)。国家REDD+政策进程分为三个阶段:第一阶段是国家政策制定，即准备阶段;第二阶段为实施阶段;第三阶段是基于结果的支付(子午线研究所2009年)。目前，在我们的案例研究国家中，只有巴西、印度尼西亚和越南达到了第二阶段(Korhonen-Kurki et al. 2014)。

在接下来的段落中，我们将描述每个国家在REDD+方面取得的进展，着眼于参与国际倡议的程度以及影响REDD+领域权力结构的主要国家利益。基于在此分析之前对同一数据集进行的定性比较分析(QCA)，这些条件已被确定为相关(Sehring等人，2013年，Korhonen-Kurki等人，2014年)。

巴西是REDD+取得最大进展的国家之一，有了政策改革和示范点，并建立了MRV系统。与我们研究的其他国家不同，它没有参与联合国redd计划和FCPF的国际倡议，尽管它已经加入了FIP，并与挪威签署了双边协议。巴西及其亚马逊州在早期国内辩论和最初拒绝以市场为基础的碳抵消后，采取了自己的路线。在宣布其承诺后，该国已采取措施减少森林砍伐，尽管新林业法存在争议，反对者担心该法律将加强大型企业的力量，如大豆农场和养牛场，这些企业推动了森林砍伐(Stickler et al. 2013)。土地所有权问题被公开讨论，公平因素在REDD+政策辩论中占据突出地位，因为存在着主要关注土著人民权利的成熟的环境正义非政府组织(ngo) (May et al. 2011)b， Di Gregorio et al. 2013, Gebara et al. 2014)。

印度尼西亚在REDD+政策方面也取得了进展。印度尼西亚总统推动建立了REDD+工作组，并实施了重要的政策变化，包括最近延长了暂停发放新的森林特许经营许可证的时间。与巴西不同，印度尼西亚参与了所有三个主要的多边倡议，即联合国redd、FCPF和FIP，以及与挪威、澳大利亚和英国等国的双边伙伴关系，在未来几年承诺的总额为43.5亿美元(FCPF 2013年)。捐助者和国家行为体之间的冲突最近出现在为REDD+建立一个新的领导国家机构的问题上，因为REDD+工作队是临时成立的，将被一个永久性机构取代。分歧在于工作组的职能是否应并入林业部或分配给一个新的独立机构(Ridwan 2013)。试图影响国家REDD+决策的还有推动森林砍伐和森林退化的大型企业，例如棕榈油部门的企业。印度尼西亚有着悠久而有据可查的根深蒂固的商业和国家利益历史，特别是在林业部门(Barr等人2010年，Brockhaus等人2012年，Indrarto等人2012年，Luttrell等人2014年)。此外，经济发展是国家高度优先考虑的问题，相关问题包括地方政府要求有权将森林转化为发展目的，以及启动一项新的数十亿美元的国家发展计划MP3EI(经济总体规划2011-2025)，该计划与潜在的REDD+地区重叠(Indrarto等人，2012年，Gallemore等人，2014年，Moeliono等人，2014年)。民间社会行动者也参与到REDD+领域，他们主要在环境正义和公平问题上挑战国家，如权能和土著权利(Di Gregorio et al. 2013)。

越南在REDD+准备阶段取得了稳步进展。它参与了联合国redd和FCPF倡议。海外开发机构(如SNV)为示范点提供额外的资金和技术支持。有关国家环境服务支付计划的政策改革以及总理于2012年6月批准的国家REDD+计划支持了这一进展。然而，在早期的乐观情绪和最初快速的政策进展之后，热情正在消退。越来越令人担忧的是，政府的优先事项，对水电站等基础设施发展的投资，以及对中国出口(特别是家具)的扩大，将导致森林砍伐和森林退化的加剧，不仅在越南国内，而且通过国际泄漏到老挝等邻国(环境调查机构2011年，Pham et al. 2011)。另一个冲突点与MRV有关:REDD+捐助者对透明度和独立核查的要求是有争议的，因为政府出于国家安全考虑不愿提供数据访问或允许外部核查过程(环境调查机构2011)。越南是七个研究国家中唯一的独裁政权;这种政治体制影响着国家REDD+领域的权力结构，国内公民社会参与国家政策辩论的机会非常有限。

坦桑尼亚在REDD+准备阶段进展缓慢，尽管它是2007年与挪威签署REDD意向书的七个国家中的第一个。它对与其国家REDD+战略有关的政策进程采取了参与式设计，由REDD+工作队秘书处与地方政府和民间社会协商，领导这一进程。除了联合国REDD和FCPF的支持外，坦桑尼亚自2008年以来还从挪威获得了约1亿美元，用于其国家REDD+战略制定、REDD+试点项目和能力建设，芬兰政府正在支持建立一个监测系统。参与创建国家REDD+框架的国内民间社会和地方政府行为体，以及国际保护非政府组织积极参与坦桑尼亚的REDD+进程，他们正在通过项目和参与战略制定来塑造这一进程。然而，到目前为止，这种明显的广泛参与几乎没有反映在国家战略草案中(Rantala和Di Gregorio 2014)。关于REDD+融资架构应该以项目为基础，还是通过中央控制的国家基金管理，在中央国家行为体和民间社会之间产生了冲突，项目支持者在很大程度上推动了一种地方国家的方法(Rantala和Di Gregorio 2014)。

