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Cheng, A. S.， A. K. Gerlak, L. Dale和K. Mattor. 2015。考察与公共管理生态系统相关的协同治理的适应性:来自美国科罗拉多州Front Range圆桌会议的见解。生态和社会 20.(1): 35。
http://dx.doi.org/10.5751/ES-07187-200135
考察与公共管理生态系统相关的协同治理的适应性:来自美国科罗拉多州Front Range圆桌会议的见解
摘要
我们考察了与公共管理生态系统相关的协作治理机制从方向设定到实施阶段的适应性。这是一个研究不足的主题，鉴于全球环境治理合作努力的增长，这一主题尤其相关。通过对美国科罗拉多州Front Range圆桌会议历时10年的案例研究的深入分析，我们考察了圆桌会议内部和外部力量对与环境治理适应能力相关的三个属性的影响:社会资本、学习能力和实施创新行动的灵活性。我们发现，圆桌会议对内部和外部的变化高度敏感，而缺乏将社会网络和学习与具有管理权威的官僚机构的执行决策持久联系起来的机制，影响了圆桌会议的持续适应性。从这个案例研究中，我们提出了三个与社会资本和学习、国家政策变化和合作制度过渡到实施的边界对象相关的经验可检验命题，以及一个分析框架，以检验随着时间的推移合作治理的变化和适应性。介绍
共同池生态系统和资源的协同治理正在全球范围内扩大，并被广泛认为有助于社会生态系统的适应能力(Armitage 2005, Folke et al. 2005, Lebel et al. 2006)。跨生态系统管理背景的实证研究表明，协作方法如何有助于管理冲突、建立信任、汇集资源、建设能力和持续行动;合作还被证明能激发创新、冒险和更灵活、反应迅速的行动，因为合作过程中利用了多种观点和资源(Daniels和Walker 1996, Bernard和Young 1997, Cestero 1999, Wondolleck和Yaffee 2000, Bryan 2004, Sturtevant et al. 2005, Weber et al. 2005, Cheng和Sturtevant 2012, Gerlak et al. 2013)。
人们对协作治理机制(CGRs)随时间的适应性知之甚少(Emerson et al. 2012, Emerson和Gerlak 2014;帝国,Koontz未出版的手稿:http://people.uncw.edu/imperialm/Instructor/Papers/APPAM_07_Imperial_Koontz_Final_11_5_07.pdf)，特别是当它们从方向确定阶段过渡到实施阶段时。当利益相关者确定了共同的目标感，共同产生和检查相关数据，建立目标，操作基本规则，并可能组织成子小组深入检查问题时，就会产生方向设定(Selin和Chevez 1995)。实施通常是指公共和私营实体在多个权力层次上为实现政策目标而采取的行动(Van Meter和Horn 1975, DeLeon和DeLeon 2002)，包括战略动员和应用人力、财政和技术资源以改变常规(Montjoy和O’toole 1979)。一般而言，CGRs对确定实施行动和实现可衡量结果的影响尚不清楚(肯尼2001年，昆茨2005年，昆茨和托马斯2006年，马杰拉姆2011年)。一些研究提到了影响实施的内部群体因素，如有明确定义的目标，参与者对协作过程和协议的强烈承诺，以及促进协调的制度规则和安排(Ansell和Gash 2008, Thomson等人2009,Emerson等人2012)。
其他人则认为，CGR的外部力量可能影响实施(Margerum, 2007年，Wyborn和Bixler, 2013年)。以CALFED为例，该项目由25个州和联邦机构合作，旨在解决旧金山湾和萨克拉门托-圣华金河三角洲的供水和生态健康问题，被认为是美国合作环境政策方面最雄心勃勃的试验之一，研究人员认为，实施失败的原因有很多。这些原因既有内部的，也有外部的，比如缺乏领导，参与者的文化和目标的差异，以及利益的根本对立(Bobker 2009, Hanemann and Dyckman 2009, Kallis et al. 2009, Taylor and Short 2009)。
