研究，是…专题的一部分管理欧洲海洋的系统科学

为实现地中海良好环境状况采取共同治理对策的步骤

• 摘要
• 介绍
• 地缘政治背景和治理工具
  • 海洋战略框架指令
  • 地中海生态系统方针战略
• 强调MSFD和ECAP之间的视觉一致性
  • 有效实施
  • 从策略碎片化到策略一致性
• 与多个利益相关者合作
• 结论
  • 视觉对齐
  • 利益相关方参与
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

地中海地区是世界上一些最古老文化的发源地，8000多年来一直被人类开发和管理(Trump 1980)。在20世纪的最后几十年里，该地区的长期发展导致了环境的恶化，并加速了环境的恶化(EEA 2008, Cinnirella et al. 2013)。地中海国家参与了许多不同的环境保护倡议，试图阻止这种退化(Suárez de Vivero 2012, Suárez de Vivero和Rodríguez Mateos 2015)，但各国之间法律要求的差异可能会限制保护和管理工作。尽管该地区地缘政治环境复杂，但最近已经启动了两项倡议，以保持海洋生态系统的完整性，同时实现生态系统产品和服务的可持续利用。我们对这两个倡议之间的异同进行了批判性的回顾:海洋战略框架指令(MSFD 2008/56/EC;根据联合国环境规划署(UNEP)地中海行动计划(MAP)，欧盟成员国(EU-MS)和所有地中海国家的生态系统方法战略(ECAP);UNEP-MAP 2008)。共享治理有可能产生一种促进战略实施和目标确定的协同方法。有必要将重点放在MSFD和MAP方法之间的共同愿景上，并结合利益相关者的全面参与，以促进MSFD和ECAP的有效实施(见图1中拟议的时间表)。

地缘政治背景和治理手段

目前，除英国主权外，地中海周围有22个沿海国家，这些国家声称对地中海部分海域拥有国家管辖权。这种复杂性也反映在其海洋空间的管辖权结构上，欧盟国家在MFSD下的责任程度取决于每个国家的地理特征(图2a, b)。变化发生在海洋管辖权层面。例如，2012年法国批准了专属经济区;意大利批准了生态保护区;斯洛文尼亚目前宣称拥有一个生态保护区;克罗地亚主张一个生态和渔业保护区，其中包括专属经济区的具体特征，主要与保护海洋环境有关。国家间关于水主权的争端(Suárez de Vivero 2012)也可能影响环境目标的实现。地中海水域的国际化程度也与此相关:29.2%的水域是公海(图2c)，这在理论上限制了沿海国家对环境事务的干预，因为政治和安全问题受国际规范管辖。尽管如此，整个海底确实在国家管辖范围内。

各种各样的国际海洋治理文书(表1)涉及大多数地中海国家。此外，个别国家和其他区域机构所采取的行动与地中海管理有关。不同的和重叠的环境保护倡议(Suárez de Vivero 2012, Suárez de Vivero和Rodríguez Mateos 2015)范围从国际公约，如《联合国海洋法公约》、《拉姆萨尔公约》、《生物多样性公约》和《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》，到区域倡议，如UNEP-MAP和H2020。有些是沿海和海洋环境特有的。欧盟- ms已经通过了具有约束力的立法来保护环境(EC 1992, 2000, 2001，欧洲议会2002,EC 2008, 2009)一个, 2014年一个）.

在过去十年中，欧洲委员会(欧共体)和环境署都通过海洋资源规划(2008年环境署-海洋资源规划)作出承诺，促进海洋资源的可持续利用，实现和(或)维持一个清洁、健康和富有生产力的海洋的既定愿景。但是，这两项倡议的管辖权限和视野重叠的问题尚未得到解决。治理的复杂性为在地中海层面实施MFSD造成了制度上的模糊性，因为欧盟只有超过36%的地中海地区的管辖权(图2a)，随着黑山、土耳其或阿尔巴尼亚等候选国的未来加入，这一比例可能会增加到46%。UNEP-MAP包括地中海盆地所有国家的政治机构(van Leeuwen et al. 2012)。

