研究，一部分的特别功能欧洲海洋管理系统科学

应对持续的环境问题:减少波罗的海富营养化的系统性拖延

• 摘要
• 简介
• 不确定性下的自适应管理
• 系统延迟
  • 决策延迟
  • 实现延迟
  • 生态系统延迟
• 处理系统延迟的流程建议
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

波罗的海的富营养化是一个众所周知和被广泛研究的问题。自1980年代以来，人们越来越多地观察到其后果，例如水质退化、藻华、生境和物种组成的改变。富营养化的大多数主要原因已为人所知，人们也有解决这些问题的意愿。各种国家和政府间政策已经处理了这个问题。自20世纪70年代以来，波罗的海保护国际公约(HELCOM)就一直在处理这个问题。HELCOM目前的波罗的海行动计划(BSAP)自2007年开始运行(Backer等人2010年，Hassler等人2013年)。欧盟2008年海洋战略框架指令(MSFD;指令2008/56/EC)是波罗的海海洋保护政策的最新发展。缓解措施在限制人为营养物排放方面取得了一些良好的成果，但这些措施的效果并不显著;总的来说，富营养化问题仍然存在(例如，HELCOM 2009, Gustafsson et al. 2012)。

在这篇论文中，我们关注的是导致波罗的海富营养化问题持续存在的系统性延迟。拖延的原因可以在决策过程、政策的执行以及海洋和陆地生态系统中找到。波罗的海的富营养化可以被认为是一个“邪恶的问题”(参见，例如，Jentoft和Chuenpagdee 2009)，因为它是由来自多个来源的排放和驱动因素造成的，气候变化和社会和生态系统的动态加剧了它，并且抵制纯技术解决方案(Newton等，2012)。beplay竞技

本文的目的是分析这些系统性延迟，特别是讨论如何通过加强海洋保护的适应能力来更好地解决海洋保护政策中的关键延迟。该论文在很大程度上是基于现有的关于政策过程动态和MSFD制定的文献，以及关于波罗的海生态系统动态的文献。为了使论证更加集中和具体，我们使用欧盟的MSFD及其在芬兰、瑞典、丹麦和波兰的实施作为经验参照点。经验材料包括这四个国家实施MSFD最初步骤的关键政策文件和意见(Pihlajamäki等人，2013年)。我们研究了国家实施文件，并对协调实施过程的人员进行了采访。我们还引用HELCOM的BSAP，因为它与MSFD的实施密切相关(例如，Jouanneau和Raakjær 2014)。

不确定性下的自适应管理

Udovyk和Gilek(2013)指出，解决社会和自然不确定性的困难是波罗的海管理的主要挑战之一。他们确定了三种应对不确定性的策略。第一种是将不确定性理解为缺乏知识。政策和科学策略是通过获取额外的数据、监测和研究来减少不确定性。第二种策略是通过应用敏感性分析、建模和场景构建等方法和方法来控制不确定性。这两种战略都是基于增加信息和改进知识生产方法以克服不确定性的理想。学者们观察到，一方面由于环境科学的发展，另一方面由于复杂环境问题的性质，信息和知识在环境决策中的作用和依赖性越来越大(例如，Mol 2006, Jänicke 2008, Vink et al. 2013)。第三个策略是学会应对复杂生态系统的不确定性，因为它们是社会-生态系统固有的。这需要一个适应性框架来解决不确定性(Udovyk和Gilek 2013)。

这里讨论的系统性延误是波罗的海系统的一个特点，增加了管理人员不得不面对的不确定性。这种情况需要超越传统环境管理的管理方法(Ludwig 2001)。复杂(环境)系统管理的文献要求采用比传统环境管理方法更适合处理不可预测性的适应性方法(例如，Olsson等人2004年，Pahl-Wostl等人2007年，van Hoof和van Tatenhove 2009年，Rijke等人2012年)。成功的适应性方法需要:“1)建立对资源和生态系统动态的知识和理解，2)开发解释和响应生态系统反馈的实践，3)支持灵活的机构和组织和适应性管理过程”(Olsson et al. 2004:75)。