在这里，我们试图阐明与公共管理的生态系统(如国家森林)相关的协同治理的适应性，随着时间的推移，重点从方向设定转向实施。公共管理资源的协同治理具有挑战性，因为中央政府官僚机构仍然保持着所有权控制和决策权，即使这些系统正日益向多利益相关者和基于社区的协同治理发展(west等人1994年，Wondolleck和Yaffee 2000年，White和Martin 2002年，Edmunds和Wollenberg 2004年，Cheng 2006年，Elbakidze等人2010年)。我们通过对美国科罗拉多州Front Range Roundtable(“圆桌会议”)的深入案例分析来检验协作治理的适应性。我们使用扎根理论的方法来分析我们的数据，以产生三个主题的适应性。继艾森哈特(1989)之后，我们的目标是开始发展经验可检验的命题和分析框架。这样的框架供不应求(爱默生等人，2012;帝国,Koontz未出版的手稿:http://people.uncw.edu/imperialm/Instructor/Papers/APPAM_07_Imperial_Koontz_Final_11_5_07.pdf)，尤其重要的是，在公共管理的生态系统背景下，多方利益相关者的协作治理方法越来越多。
文献综述
理解和检查CGRs的适应性的见解可以在关于适应性治理、共同管理、协作和组织理论的文献中找到。在我们对文献的回顾中，与适应性制度相关的三个属性非常突出:社会资本、学习能力和灵活性。对于每个属性，我们都提出了一些问题来指导我们的扎根理论探究。
社会资本被广泛定义为通过互惠行为促进信任的社会关系网络(Pelling and High 2005)。Pelling和High(2005)认为，社会资本可以作为一种资源来减少风险，在他们的情况下，是与气候变化相关的脆弱性。beplay竞技尽管一些研究表明社会资本对CGR的表现至关重要，反过来，CGR本身也是社会资本的促成者(Sturtevant等人，2005年，Wagner和Fernandez-Gimenez, 2009年)，但其他研究表明，社会资本可能会被CGR内部和外部的力量所压倒，导致进步减少甚至失败(Singleton 2002年，Walker和Hurley 2004年，Bonnell和Koontz 2007年)。当CGRs开始实施公共管理生态系统的计划和项目时，社会资本在多大程度上克服了内部和外部的力量，影响了预期的结构和决策变化?
学习是社会适应能力和自然资源协同适应治理的基石(Maarleveld和Dabgbégnon 1999, Buck等人2001,Bouwen和Taillieu 2004, Keen等人2005,Fernandez-Gimenez等人2008,Berkes 2009)。允许集体治理机构共同产生自然资源系统的不同形式的知识，并促进对趋势、因果关系和反馈的有力学习的结构和过程，可以导致采取行动，减少快速变化带来的风险和脆弱性(Folke et al. 2005)。社会学习可以被看作是这样一个过程:(1)理解的变化发生在相关的个体中，(2)这种变化超越了个体，进入更广泛的社会单位或实践社区中，(3)这种变化发生在社会网络中参与者之间的社会互动和过程中(Reed et al. 2010)。
其他学者呼吁关注不同类型的学习如何影响环境共同管理背景下的实施或不实施(Munaretto和Huitema 2012)，或者关注形成学习的集体环境特征(Gerlak和Heikkila 2011, Heikkila和Gerlak 2013)。特别是，这些研究表明，要将学习转化为实施行动，必须具备制度结构、社会互动以及技术资源和工具的某些属性来吸收学习。这些属性是什么?它们在多大程度上促使有权力在公共管理的生态系统上实施计划和项目的政府行为体吸收并采取行动?
最后，CGR实施灵活、创新行动的能力意味着高度的适应性。古普塔等人(2010)提出，允许自主变革空间的机构是那些提供持续获取信息、按照计划行动的能力和即兴发挥的能力的机构。然而，组织文献告诉我们，政府官僚机构是出了名的抗拒变革(Weeks and Whimster 1985, Burke 2002)。即使通过协作过程培养了社会资本和学习，组织行为者可能仍然发现自己在组织例行公事和标准操作程序下运行(Agranoff 2006)。什么样的途径和机制能让CGRs中的社会资本和学习体现在实施行动的变化中?我们将这些属性和问题视为“敏感概念”(Bowen 2006)，它们有助于指导我们的研究，而不是作为需要实证检验的假设。
案例研究背景:科罗拉多前牧场圆桌会议
