研究，是特别节目的一部分欧洲海洋管理系统科学

提出的基于生态系统的海洋水域管理系统:将环境政策的理论与环境管理的实践联系起来

• 摘要
• 简介
• 基于生态系统的管理系统
  • 概述
  • 管理支柱
  • 信息支柱
  • 参与式支柱
• 潜在的应用
  • 加拿大
  • 欧洲
• 讨论
• 结束语
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

在国际上，生态系统方法(EA)已经成为管理海洋生态系统的主导范式(Borja et al. 2008, Olsen et al. 2009, Espinosa-Romero et al. 2011)。生态系统方法——“一种整合了土地、空气、水和所有生物(包括人及其活动和机构)之间联系的资源规划和管理方法”(Farmer et al. 2012)——旨在保护这些生态系统的健康、生产力和恢复力，以及人类珍视的生态系统产品和服务(McLeod et al. 2005, Rice et al. 2005, Borja et al. 2008, McLeod和Leslie 2009, Mengerink et al. 2009)。在欧洲，最近引入的海洋战略框架指令(MSFD)(欧洲委员会2008)寻求将生态系统方法纳入海洋管理。其目的是保护海洋生态系统，同时认识到社会需要以可持续的方式从海洋资源中获益(Elliott 20101, Farmer等人2012,Ounanian等人2012)。海洋战略框架指令对各国来说是一项重大挑战，因为它要求将政策从国际层面转向国家和地方层面(Mee et al. 2008)。执行《海洋战略框架指令》的成员国面临着不同程度的制度模糊，需要在区域层面进行合作和协调，形成有效的多级治理体系(van Leeuwen et al. 2012)。无论是在欧洲通过海洋战略框架指令，还是在国际上通过其他政策，都需要适当的工具、治理系统和网络来指导生态系统方法的实施。

生态系统方法有很多名称，它被广泛认为是基于生态系统的方法(EBA)或基于生态系统的管理(EBM)的同义词。为了促进生态系统方法的实施，已经制定了各种提供广泛新治理机制和工具的指南和纲要(Shepherd 2008, Ehler和Douvere 2009, Mengerink等人2009,Roxburgh 2012)。一个新兴的工具是海洋(或海洋)空间规划(MSP) (Douvere 2008, Douvere和Ehler 2009, Katsanevakis et al. 2011)和相关的基于生态系统的海洋空间管理(EB-MSM)。然而，越来越多的指导性文件和描述类似或相关概念的行话(EA、EBA、EBM、marine/maritime SP、EB-MSM)可能会造成混淆，使生态系统方法看起来模糊不清，难以付诸实践。此外，当前的治理体系和政策结果是碎片化和复杂的，缺乏透明度，往往是被动的而不是主动的(Cormier et al. 2010, Bainbridge et al. 2011)。因此，海洋环境中个别部门的管理仍然是规范，虽然在学术界广泛讨论，但生态系统方法很少应用于实践(Katsanevakis et al. 2011)。

关于理论与实践之间的这种差距有很多例子(Arkema等人2006年、Ruckelhaus等人2008年、Tallis等人2010年、Curtin和Prellezo 2010年、Espinosa-Romero等人2011年、Katsanevakis等人2011年)，不同国家对生态系统方法的不同解释可能会使这种差距更加复杂(Arkema等人2006年、Aswani等人2012年)。已经确定了几个主要的障碍，包括缺乏共同的愿景和目标，缺乏适当的治理框架，需要建立一个系统视角，以及各种令人困惑的术语。为了实施生态系统方法，生态系统科学的理论必须与生态系统管理的实践相协调(deReynier et al. 2010)。

管理是关于做出决定以达到期望的状态。因此，管理环境公共品，包括生态系统产品和服务，是为社会作出最佳决策，维护自然系统的功能完整性，并维持其产品和服务的供应。在欧洲，根据《海洋战略框架指令》(European Commission 2008)，海洋环境的管理应基于一种“过程”，通过应用生态系统方法原则来达到和/或保持良好环境状态(GEnS) (Borja et al. 2010, 2013)。鉴于公共产品在性质上不同于私人产品，而且生态系统方法要求公众参与公共产品的管理，因此需要一套新的管理做法来实施这种新方法。