适应性管理的文献强调，管理系统增强学习的能力是适应的关键(Pahl-Wostl et al. 2007)。这可以通过包含不同种类知识的参与式方法来实现(Udovyk和Gilek 2013)，也可以通过对行动结果的监测进行投资(Pahl-Wostl等人，2007)。适应性管理的文献还建议对环境问题的治理进行结构性变革，以实现向更可持续和有效的环境管理方法的预期转变(例如，Holling 2003年，Pahl-Wostl等人2007年)。

系统延迟

我们强调了一些与富营养化问题相关的最关键的系统性延迟。前两种类型的延迟，即决策和执行延迟，本质上是社会和政治的，而第三种是生态的(图1)。我们将决策和执行延迟分为不同的类别，尽管它们是相关的。这种分离的原因是他们的社会和政治动态不同。

社会和生态上的拖延决定了处理波罗的海富营养化问题需要多长时间。由于涉及相当多的不确定因素，不可能对延误的时间长短作出准确的评估。必须指出的是，延迟之间存在反馈，但每一种延迟都有其自身的动力和内部机制，在不同的社会和生态环境中发挥不同的作用。

决策延迟

政策进程的特征是延迟。从确定问题到谈判和选择手段，最后执行政策，通常需要数年时间。具体时间取决于特定时间和地点的政策背景、参与者、制度动态、政治和权力。此外，一个政策与其他政策的一致性和同步性也起着作用。

波罗的海的富营养化是几个国家正在共同努力解决的一个环境问题。首先，合作以HELCOM活动为基础，近年来由于MSFD的启动而得到加强。文献中已经指出了有效的国际环境政策的若干障碍。这些源于国际政治的特点及其与环境问题的规模和动态的关系(唐尼2005)。几个国家之间的协议，如欧盟的MSFD，增加了参与国之间在文化、环境价值、经济和制度发展方面的显著差异的可能性(唐尼2005年)。除了制定政策的进程缓慢之外，若干因素也可能造成额外的延误，包括查明问题，即缺乏认识或对问题和可能的解决办法的定义不同。如果需要就实现的目标、如何和何时实现预期的效果、谁应负责和谁支付费用进行谈判，也可能会出现拖延，而且还可能需要进行司法审查。此外，大多数国际环境协定都必须通过协商一致的方式作出决定，这可能会进一步减慢谈判和决策进程。在谈判各方之间找到一个可接受的妥协，就会产生一种以“最低公分母”为特征的政策(Hassler 2008)，这意味着谈判只能在参与国愿意接受的一系列措施上达成协议(Downie 2005)。

海洋战略框架指令的延迟

经过数年的准备和谈判(Long 2011)， MSFD于2008年生效。MSFD的第一个想法是在2002年提出的(欧委会2002年)，指令最初构思和起草于2005年(欧委会2005年)。该指令规定，成员国必须在2015年之前准备好他们的“措施方案”，以达到既定目标:良好的环境状况(GEnS)。这些计划必须在2016年开始实施。应在2020年之前达成这些协定。MSFD还包括由监测项目支持的6年审查周期。有必要定期审查，以跟踪进展，并根据系统的发展(或惰性)重新评估海洋战略。成员国每三年向欧盟委员会报告一次进展情况。(Juda 2010, Long 2011;见图2)。

执行指令的时间安排非常紧。如果国家海洋战略有雄心勃勃的目标并需要新的或更强有力的缓解措施，那么从措施方案最后确定(2015年)到实施(2016年)的一年时间本身就是一个巨大的挑战。生态系统延迟是MSFD面临的一个关键挑战，只有在实施缓解措施后，MSFD才能开始显现效果。在某些方面，在波罗的海的一些地区，可能需要几十年才能看到生态系统的反应。