我们的案例研究聚焦于不同利益相关方的合作努力，以推进科罗拉多州Front range国家森林土地的生态恢复和野火风险降低。这一地理位置是大平原上升到科罗拉多落基山脉的山麓(图1)。超过400万人生活在这一地区。由美国林务局(“林务局”)管理的两个国家森林是科罗拉多州Front Range森林恢复的主要重点，分别是阿拉帕霍-罗斯福国家森林和派克-圣伊莎贝尔国家森林。
圆桌会议起源于一次危机事件:2002年6月的海曼大火，烧毁了丹佛大都会区西南近55870公顷的黄松林。海曼大火与2000-2002年科罗拉多州Front Range的其他野火一起，突显了科罗拉多州Front Range的黄松林和人类社区在大规模和严重野火面前的高度脆弱性。为了应对海曼大火，以及2000年和2002年野火季节产生的新的国家级野火管理政策，广泛的政府和非政府组织自我组织，制定和实施森林管理战略，以降低野火风险，恢复19世纪后期欧美密集定居破坏自然火灾制度之前可能存在的森林状况。参与者包括联邦、州和县政府机构;环境组织;学术和科学研究人员;用户团体和行业协会(表1)。这个更广泛的网络被称为Front Range圆桌会议。
在召开圆桌会议的初步会议之后，与会者组织了四个工作组，将他们的兴趣和精力集中在以下主题:社区参与、生态学、经济学和政策。设立了两个带薪职位:一名协调员负责组织和领导会议，一名私人顾问负责协调各工作组并协助组织资料。圆桌会议的第一年花在制定任务声明、愿景和路线图上。在编写了这些形成性的文件后，由大学和政府科学家和政府机构技术专家组成的生态工作组在2004-2005年召开了一系列会议，以确定在黄松为主的土地上处理可同时减少有害燃料和恢复森林健康的162 000公顷>。从多个组织收集数据，并在工作参与者和他们的上级组织之间沟通临时结果。生态方面的资料被转交给经济工作小组，以确定实际可以完成哪些工作以及如何为这些工作提供资金。在这两个工作组的成果基础上，圆桌会议制定并完善了一套建议倡议，供联邦、州和地方政府以及私人土地所有者采取。最后的报告,与火共存:保护社区，恢复森林(FRFTP圆桌会议2006)的报告于2006年由科罗拉多州州长发布和批准，随后由社区参与和政策工作组广泛分发和推广，以培养对实施的政治和财政支持。
圆桌会议建议的执行工作交给了政府机构，它们拥有执行森林恢复和减少燃料项目所需的权力和资源。预期将定期报告计划的治疗和监测结果。反过来，圆桌会议将评价结果并建议必要的改变。但是，圆桌会议的建议过于宽泛，缺乏关于在哪里和如何进行森林恢复的具体方向。此外，圆桌会议与执行机构之间的关系没有明确界定。正是在这个阶段，圆桌会议从确定方向转向实施，我们的案例研究开始了。
方法论的方法
圆桌会议的方向制定和实施阶段之间的过渡为探索公共管理生态系统背景下CGR的适应性提供了一个典型的案例研究，标志着我们分析的起点。社会资本、学习能力和灵活性的适应性属性有助于将我们的研究构建为敏感概念(Bowen 2006)，因为我们没有预先假设它们如何相互作用或影响圆桌会议向实施的过渡。相反，我们采用定性研究方法(Glaser和Strauss 1967年，Corbin和Strauss 1990年，Walker和Myrick 2006年)来追求扎根理论方法。在这方面，我们使用了一种迭代的归纳方法，从我们关于圆桌会议适应性的数据(Charmaz 2006, Mills等，2006)中构建了一般主题和模式;反过来，扎根理论方法为未来在公共管理的生态系统中一般CGRs的适应性研究提出了命题。
收集了四种主要的数据来源。首先，在2008年秋季与圆桌会议利益攸关方进行半深度访谈(N= 14)及2012年秋季(N= 15)。从圆桌会议成立以来至少参加了50%的会议，并被确定为圆桌会议事务的主要领导人的圆桌会议成员中进行了有策略的采访。初级领导力的标准是由访谈对象自己主观确定的，这导致了对访谈对象的网络抽样(Scott和Carrington 2011)。这两个时间段的采访对象被要求评估圆桌会议的组织结构和组成、协作过程的有效性、利益相关者之间的沟通和互动、目标的执行情况以及资源的可用性和需求。访谈脚本提供了足够的自由度，允许受试者定义起点、轨迹和问题。
第二个数据来源是圆桌会议协调人在2009年夏季进行的18次访谈的摘要，这是圆桌会议努力从目标设定过渡到实施时重组和振兴圆桌会议的努力的一部分。主持人的访谈集中在:圆桌会议行动对参与者所在组织的感知效益、圆桌会议战略的有效性、圆桌会议组织结构和协作过程的有效性以及圆桌会议与其他伙伴关系和执行机构的联系。鉴于访谈主题的相似性，我们在分析中纳入了摘要。虽然我们没有得到原始的采访文本，但我们可以看到主持人的主题摘要。
