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多重压力下的城市水治理:一篇社论

• 简介
• 城市水危机:如何构建和理解它们
  • 横切主题
  • 本期特刊中的案例示例
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

世界上近40%的人口生活在每年至少有一个月严重缺水的河流流域(Hoekstra et al. 2012)。在中东和北非的许多国家，以及墨西哥、巴基斯坦、南非以及中国和印度的大部分地区，短缺，即人均可用水量低，预计将进一步恶化，这些国家已经严重缺水(Burchi et al. 2013)。缺水不仅包括水的物质短缺，还包括缺乏安全饮用水和卫生设施(Rijsberman, 2006年)。一些通常被引用的导致水资源短缺的原因包括人口增长、收入增加带来的需求上升、城市化的快速速度和规模、农业用水的很大份额、含水层的枯竭、气候变化、对定价过低的资源的浪费使用、农业、工业和人类排泄物的污染以及对自然资源管理的治理不力(Merrey et al. 2007, Molle et al. 2007, Falkenmark和Molden 2008)。beplay竞技然而，人们对这些原因的相对重要性有很多争论，对解决办法的最适当手段和规模也有很多争论。就发展中国家而言，联合国的千年发展目标(http://www.unmillenniumproject.org/goals/)包括为所有城市和农村地区的人口提供安全和负担得起的水。

这个关于“城市水治理”的专题包括七个来自不同背景的案例研究。它们都具有解决城市水治理问题、兼顾环境和社会问题的共同特点。在处理这些问题时，人们普遍认识到有必要对水治理采取综合办法。“治理”一词的出现，是对之前将政府作为塑造社会的主要角色的狭隘关注的反应。治理意味着认识到更多的参与者和结构正在发挥作用，并且它们以各种方式相互作用。对治理没有普遍接受的定义，但人们普遍认为，如今的治理已经超越了监管、公共管理和传统的分级国家活动(Biermann 2007)。除了这些传统形式的政治指导外，治理强调使用新的手段，如自愿和以市场为基础的方法，以及来自社会各部门(包括私营部门和公民社会)的国家和非国家行为体之间的合作结构。大多数情况下，治理意味着不同类型的行为者和联盟之间一定程度和形式的自我管制和合作。

在水部门，治理包括形成和管理水资源的机构、组织、政策和实践，包括为不同人口和行业提供水服务。鉴于挑战的广度和许多组织和利益攸关方的固有作用，研究文献已广泛确定合作与协调模式对改善结果至关重要。特别是，许多研究报告都强调了政府机构、企业部门和民间社会之间的协调和协调的有效性，以及领导在加强这些部门之间合作方面的作用。此外，在不同的条件下，城市水和卫生服务面临着一系列历史性的挑战(Brown al. 2009)。

然而，在发展中国家和发达国家的复杂城市系统中，城市水治理面临的一些挑战包括不同部门/利益攸关方之间的利益竞争范围、组织和专家之间的合作、对综合水管理的不同解释、权力动态以及利益攸关方之间缺乏能力建设。因此，当涉及到水规划和投资的官僚执行、公民和利益攸关方的有效参与、冲突解决和权力失衡、水资源的可持续管理以及水服务的高效和可获得性提供时，水治理的挑战是巨大的。在欧洲、北美和大洋洲，近年来出现了关于水资源可持续性和规划的政策框架，其中包括《欧洲水资源框架指令》，该指令要求每个国家根据一些关键原则制定可持续水资源规划的综合方法。

城市水危机:如何构建和理解它们

在世界各地的许多国家，水危机以不同的形式和背景出现。这些问题的性质和意义对不同的人和不同的社会阶层有不同的意义。危机可以引发人们重新思考问题的本质以及如何解决问题。有时关键问题是供应是否充足，例如，众多和多样化人口的水安全，但这一问题的表现形式对富人和穷人、工业和家庭部门以及中心城市、城市/农村边缘和集水区的人都是不同的。

各种形式的水危机导致了各种各样的决策反应，有时以不做决定和指责游戏告终，因为解决问题太困难或太昂贵(Boin and Hart 2003)。一个国家的解决方案在某些方面可能被认为是成功的，对其他国家的决策者或主要利益攸关方具有吸引力。因此，随着其他国家采用和适应一种新的范式，政策趋同的过程可能随着时间的推移而发生。为了应对更大的危机，可以扩大小规模的试点研究和试验。然而，解决方案的可转移性和可伸缩性并不是不言而喻的，政策建议需要实际和比较的经验，了解不同的情况如何对这些想法的执行产生重大影响。

横切主题

解决城市地区水治理挑战的尝试往往要么基于对水问题的技术和自然科学理解，如水文学、工程学和化学，要么基于对人类活动背后的潜在驱动力及其对水资源和服务的影响的社会理解，即社会学、经济学、法学、政治学和生态学。越来越明显的是，有效和可持续的水治理需要自然科学和社会科学对水问题的理解，无论这些问题是缺水、水质、公共健康和卫生、粮食生产、减轻洪水、城市人口快速增长的动力、城市不平等、集水区和水库的多重用途等等。