MSFD的准备从2002年到2008年花了“令人难以置信的6年时间”(Long 2011:9)。这与欧盟延长政策制定的趋势相一致。例如，Jordan等人(1999)对1967-1997年期间欧盟环境政策制定速度进行了纵向分析。就水政策而言，他们观察到，这一进程在1987年之后大幅放缓。在此之前，一项政策在决定后生效平均需要900天，而自1987年以来，这一过程需要1600天，超过4年。

Long(2011)认为，MSFD的编制拖延部分是由于成员国的环境和经济利益集团采取的对立立场造成的，这在环境政策制定中很典型，在国际环境中尤其复杂(Downie 2005)。有人指出，尽管利益相关者参与海洋决策过程对民主的运作很重要，但这可能导致法律被调整为支持私人利益(Freire-Gibb et al. 2014)。Long(2011:9)还指出，“毫无疑问，欧洲议会最初提出的对文书草案的117项修正案导致了立法进程的拖延。”但是，由于遵循适当的民主进程而造成的拖延不应被自动视为失败，而应被视为民主制度的固有特征。

MSFD准备时间跨度的例子也适用于HELCOM的波罗的海行动计划(BSAP;HELCOM 2007一个)．BSAP流程始于21世纪初，并于2007年被指定为BSAP。该行动计划于2007年由《赫尔辛基公约》所有缔约国签署。各方预计将在2010年莫斯科部长级会议上提交各自的国家执行计划。在2013年秋季的部长级会议之前，制定了新的营养物质减排目标(HELCOM 2013)，对BSAP进行了审查。该计划的总体目标应在2021年之前实现(Backer et al. 2010)。因此，这些措施有11年的时间来实现所述目标，这比MSFD的情况更现实。BSAP还被设计为一个持续的和适应性的过程，当影响的证据出现时，可以进行纠正。最近对减排目标的审查说明了这种适应性方法。

策略的准备有其内部动态，可能导致相当大的延迟，MSFD和BSAP就是如此。还需要考虑与其他政策的关系，因为它们可能在政策制定中发挥作用，作为MSFD编制过程中环境和经济利益之间紧张关系的一种表达(Long 2011)。此外，与其他政策的关系可能成为影响长期政策审查的一个关键问题，因为政策部门相互依存。

关于MSFD在波罗的海地区对抗富营养化的尝试，欧盟的共同农业政策(CAP)特别重要，因为农业中营养负荷的减少在很大程度上依赖于CAP提供的农业环境措施，而不是MSFD。农业贡献了波罗的海90%以上的人为扩散河流氮负荷的70%，以及相应的60%-80%的磷负荷(HELCOM 2011年)。这使得MSFD依赖于共同政策，这突出了政策一致性问题的重要性。另一项相关政策发展是欧盟的蓝色增长政策，旨在增加海洋资源和空间的经济利用(欧洲共同体2012年)。它的目标可能与海洋保护政策相冲突。

由于政策之间的一致性至关重要，支持或危害实现海洋保护政策目标的政策之间缺乏同步性可能是造成拖延的原因，特别是在即将进行的海洋保护政策审查方面。联合政策和其他结构性基金有各自的检讨时间表，每七年进行一次。目前的共同政策期间原计划从2014年至2020年执行，但关于这一期间的谈判失败，导致开始时推迟了一年。这对农业环境计划的执行产生了影响。下一次MSFD审查定于2021年进行，这与结构基金审查期不同步。

实现延迟

实施延迟是指从政策推出到措施付诸实施所需要的时间。与执行环境政策和条例有关的拖延可能是由缺乏资源和技术能力以及缺乏采取行动的动机等社会因素引起的。芬兰、瑞典、丹麦和波兰在实施MSFD的第一步中遇到的挑战和延误的原因阐明了这些问题(Pihlajamäki等人，2013年)。此外，在执行延误的情况下，政策之间的一致性和同步性也很重要。这里讨论的例子阐明了在减少波罗的海地区最大的营养来源——城市废水和农业的营养排放方面所面临的具体实施挑战(HELCOM 2011)。