第三，我们编译并分析了2004年至2013年发表的500页圆桌会议记录和报告。这些文件提供了一种机制，通过该机制可以追踪圆桌会议组织和制定治理战略、建立共享知识基础、确定目标和协调行动的过程。
最后，我们依靠广泛的参与者观察:其中一位作者参加了2004-2009年的圆桌会议，并在2007-2009年担任圆桌会议的协调人，另一位作者在2009-2015年作为圆桌会议成员积极参与。参与性观察既包括在社会环境中的互动，也包括观察行为和实践(Creswell 2003)。由于我们中的两个人一直是积极的参与者，我们通过在圆桌大会、子团队会议和实地考察期间与圆桌成员的互动，参与了参与性意义的制定。当赋予一个社会现象的意义以某种方式被共同创造出来时，就会发生参与性意义创造。这种意义并不一定是由任何一个个体的感知决定的，而是这些个体之间互动的产物(De Jaegher和Paolo 2007, Fuchs和De Jaegher 2009)。
采用NVivo定性数据分析软件(10版，QSR International)，按照定性数据分析程序(Creswell 2003, Strauss和Corbin 2008)对访谈进行转录和编码。单个的采访文本被按顺序阅读，文本片段被归纳地分配为开放代码，即总结片段主题的简单单词或短语。随着文本编码的积累，随着文本之间的比较，代码被迭代修改(Boeije 2002)。一旦代码在不同主题之间一致分配，它们就会根据相似度被分组到编码树中(Thomas 2006, Hutchinson et al. 2010)。编码树的每个分支表示影响圆桌会议适应性的事件或过程的类别，并对应于Strauss和Corbin(2008)的轴向编码阶段。在这个迭代、归纳的过程中，我们进行了参与性的意义构建(De Jaegher和Paolo 2007年，Fuchs和De Jaegher 2009年)，以达成对影响圆桌会议从合作方向确定过渡到实施的一般因素的共同理解。这是通过将主题和类别与文献中找到的自适应治理的属性进行比较来实现的，以确定收敛和冲突的领域(Eisenhardt 1989, Boeije 2002)。这个选择性编码步骤生成了下一节中描述的关键事件和过程。
考察圆桌会议从方向设定到实施的转变
我们基于理论的分析产生了影响圆桌会议转变和适应性的关键事件和过程。我们将其分为三个大阶段:(1)影响适应性的内部和外部变化(2006-2009)，(2)为协同实施和适应性管理打开新窗口的国家政策变化(2009-2011)，以及(3)与常规官僚实践相结合的森林恢复概念(2011-2014)。在每个阶段下，我们研究从数据中产生的对圆桌会议适应性有影响的事件和过程，这些事件和过程是该过渡阶段的特征。
内部和外部变化影响适应性(2006-2009)
几乎就在发布之后生活用火在2006年报告中，圆桌会议经历了一系列同时发生的事件，影响了其从确定方向到实施的过渡。首先，从2004年到2006年，科罗拉多州高地科罗拉多前岭黄松区(Colorado Front Range Ponderosa pine)外的山松甲虫(MPB)迅速蔓延，杀死了100万公顷的大部分成熟黑松。一个新的多方合作机构——科罗拉多树皮甲虫合作组织(CBBC)应运而生，以应对MPB的爆发，并帮助提高联邦、州和地方民选官员的意识，他们反过来呼吁林务局立即采取行动，解决与爆发有关的风险和危害，特别是与供水源头地区的野火有关的风险和危害。由于资源本来就稀缺，圆桌会议被迫与CBBC和林业局的mpb爆发后森林管理优先事项竞争政治关注和财政资源。
此外，一些圆桌会议成员推动在海拔较高的前沿山脉森林中实施处理措施，以保持相关性，并利用增加资金和政治关注的机会。然而，圆桌会议的与会者普遍不同意在黄松林区以外进行这种处理的必要性;事实上，一些科学家和环保组织并没有看到恢复这些森林的生态必要性。圆桌会议用了近两年的时间讨论圆桌会议是否应该将森林处理扩大到更高的海拔。2009年夏天，主持人采访了其中一位与会者，他认为缺乏实施重点和无休止的辩论对圆桌会议的集体效率产生了负面影响:“圆桌会议还没有弄清楚它长大后想要成为什么。我们一遍又一遍地踢着球。我们最初的目标是了解燃料状况和处理需求。我们在这方面做得很好，但从那以后，我们一直在为圆桌会议应该是什么样子、如何实施[2006年的建议]报告而挣扎。”