海洋战略框架指令

MSFD建立了一个框架，在该框架内，每个EU-MS必须采取必要步骤，到2020年实现或维持海洋环境的良好环境状态(GEnS)。MSFD开发了一个愿景驱动的过程，该过程使用生态系统方法(EA)在特定海洋区域或分区域内实现GEnS。MSFD规定了对地中海海域(包括大陆架)拥有管辖权的欧盟- ms国家的法律义务。每个EU-MS都对其水域负责，并根据明确的时间线实现预定的目标。更广泛的评估/报告尺度是可取的，但不是强制性的。不遵守食品及药物管理局的规定可能导致对欧盟食品及药物管理局采取法律行动。因此，欧共体有特定的法律工具，以控制管理和管理sd的实施。虽然每个欧盟成员国都负责实施MFSD，但该指令也提到需要与同一区域或分区域的其他欧盟成员国或非欧盟国家合作。然而，尽管MFSD涉及国际义务和承诺(EC 2008, 2013)一个)，对指令的行政合规是不平衡的:所有欧盟成员国都对指令进行了转换(第26条)，完成了初步评估(第8条)，确定了GEnS(第9条)，并确定了环境目标和指标(第10条)。然而，在区域和次区域层面只有有限的一致性(Palialexis et al. 2013, Dupont et al. 2014)。

尽管各成员国对MSFD的一致性和遵从性很重要，但更根本的问题是MSFD的实施能否解决地中海的海洋和沿海环境问题。一个非常简单的指标表明，地中海欧盟成员国没有将其政策重点放在环境上，这是欧盟环境总局公布的与环境有关的侵权行为的数量(图3)。尽管如此，在实施环境保护政策方面仍有合作努力。例如，新的东蓝鳍金枪鱼多年恢复计划(鳍thynnus)，由大西洋金枪鱼国际保护委员会(EC 2013)通过b)代表了地中海区域合作的成功。

地中海生态系统方针战略

《巴塞罗那公约》涵盖地中海盆地的所有海域，从公海到隐蔽的海湾。1975年，16个地中海国家和欧洲共同体通过了MAP，其中第二阶段即1995年修订版于2004年生效。2005年提出了《地中海生态系统方针战略》，除其他目标外，其目的是加强消除地中海污染的努力，到2020年达到健康环境状态。ECAP最终在巴塞罗那公约(UNEP-MAP 2009)下的MAP五年计划(2010-2014)下启动。MAP具有法律约束力，因为缔约方通过该MAP是为了促进公约及其议定书的执行，并考虑到有关的新的全球和区域发展。为建立地中海区域的国际法律框架，编写了七项议定书(表2)。这些议定书现已纳入ECAP, ECAP基本上围绕四个主题组织，反映了缔约方预期的主要成果:(1)通过区域目标并确定健康环境的定义;(2)制定基于指标和目标的区域综合监测方案;(3)地中海生态系统综合评价与社会经济分析相结合;(4)通过制定联合国环境规划署海洋和沿海环境评估政策，建立一个评估周期。

根据ECAP，所有地中海国家都需要在区域或次区域一级为其管辖水域实施健康环境目标。理想情况下，每个签署国应执行一项综合监测方案;采用新的区域管理计划，例如特别保护区(EC 1992, EC 2009)一个)和对地中海具有重要意义的特别保护区;更新和执行其国家行动计划，以控制陆地污染和保护生物多样性，从而反映非洲经委会的环境目标和承诺(环境规划署- map, 1995年)。ECAP将MAP的许多部门分析和管理措施统一到一个单一的综合框架中(UNEP-MAP 2012)。MAP遵守情况委员会审查《巴塞罗那公约》及其议定书签署国的执行进展情况。在初步确定具体环境指标后，每四至五年对这些指标的进展情况进行定期审查。然而，由于这一应用需要各国在每个特定区域或分区域一级进行密切合作，因此，当目标没有实现时，很难评估个别国家的责任。事实上，法律上没有明确规定实施;因此，大多数行动充其量只得到部分执行，或者根本没有执行，需要全球环境基金的外部支持来加速执行。部分原因是资金有限，但也因为缺乏政治优先权，缺乏包容性的环境治理，以及公众对利害关系问题的认识有限(EU 2006)。地中海欧洲邻国(如阿尔及利亚、埃及、以色列、约旦、黎巴嫩、摩洛哥、巴勒斯坦权力机构、叙利亚和突尼斯)在实施和遵守环境行动计划方面比欧盟- ms面临更大的困难，因为人力资源有限，在某些情况下实现健康环境目标的技术或经济能力有限(欧盟委员会，2009年)b）.