缺乏财政资源以及在具有成本效益的分配方面的困难是拖延的明显原因，并被认为是降低国际环境协定效力的重要因素(唐尼，2005年)。然而，在新的欧盟成员国，特别是立陶宛、拉脱维亚和波兰，缺乏人力资源、专业知识和技术能力也影响了国家环境管理部门执行环境政策的能力，包括水保护措施(Jokela 2011年，Dmochowska和Szaniawska 2011年)。关于MSFD, Long(2011)观察到，大多数欧盟成员国未能将MSFD指令转化为立法，这可能意味着该指令的实施将进一步推迟。拖延“可能表明缺乏使[指令]生效的政治意愿、资源或简单的行政能力”(Long 2011:42)。

我们在芬兰、瑞典、丹麦和波兰的研究结果支持了这些观察。这四个国家都未能在2010年7月15日之前将MSFD转变为国家立法。延迟的时间从4个月(瑞典)到近3年(波兰;Pihlajamäki et al. 2013, EC 2014)。作为实施MSFD的第一步，成员国还被要求对海洋环境状况进行初步评估(第8条)，确定良好的环境状况(GEnS;第9条)，并设定环境目标和指标(第10条;指令2008/56 / EC)。虽然丹麦和瑞典可以在2012年秋季(Pihlajamäki et al. 2013)和芬兰可以在2013年4月(EC 2014)之前报告他们的进展，但四个国家都没有在2012年7月15日的规定期限前完成。2014年4月，当欧盟委员会发布MSFD执行情况报告(EC 2014)时，波兰没有报告。对文件的采访和分析(详见Pihlajamäki等人2013年)表明，四个研究国家在筹备阶段遇到的主要问题与缺乏财政和人力资源有关，但也与缺乏数据(或获得数据有限)、确定基本标准的方法问题有关。 Another problem stems from a novelty of the concept of a national marine strategy; there were no detailed guidelines how the strategies are supposed to be prepared. Therefore, during the preparation of the national marine strategies, much of the time of the experts involved was spent in different EU working groups, with the aim of producing a common understanding on the requirements of the directive and how the marine strategies are to be prepared. In the Baltic Sea region HELCOM working groups also were dedicated to coordinate the scientific work on the marine strategies (see also Jouanneau and Raakjær 2014). Nevertheless, the decisions on how to pursue the preparatory work were made at national levels and revised as new information about the requirements of the directive, including reporting requirements, emerged. This lead to very different approaches in different member states (Pihlajamäki et al. 2013).

除了新政策的实施延迟之外，政策实施的周期性也造成了实施延迟，政策实施的周期性因政策而异，并取决于决策的周期性(Downie 2005)。就富营养化而言，这也与与其他政策的一致性和同步性问题密切相关。可以计划政策的实施，以便在MSFD中预先计划检查目标进展情况的审查时定期运行。在其他一些情况下，例如欧盟的共同农业政策，这些政策计划在一定时期内实施，之后将进行政策改革，并可能导致政策的实质性变化。这影响到政策的长期一致性和同步性，并可能导致决策延误，但政策的周期性也以较短的周期运作，造成政策实际执行的延误。

我们将讨论与对抗波罗的海富营养化相关的较短周期的例子。这些例子与减少市政当局和农业的营养排放有关。管制点源的养分排放的环境许可证往往一次颁发数年，并定期更新。因此，即使在许可期内出现了新的知识，干预也是困难的，甚至是不可能的。例如，在许多芬兰废水处理厂(WWTP)，氮去除效率仍然低于欧盟城市废水处理指令的70%的要求(参见，例如，Säylä和Vilpas 2012, Pietiläinen 2008)。根据芬兰的《环境保护法》，是否需要更有效地清除是在每个工厂的环境许可证程序中单独确定的，所有许可证的续期尚未安排。如需从污水处理厂除氮，则必须在许可证签发后的七年内进行。这意味着芬兰污水处理厂整体脱氮效率的提高将进一步推迟。HELCOM最近修订的养分减排目标(HELCOM 2013)规定了更严格的氮去除目标。由于污水处理厂现有的环境许可证，新指标不可能立即实施。