巴布亚新几内亚是2005年牵头提出将RED列入联合国气候变化框架公约(UNFCCC)议程的国家之一，并参与了UN-REDD和FCPF倡议。beplay竞技然而，REDD+政策制定进展缓慢。该国最近经历了政治动荡，两名男子声称自己是2011年的合法总理。《卫报》2011)。腐败丑闻涉及所谓的“碳牛仔”，即那些更关心碳交易而不是确保减排的人，导致了气候变化办公室的危机，该国早期的首席国际谈判代表凯文·康拉德(Lederer 2011)被解雇。beplay竞技其准备准备提案(R-PP)的修订版目前正在准备中。最近在新的治理安排方面取得了一些进展，其中包括建立气候变化与发展办公室和起草了《气候变化管理局法案》(该法案的批准已被推迟)。beplay竞技在这七个国家中，巴布亚新几内亚对土地习惯权的承认最为强烈，其宪法也明确承认天然林的价值(GovPNG 1975)。尽管如此，加快经济发展的新的土地特许权，即特殊农业和商业租赁，被认为会威胁到REDD+目标，并受到非国家和国家行为体广泛联盟的挑战，这导致了政策审查和暂停发放新许可证(Babon et al. 2014)。

尼泊尔有悠久的社区林业历史，但也存在普遍的政治不稳定，自2012年选举以来一直处于政治转型期。它在REDD+方面取得了一些进展。它于2010年9月向FCPF提交了R-PP，并正在制定其国家REDD+战略。FCPF和UN-REDD都参与了尼泊尔的准备活动，美国国际开发署正在资助REDD+示范点。由林业和土壤保育部领导的国家REDD+小组是协调机构。包括世界自然基金会在内的国际保护非政府组织和国际顾问支持和塑造国家战略的发展，但民间社会组织最近开始以缺乏有意义的协商为理由对这一进程提出挑战(Paudel et al. 2011)。尽管尼泊尔社区林业的悠久历史已经形成了一个组织良好且相当有影响力的社区组织联邦结构，但REDD+正威胁着导致林业部门重新集中(Bushley 2014年)。

尽管喀麦隆很早就与REDD+的多边捐助者进行了接触，但进展甚微。它最近才提交了R-PP，并最终于2013年1月得到FCPF的批准，其中2890万美元的预算用于起草战略，6000万美元用于示范活动。联合国redd也在喀麦隆开展工作。除此之外，只有少数关键的政府行为体参与其中，即环境和林业部门，一些国际保护非政府组织已经重新调整现有项目以适应REDD+ (Dkamela 2010, Kengoum 2011, Somorin et al. 2012)。过去改革林业部门的尝试存在重大缺陷，部分原因是缺乏国家所有权，以及森林资源利用和管理现状受益者的强烈抵制(Dkamela et al. 2014)。接下来，我们提出了分析的理论框架，从而得出了国家REDD+政策领域的六个不同的权力结构。

理论框架

研究复杂社会-生态系统环境治理的学者强调这些系统的多维特征，即多参与者、多尺度和多层次特征(Berkes and Folke 1998, Forsyth 2009, Ernstson et al. 2010, Poteete 2012)。围绕气候变化的政治过程跨越各个层面，从全球到地方，并涉beplay竞技及由国家和非国家行为体形成的政策网络(Bodin和Prell 2011)，其中政策网络被理解为政策领域中政策行为体之间互动的结构化模式(Marsh和Rhodes 1992)。beplay竞技气候变化政策制定超越了正式的国家层级，在国家和国家以下各级，通过非政府组织和商业行为体参与的协商过程，在国家和国际层面，行为体在《联合国气候变化框架公约》下参与双边和多边谈判(bulkley和Newell 2010年，Corbera和Schroeder 2011年，Doherty和Schroeder 2011年)。

政策网络分析为研究国家REDD+政策领域的权力结构提供了一个有用的工具(Newig et al. 2010)，这些权力结构受到REDD+的国际和国内背景的影响。权力的不同类型和维度已经在关于权力的文献中被识别和分析(Arts 2004)。我们将权力定义为“实现结果的能力”，在这种能力中，“权力的存在假定了统治结构”(吉登斯1984:257)。更具体地说，在我们的情况下，我们指的是影响特定政策问题决策的能力(Biermann 2010)。这两种定义都关注行为者实现结果的能力。在众多其他定义中，有一个是“拥有资源”，其中资源包括声誉(Arts 2004)，其中包括作为一个有影响力的演员的声誉。我们使用声誉权力或感知影响力来衡量政策行为者实现预期政策结果的能力(Heaney 2014, Fischer et al. 2009)。

正如Kriesi et al.(2006)所描述的，权力配置可以从两个维度来表征:(1)政策网络中的权力分布;(2)行动者和联盟之间的主要互动类型。权力可以是集中的，也可以是分散的，互动可以主要是合作的，也可以是冲突的，或者是合作和竞争的平衡组合，克里西等人(2006)将其称为“讨价还价”。