其次，随着林务局在2006年圆桌会议建议发布后实施项目，圆桌会议的一些环境参与者因缺乏参与项目设计和监测的机会而感到沮丧。一个原因是，项目已经根据《环境保护条例》进行了环境审查和批准国家环境政策法(国家环境政策法)，限制或消除圆桌会议参与者参与定义或修改项目以纳入恢复原则的任何机会。此外，许多“国家环境保护局准备”的项目并不是专门围绕森林恢复原则设计的，而是通过林分间伐来减少燃料负荷，以减少冠状火的蔓延，而不是根据历史生态参考条件修改林分结构。修改项目将需要全新的《国家环境政策法》审查和分析，这是林务局法律和行政要求的产物，也是林务局和许多利益相关者不希望看到的。
更令人沮丧的是，森林治疗的效果没有得到监测。这种监控是适应性协同治理的核心(Lee 1993, Boyle et al. 2001, Gerlak and Heikkila 2006, Fernandez-Gimenez et al. 2008, Tschakert and Dietrich 2010)，不仅是一种基于证据引入管理行为变化的方式，也是一种与协作群体保持社会资本的方式。正如圆桌会议上的一位环境利益团体代表在2008年秋季的采访过程中指出的那样:“我们冒着很大的风险参加圆桌会议，并在同行的许多质疑下促进积极的森林管理。我们必须证明，我们迫切要求的行动产生了我们所假设的生态效益。但是圆桌会议的成员指责我们不信任林务局。我们的信条是:信任，但要核实。所有这些疗法真的能达到我们的恢复目标吗?我们没有任何能告诉我们答案的信息。”
林务局向圆桌会议报告的信息是关于处理地点和处理的总英亩数，而不是处理对恢复生态过程的影响。这部分是由于科学报告缺乏具体说明如何将减少燃料和森林恢复原则转化为具体处理的设计。但它也表现出林务局内部的结构性激励，即报告总“处理面积”，而不提及这些处理的有效性(Dale和Gerlak, 2006年)。缺乏对项目的反馈，导致环境利益攸关方在一定程度上不信任，并认为现有数据不充分和不可靠。结果，一些环境方面的参与者不再抱有幻想，开始退出圆桌会议。
最后，在2008年期间，一些来自环保组织的主要参与者因为对圆桌会议的进展不满而离开，或者是追求其他职业目标，或者是在自己的组织中过渡到不同的职位。此外，圆桌会议的首席科学家退休了，圆桌会议促进者的资金也结束了。2008年至2009年期间，促进工作由一名圆桌会议工作人员负责。这些人的离开构成了领导、知识、承诺和信任关系的丧失。圆桌会议保持每三个月举行一次会议，但主要是为了让成员们分享彼此活动的信息，而不是参与任何协调一致的集体行动。总的来说，这三件事影响了圆桌会议的适应性，暴露了圆桌会议在应对新危机、利益相关者冲突和人员变动方面的无能。
国家政策变化为协同实施和适应性管理打开了新的窗口(2009-2011年)
2009年出现了一个协作实施的新机会联邦景观修复法案建立了协同森林景观恢复(CFLR)计划。CFLR项目是由林务局管理的一种竞争性资金机制，用于在国家林地上实施合作定义的恢复战略(Schultz等，2012年)。符合条件的项目必须确定在10年内在至少2.1万公顷国家林地上的恢复行动，以可靠的科学为基础，保护原始森林，为当地提供就业和森林恢复木材产品的经济利用，并拥有多方监测战略，以确保实现恢复目标。CFLR计划意味着恢复目标已经制定，并准备实施。
Front Range CFLR项目是2010年选定的第一轮项目之一，2010财年获得100万美元。在2011和2012财年，Front Range CFLR分别获得了350万美元和290万美元。除了接受专门用于实施的资金外，cfflr方案对多方监测恢复项目的要求为圆桌会议与会者提供了确定具体森林恢复指标和措施的机会，以指导实施。在2010年秋季至2011年春季期间，圆桌会议参与者每月举行一次会议，制定监测战略;最终草案于2011年6月公布，包括生态和社会经济目标和指标。但是，专家组认识到，在森林恢复的具体指标和措施方面仍存在很大分歧和不确定性。其中包括如何描述和量化在黄松森林结构生态系统的自然火灾制度下可能产生的森林结构模式。在科罗拉多前线山脉的森林恢复和野火风险降低的构成方面缺乏共识，这暴露了圆桌会议的一个基本问题，正如一位长期的圆桌会议成员所表达的那样:“当我们开始制定CFLR监测计划时，我们很快就意识到，我们不仅没有就衡量森林恢复的指标和方法达成一致，我们甚至没有就如何定义森林恢复达成一致!从那以后我们就一直在私下兜售。部分问题是我们没有其他地区(美国西部黄松林)的科学研究，比如亚利桑那州北部或俄勒冈州东部。 We can’t apply results from [those places] to here, and so we’re sort of doing a lot of best guesses.”