农民被要求减少农田中的养分流失，但实施最有效的措施取决于农民的意愿，这在很大程度上取决于鼓励采取行动的激励措施的可用性(Buckley等，2012)。关于农业措施，即使农民愿意采取行动，农业政策的周期性也可能造成这一进程的严重延误。在农业环境计划中，要求农民在整个计划期间(例如，2007-2013年)对一系列措施作出长期承诺，无论这些措施后来证明是否有效(Pihlajamäki 2011)。因此，方案的刚性阻止了在项目期间使用最合适的实践和技术解决方案的最佳可用知识。虽然农业-环境计划的周期性降低了灵活性，但在长期连续性方面也存在问题，因为合同的条件每七年重新谈判一次。

最后，政策执行中的问题可能源于一般的社会问题(唐尼2005，巴克利等人2012)。这些问题是最不可预测的。关于MSFD，有人指出，“尽管私营部门的游说本身不是MSFD实施的问题，但如果这些部门选择直面或回避MSFD目标，就可能出现MSFD实施方面的特殊问题”(Freire-Gibb等人。2014:5)。

生态系统延迟

我们描述了导致波罗的海生态系统对减少营养负荷措施的应用反应延迟的生态系统机制。这些例子说明了从富营养化状态恢复的时间滞后。它们描述了海洋生态系统本身的过程和农业土地上的营养损失减少，并说明了记忆和未来影响的例子(O 'Higgins et al. 2014)。

波罗的海的记忆效应

尽管由于采取了减少波罗的海营养物排放的措施，已观察到水中营养物负荷的下降(HELCOM 2011)，但尚未观察到积极的大规模效应(HELCOM 2009, Gustafsson等人，2012)。富营养化水平下降的延迟部分可以用内部过程来解释。富营养化导致有机物沉积增加，在波罗的海盆地深处沉积后，增加氧气消耗，随后导致海底缺氧和深水团块缺氧。这反过来又导致沉积物中的磷释放到水团中，并使硝酸盐减少为亚硝酸盐和氨，因此阻止了反硝化。(Fonselius 1969, Wulff et al. 1990, Conley et al. 2002, Slomp 2008, Vahtera et al. 2007)此外，波罗的海的深水氧浓度主要受到来自北海的含氧盐水流入的影响。缺乏盐水流入加剧了内部加载过程。最近的大量资金流入发生在1993年和2003年(HELCOM 2007)b)．

未来的影响——农业土壤的生态系统延迟

造成拖延的另一个原因是农业中肥料的使用减少与河流中营养物质的浓度减少之间的时间差，从而使波罗的海的营养物质浓度减少。这种延迟是由土壤中的生化过程引起的。在一些研究中观察到缓慢和有限的反应(Stålnacke等，2004年，Pastuszak等，2012年)。系统对减压的响应从5年到15年不等(Dannowski et al. 2002)。至于磷，研究表明，该元素的河流负荷可以迅速从高水平降低到中等水平，而如果要进一步降低，可能需要几十年的时间(Grimvall等，2000年)。