强调MSFD和ecap之间的远景一致性

有效实施

在地中海有效实施MFSD和ECAP需要欧盟- msfd和MAP-ECAP战略之间的协同作用(UNEP-MAP 2010)。应在最高政治一级制定实现无害环境和健康环境所需战略目标的定义。MSFD将EA定义为用于海洋环境管理的框架(Agardy and Adler 2005, Farmer et al. 2012)。同样，加入MAP的各方也同意使用EA来管理人类活动，以保护自然海洋遗产和重要的生态系统服务(UNEP-MAP 2012)。因此，EA可以提供一个框架，在MFSD和ECAP之间达成共识，在这种情况下，这似乎很难实现。根据EA框架，MSFD的描述符和指标与ECAP的生态目标(表3)相似。

为了引导这些过程，管理的重点需要从“生态系统外的人类”转向“自然中的人类”概念，从管理商品转向维持生态系统产品和服务的生产潜力(Cheong 2008, Forst 2009)。地中海区域评估证实，由于人类活动，海洋继续提供自然资源和生态系统服务的能力正在下降(Coll等人，2010年，2012年，Sala等人，2013年)。了解健康环境的经济效益有助于选择优先行动以避免环境进一步退化。地中海为周边国家带来了巨大的利益，但对生态系统服务如何支撑该地区经济和社会福祉的深入了解有限。然而，表4列出了地中海所提供的利益价值与所有欧洲海洋为主要经济部门和人类活动类别所提供的价值之间的比较。虽然个别价值在理论上不是同质的，因此不应该加在一起，但使用高端估计，地中海提供的利益价值目前占欧洲海洋提供的总价值的36.6%。不出所料，地中海提供了相当大的娱乐效益，从高游客支出和愿意为良好的洗浴水质付费来衡量。此外，研究结果显示，南欧国家比其他欧洲国家愿意付出更多的钱来减少因水质差而导致的疾病风险。

地中海提供的生态系统服务如何惠及整个欧洲及其他地区的一个例子是对海草“蓝碳”的保护。特有海草的碳储量价值伊大洋洲被发现比所有欧洲沿海盐沼的估计高出三倍多(Luisetti et al. 2013)，为保护这一独特的地中海栖息地提供了强有力的理由(UNEP-MAP 2010)。因此，保护海草可以导致强有力的碳储存控制。

如果管理人员能够遵循一套标准化的循序渐进的程序，以确保在制定管理措施时保持一致，以满足立法和规管的要求，那么有效地实施管理服务和环境保护计划将特别有益。最近设计了几个系统，如基于生态系统的管理系统(sard等人，2011年)，其目的是通过引入一套通用的工具和程序，以及一种促进知识转移和能力建设的通用语言，提供一种标准方法，帮助沿海和海洋环境的管理者实际使用环境评估。为从业者使用标准可以促进人在自然概念的实现，加速EA的接受。

从策略碎片化到策略一致性

MSFD和ECAP在确认海洋环境中多种类型的环境退化方面显然有共同的方法。然而，尽管两者都源于对相互作用的多部门驱动因素的认识，但在实践中，地中海和其他欧洲区域海域的海洋管理方法存在许多碎片化的例子(Potts et al. 2012, O 'Higgins et al. 2014)一个）.因此，各级政府的政策目标不一定足够一致，以确保海洋生态系统的完整性(EU 2014)。MSFD和ECAP有明确的实施时间表(图1)，并且具有类似的目标，即独立于国家管辖水域的GEnS和健康环境。双方的目标是到2015年制定一项措施计划，到2020年实现各自的目标。虽然MAP不直接协助欧盟- ms实施MFSD，但MAP在EA框架下编制的次区域初步评估与地中海欧盟- ms在MFSD要求下的初步评估直接相关。即使MFSD不适用于整个地中海，但它的理念和原则仍然可以通过通过MAP发展共同愿景而适用于整个地中海海洋领域。