关于水政策和治理的文献包括几个关键方面和主题，它们可以塑造关于城市水治理的有力研究议程的进一步发展。这一专题的分析框架和方法方法涉及几个案例，超越了孤立或碎片化的研究。总体目标是制定一种更加一致的方法，以促进对新的和改进的城市水治理模式如何在各种制度背景下促进更好的结果的综合理解。以下交叉主题旨在鼓励对政策设置和选择、监管框架、规划制度、知识/科学/专业知识、利益攸关方的参与以及对公民和利益攸关方的影响等实质性问题进行进一步的比较分析。

问题的框架

关于这些问题的性质和涉及的利益有很多争论。社会和政治研究早就认识到，政策设定是围绕着关于问题或挑战本质的根深蒂固的想法而制度化的(Peters 2005)。换句话说，问题被框定为具有某些特征，可以通过某些相应的解决方案适当地解决这些特征。问题框架是一个政治过程，其中权力和说服的动态是明显的，即使决策者假装主导方法只是常识(Jerneck and Olsson 2011, Cook and Bakker 2012)。不同的专家和利益攸关方可能会看到拼图的不同部分，一些人强调公平、负担能力、可靠性、质量、环境影响、粮食安全等方面。某些特定的工程解决办法，例如，在可行的情况下建造大型水坝，将海水淡化厂作为备选方案，以及区域间管道，有时被描述为解决问题的具体定义的答案，例如，对河流径流的收集不足，无法供应迅速增长的人口。

科学证据的使用

科学证据与决策之间存在着不可预测的非线性关系。社会科学和自然科学并不以简单或线性的方式驱动决策者。相反，决策是根据一系列利益、想法和价值观做出的;在危机条件下做出的决定往往不是最优的。科学建议，即使具有凝聚力和说服力，也常常被忽视，因为其他经济或政治因素更紧迫，或者被认为更紧迫。然而，以证据为依据的政策进程至关重要。在研究可持续性的主要社会经济和生态驱动力方面需要进一步努力和投资。在某些情况下，科学和技术研究将贡献部分内容，例如新设备的技术规格，或水质的性能标准，但在生态、经济和社会方面如何结合在一起方面留下了很大的空白。因此，社会科学和政策过程质量的挑战之一是克服专业专家知识的孤岛。一个相关的挑战是了解影响决策者和公众的更好的沟通渠道和程序。

规模和水平

城市水问题不是一般的，而是与地理和地缘政治规模有具体的关联:例如，小城镇、庞大的都市蔓延、河流流域、区域水资源、跨越各种边界的国家和国际规模。此外，在一个特定国家内，可能有不止一级的政府或公共当局参与水的规划、管理和交付，例如地方/市政府、州/省机构、国家机构和国际协定。这些因素带来了治理方面的挑战，涉及利益攸关方的参与、信息的有效流动、有效的政策和每一级的交付能力，以及多层治理系统中的有效协调。

正义和公平

世界上超过一半的人口居住在城镇(Mitlin and Satterthwaite 2013)。到2030年，这一数字预计将上升到60%。虽然在许多情况下，大城市的中心地区可以获得水和卫生设施，但在发展中国家大城市服务差的边缘地区，城市贫民往往缺乏这种服务。贫困城市地区的供水和卫生服务面临重大限制，例如财政资源有限，运营或维护能力不足。这就要求有战略地提供水，以维持城市，特别是弱势地区的健康环境，并通过解决缺水、水的可获得性、可负担性和质量等问题，满足人的基本需求和权利(Nastar 2014年)一个Satterthwaite and Mitlin 2014)。贫穷或脆弱群体的声音需要得到充分的代表和表达。

制度安排

需要对现有的城市水管理政策和规划模式及其不同的路径进行绘制和理解。这些安排是如何以特定的方式发展的?它们是如何确定和应对关键问题的?这些挑战是导致了体制变革，还是巩固了早期的模式?对失败和风险的理解可以帮助我们更好地理解水范式成功转变的本质(Ostrom et al. 1961)。制度安排取决于某些权力、激励和奖励的结构，无论是政治、经济还是文化。体制安排也反映了利益攸关方之间的关系及其相对影响力。创新方案需要监管支持，但需要对平衡风险和创新的方法进行更多研究。许多国家发生了组织变革，有时受到国际机构的鼓励，例如建立公司化或私营化的供水设施，但并不总是具有实现广泛可持续性目标的明确任务或责任。水系统管理者和利益相关者进行有意义的合作、建立网络和学习的能力通常很难记录，也很难鼓励。

政策选择

城市水管理的政策和计划的方向被广泛讨论，并强烈提倡各种具体的解决方案(Huitema和Meijerink 2010)。在解决方案的一端，有昂贵的工程基础设施选项，通过集中系统为大量人口服务，例如，运营水坝、干线管道、灌溉网络、海水淡化厂等的大型技术组织。在另一端，有一些低成本、分散的解决方案，旨在满足当地对安全饮用水和低用水量卫生设施的需求，包括一系列水收集和重复利用计划，以及在缺水地区的干式卫生选择。除了水安全的集中式和本地化方法的基本两极分化之外，最近的创新工作还寻求对水敏感的城市设计采取更综合的方法，并综合评估各种规模和技术的能源和水备选办法的成本效益，包括温室气体排放影响。从依赖路径的传统系统向采用创新解决方案的过渡取决于水系统各个层面的变革倡导者。