森林恢复概念与例行的官僚实践相结合(2011-2014)
为了克服在森林恢复指标方面的知识差距，来自参与圆桌会议的各个政府和非政府组织的经过科学训练的研究科学家和技术专家组成了景观恢复小组(“LR小组”)，并实施了三项行动。首先，该小组承担了规定监测措施和方法的任务，这些措施和方法可以在不同规模上说明森林结构的变化。这包括林业局使用的标准共同林分考试森林清查方法，但也要求开发和应用新的空间明确技术，以评估因森林处理而造成的整个景观(例如2万公顷面积)森林结构的变化。科罗拉多州立大学的科罗拉多森林恢复研究所(CFRI)每年发布通用林分检查监测报告;CFRI也发表了关于新的空间分析方法和结果的报告。
其次，为了得出历史森林结构模式和火灾状况的定量范围，作为科罗拉多前沿山脉具体恢复方案的参考条件，LR团队的几名参与者共同汇集了他们的技术、人员和财政资源，对历史森林结构模式和火灾状况进行了前沿山脉范围内的分析。cfr的资金被用于支持实地数据收集。现场数据收集工作于2012年夏季和2013年夏季完成。在撰写本文时，数据正在分析中，一些地理区域的初步结果已提交发表。随着实地数据收集工作的进行，LR团队定期开会，根据现有研究成果，就森林恢复所需条件编写书面报告。这些报告旨在作为林业局项目规划目的的引用。
第三，2012年秋天，一位重要的林务局项目经理向圆桌会议提供了一个机会，为28,000公顷景观的森林恢复处理方案——上纪念碑溪项目——提供详细的意见。正如这位经理在2012年春季圆桌会议上所说:“非政府组织对现成的国家环境政策项目感到失望，这些项目使森林难以适应圆桌会议的建议。在[景观修复]团队中已经讨论了所需的条件，这将提供一个机会，以更可管理的规模来研究问题，并解决圆桌会议在更可管理的景观方面一直面临的大规模问题。该小组可以观察不同的治疗方案，并通过监测和适应性管理将结果与预期的未来情况进行比较。”
LR团队抓住了这个机会，并在团队不断学习的基础上开发了具体的治疗方案。在这个过程中，很明显，团队成员需要了解有关森林项目准备、造林处方、合同和管理的行政程序。进行了几次实地考察，以了解如何将森林恢复原则转化为林务局为经营者指定的详细规定。这一过程的一个关键成果是林业局工作小组编制的“设计标准”报告，该报告可直接适用于林业局业务人员，并供他们在执行所需程序时使用。在最终确定设计标准报告的会议上，一名团队成员指出了这一过程的重要性:“我们已经在抽象地讨论了很多关于森林结构和火灾制度的问题，但在我们完成[Upper Monument Creek]项目设计标准之前，我们只是假设林业员会将这些宽泛的想法转化为处方，然后，看!，所需的条件就会以某种方式出现在景观上。与现场护林人员合作，了解他们在项目准备和合同的基础上需要什么样的书面设计标准，这是非常宝贵的。”
尽管LR团队的努力促进了对如何将广泛的恢复原则转化为实施的理解，但仍存在几个问题。目前，由团队行动和交互产生的数据和知识没有保存在一个存储库中，圆桌会议、林务局和圆桌会议外部的其他各方都可以访问和使用。没有通用的企业数据库可供圆桌会议成员使用。在LR小组或整个圆桌会议中也不存在集体审议监测结果并导致林业局管理决策改变的结构或程序。圆桌会议的一位新成员在2012年秋季的采访中表达了这种缺乏适应性管理结构和流程的情况:“我们应该提出建议，但没有一个提供这些建议或如何做出决定的明确流程。”
在撰写本文时，圆桌会议成员一直致力于起草适应性管理框架，以指导将目标、管理建议、实施、监测和评估联系起来的反馈循环结构和过程的发展。该框架是否会作为一个过程实现还有待观察。与此同时，协同执行似乎在很大程度上是由林业局个别工作人员促成的。目前还不清楚如果这些人离开，合作实施是否以及如何进行。
此外，随着圆桌会议过渡到实施阶段，参与这些进程的圆桌会议参与者的范围已缩小到包括具有科学训练和林业技术专门知识的成员。在分析会议出席记录时，我们注意到，只有一小部分圆桌会议成员参加了会议。一般的圆桌会议成员似乎满足于将这些技术问题下放给一个较小的子集;与此同时，这个子集与更大的圆桌成员之间缺乏沟通。2013年接受采访的一名成员总结道:“有很多与特定主题相关的非正式交流，但仅限于一小部分人。我认为这些(子)小组之间有合作，但如果能有更多的交叉授粉就更好了。群体之间没有太多的交流。”
解读与讨论:未来研究的命题