海事处和ECAP都致力于寻求相互合作，以保护地中海海洋环境。然而，在实施具体措施或倡议的能力方面存在重要差异，这些目标的实施是由不同司法管辖区之间不同的愿景和关注点驱动的(Bainbridge et al. 2011, Angelidis 2012)。MFSD和ECAP的结合将使所有地中海国家的注意力集中在两个基本概念上:一个愿景驱动的进程和一个单一的综合框架。

在政策协调方面存在一些障碍，这些障碍严重影响了MSFD和ECAP的实施，从而阻碍了实现《地中海环境与健康》目标。这些障碍应尽快消除。

经济方面

几个地中海沿岸国家受到全球危机的打击尤其严重，经济限制使其难以实施必要的措施计划，以实现GEnS。此外，经济差距、管辖权冲突和快速的政治变化导致该地区缺乏实现环境目标的共同行动，包括MFSD的实施(O 'Higgins et al. 2014)一个）.在欧洲各地统一监测粮食安全指标也是一个问题;最近的一项专家调查强调，尽管所有EU-MS都将按照预期遵守MFSD的要求，但所收集的数据将是异构的，难以在成员国之间进行比较(HELCOM 2012)。欧盟- ms内部和欧盟- ms之间科学家之间有限的交流减少了跨学科合作和相关科学信息向决策者的传递。

虽然生态系统完整性的属性反映在GEnS描述符中，但在生态系统变化和人类福利之间建立联系应该会导致更大的社会相关性指标(O’higgins等人，2014年)b)和更积极主动的保护方法，这也可能促进MSFD的实施(sard 2013)。生态系统服务概念(Ehrlich and Ehrlich 1981, Fisher et al. 2009)整合了人类与环境之间的联系，这是新的综合海事政策的最终目标。然而，不同的生态系统提供不同服务的复杂组合;因此，当需要对生态系统服务进行经济评估时，可能会出现问题，主要是因为生态系统的复杂性和所提供服务的相互依赖性。总而言之，环境措施计划可以有经济上的合理性，因为当环境质量得到改善，生态系统服务的全部福利效益被准确量化时，社会效益可能会提高(Goulding etal . 2014)。然而，解开生态系统服务的联合生产以及GEnS描述符的关联性质仍然是一个挑战(O 'Higgins等人，2014年)b）.伴随经济衰退的某些驱动因素的下降也应被视为直接努力实现环境目标的机会(Potts et al. 2015)。

政策方面

有时，政策的某些方面可能成为连贯执行法律文书的障碍。不同的欧洲政策处理保护和利用海洋并不总是完全一致的。事实上，实施法律文书的方法，包括《生境指令》、《自然2000》、《水框架指令》、《综合海事政策》和《共同渔业政策》，在欧盟- ms之间仍远未真正整合(van Hoof和van Tatenhove 2009, Borja等人2010,Ounanian等人2012,van Leewen等人2012)。欧盟委员会(2014年)承认b)，“这些立法虽然是保护海洋水域的重要补充工具，但只有在特定压力下才有助于保护海洋，从而导致碎片化和部门化的做法。”

在实施MFSD的共同时间框架内实现共同目标的必要性与水框架指令2000/60/EC (WFD;EC 2000)，这是另一项主要的立法，旨在改善欧洲的水质，包括沿海水域。在辅助性概念下，每个欧盟成员国都制定了实施WFD的单独方案，而欧共体则提供了一个适用于所有欧盟成员国实施MFSD的共同框架(Borja等人，2010)。一般的环境政策，特别是海洋政策，在不同的欧盟国家有不同的优先事项，并且大多在不同的时间尺度上运作。例如，请看2014年1月至6月希腊担任欧盟轮值主席国期间，欧盟各机构讨论的主要环境问题:气候和能源、国际航空排放、页岩气、废物和资源效率，以及替代燃料战略。