第一个维度，权力，可以集中在一个占主导地位的行动者或一个特定的行动者群体，也可以更均匀地分布(Atkinson和Coleman 1989年，Rhodes和Marsh 1992年，Van Waarden 1992年，引用于Kriesi et al. 2006年)。权力可能主要掌握在参与国家政策进程的国家或国际行动者手中。国际行为体对国家政策制定的影响在发展援助文献中受到特别关注，特别是在结构调整方案和减贫战略的分析中(Brock等，2002年，Driscoll等，2007年)。这一文献表明，缺乏国家对政策制定的自主权，这可以通过国际行为体的权力集中来代替，这在一定程度上解释了政策失败的原因。Luttrell(2007:2)指出，“一个系统要由国家‘拥有’，就必须受到国家目标和动机的驱动，并与现有的规划和政策相联系。”国家REDD+战略的制定明确属于国家政府的职权范围，但有证据表明，国际行为体在形成和促进国家政策提案方面发挥着至关重要的作用，包括通过提供资金，从而影响国家政策进程(Angelsen和McNeill, 2012年)。

第二个维度是政策网络中主要的互动类型。行动者试图根据他们的利益、想法和信仰来影响政策制定(Sabatier和Jenkins-Smith 1993, Giddens 2009)， REDD+政策制定也不例外(Brockhaus和Angelsen 2012)。参与者在政策领域中的行为受到他们与他人互动的影响:参与者在特定政策问题上相互合作、讨价还价或持不同意见。他们利用可利用的资源相互联系和联系，以重新定义或改变情况(拉图尔1986，默多克和马斯登1995)。因此，围绕类似合作或冲突模式的集团或联盟出现了。在文献中，合作通常被归因于非国家行为体在正式政策过程中的参与，这些过程往往照顾到国家利益;而冲突往往与非国家行为体的争论有关，如社会运动，在正式的政治进程之外工作(Katzenstein 1998)。然而，在政策过程中，国家行为体之间、非国家行为体之间、两者之间、联盟之间的合作与冲突往往并存。在民主政治中，这种情况越来越多地被贴上“冲突合作”(Evers 1990)或“讨价还价”(Kriesi et al. 2006)的标签。

从这一框架中出现了六种不同类型的权力结构(图2)。从图中可以看出，权力分散或扩散分布的政策领域可以根据主要的互动类型是合作、讨价还价还是冲突来表征。

“挑战”局势的特点是权力高度分散，冲突或分歧占主导地位。相反，当权力集中，互动主要是冲突时，就会出现“支配”的局面;在这种情况下，最强大的行动者能够将自己的想法和利益强加于他人。在权力集中度低、合作与冲突平衡的领域，出现了“对称讨价还价”的局面。如果权力集中，讨价还价是主要的互动方式，就会出现“不对称讨价还价”。在这种情况下，挑战现状的行为体的影响力微乎其微，行为体参与REDD+政策进程的程度完全由最强大的行为体决定。Kriesi等人(2006)认为，当合作主导互动时，权力分配变得无关紧要。然而，我们认为，在REDD+领域，高度集中的权力结构内的合作导致了“正式协商”的局面。相反，当权力分配更加均衡时，“包容性参与”就会出现。我们认为，在政策过程的不同阶段，政策领域可以从一种类型转移到另一种类型，这取决于环境条件，如政策问题的性质和政策变化可能影响现有利益的程度。

基于前面讨论的框架，接下来的分析旨在打开政策过程的黑匣子，以了解政策变化是如何发生的(Grindle 1996)。Kriesi等人(2006)呼吁进行比较分析，超越关于政策过程的广义国家层面的结论，考虑到国际、具体国家和具体政策的现实。我们试图通过分析特定于政策领域的政治结构如何影响REDD+政策发展来回应这一呼吁。我们的假设来自理论反思、案例研究国家的国家REDD+政策事件、REDD+正在出现和发展的国内和国际背景，以及基于同一数据集的QCA结果的回顾(Korhonen-Kurki et al. 2014)。

我们认为，在权力高度集中的情况下，政策进展需要最有权力的行为体与提议的变革保持一致。这是因为在高度集中的政治体系中，更边缘化的行为体很难影响政策进程。此外，以复杂的社会-生态关系和发展与保护议程之间的高度权衡为特征的领域，如REDD+所见，需要高昂的政治成本(Bumpus和Liverman 2011)。我们认为，在这种情况下，冲突与合作的混合可能更有利于改革议程，从而导致政策变化，而不是全面合作的情况，特别是当改革力量不是主导力量时。最后，我们建议，对于缺乏国家政府强烈支持的政策进程，例如主要由国际行为体推动的政策进程，不太可能取得政策进展。

使用来自7个REDD+国家的数据，更具体地说，我们测试了以下假设:

1. 如果最强大的行为者的利益和政策建议符合REDD+的目标，并与所需的政策变化相兼容，适度或高度的权力集中可以为实现REDD+所需的广泛政策变化提供机会。
2. 如果发生在改革派和既得利益者之间，冲突与合作的混合可以为实现REDD+议程提供机会。
3. 国家所有权和强大国家行为体的积极参与是推进REDD+设计和实施的先决条件。