我们评估了Front Range圆桌会议从方向设定到实施的适应性。我们将适应性治理属性作为敏感概念(如社会资本、社会学习和应用创新行动的灵活性)来构建我们的研究框架，但采用了一种基础理论方法，根据圆桌会议成员的经验和观点来揭示表明适应性的主题和模式。采用基于访谈、文献和参与者观察的理论方法，我们的分析确定了圆桌会议过渡的主要阶段;在每个阶段中，我们揭示了影响圆桌会议适应性的关键事件或过程，并使用精选的采访引用、会议记录和报告以及观察数据来说明特定事件或过程的影响。总之，我们发现圆桌会议内部和外部的事件和过程的组合影响了适应性。
回顾并遵循Gerlak和Heikkila(2011)，我们看到了利用圆桌案例研究作为基础的机会，以指导未来关于CGRs如何随时间变化和适应的研究，特别是与公共管理的生态系统相关的CGRs，在这些生态系统中，政府官僚机构保持着对决策的重要权威和控制。很少有研究跟踪CGRs随时间的变化和适应性(Emerson et al. 2012;帝国,Koontz未出版的手稿:http://people.uncw.edu/imperialm/Instructor/Papers/APPAM_07_Imperial_Koontz_Final_11_5_07.pdf)．鉴于公共管理生态系统中CGRs的扩大，推进这一领域的研究是及时和必要的，以了解影响协同实施进展或失败的因素。
圆桌案例研究对未来研究的建议
作为起点，关于协作治理的适应能力的文献强调，社会学习、社会资本和创新行动的灵活性是关键属性。通过圆桌会议的案例研究，我们可以对这些属性的相对影响进行反思和检查，因为圆桌会议从制定方向转向实施。在圆桌会议确定方向期间，该小组的组织结构和过程促进了高度的社会资本和学习，从而达成了一套指导恢复行动的广泛建议的共识。然而，参与协同实施对圆桌会议的适应性提出了挑战，因为它经历了意想不到的内外变化。作为一种外部变化，科罗拉多州黑松林区的山松甲虫泛滥迫使圆桌会议与另一个协作治理小组争夺资源，并响应圆桌会议内部的一个声音网络，对高海拔黑松林区进行积极的森林管理。在内部，缺乏对林业局恢复项目的监测结果，导致参加圆桌会议的环保人士不满，他们需要向其母组织和圆桌会议以外的同行证明，合作可以有效地对国家林地的森林恢复产生所需的变化。关键利益攸关方的离开进一步挑战了圆桌会议的适应性。尽管在方向确定阶段有高度的社会资本和学习，但圆桌会议努力适应外部问题、内部分歧和成员变化的综合影响。
CGRs尤其容易受到生态条件变化、内部成员和利益相关者动态变化以及外部组织之间争夺资源和审查的竞争(Wyborn和Bixler 2013年)的影响。事实上，每个组织都面临着通过感知、即兴和调整(Orlikowski 1996)的持续动态来重新调整以适应内部和外部的变化和压力的挑战(Weick and Quinn 1999, Burke 2002)。然而，即使组织中的个体可能会经历持续的学习和变化，这也不会自动转化为组织结构和战略的变化(Fiol and Lyles 1985, Weick and Quinn 1999)。CGR面临着作为“组织的组织”的额外挑战(Imperial and Koontz，第1页，未出版的手稿:http://people.uncw.edu/imperialm/Instructor/Papers/APPAM_07_Imperial_Koontz_Final_11_5_07.pdf)，必须不断向其母组织和各种外部利益相关者展示有效性和合法性(Huxham 2000, Emerson et al. 2012, Taylor and Cheng 2012)。在CGR中担任领导角色的涉众可以调解CGR和外部涉众之间的关系，对适应性治理至关重要(Olsson等人，2006年)。他们的离开会使群体失去关键的适应能力。
也许更重要的是，圆桌会议缺乏明确的机制，使林业局管理人员能够吸收其经验并采取行动。协作和适应性治理文献普遍提到了机构和行为者(尤其是组织领导人)之间多层次联系和学习的重要性(Adger等人，2005年，Cash等人，2006年，Olsson等人，2006年，Pahl-Wostl 2009年)。然而，这篇文献中缺少一些命题或经验发现，它们提供了对协作团队的适应转化为资源管理决策和实践变化的机制的洞察。由于圆桌会议寻求从确定方向转向实施，有必要，但还不够，仅仅让林务局领导和项目管理员参与协作治理。虽然这些人对外地工作人员行使权力和影响，但关于具体管理行动的业务决定则由外地工作人员自行决定(Sabatier等人，1995年)。在合作执行的最初阶段，圆桌会议的社交网络和学习没有包括林业局的这些组织层面，从而限制了其执行灵活和创新行动的能力。反过来，林务局外勤工作人员对参与他们认为是抽象的关于森林恢复和减轻野火风险的讨论缺乏动力或兴趣。