WFD的应用是显示其他策略的实现如何与MFSD发生冲突的一个例子。WFD旨在改善河流集水区的水质(Borja et al. 2010)。一个具体的例子是亚得里亚海，它支撑着地中海最大的渔场之一。意大利-克罗地亚渔业以小型远洋鱼类，即凤尾鱼(Engraulis encrasicolus)和沙丁鱼(萨迪纳pilchardus)，约占亚得里亚海总捕获量的70% (Mulazzani et al. 2012)，具有重要的经济意义。在这里，密集的浮游生物生产支撑着维持渔业所必需的鱼类和无脊椎动物的生产力;这种生物生产主要由流入亚得里亚海北部的波河集水区的养分输入支持(Barausse et al. 2009, 2011)。部门政策，例如共同农业政策和世界粮食目标的采用，使流域管理人员承诺减少欧盟河流系统的营养负荷，但这一目标可能危及小型远洋鱼类的生产力。实现无害生态需要健康的商业鱼类种群，其捕捞死亡率应等于或低于维持最高可持续产量的水平(欧共体，2010年)。但在这种情况下，最大可持续产量还取决于海洋生态系统的生产力，这可能会因河流排放的人类来源的营养负荷而发生显著改变(图4;Barausse et al. 2011)。为了防止亚得里亚海的资源崩溃，应对以凤尾鱼和沙丁鱼为目标的捕捞努力进行管理，使捕捞造成的种群枯竭不超过40% (Santojanni et al. 2006)。然而，如果生态系统生产力因减少养分投入而进一步下降，渔业处所需的健康鱼类资源可能难以在不进一步减少捕捞努力量的情况下获得。简而言之，世界海洋保护区的目标之一是减少向水体排放营养物，例如防止富营养化，因为富营养化会使沿海海域的生产力降低到使目前的捕捞压力可能无法持续的水平，从而危及海洋管理和可持续发展目标。 To achieve GEnS in the Mediterranean, the target requirements of these overlapping policies need to be aligned.

管理方面

只有在适当的管理措施和有效的管治结构相结合的情况下，消防处所推行的综合方法和政策目标才会有效。这是通过《地中海沿海区综合管理议定书》的基础，该议定书是一项以生态系统为基础的文书，将集水区与沿海区联系起来。拟议的指令，建立了海洋空间规划和沿海综合管理的框架，也可能有助于通过EA (EC 2014)协调与海岸带和海岸带活动有关的不同政策的应用b）.

MFSD中的GEnS概念为综合管理提供了一个明确的目标(Cormier et al. 2013)。尽管目前零散的政策和行政管辖是地中海可持续利用的障碍，但通过与其他综合工具(如战略环境评估与海洋空间规划相结合)相结合的MSFD实施所需的明确程序，有可能发生变化。为了促进这种类型的管理，建议使用结合自适应、主动和透明原则的新工具(sard等人，2011年)，以及构建可互操作的信息交换系统(Cinnirella等人，2012年)。

与多个利益相关者合作

环境评估有助于确保健康的地中海海洋和沿海环境、繁荣的沿海社区和可行的沿海工业;但实现这些目标需要所有相关的社会部门参与其应用(Haley 2011, PISCES 2014)。正如PEGASO项目(Breton and Skaricic 2013)最近所证明的那样，多方利益相关者平台具有无可争议的好处。这样一个平台应该允许利益相关者充分和及时地参与透明的决策过程，为他们提供工具，如计算损害和恢复成本的全成本会计方法，并提供可持续发展所需的最低自然资本水平(Haines-Young和Potschin 2011, Maccarrone等人2014)。

MSFD和ECAP过程仍然是分散的，因为它们的实施仅限于国家努力，涉及与非官方利益相关者的有限合作。要在地中海有效实施MFSD和ECAP，就需要从为解决具体能力和具体任务而制定的治理方法转向考虑海洋多种用途的其他更灵活的方法。这需要在相关利益相关者之间建立永久的互动(Tallis et al. 2010)。