本期特刊中的案例示例

下面的文章将审查一系列不同的经验案例。这些问题代表了城市水治理的广泛挑战，但它们都与上述问题框架、科学和证据的使用、规模和水平、正义和公平、制度安排和政策选择等方面有关，并互为例证。

Öberg等人(2014)讨论了在污水管理中向更迭代和自适应的解决方案进行根本性转变的必要性，但注意到我们实现这种转变的能力往往非常缓慢。根据对温哥华和布宜诺斯艾利斯正在升级的都市污水系统的两项深入研究，他们能够确定采用新创新的障碍，并提请注意以过时的管道末端方法为特征的次优解决办法。他们的研究不仅强调了城市水治理的组织方面，而且强调了我们如何理解污水的认知根源，即将污水作为废物处理的框架。这种污水的框架成为重新思考污水作为一种有用的资源而不是废物的终极障碍。他们认为，解决这种制度束缚的方法应该在水和污水管理的保护伞之外找到，并涉及污水从废物到能源和营养的重新规划。

Head(2014)以澳大利亚昆士兰州东南部为例，研究了在快速演变的城市水危机条件下的决策质量。他将弹性理论与治理理论结合起来，解释了城市水危机意识的变化，以及采用更多适应性水治理模型以应对洪涝和干旱的必要性。该案例为水问题的框架和规划和决策所需的知识库之间的相互作用提供了重要的见解。它还强调了需要更多的协作治理过程，以管理复杂和迅速演变的问题，例如气候变化时期的水，预计洪水和干旱都将增加。beplay竞技

Nastar (2014b)描述了如何在治理的标题下将城市水资源短缺去政治化，特别是在存在严重和结构性不平等的城市，如印度的海得拉巴。她运用过渡理论中的多层次视角来探索和解释为什么城市中低优先级地区每两天只有几个小时的供水时间。多层次视角有助于她定位全球层面不可持续供水的驱动因素及其与国家和城市层面决策机构的相互作用。作为对这种封闭的回应，她还讨论了自下而上的倡议挑战现有城市水治理体制的潜力。然而，这一进程需要在强大的国际捐助组织的大力支持下，社会运动和政治行动的更强大联盟来挑战现政权。

Morinville和Harris(2014)讨论了一种备受珍视的治理方法的优点和问题，即公众参与。他们首先讨论当前治理论述中几个流行概念之间的关系，例如适应性治理、管理和参与式资源治理。根据这一理论理解和最近关于万能药的辩论，他们进行了参与加纳阿克拉城市水治理的实证案例研究。通过访谈、参与者观察和家庭调查，他们阐述了参与如何不仅打开而且关闭适应性城市水治理的新机会。

Kelly-Quinn等人(2014)提出了一个非常紧迫和普遍的问题:如何在多重压力因素下升级现有和不完善的城市供水系统。世界各地的许多城市，无论在北方还是南方，都面临着类似的问题:集水源地不足，包括处理设施和分配网络在内的基础设施老化，同时来自多个行为体的需求增加，气候变化使未来越来越不确定。beplay竞技在一项实证案例研究中，他们分析了与爱尔兰有史以来提出的最大供水工程项目相关的治理过程，即从中部地区到都柏林的长距离供水项目。特别有趣的是，该项目是在新的欧洲和国家政策的背景下进行谈判的，包括考虑生态系统服务、水资源管理、水服务管理和防洪原则。

Islar和Boda(2014)提供了另一个例子，说明在国家通过大规模、集中、技术和以供应为导向的解决方案实现现代化的愿望中，水分配如何变得去政治化，这一次是在土耳其。它们展示了在现代化和正在进行的快速城市化的旗帜下，当地社区和环境是如何受到损害的。它们还表明，水资源短缺如何越来越多地被框成气候变化影响的问题，这超出了政府的控制范围，从而转移了对工业政策、治理失灵和管道泄漏的关注。beplay竞技

Barbedo等人(2015)概述了另一个关于城市水系统的案例，即巴西的帕拉蒂市，该城市需要在面对来自多个来源的前所未有的挑战时进行适应。作为社会生态系统的水系统，面临着日益增加的洪水风险，迫切需要保护自然和社会资产。在现有文献的基础上，他们开发了一个启发式框架，用于分析土地利用变化作为洪水风险增加的最重要驱动因素的政策维度。不同层次的行为者之间的经济和政治权力关系显然在这里扮演着重要的角色。他们的研究结果表明，有必要承认泛滥平原变化的政治化，然后弥合利益冲突的部门和行为体之间的差距。

总而言之，本专题是七篇文章的集合，阐述了城市水治理的三个基本作用:第一，管理环境动态，包括气候变化，随时为城市提供水;beplay竞技第二，确保城市水资源分配和获取的公正和公平;第三，确保人类健康和环境污染方面的质量。

文献引用

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