方法

我们根据一系列标准选择了REDD+国家，包括:(1)参与多边和/或双边倡议的第一代REDD+国家的代表性;(2)拉丁美洲、非洲、亚洲和大洋洲的全球覆盖和空间分布表征;(3)存在已建立的REDD+项目倡议;以及(4)作为操作标准，存在已建立的合作伙伴关系进行研究。政策网络分析的第一步是确定作为国家REDD+政策领域一部分的政策参与者。领域参与者的识别基于政治经济分析、媒体分析和每个国家专家小组的验证(Brockhaus和Di Gregorio 2012)。为每个国家拟订了所有有关组织行动者的名册，并联系这些组织参加调查。然后，该名册被用于引出受访者对其他政策行为体的影响以及他们之间的合作和冲突互动的看法。调查的回复率从56%到100%不等(见附录1)。

我们使用Kriesi等人(2006)的程序来研究政策领域权力结构的两个维度，即权力分配和主导类型的互动。政策领域的权力集中度由声誉权力度量决定(Knoke et al. 1996, Kriesi and Jegen 2001)。政策行为者首先被要求从完整的政策领域行为者名册中确定他们认为在REDD+政策领域“特别有影响力”的行为者。每个政策行动者获得的提名数量被用作声誉权力指标:在社会网络分析中，该措施被称为“程度中心性”(Scott 2000:69)。为了评估整个领域的权力集中，我们使用了两种网络级的测量方法。第一个是网络集中化，衡量政策网络中最核心的政策行为者的中心程度与所有其他行为者的中心程度之间的关系(Wasserman and Faust 1994)。在任何具有相同数量参与者的网络中，该指标都是在理论上最大的差异总和上标准化的(Freeman 1978-1979)。该指标的最大值为1，当一个中心行动者被该领域的所有其他行动者提名为具有影响力，而没有其他行动者被提名时，即权力可能的最大集中;最小值为0，当所有行动者的提名数量相同时，即权力分配相等。我们用百分比来表示这个指标。第二个衡量指标是程度中心性的变异系数(CoV)，它的范围也在0到1之间，是声誉权力分布总体扩散的一个指标，以百分比表示。 The higher the CoV, the more unequal and hence more concentrated the distribution of power.

第二个维度来源于对两个关系问题的回答，一个是关于合作的，这是政策行为体之间合作的指标，另一个是关于分歧的，这是冲突的指标(Kriesi et al. 2006)。请答复者指出名册上适用下列规定的所有组织:

• 问题1:贵组织在REDD+相关问题上与哪些其他组织定期合作?
• 问题2:贵组织经常发现自己在REDD+政策问题上与哪些组织存在分歧?

对这些问题的回答为构建一个包括合作关系和冲突关系的多关系网络提供了数据。为了确定主要的交互类型，我们使用了块建模过程。块建模根据结构等价性将策略参与者划分为块，即网络中的子组。如果两个参与者(或节点)与所有其他节点具有相同的关系，则它们在结构上完全等效。由于精确的结构等价是非常罕见的，该过程使用结构等价度来将参与者分配到块中(Wasserman和Faust 1994)。我们在UCINET中使用了称为迭代相关性收敛的过程(Breiger et al. 1975)，该过程允许使用多关系数据，并根据最佳拟合分配块(Borgatti et al. 2002)。我们并不认为这些集团必然是政策联盟，但我们注意到，同一集团的行动者往往对政策领域的其他行动者表现出类似的合作和冲突关系(cf. Kriesi et al. 2006)。为了便于比较，我们将每个国家的区块数量限制在四个，为了评估主要的互动类型，我们调查了这四个区块之间的联系模式。作为一个区块的权力指标，我们使用了区块中三个最强大参与者的标准化声誉权力指标的平均值。在区块大小差异很大的情况下，该指标比区块中所有参与者的平均值更好地反映了区块的整体力量，因为后一种指标对区块大小非常敏感，因此低估了具有少量非常有影响力的参与者和大量不太强大的参与者的大型区块的力量(参见Kriesi等人，2006年)。 We therefore assume that the overall power of a block is primarily determined by its most powerful actors.

数据可靠性的一个问题是印度尼西亚(56%)、尼泊尔(64%)、喀麦隆(66%)和巴布亚新几内亚(68%)的回复率相对较低，特别是调查中最有影响力的参与者的参与度较低(Kriesi et al. 2006)。因此，我们比较了接受调查的演员和未接受调查的演员的声誉力(附录1)。在所有国家，接受采访的演员的平均声誉力更高。然而，巴布亚新几内亚第四名最有影响力的演员和尼泊尔第六名最有影响力的演员没有参加调查，这可能会对结果产生轻微影响。最令人关切的是喀麦隆，该国最有影响力的行动者，即环境部没有参加调查，这无疑影响了结果。我们提出了所有国家的结果，尽管我们认识到喀麦隆的网络措施仍然不完整，因为受访者中缺少最核心的行为者。