在实施MSFD-ECAP的地方确定利益相关者将允许选择有能力优先考虑必要的行动和问题的参与者，以制定有效的实施管理计划。促进所有相关利益攸关方之间的对话，以制定和分享地中海完整性的共同愿景，即利用《环境评估法》制定《gens -健康环境》，这将有助于就今后采取必要行动达成共识，使《地中海可持续发展战略》和《地中海环境行动计划》有效遵守，而不考虑可能存在的政治制约因素。如果国家机构认为环境评估框架只是另一项行政遵从，那么目前与海洋环境有关的管理做法就不太可能发生任何转变。主要行为者/利益相关者之间的共同愿景可以将MFSD和ECAP的实施从仅仅行政合规转变为有效合规。如果这一过程可以使用标准化程序进行，将对所有利益攸关方都有重大好处。

结论

人类长期居住在地中海沿岸，因此产生了重大的人为驱动的变化，这种变化在过去几十年里加速了。据Cooper等人(2011)估计，地中海生态系统提供的巨大效益为36.6。由于人为压力使其地位下降，欧洲海洋目前提供的总福利收益的%已被认为受到威胁(Coll等人，2010年，2012年，Cinnirella等人，2013年)。尽管MAP于1975年创建，旨在解决地中海的环境退化问题，但资金有限，政治优先级低，缺乏环境管理举措，公众意识有限，所有这些都因欧盟政治集团与非欧盟政治集团之间巨大的社会经济差距而变得更糟(EU 2006)。除了社会经济差距之外，随着欧盟的新举措，包括综合海事政策及其工具的扩展，例如最近批准的《海洋空间规划指令》(EU 2014)，治理差距正在扩大，该指令加强并深化了EA的概念。

目前，两个并列的战略，MFSD和ECAP，在地中海重叠。虽然这两个文书之间存在差异，但这些差异不应成为可能协调这两个进程的严重障碍。MFSD和ECAP都致力于应用EA框架，特别是当在特定的社会政治背景下难以达成一致时。为了推进EA的应用，以实现地中海GEnS的目标，我们确定了实施EA的两个互补要求:(1)必须强调MSFD和ECAP之间的愿景一致性，以更好的路线图实现共同的战略目标和适当的管理计划;(2)必须有一个连贯的计划，让利益相关者参与进来，促进对健康环境的理解，并采取必要的措施和行动。

视觉对齐

MSFD和ECAP都需要对话、共同的方向，理想情况下，还需要共同的愿景来消除障碍并建立系统视角。有效的执行应使管理的重点变成一般的人与自然的概念，不仅是必要商品的管理，而且是生态系统产品和服务的可持续生产。使用标准的管理方法，如基于生态系统的管理系统框架(sard等人，2011)，可以引入一套共同的工具和程序，以及一种共同的语言，以协调的方式促进知识转移和能力建设。建立协调机制，例如高级别政策规划机构的重大努力应处理政策分散的问题。治理机制需要在跨司法管辖区制定战略目标的层面上运作，并在业务管理层面上运作，将管理措施与战略目标联系起来。

利益相关方参与

目前采用的只有在解决具体任务需要时才让利益相关者和特定能力参与的共同方法，应该被一种更加灵活和综合的概念所取代，与利益相关者进行永久的互动。政策和目标在体制上的分散可能会助长一种印象，即环境战略只是行政遵守的目标。与持份者的明确接触，最终目标是分享共同的理想愿景，应使消防处和ECAP都有效遵守，而不是鼓励仅以确保遵守立法为目的的策略。

地中海的未来不是平衡发展与保护，而是强调保护可以促进进一步的可持续发展。人们普遍认为，要实现一个清洁、健康和富有成效的地中海，必须应用地中海环境委员会的理念和原则。然而，在充分执行方面仍有许多障碍。其中包括缺乏政治和公众对海洋领域质量优先事项的认识，以及某一地理区域内各级政府和机构的管辖政策目标的复杂性和潜在的相互冲突。然而，没有根本理由说明为什么这些障碍应该继续成为实现地中海安全目标的障碍。

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