我们的目标是通过确保包括参与、规划和决策等基本要素，并通过促进问责制和质量保证来实现遵循可持续发展原则并以生态系统服务为基础的管理目标(荷兰政府和马拉维政府，1998年，巴尔瓦内拉等人，2001年，Cognetti和Maltagliati, 2010年)，为应用生态系统方法原则定义一个标准化过程。标准、指南和质量保证体系广泛应用于工业和许多管理领域，以确保质量和责任。我们提出了一个结构化的过程(或标准操作程序)，称为基于生态系统的管理系统(EBMS)，以实现生态系统方法。基于生态系统的管理系统是一种质量保证、适应性管理工具，通过规范化一套通用工具和引入一种对实践和能力建设特别有用的通用语言，将生态系统方法引入实践。基于生态系统的管理系统将经典的环境和风险管理系统理论(Measham and Lockie 2012)与生态系统方法的原则(荷兰政府和马拉维政府1998年，Farmer et al. 2012)相结合，以开发一种正式的系统结构，用于海洋公共产品的适应性管理。以生态系统为基础的管理系统可以应用于除欧洲以外的任何地方，它显然有可能协调《海洋战略框架指示》。在这里，我们以《海洋战略框架指令》为例，作为基于生态系统的管理系统应用的背景，我们以加拿大实施《海洋法》的经验为例，说明如何将基于生态系统的管理系统的要素进行操作。《海洋法》是一种可推广到其他地方的模式(Jessen 2011)。

本文的结构如下:在下一节中，我们将描述基于生态系统的管理系统的组成部分，包括建议在系统的不同部分实现的工具和实践。在随后的章节中，我们将讨论基于生态系统的管理系统的个别组成部分，这些组成部分已经在加拿大的经验中找到，并深入了解基于生态系统的管理系统如何能够促进欧洲海洋战略的实施。最后，我们讨论了基于生态系统的管理系统相对于现有模式的优势，并提出了一些总结意见。

基于生态系统的管理系统

概述

基于生态系统的管理系统有一个三支柱结构(图1)。管理支柱是系统的基础，遵循正式的经典环境管理系统(EMS)，其中包含风险管理系统(RMS)。信息和参与性支柱在科学数据和社会偏好方面提供了生态和社会投入，以支持和运行基于生态系统的管理系统，并在生态系统方法下实现社会/生态目标。为了清晰起见，基于生态系统的管理系统采用了驱动-压力-状态-福利-响应(DPSWR)社会-生态会计框架，以组织社会和生态系统方面的信息，以代表它们之间的相互作用(Cooper 2013)。

根据《海洋战略框架指令》，最终目标是达到和/或维持族群;这也代表了基于生态系统的管理系统所要实现的目标或愿景。为了制定实现这一愿景的路线图，应该进行一项初步评估，描述特定社会-生态系统的基线条件。初始评估应包含所有可用的相关信息，以了解管理区域的功能，包括对导致外源性和内源性压力(Elliott 2011)的人类活动(驱动因素)及其对生态系统当前环境状态的影响的分析。初步评估的结果是所管理的社会-生态系统的出发点。管理区域的最终理想愿景(在海洋战略框架指令的情况下是GEnS)代表了所管理的社会-生态系统的目标“状态”。通过达到和/或保持这样的愿景，可以在一定的生态、技术、行为、行政和管理约束下分配一组可接受的压力。

作为基于生态系统的管理系统的一部分进行的行动代表了一种“回应”，这种回应依赖于能够维护现代环境管理原则的有效治理结构的存在(Olsen et al. 2009)。这需要有一个具有公共授权的忠诚领导(一个组成机构或个人)，以及利益攸关方的积极参与。

管理支柱

管理支柱是基于生态系统的管理系统的“引擎”。它描绘了一个框架，用以建立一个有效的管理系统，以达到和维持特定的目标，并以正式的环境管理系统为基础。管理支柱以海洋环境保护科学方面联合专家组(GESAMP 1996)制定的政策周期评估为依据，并遵循经典的计划- -行动- -检查- -管理政策方案(Deming 1986)。它是一个迭代的、连续的、质量改进的模型，由四个重复步骤的逻辑序列组成，可以适应管理下系统的变化。在基于生态系统的管理系统中，系统的迭代步骤遵循国际标准化组织的环境和风险管理框架，即ISO 14001 (ISO 2004)和ISO 31000 (ISO 2009)一个；2009b；2009c)．风险管理标准的纳入遵循了环境决策的现代管理最佳实践(MacDiarmid 1997, Cormier et al. 2013)，而环境管理系统的使用是实现环境目标的成熟工具。管理支柱的结构及其与环境管理体系/风险管理体系框架的关系如图2所示。基于生态系统的管理系统的管理支柱是通过完成适应性管理周期，引导用户随着时间的推移实现所需愿景的管理部分。