当比较合作关系和冲突关系以评估主要互动类型时，我们还必须考虑到低估消极关系的倾向，即冲突(White 1961, Labianca和Brass 2006)。我们在解释结果时考虑了这一点。

最后，这项调查在每个国家的不同时期进行，尽管所有调查都是在2010年至2012年之间进行的，网络数据只提供了调查完成的具体时间。尽管社交网络分析师倾向于认为参与者之间的互动随着时间的推移基本上是稳定的(Scott 2000)，但REDD+政策领域是一个相对较新的领域，尤其具有动态性(Angelsen和McNeill 2012)。因此，我们将结果解释为参考调查时特定的国家REDD+政策背景。

结果

REDD+政策进程的国家自主权

国际行动者的作用是国家REDD+政策领域权力结构的一个重要方面。图3描绘了政策领域中国际行动者与国家行动者的数量之比，以及这两组的声誉权力指标(即平均归一化程度)之比。在除巴布亚新几内亚以外的所有国家，国际行为者在政策领域的影响力与其数量相比高得不成比例。在巴布亚新几内亚，虽然大约一半的演员是国际演员，但作为一个群体，他们的影响力不如国内演员。在尼泊尔、巴新和巴西，声誉权力比率大大低于1，巴西在政策领域的国际行为体相对存在度也最低。坦桑尼亚、印度尼西亚和越南的国际行为者与国家行为者的声誉权力比例大约为1:1，这表明国际和国家政策行为者被认为对政策领域具有类似的影响力。喀麦隆是一个异类，有非常强大的国际行为体存在，被认为在政策领域比国内行为体施加更大的影响。这清楚地表明，喀麦隆的REDD+政策制定主要由国际行动者推动(Dkamela 2010, Di Gregorio et al. 2012)。

REDD+政策域中的权力分配

国家REDD+政策领域内的权力集中水平通过两个指标进行评估:网络集中度，它表明权力集中在单个中心行为体的程度，以及声誉权力的CoV，它评估政策领域内的整体权力分布。对于这两项措施，我们观察到印度尼西亚的权力集中度最高，其次是越南(表1)。这两个国家政策领域表现出相似的特征，与其他行为体相比，单一的中央机构，印度尼西亚是林业部，越南是农业和农村发展部，拥有非常高的声誉权力，即高度网络集中化，以及REDD+政策领域的高度不平等的整体权力分配，即:高浸。紧随其后的是尼泊尔和坦桑尼亚，在这两个国家中，最核心的行动者，即REDD林业和气候变化小组和林业和养蜂司，其影响力仅略高于影响力位居第二的行动者，即尼泊尔的森林部和坦桑尼亚副总统办公室下属的环境司beplay竞技。然而，尼泊尔是这四个国家中唯一一个五个最具影响力的政策行为体中有两个是国内非政府组织的国家，即尼泊尔土著民族联合会和尼泊尔社区森林用户联合会，这表明尽管尼泊尔的权力适度集中，但权力是由国家和国内非国家行为体分享的。坦桑尼亚还有另一个独特的特点:尽管它的权力公平地集中在最核心的行动者身上，但在声誉权力的整体分配上，它的不平等程度最低。

巴布亚新几内亚紧随其后，权力集中在最有影响力的机构——气候变化与发展办公室(Office of Climate Change and Development)——略低，即适度，其他两个机构的影响力相当接近，其中一个是非国家机构——巴布亚新beplay竞技几内亚生态林业论坛(Papua New Guinea EcoForestry Forum)。然而，总体上的权力分配比坦桑尼亚略不平等。巴西和喀麦隆显示出政策领域分裂的迹象，因为权力集中在最核心的国家要低得多。巴西是我们研究过的唯一一个拥有最高声誉的国家，亚马逊环境研究所(Amazon Environmental Research Institute)不仅是一个非国家机构，而且是一个地区性机构。这证明了联邦国家行为体在政策领域的主导地位相对较低，以及亚马逊州的非国家行为体和国家行为体最积极地推动有关REDD+的国家政策决策(May et al. 2011一个)．在政策领域，低水平的权力集中可能是可取的，以避免由单一关键行为者主导，但当加上国际行为者的强大影响力时，这可能是国家行为者软弱的迹象，喀麦隆的情况似乎就是如此。然而，尽管巴西和喀麦隆的权力集中度同样很低，但原因却完全不同。就喀麦隆而言，权力集中度低是因为没有非常有影响力的中央国家行为体:受访的五个最有影响力的行为体中只有一个是国家行为体，即林业部，其他四个不是政府间组织就是国际非政府组织。如前所述，国际行动者的这种主导地位引发了对喀麦隆REDD+领域的国家所有权的怀疑。此外，喀麦隆在声誉权力分配方面的总体不平等程度低于巴西，这表明喀麦隆在REDD+领域的权力比巴西更分散。