延误造成的生态后果

这些记忆和未来效应的后果(见O 'Higgins et al. 2014)可以观察到，例如，在开阔海域蓝藻频繁爆发(Wulff et al. 1990, Vahtera et al. 2007)，在沿海地区波罗的海海草床恢复缓慢(Munkes 2005, HELCOM 2007)c， Nyqvist et al. 2009, Baden et al. 2012)。海草床对沿海生态系统非常重要，因为它们实现了各种各样的生态功能(Larkum et al. 2006)。海草床对富营养化特别敏感(Burkholder et al. 2007, van Katwijk et al. 2010)。虽然采取了减少营养物的措施，但由于各种可能的原因，波罗的海的海草还没有恢复(Munkes 2005, HELCOM 2007)c， Nyqvist等人2009,Baden等人2012)，尽管其他地方的例子很有前景(例如，Bryars和Neverauskas 2004, Tomasko等人2005,Orth等人2006,Cardoso等人2010,Vaudrey等人2010,Dolch等人2013)。海草的恢复通常是一个缓慢的过程，可能会持续几十年，生态系统是否能恢复到最初的状态令人怀疑。

这些生态系统对对抗波罗的海富营养化措施反应迟缓的例子表明，在某些情况下，反馈使生态系统处于某种状态，并导致生态系统反应迟缓，这种现象称为迟滞现象(Scheffer et al. 2001)。另外一个不可预测的因素是，在某些情况下无法回到之前的状态，这种情况被称为“移动基线”(Duarte et al. 2009)。

然而，在波罗的海的一些地区，例如卡特加特和带海地区，1980年以来初级生产的下降趋势(Rydberg等，2006年)和近几十年营养水平的增长较1970 -1990年缓慢(Papush和Danielsson, 2006年)是生态系统恢复的迹象，可能是对点源和农业污染减少的响应(Olli等，2011年)。在其他地区，如许多沿海海湾，看不到这种趋势(Duarte et al. 2009, Gustafsson et al. 2012)。在这里，正反馈阻止了浮游植物生物量的减少，即使营养负荷已经减少。

由于涉及大量的不确定性，不可能确定生态系统延迟的确切持续时间，但这些现象是以年为尺度的。“移动基线”的问题大大改变了这种情况，因为必须从不同的角度来看待可能的生态系统反应。在这种情况下，可能必须重新定义策略目标。还必须指出，这些生态系统延迟是波罗的海某些地区和地点所特有的。海洋的不同部分“表现”不同，这取决于它们的地理位置和生态特征，这进一步使寻找对抗富营养化努力成果的证据变得复杂

处理系统延迟的流程建议

生态系统的拖延使富营养化问题难以处理，但如上所示，政策领域的拖延，包括冗长的决策、政策的不匹配和执行不力，也造成了困难。综合起来的结果是政策/管理周期和生态系统响应的不一致，以及可能的“实施挫折”和在错误时间采取错误行动的危险。

为观察到的延迟找到补救办法是困难的。正如本文开头所指出的，处理系统延迟需要一种自适应的学习方法(Olsson et al. 2004, Udovyk and Gilek 2013)。适应性管理的文献呼吁在环境问题的治理中进行实质性的结构性变革，以增强预期的变革，并将其转向更可持续和有效的环境管理方法(例如，Holling 2003年，Pahl-Wostl等人，2007年)。然而，与富营养化问题有关的系统性拖延在这里提出了一个具体的问题:实现预期目标的拖延是由于或尽管存在现有的、可能有缺陷的制度而存在的吗?生态系统对缓解措施的缓慢反应使政策的监测和评估变得复杂，而这是适应性管理的一个组成部分，因为很难断定一项政策是否适当和有效，或者该目标是否从一开始就不切实际。我们的结论是，与加快适应性管理文献中所呼吁的治理系统的实质性结构变化不同，应对延迟需要改进对政策的效果和执行的监测，以及应对问题的参与性、审议性实践，以建立对所管理系统的生态和社会方面的理解(Udovyk和Gilek 2013年)。这强调了适应性管理文献中也强调的社会学习方面(pahl - wst等人，2007年)。

适应性管理是一个学习的过程，需要处理固有的不确定性或快速变化的情况。富营养化的系统性延迟及其管理就是这种不确定性的一个例子。投资于对行动结果的监测是在复杂和恶劣的情况下进行学习的必要条件(Pahl-Wostl等人，2007年)。