在下面的部分中，我们将提供图2中所示元素的具体内容的详细信息。有关以生态系统为基础的管理系统管理支柱及其条文的更详细解释，可浏览知识海洋的网页(http://www.msfd.eu)．

总体结构和愿景

基于生态系统的管理系统是一个愿景驱动的过程。远景规划确立了环境表现的目标和时间尺度，以此来判断管理系统的有效性。目标应该是量化的、清晰的、可验证的，并且应该与结果相联系。如果获得了更多的科学知识，这些方法可以在必要时加以调整。应根据授权指定一个主管当局，在立法和政策责任制方面建立和执行这一制度。指定的当局应构成有效治理制度的一部分。在实施基于生态系统的管理系统之前，主管部门、治理成员和利益相关者应充分了解基于生态系统的管理系统，并在决策过程中商定如何实施该管理系统。

计划阶段(计划)

在确定了“现状”(在初步评估中)和通过建立愿景(海洋战略框架指令中的GEnS)确定“目标状态”，并落实了朝着这一愿景前进的总体结构后，以生态系统为基础的管理系统进入规划阶段。规划阶段的目标是选择一系列的优先行动，以朝着期望的愿景前进。规划阶段由四个正式条款构成，遵循风险管理体系框架(新ISO 31000:2009的风险评估阶段)c)):

• A.3.1。国家和国际要求。主管当局应建立并维持一套程序，以确定所管理的地区/区域有义务根据的所有国家和国际要求。
• A.3.2。生态关键方面。主管当局应建立并保持一套程序，以确定可能对实现管理场址愿景产生影响的方面(人类活动、事件或危害)。
• A.3.3。风险管理计划。主管当局应建立并维护形成文件的计划及其目标和指标。该计划是基于风险评估方法的最新文件。
• A.3.4。风险管理计划。主管当局应建立和维持一系列的风险管理方案和程序，以便在每个管理期间进行审计和审查。

按照风险识别-风险分析-风险评估方案(Cormier et al. 2013)对生态系统状态不同组成部分的关键风险进行评估，并使用决策支持机制对管理计划内的运营目标进行优先排序和选择。对于决策支持机制，基于生态系统的管理系统建议在规划阶段的开始使用一种名为DEMA(用于决策)的特殊工具。关于DEMA工具的补充材料可以在KnowSeas的门户网站上看到(http://www.msfd.eu)．

实现阶段(做)

在执行阶段，在规划阶段设计和商定的管理计划将付诸实施，其中有六个正式条款说明:

• A.4.1。结构和责任。角色、职责和权限应加以界定、形成文件并进行沟通，以促进有效管理。
• A.4.2。能力建设。主管机关应查明培训需要。
• A.4.3。沟通。应该实施风险管理沟通计划。必须建立内部风险管理沟通和报告流程以及外部沟通计划。
• A.4.4。基于生态系统的管理系统文档。主管当局应维持实现其目标和指标所需的方案。
• A.4.5。基于生态系统的管理系统操作控制。主管当局应根据其政策、目标和指标，确定与所确定的社会-生态关键方面有关的操作和活动。
• A.4.6。脆弱性评估和应对。主管当局应建立和维持程序，以查明事故和紧急情况的潜在可能并作出反应，以及防止和减轻可能与事故和紧急情况有关的环境影响。

有两个要素对于确保实施和操作阶段的成功应用特别重要:负责人员的能力和责任，以及活动的操作控制(即监测项目效果)。

因为利益相关者的参与是生态系统方法框架的先决条件，在这里，将利益相关者纳入决策是很重要的。主管当局应利用适当的工具，如下文参与性支柱所述的工具，确保包容性。在这一级，主管当局应:

1. 定义角色和职责，并为基于生态系统的管理系统提供必要的资源。资源包括人力资源、专业技能、技术和资金资源。
2. 确保所有相关的利益相关者和管理者了解以生态系统为基础的管理系统，并知道特定地点是在以生态系统为基础的管理系统下进行管理的。
3. 实施沟通计划以促进内部流程，并与利益相关者协商。
4. 对计划的活动建立正式的操作控制和文件。

检查和纠正措施阶段(检查)

检查和纠正行动阶段基于合规性监控计划的制定，包括对计划活动的监控、合规性验证和审核。实施阶段由四个正式条款构成:

• A.5.1。监控。主管当局应建立并保持文件化程序，定期监测和测量对环境有重大影响的关键社会-生态方面。
• A.5.2。计划外事件和冲突解决能力。主管当局应建立警报系统，以发现系统不适当的运作和/或意外的环境危害/活动。
• A.5.3。基于生态系统的管理系统记录。主管机关应建立并维持系统所使用的社会-生态关键记录之识别、保存及处置程序，以及为理想愿景所选择之指标之评估程序。
• A.5.4。基于生态系统的管理系统审计。主管机关应建立并保持定期系统审核的程序和程序。

虽然基于生态系统的管理系统本身可以被认为是一种质量保证工具，但审计条款是一种重要的内部质量保证机制。在这个阶段，管理系统应该能够评估管理计划中程序的符合性水平，以及这些程序在实现系统远景方面的有效性。

基于生态系统的管理系统框架中的监测项目也应作为监管合规监测机制，并与任何其他现有的海洋保护协议或承诺相结合，如协作管理活动和部门计划及其相关监测工作(如大自然保护协会、http://mcatoolkit.org)．

需要在系统的每个管理周期中纳入审计过程或质量保证机制，以确定:(a)基于生态系统的管理系统是否符合社会-生态系统管理的规划安排，包括本标准体系的要求;(b)基于生态系统的管理系统是否得到适当的实施和维护。审核人员必须向管理层提供审核结果的信息。审核应确定达到目标的符合性水平，以及达到环境目标所采取行动的有效性。

复习阶段(行为)

管理评审是管理体系持续改进的重要组成部分。为了在适应性管理的原则下运作，当新的发展发生时，定期审查以制定新的计划和新的实施方案是必要的。这样，基于生态系统的管理系统可以适应反馈回路的存在。作为审查的一部分，系统的远景被重新分析，与目标的距离(在欧洲的背景下GEnS)在这个时候根据上一个周期的程序性能进行评估。审查与下一个周期的计划阶段相联系。利用风险管理工具(在上面的规划阶段)，修订需要建立外部和内部环境，在此环境中应该进行下一个项目的识别和优先排序。整个过程的适宜性、充分性和有效性也在此时进行评估。这一过程应确保收集到必要的信息，以便管理层进行这一评估。

虽然上述管理支柱的结构和程序相对简单，但它们不能孤立运作。以生态系统为基础的管理系统的信息和参与支柱为运行该系统提供了基本的科学数据和参与性投入。这两个都是系统中管理决策的关键方面。

信息支柱

基于生态系统的管理系统的信息支柱为管理支柱的风险评估和决策组成部分提供数据，为决策过程提供信息。由于空间数据对于生态系统方法的实施至关重要，因此需要某种形式的空间数据基础设施(SDI) (Cinnirella et al. 2012)。相关属性和过程(以及相关数据)往往发生在不同的空间尺度上，可能在不同的管辖范围内具有不同的所有权:例如，地方尺度vs.河流流域尺度，或者国家尺度vs.区域海洋尺度。空间数据在生态系统方法中的必要性和空间数据的问题在欧洲得到了承认(欧盟委员会2007年)。提供这种地理数据所需的空间数据基础设施在欧洲开始出现(例如，欧洲海洋观测和数据网)。一旦建立了这种类型的可靠网络，数据的可用性将不再是生态系统方法实现的限制。

在特定地点使用驾驶员-压力-状态-福利-响应概念框架(Cooper 2013)对社会-生态数据进行空间建模和映射，可以为知情决策提供基础(Cinnirella et al. 2012)。图3说明了一个空间数据基础设施结构的示例，该空间数据基础设施结构专门用于支持使用基于生态系统的管理系统实现海洋战略框架指令。这种空间数据基础设施符合欧盟数据标准(European Commission 2007);使用开源软件GeoServer和Geonetwork，以适应一系列可互换数据格式的数据访问、分布和发现;在Cinnirella et al.(2012)中有更详细的描述。利用狮子湾(地中海西北部)的数据进行特定案例研究的应用程序可在线访问(http://knowseas.socib.es/lion/composer/）．此应用程序遵循另一个推荐的工具，名为GIS-Seas。GIS-Seas是一种分析和可视化工具，旨在利用上述数据标准为决策提供实时信息。(有关GIS- seas工具的补充资料，可使用KnowSeas的GIS工具于http狮子:/ / knowseas.socib.es / /作曲家/或浏览KnowSeas网站入口http://www.msfd.eu）