合作与冲突

为了评估相互作用的主导类型，继Kriesi等人(2006)之后，我们比较了七个国家REDD+领域中跨越四个行动者群体区块的合作与冲突关系的密度比(图4和图5)。理论上，跨区块的冲突与合作关系的密度比为1将表明这两种关系之间的完美平衡。然而，鉴于大量证据表明，受访者往往更不愿意报告消极的关系，如冲突，而不是积极的关系，我们认为比例小于0.5表明合作的主导地位;介于0.5和0.8之间的比率是讨价还价的情况，即合作和冲突的混合;在冲突占主导地位的情况下，比值大于0.8 (White 1961)。

每个块包含一组与域中其他策略参与者有相似关系的参与者。我们根据最主要的参与者类型对每个国家的每个区块进行了标记。在图4和图5中，区块的大小表示该区块的声誉权力指数，区块之间的关系根据领带的主导类型，即合作、议价或冲突，以及领带的价值，即连接两个区块的领带数量进行标记。节点越大，这组参与者就越强大。实箭头表示合作关系的主导地位，竖线箭头表示冲突关系，虚线关系表示跨区块讨价还价。领带的宽度反映了跨块领带的总数。

在巴西，各个街区的冲突最为明显，其次是合作和讨价还价。最强大的是联邦政府行为体，其中一些与私人商业利益结盟(第1块)，但主要以亚马逊州为基地的国内非政府组织主导的区块几乎同样有影响力(第2块)。这两个区块之间的主要关系是冲突和讨价还价。此外，联邦政府机构(第1块)和州级政府行为体之间的互动主要是冲突性的(第3块)，这揭示了联邦政府和州级政府行为体以及非政府组织之间的紧张关系(May et al. 2011)一个)．大多数合作关系发生在混合组织(第4块)和国内非政府组织(第2块)之间。与联邦政府行为体不同，来自亚马逊的州级政府行为体(第3块)倾向于与国内非政府组织(第2块)和混合组织(第4块)合作。

在印度尼西亚，中央政府行为体之间存在明显的分歧。由林业部、省级政府行为体和主要商业行为体(第1组)组成的联盟比其他任何一个组都要强大得多。区块3的影响力要小得多，尽管包括REDD+工作组和业务参与者。这两个领域的主要国家行为体之间的分歧是明显的，这表明国家内部正在发生权力斗争。除此之外，冲突主要发生在国内环境正义非政府组织(第4条)和国际非政府组织(第3条)在较小程度上的影响。环境正义非政府组织(第4条)在该领域几乎没有权力。中央国家行为体(第1块)主要不同意并与所有其他区块存在冲突或讨价还价关系，而国际非政府组织和捐助者(第2块)倾向于与其他三个区块合作。总体而言，尽管合作的联系数量最多，但合作与冲突在各个区块中同样占主导地位，这表明印度尼西亚REDD+领域的合作冲突总体情况。

在越南，合作主导着所有区域的互动。两个主要的集团由中央和地方政府行为体和捐助者(第1个集团)以及政府间组织、捐助者和国际研究机构(第3个集团)组成。第1个集团主要与第3个集团建立合作关系，但也与第2个集团建立合作关系，其中包括地方政府行为体、媒体和一些国际非政府组织。唯一的冲突关系是由主要的国家行为体(第1块)对国内企业(第4块)。这种冲突与森林相关环境服务的利益分享安排以及商业部门拒绝按照法律要求承担这些支付责任有关(Pham 2011)。然而，有趣的是，除了一个商业行为体(第4块)外，所有人都报告了与国家行为体的合作关系。这似乎表明越南商业参与者不愿公开承认分歧，因为对半结构化访谈的回应揭示了双方的紧张关系(Pham et al. 2014)。这种不愿表达不同意见的情况可能并不仅限于国内企业，因为国际企业只报告合作关系。

在巴布亚新几内亚，合作关系和冲突关系的混合更为明显，大多数分歧再次指向最强大的集团(1)，其中包括中央国家行为体和商业代表，如油棕研究协会。主要是国家和国际非政府组织(区块3)表达不同意见，而由国际研究机构主导的区块(区块2)与区块1主要是讨价还价关系。然而，总体而言，在政策领域有实质性的合作，最强大的国家主导集团(1)和代表国际非政府组织和华盛顿捐助者的集团(4)报告了与所有其他集团的合作主导地位。

在尼泊尔，很少有讨价还价或冲突关系的报道，这个舞台显然是由合作主导的。最具影响力的集团是由从事森林和环境工作的行政部门的国家行为体组成的(集团2)。集团1是第二具影响力的集团，包括从事气候变化和农业工作的国家行为体;beplay竞技尼泊尔社区森林使用者联盟，这是国内最强大的民间社会联盟;和国际非政府组织。大多数合作关系是由第1组的行为体报告的，与捐助者的合作关系数量最多(第4组)。有趣的是，由致力于气候变化和农业的国家行为体主导的区块(第1组)承认与非政府组织主导的区块(3组)进行了大量合作，这在其他国家并不常见。beplay竞技这可能是因为最重要的民间社会组织，即尼泊尔社区森林用户联合会，在第1区，与国内非政府组织有密切联系。只有两种主要的议价关系(来自区块3和区块4)，它们都指向最强大的区块(2)，这表明冲突合作主导了国家和捐助者之间的关系(区块3)。