有一些共同的指标和参数可以确定富营养化的程度，例如塞奇深度(一种衡量水透明度的方法)，以及叶绿素a或营养物质的浓度，特别是氮和磷。富营养化也可以用海草作为指标进行评估，例如在欧盟水框架指令中(Foden和Brazier, 2007, Krause-Jensen等人，2005,Romero等人，2007)。对生态系统延迟的监测可以通过确定实际措施之间的时间差来进行，即营养素排放的减少(源)与海洋生态状况的可测量改善(汇)之间的时间差。在这方面，采用何种参数或指标来检测缓解是至关重要的。例如，在波罗的海西南部的营养负荷在15年时间里大幅减少后，塞奇深度测量的光照条件略有改善，而海草没有恢复。问题是恢复时间只是延长了，还是其他因素干预了发育。这需要继续进行监测，但也需要更好地了解系统的功能，因为检测到的效果或缺乏效果可能是由多种因素引起的。此外，人们还担心会发生基线转移(Duarte et al. 2009)。

监测通常聚焦于状态，但需要更多关注作为适应性管理和学习的关键元素的实施监测(Douvere和Ehler 2011年)。生态系统的延迟使得直接监测政策的效果非常困难。因此，有必要对措施的实施情况进行监测，并对实施的社会动力进行研究。换句话说，适应性管理需要所谓的“过程指标”(Ehler 2003)。目前，MSFD(第11条和附件五)和相关指南(Zampoukas等人，2012年)要求监测海洋水域的环境状况。然而，已经有大量关于对抗富营养化措施有效性的建模和实验研究(例如，Puustinen et al. 2010)，这将允许对政策的未来影响进行估计或建模。

Udovyk和Gilek(2013)呼吁采用具体的方法来处理不确定性。必须通过监测提高对延误的认识，以增进对这一问题的了解，但正如他们强调的那样，必须提高通过参与进程处理持续不确定问题的能力。Hassler et al.(2013)指出，由于HELCOM的长期努力，波罗的海状态的环境监测很发达，处于高水平。他们建议，除了科学监测之外，还应加强广泛的行为者群体对海洋治理的监测和评估的参与，因为“掌握不同知识和经验来源的各种利益攸关方可以为环境治理的长期稳健性做出贡献”(Hassler et al. 2013:241)。与政策旨在改变其行动的利益攸关方一起反思保护措施的适用情况，将有助于了解影响减少排放的意愿和现实机会的广泛因素，例如其他相关政策或经济激励措施。这种合作的另一个好处是提高管理人员和执行措施的行为者对执行措施的相关动态和有效性的认识。利益相关者参与政策措施的规划和发展是适应性管理的关键(Pahl-Wostl等人，2007年，Rijke等人，2012年)。由于生态系统的影响在几十年后可加以衡量，因此监测和研究执行情况，结合对未来影响的估计，将提供早期反馈，以改进政策的执行情况。对生态系统动态的研究和监测将有助于提高对与生态系统动态有关的不确定性的理解，如图3所示。后续审查的政策的周期性，即使不加以协调是不同步的根源，也为加强政策的适应性方面提供了机会。 Considering the MSFD, the frequent reviews and reporting should be taken as opportunities in the member states and in the EU to increase understanding of the system dynamics.

对决策制定和执行延迟的分析表明，社会和政治动态对延迟的出现起了重要作用，例如，通过创造所谓的瓶颈(Potts等人，2015年)。我们认为，在制定海洋保护政策、监测其实施和效果方面的反思和参与性方法将创造论坛，以“1)建立对资源和生态系统动态的知识和理解，2)发展解释和响应生态系统反馈的实践，3)支持适应性管理的基石——灵活的机构和组织和适应性管理过程”(Olsson et al. 2004:75)。反身性和参与性办法将有助于减少利益冲突，协调政策之间的关系，解决保护费用分配不均的问题，并确定纠正措施。

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