参与式支柱

生态系统方法应该是一个包括利益相关者参与的多部门过程(Tallis 2010)。参与需要行动者(影响管理行动和受管理行动影响的人)的积极参与。生态系统方法要想真正有效，就必须在基于生态系统的管理系统的实施过程中得到社会各阶层、部门和利益相关者的支持，并包括他们。然而，目前公众对海洋环境的理解水平(至少在欧洲)非常低(Rose et al. 2008, Potts et al. 2011)，并不是所有参与者都具有相同程度的组织、教育或参与能力。

纳入以生态系统为基础的管理系统的参与性支柱，是为了确保与利益攸关方进行沟通，并建立公众参与的能力。基于生态系统的管理系统只有在所有相关利益相关者都理解的情况下才能有效。在欧洲，已经有了识别利益相关者的工具(例如Sanó 2009, Bainbridge等人2011)，通过由不同海洋部门成员组成的国际海洋探索理事会(ICES)区域咨询理事会，以及通过基层运动来鼓励更广泛的公众参与(例如，罗克斯堡2012)。这一过程的包容性的基础是关于生态系统方法的信息的可用性。为此，我们开发了一个门户网站，以提高持份者的能力。知识海洋的入门网站(http://www.msfd.eu)包含资料，包括视频、指南和政策简报(以及解释基于生态系统的管理系统的部分)。本门户网站旨在向公众、欧盟、国家和地方各级的政策制定者和管理者解释生态系统方法及其相关性，并解释欧洲成员国在《海洋战略框架指令》下的法律义务。

潜在的应用

虽然以生态系统为基础的管理系统的结构化过程尚未正式付诸实践，但随着监管机构在生态系统方法方面获得实践经验，许多促成这一结构的要素正在出现。上述的形式化结构可以为更广泛应用的标准方法提供基础。下面，我们将介绍如何在加拿大水域管理的一些工具中找到基于生态系统的管理系统的要素，以及基于生态系统的管理系统的应用如何能够促进欧洲水域的管理。

加拿大

在加拿大，海洋规划是在《海洋法》(1996年)的授权下进行的，该法规定了对人类活动的管理采取综合办法的任务。海洋人类活动的责任属于联邦和省级主管部门的管辖范围，负责管理在海洋管理区域内作业的部门。海洋管理在规划过程中整合了多个管辖区的要求，在基于生态系统的管理方法框架内纳入生态系统和社会经济考虑(加拿大渔业和海洋，2002年)。

这里提出的以生态系统为基础的管理系统的几个要素也可以从加拿大当局的经验中看出(表1)。管理支柱的要素由为每个大型海洋管理区实施的治理结构来处理。参与性支柱的要素通过利益攸关方和公众参与来解决，而信息支柱的要素则通过机构数据和信息管理要求以及科学咨询程序来解决。

在用于管理加拿大水域的基本要素中可以认识到以生态系统为基础的管理系统管理和信息支柱的部分。指导方针由主管部门用于确保政策和咨询过程执行的一致性(表1)。加拿大科学咨询过程涉及利益攸关方;公开发布的文件是项目政策和指令科学政策输入的正式文件。所有这些文件的储存库都保存在加拿大科学咨询秘书处。咨询过程通过数据分析、文献综述和专家知识制定政策建议。它们为规划过程提供了政策和技术基础，从而确保在立法决策框架内的适当程序和适当努力。加拿大过程中元素的进一步细节如下。