在坦桑尼亚，合作关系显然占主导地位。最强大的集团(3)由活跃在林业和环境领域的中央国家行为体以及国际和国内保护非政府组织组成。大多数跨区块的合作关系都来自该区块，并与其他国内环保非政府组织、地方政府和其他主要致力于农业问题的国家行为体(区块2)以及捐助者(区块4)联系在一起。区块4是第二大最有影响力的事实表明，捐助者和国际行为体在坦桑尼亚的REDD+政策领域具有相对强大的影响力。唯一以讨价还价为主导的关系来自一个以国内环保非政府组织为主要特征的混合集团(集团1)，这揭示了与两个主导集团(集团3和集团4)的冲突合作局面。

最后，喀麦隆是我们研究过的所有国家中跨街区互动密度最低的国家，这表明尽管合作占主导地位，但范围有限。它也是唯一一个几乎完全由政府间和国际组织组成的最强大集团的国家，除了与经济发展有关的外围国家机构外，不包括任何关键的国家行为体。最值得关注的是，该块与其他块的持续交互很少。大多数关键的国家行为体都在第一类，影响力较小，与包括国际组织在内的其他组织的合作更少。大多数合作关系来自第三个最有影响力的集团(2)，并指向两个最强大的集团(3和1)。集团2由国际研究机构主导，这些机构非常致力于为喀麦隆的政策提供信息，并明确地在政策领域接触政府间和国家行为体。主要的国家行为体似乎相当孤立，国际研究机构在两个主要集团之间充当中间人，在合作关系中将国家和捐赠组织联系起来。

讨论

为改革派的REDD+议程集中权力

在REDD+取得最大进展的三个国家中，印度尼西亚和越南的政策领域显示出相当大的权力集中，而巴西的舞台是我们研究的所有国家中最不两极化的国家之一。我们认为，在权力高度集中的领域，最强大行动者/联盟的议程，即他们的信仰、利益和政策建议，非常重要。为了有效地推进REDD+，印度尼西亚和越南政策领域的领导层将需要一个改革议程。越南似乎部分是这种情况，在联合国-REDD和联合国开发计划署等国际行为体的支持下，农业和农村发展部的REDD办公室对国家REDD+议程有很强的控制力。政策制定过程需要更大规模的改革，尽管REDD+领域的一个主要风险是，在这些领域，权力高度集中在主要国家行为体之间，排除了其他利益攸关方，特别是国内民间社会的主张和要求;在越南(Pham et al. 2011)和印度尼西亚(Indrarto et al. 2012)显然是如此。鉴于这种排除，政策实施不太可能满足公民社会的要求，这主要涉及利益分配和保障措施(Di Gregorio et al. 2013)。

在印度尼西亚，权力集中在两个议程相当矛盾的行动者身上:迄今为止最有权力的行动者是林业部，它与几十年来支持森林开发的大型企业的游说集团关系密切(Barr 2001, Moeliono et al. 2013)。然而，第二个最有影响力的参与者是REDD+工作组，该工作组由印度尼西亚总统支持，经常像往常一样挑战商业。这两个机构之间的紧张关系在关于暂停新的森林特许权的争议中表现得很明显，尽管现在已经生效，但被认为在范围和持续时间上都不够(Murdiyarso et al. 2011)。然而，有一个强大的改革派对一切照旧利益的平衡，这一事实可以部分解释REDD+取得的进展。

巴西在REDD+方面取得了进展，尽管试图改革林业法，例如，有利于大规模牧场利益，这表明，在权力高度分散的情况下，许多挑战现状的政策行为者能够对政策进程施加一些影响。然而，权力分散只有在标志着包容和开放的政策进程，而不是完全分散的舞台，缺乏对林业部门更大变革的领导和兴趣时，才会为改革政策以支持REDD+目标提供机会，喀麦隆似乎就是这种情况(Dkamela et al. 2014)。

为改变讨价还价

假设2表明，冲突与合作的混合促进了变化和进步，这适用于REDD+取得最大进展的国家。在巴西，我们看到冲突占主导地位，在印度尼西亚，冲突合作占主导地位。然而，主要的互动模式与该国在REDD+设计中的阶段密切相关。处于国家REDD+政策辩论早期阶段的国家，如尼泊尔，往往处于合作占主导地位的“蜜月”阶段。然而，正如巴西和印度尼西亚所看到的，当国家REDD+政策进程开始处理具体的政策和措施时，特别是在利益分享等有争议的问题上，权力斗争加剧，讨价还价和冲突成为主导地位(Luttrell等人，2013年，Pham等人，2013年)。

在所有报道了讨价还价和冲突的国家，即越南除外，受到最大挑战的行为体群体是与砍伐森林和森林退化有关的国家行为体和商业利益集团。提出挑战的主要是民间社会行动者。因此，至少在民主政治中，改革派的REDD+议程取得进展的机会可能会通过改革派非国家行为体和一切照旧的利益集团之间的讨价还价和冲突关系而出现。这并不是说国家行为体不能支持改革议程;事实上，许多个别国家机构都这样做，但我们的证据表明，改革派行动者往往不如那些利益与森林砍伐的主要驱动因素相关的国家行动者强大。