• 生态系统概况和社会经济概况报告:这些是对规划区域的生态、文化、社会和经济考虑的当前知识的综合描述。
• 重要的生态区域、物种和群落属性:这些代表具有高度生态或生物意义的生态系统组成部分和服务，在管理活动时需要比通常更大程度的风险规避。根据对特定压力的脆弱性，准则确定了将纳入规划倡议的压力和驱动因素。
• 环境保护目标:设立这些项目的目的是为较早建立的生态和生物成分及服务提供分层优先级。保护目标使用的语言直接对应于政策、法规和立法的语言，在决策过程中指导管理。
• 生态系统优先事项和脆弱性:风险管理框架用于确定生态系统优先事项和脆弱性(加拿大秘书处财政委员会，2004年)。虽然可以使用几种风险评估和管理框架，但按照可能性和严重程度对风险进行评级是基于标准化的风险标准的。在规划过程的风险分析和风险评价步骤中，风险准则用于定义和分类后果或影响的严重程度。风险准则介绍了在作出判断时所使用的参考资料，以确定哪些风险是规划过程中所涉及的所有各方可以容忍的。
• 区域海洋委员会:与其他司法管辖区和利益攸关方合作，根据该地区的可持续发展需要制定综合海洋管理计划的远景和目标。整个过程由一个区域海洋委员会监督，包括与利益相关者相关的问题到具体的管理问题。
• 目标及环境质素措施:综合管理计划的制订产生了考虑到各业务部门的规章要求的空间和时间管理措施。它们包括生态和社会经济目标或环境质量措施。
• 计划及管理措施:该计划随后由治理机构批准，并由决策当局实施。文件由公布的计划和管理措施提供。
• 监视和测量:然后利用持续进行的环境监测活动来洞察生态指标的现状和趋势。虽然很难将生态指标的现状和趋势同具体的管理措施联系起来，但所产生的报告为今后所有修订订定了生态基础。最近，全球海洋委员会(Global Ocean Commission, 2014)概述了海洋的趋势和现状。
• 审计准则及指引:根据管理措施的立法权限，各主管部门开展符合各自法律法规(加拿大环境评估法案，2012)执行要求的合规核查活动。进行计划和绩效审计，以确定计划是否得到充分实施，或管理措施是否有效地实现目标和目标。审核提供可验证的证据和可重复的结果，通过遵循系统的过程收集信息，并根据预先建立的符合性标准进行分析。发现不符合时，实施纠正措施。不符合是对管理措施规范或标准的偏离，可能导致计划不能实现既定的目标。它也可能是对规划过程规定的程序观点的偏离。审计活动的范围还可以包括授权或方案实施对计划管理中各机构和程序的绩效进行审查。与环境监测一样，合规性核查和审核是审查的关键信息。从治理的角度来看，法规遵循验证和审计用于提供管理计划在满足立法要求和生态系统目标方面的表现的证据。从利益相关者的角度，这些也为确定所实施管理措施的可行性提供了依据。
• 修订:因应法例的要求，计划可能会在固定的时间内实施。在达到计划的评审日期之前，计划过程重新开始，从而将新的知识和监测信息引入评审。检讨的管治和公众参与架构与初步规划措施相同。应当指出，环境监测活动、遵守情况核查和审计活动所提供的资料是审查中必须考虑的关键因素。
• 信息管理:加拿大科学咨询秘书处负责管理同行评审过程，以解决规划过程中可能出现的科学问题。这些程序的目的是确保政策咨询的质量、客观性和包容性。除了咨询文件之外，还编写了关于编写咨询意见的每一个方面的数据、方法和结果的研究文件。公众亦可透过互联网查阅这些资料。在需要进行初步分析的情况下，还将编写讲习班会议记录，作为提出咨询意见的多次迭代过程的一部分。

加拿大在将生态系统方法应用于海洋水域管理方面的经验产生了一系列广泛使用的工具、程序和指导文件。利用这些要素，自下而上(基于行动的)方法和自上而下(基于生态系统属性的)方法被开发和测试。正如Jessen(2011)所指出的，加拿大海洋管理的例子被广泛认为是生态系统方法的成功范例。这一制度是在国家本身独特的司法背景下发展起来的。如上所述，以生态系统为基础的管理系统的结构包含了加拿大过程的基本要素。将所有这些要素纳入一个标准系统可以加强所有这些程序，并可以通过不断改进的愿景促进对整个过程的修订，从而促进更广泛的传播，并为全世界实践生态系统方法提供榜样。

欧洲

欧洲的海洋政策议程是《欧洲海洋综合战略》(Juda 2007)的成果。该战略正在向前推进，这是欧洲海洋战略框架指令(欧盟委员会2008年)的结果，以保护海洋的完整性，并利用海洋空间规划进行规划和海洋发展，以及共同渔业政策的改革(欧盟委员会2009年)。可持续和增长这两大战略支柱赋予了管理平台确保政策实施的使命。

在欧洲联盟，已作出重大努力鼓励实行生态系统办法;跨不同项目的大量项目已经尝试使用无数的工具将生态系统方法原则应用到实践中。例如，在以生态系统为基础的管理系统中，信息支柱的要素已经到位;通过欧洲海洋观测和数据网络(EMODNET)等倡议，以及欧盟委员会空间数据基础设施绿皮书(欧盟委员会2012)的刺激，空间数据越来越可用。正在开始提供以生态系统为基础的管理系统的风险评估和规划阶段所需的资料。参与支柱也相当发达。利益相关者和利益集团的网络正在开始发展(例如，罗克斯堡2012)，并参与海洋战略框架指令进程，现有的区域海洋协议的结构(北海的OSPAR和波罗的海的HELCOM)也正在得到利用。然而，公众对海洋环境及其面临的问题的理解程度(Rose et al. 2008, Potts et al. 2011)表明，能力建设和教育仍有很大的需求。在这种情况下，一个共同的管理系统将促进整个欧洲的沟通。

然而，尽管加拿大的情况根据《海洋法》规定了联邦授权，但在欧洲，《海洋战略框架指令》的实施和海洋空间规划以及生态系统方法的实践需要写入国家立法。由28个不同的国家组成，每个国家都有自己独特的制度历史和文化，政策碎片化是在区域范围内协调执行政策的一个重大挑战。通过采用包容的管理结构，如基于生态系统的管理系统，当前的管理系统可以受益于一种共同的语言和共同的方法来实施解决这一挑战的解决方案。

采用一种标准，例如基于生态系统的管理系统，可以提供实现生态系统方法所需的正式结构和迭代系统的基准。它还可以为管理人员提供一套连贯的指示，同时纳入欧洲联盟固有的制度文化和国家实践的差异。以生态系统为基础的管理系统还可使个别国家灵活地使用现有工具，即那些已经开发或正在使用但与其他成员国在同一一般管理框架下的工具。对欧洲而言，以生态系统为基础的管理系统的潜在优势在于，它提供了一种管理海洋系统的有效结构，但让成员国(以其独特的运作方式)自由决定每一步应如何实施的具体细节。以生态系统为基础的管理系统还可以促进生态系统方法的交流、传播和实践。

讨论

许多国际政策(例如，加拿大《海洋法》、《海洋战略框架指示》)明确规定，必须根据生态系统办法使海洋经济活动与保护海洋生态系统相协调。生态系统管理、海洋空间规划或沿海区域综合管理的监管工具正在世界各地开发(Katsanevakis et al. 2011)。然而，将这些高水平的目标转化为操作目标需要明确定义的过程和质量管理方案。

生态系统方法已成为管理海洋生态系统的主导范式。然而，为协助生态系统方法的应用而制定的大量方法和工具对实际实施的影响有限(Curtin和Prellezo, 2010)。为了弥合理论与实践之间的鸿沟，同时保持生态系统方法的原则，我们描述了一个标准系统，即基于生态系统的管理系统，来管理海洋生态系统。以生态系统为基础的管理系统以国际标准为基础，并以管理者可以理解的语言编写;它改编自久经考验和广泛使用的环境管理系统，但纳入了生态系统方法的独特方面。基于生态系统的管理系统引入了一种通用语言和一套通用程序，并确定了有助于促进实施和能力建设的基本工具。基于生态系统的管理系统是实际实施生态系统方法的关键一步，因为它将评估部分集成到一个管理周期中，其中信息和参与支柱集中于管理决策，而不是评估所描述的管理风险。

旨在提供生态系统方法的项目应在特定系统的生态和社会边界所决定的适当规模下运行(Atkins等人2011年，Elliott 2011年)。但是，特定主管当局的社会结构和管辖权往往不符合生态边界。基于生态系统的管理系统是可扩展的，其结构可用于任何计划措施，从海洋战略框架指令设想的区域海洋规模的倡议，并得到国际合作协议(OSPAR、HELCOM、UNEP-MAP和黑海委员会)的支持，到加拿大正在进行的联邦和省计划。对结构、角色的明确定义。责任加上对参与的强调，为任何有关规模的应用提供了一个连贯和实际的框架。在欧洲，以生态系统为基础的管理系统可用于将海洋战略框架指令和海洋空间规划icm提案整合在一个单一的、综合的管理框架下，该管理框架可在该地区标准化，并可作为全世界的模板。

虽然以生态系统为基础的管理系统的管理支柱为实施生态系统办法提供了结构和质量控制过程，但作为以生态系统为基础的管理系统的一部分而实施的计划和措施需要有数据作为依据。在基于生态系统的管理系统中，信息支柱满足了这一要求。至少对于欧洲的海洋来说，驱动力、压力和状态的数据是相对完善的，在国际层面(即通过国际海洋探索理事会(ICES))和欧洲中央层面(即通过欧洲委员会)，以及在一定程度上在区域海平面(如波罗的海海洋环境保护委员会-赫尔辛基委员会(HELCOM))上都是现成的。对生态系统方法至关重要的是，连接环境状态变化与人类福利变化的可靠空间信息(生态系统服务数据)短缺(O’higgins和Gilbert 2013年)，这是国际上公认的阻碍生态系统方法实施的因素(O’higgins等人2010年，Jordan等人2012年，Raheem等人2012年)。