如我们所见，在越南、坦桑尼亚和喀麦隆，合作是主要的互动模式。然而，我们认为，越南的争论被低估了，而且是潜在的，即没有公开表达(Pham et al. 2011)，因此，合作的主导地位反映的不是一种相互一致的情况，而是该国政治政权缺乏开放性，国家和国际非国家行为体无法公开表达异议。合作在坦桑尼亚的互动中也占主导地位，尽管人们可以将其理解为理想状态，但坦桑尼亚似乎陷入困境，因为缺乏足够强大的政治反对派，能够有效挑战国家内外推动森林砍伐和森林退化的政策行动者。坦桑尼亚已经最终确定了REDD+战略，但关键决策尚未作出，例如REDD+是采用集中式还是嵌套式制度设计，以及利益分享机制的方法。由于网络数据提供了调查时各政策领域的概况，观察坦桑尼亚和尼泊尔未来是否会进入冲突或讨价还价的阶段，或在主要的合作互动模式下是否能取得进一步进展，将是非常有趣的。除了越南之外，合作的主导地位更多地反映了威权政治政权的背景，而不是真正的协议，合作的主导地位尚未导致迅速和实质性的进展。在喀麦隆，尽管该国早期参与了多边REDD+倡议，但人们对REDD+以及林业部门内外的相关改革的兴趣似乎非常低(Kengoum 2011, Dkamela et al. 2014)。因此，在这种情况下，缺乏挑战和冲突似乎表明国家政府没有充分参与。

国家所有权是进步的先决条件

喀麦隆的政策舞台以合作主导和权力分散为特征，但该国在REDD+方面并没有取得快速进展，这表明了国家所有权的重要性，从而证实了我们的第三个假设。在有权制定REDD+政策决定的国家行为体缺乏领导力，而最有影响力的行为体是国际行为体的情况下，实现REDD+目标取得实质性进展的机会有限，如喀麦隆所见。缺乏具有约束力的国际气候变化协议本身不能作为主要解释，因为这影响到所有被beplay竞技调查的国家，其中一些国家表现出非常强烈的REDD+进程的所有权。文献支持的一种解释是缺乏技术能力和有限的国家资源(Brown et al. 2010)。我们的证据证实，另一个影响因素是强大的政府行为体未能承诺进行政策改革，解决森林砍伐和森林退化的驱动因素(Dkamela 2010, Somorin et al. 2012)。最成功的国家(巴西、越南和印度尼西亚)和最不成功的国家(喀麦隆)的案例清楚地支持这样一种假设，即如果没有强有力的政治承诺和国家行为体的领导，REDD+不大可能取得进展。尽管技术能力较低的国家，如喀麦隆，确实需要国际社会的大量支持，但关键国家行为体的薄弱参与可能会限制REDD+取得进展的机会，并极大地阻碍实施，这主要是因为国内国家行为体的“政治不作为”(Bell 1994, Newell 2000:80)。政治上的不作为有很多可能的解释。一个影响因素是伐木利益集团和政府官员之间的勾结，这揭示了一些国家行为体之间的明显利益冲突(Alemagi和Kozak 2010)，尽管在其他国家也发现了这样的问题(Casson和Obidzinski 2002，世界银行2006,Sikor和To 2011)。

结论

一个国家的权力结构影响其REDD+国家政策制定的进展，而REDD+的背景和阶段又反过来决定了这些权力结构。分析权力分配、相互作用的主要模式和政策行为者的具体利益有助于理解REDD+是如何演变的。

如前所述，REDD+进展被理解为经过三个阶段的运动:准备阶段，重点是提高技术能力和制定国家REDD+战略，随后是实施国家战略中提出的政策和措施的阶段，以及根据绩效支付的最后阶段(子午线研究所2009年，Wertz-Kanounnikoff和McNeill 2012年)。我们发现，大多数REDD+国家都在第一阶段或第二阶段的早期阶段“陷入困境”(Korhonen-Kurki et al. 2014)，此时政治成本变得明显，权力斗争开始出现。我们的研究结果显示了一个最初的“无悔阶段”，一个以合作为特征的蜜月期。在国家REDD+政策进程的早期阶段，各国似乎将REDD+作为一个总体理念，国际社会的一些部门以资金和投资的形式提供嫁妆，以加强技术能力。然而，在大多数REDD+领域，会有一个“权力斗争阶段”，在这个阶段，冲突和争论成为主导。当政策行为者必须决定其国家REDD+战略的具体细节时，在缺乏明显的短期双赢结果的情况下，这种斗争就会加剧。

面对许多国家REDD+领域的缓慢进展，REDD+社区做出了更大的努力，以制定绩效测量和指标，以评估政策进展。我们的结论是，为了了解REDD+进展的挑战和机遇，并制定有意义的绩效评估，有必要考虑到REDD+政策领域的权力结构如何随着时间的推移而变化。这就需要分析REDD+三个阶段中每个阶段的政治进程，详细分析哪些问题在特定时间被列入政策议程，以及关键政策行为体的影响、利益和关系。

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