生态系统方法的主要特征之一是它的多部门方法(Tallis 2010);以生态系统为基础的管理系统的参与性支柱旨在将多方利益攸关者的观点纳入目标或愿景的制定。促进多部门投入的结构正在发展中(例如国际海洋学研究所区域咨询理事会)，但是有许多不同的海洋部门和利益集团，每一个都有利用海洋资源和生态系统服务的相互竞争的目标。公众对海洋环境的无知(Rose et al. 2008, Potts et al. 2011)，以及科学对生态系统功能的不确定性，加上通过共识设定目标时固有的妥协，有可能稀释任何对环境质量的愿景。为此目的，需要进行公共教育和宣传，并进一步研究生态系统的功能。

开始出现的参与式测绘倡议(Scholz等人2004年，St. Martin和Hall-Arber 2008年，Alexander等人2012年)有可能解决与生态系统状态有关的一些信息需求，也有可能提高围绕生态系统服务概念的参与水平。多标准分析等方法也可用于解决空间冲突，并就海洋环境愿景达成共识(Alexander et al. 2012)，从而为基于生态系统的管理系统的参与性和信息支柱提供投入。

结束语

我们的核心论点是，尽管学术界对此给予了关注，但对生态系统方法的实际应用一直缓慢。为了在管理中广泛采用生态系统方法，需要有一个标准化的逐步过程，以便环境管理人员能够确保在制定符合利益攸关方愿望和符合立法和管制要求的管理措施方面保持一致。基于生态系统的管理系统是将环境质量和风险管理系统理论与生态系统方法原则相结合的一个循序渐进的过程。基于现有的管理实践和标准，它提出了一种可行的、系统的方法来实施生态系统方法。以生态系统为基础的管理系统所包含的工具在某种程度上已经可用或正在迅速发展。无论任何特定管辖下的具体立法义务如何，以生态系统为基础的管理系统都可以为生态系统办法的实施提供实际基础。

以生态系统为基础的管理系统旨在成为一种标准方法，通过采用一套可用于促进知识转让和能力建设的共同工具和程序以及共同语言来协助管理沿海和海洋环境。基于生态系统的管理系统的主要优点是:(1)可扩展性:基于生态系统的管理系统可以在不同的空间尺度上层次化引入，便于嵌套;(b)质量保证:基于生态系统的管理系统本身是一个质量保证工具——过程验证并决定系统的目标是否满足期望和时间框架，以及(c)愿景驱动的过程:gen(或其他类型的期望愿景)驱动工具，使其有必要就期望的未来条件达成社会共识。

基于生态系统的管理系统具有由管理、信息和参与性支柱组成的三支柱结构，可以促进适应性管理和持续改进，以实现生态系统方法下的目标。管理支柱采用成熟和成功的管理和质量保证技术，并使其适应生态系统方法的较新概念。正如加拿大和欧洲的情况所指出的那样，促进信息和参与支柱的工具和技术已经出现，但是象以生态系统为基础的管理系统这样的正式结构可以确保在实际基础上有效地吸收和利用这些工具和技术。

这里提出的标准操作方法有可能促进《海洋战略框架指令》和其他生态系统方针政策的实施。他们提供了一个结构化和可比较的过程，将生态系统方法的理论和概念与管理实践相结合。与一般自然科学中使用的术语相比，以生态系统为基础的管理系统使用更接近政策和管理学科的术语，以缓解术语的问题，缩小生态系统方法的理论和实践之间的鸿沟。学术界必须理解的一件事是，任何管理计划都必须始终由现有的立法和监管框架来实施。在国家或国际范围内，协定可以确定共同或相辅相成的生态系统规划目标，以便在生态系统边界内解决更广泛的问题。生态系统科学或利益相关者的参与为规划过程提供了有价值的知识和考虑。但是，执行情况将取决于管理领域的立法和规章框架。在健康和工程领域的其他法规授权管理项目已经在这样的标准和准则下运行了一段时间。

现代海洋管理需要以综合的方式进行，考虑到包括人类在内的整个生态系统。以生态系统为基础的管理体系，为海洋管理实践和能力建设提供了规范的体系。

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