这引出了我们的第一个命题:对于从事公共生态系统管理的CGR来说，提高社会资本和学习能力可能不足以抵御CGR内部和外部不可避免的变化力量。我们的主张源于认识到CGRs嵌套在一个动态的制度环境中，在这个环境中，参与者和组织都在竞争资源和政策优势(Wyborn和Bixler 2013)。人来人往，上级组织和政府官僚机构必须注意更广泛的制度环境中的多重利益和激励。缺乏使社区研究小组成员能够维持其社会网络并吸收其知识的结构和过程，特别是那些来自公共资源管理官僚机构的知识，可能会限制社区研究小组的适应性和有效性。理解社会资本对正在发生变化的合作机制的必要程度，并研究领导力和社会资本对政策和治理结果的相对贡献，以及实际的环境治理问题，正在成为重要的研究领域(Gutiérrez et al. 2011, Huppé和Creech 2012)。
圆桌会议与林业局的执行行动之间更紧密地协调的机会随着联邦景观修复法案以及由此产生的CFLR项目。支持性的高层政策和制度安排的重要性是适应性治理的一个明确定义的属性，特别是在涉及共同管理安排时，社区成员或组织共享资源管理决策和实施的权力(Armitage 2005, Folke等人2005,Lebel等人2006,Plummer 2009)。
然而，CFLR计划并没有具体规定将合作目标转化为行动的机制。在制定多方监测战略时，圆桌会议通过LR小组必须重新讨论如何将一般森林恢复原则转化为具体的监测措施和方法。LR团队必须开发新的景观尺度评估和监测方法，以告知和评估森林恢复处理的有效性。尽管具有创新性，但很少考虑关于这些方法的文件和由此产生的数据将长期保存在哪里，以影响正在进行的适应性管理和未来的决策，特别是在CFLR项目于2020年结束、圆桌会议成员可能因各种原因离开协作小组的情况下，就像过去发生的情况一样。像许多大型官僚机构一样，林务局拥有大型企业数据库，对决策和问责产生重大影响。CFLR项目对此事保持沉默;它假定任何多方监测数据和信息都将插入现有林务局信息系统。
此外，许多评论员指出，让科学家和技术主题专家参与协作治理企业的重要性(Wondolleck和Yaffee 2000, Bentrup 2001, Scarlett 2013);然而，将治理行动集中在科学和技术问题上，而不关注更广泛的社会、文化和经济价值，这对利益相关者很重要，这是有风险的。对于CGRs来说，这是一个潜在的悖论，因为他们从确定方向过渡到实现:随着协作定义的目标被转化为实现行动，围绕高技术问题的协作范围越来越窄。这种缩小有可能限制CGR的适应性，因为更广泛的参与者与实现细节渐行渐远，不再是与技术专家相关的社交网络和学习的一部分。
这就引出了我们的第二个命题:国家政策的变化可能会为重组和重新聚焦CGRs打开一扇窗口，使其从确定方向转向实施，但可能不足以促使创新行动的灵活实施。我们的理由是，虽然CFLR项目对圆桌会议的适应性有明显的影响，但我们对直接因果关系的归属持谨慎态度。支持性的高层政策和制度安排的重要性是适应性治理的一个明确定义的属性，特别是在涉及共同管理安排时，社区成员或组织共享资源管理决策和实施的权力(Armitage 2005, Folke等人2005,Lebel等人2006,Plummer 2009)。然而，一些研究表明，自上而下的国家一级政策授权对实地一级林务局决策的影响有限;野外一级的森林管理者更有可能根据当地生态和社会条件以及规范性价值观和态度制定决策(Sabatier等，1995年)。
圆桌会议受益于个别林业局实地工作人员，他们对森林恢复具有积极的价值取向和态度，并愿意就实施细节与林业局小组合作。个人在积极影响社会生态系统适应性治理方面的作用和作用已经确立，其重点是机构企业家发挥其影响力来刺激创新、适应和转型(Westley et al. 2013)。相比之下，圆桌会议对林业局工作人员的依赖使它对人员的变化很敏感。事实上，林务局以跨外地单位调动工作人员作为专业发展的组成部分和减少机构工作人员为当地利益所占用的文化做法而闻名(考夫曼，1960年);这被视为促进合作进步的障碍(Moote和Becker 2003)。
Butler(2013)的实证研究表明，林务局参与CFLR项目的协同实施是高度可变的，并依赖于参与这些项目的林务局经理个人。在CALFED的案例中，一些研究人员认为，缺乏州和联邦机构的领导，特别是在解决冲突和找到相互接受的解决方案方面，解释了其实施失败的部分原因(Bobker 2009, Hanemann和Dyckman 2009)。在对所谓的“街头官僚”(Meyers和Vorsanger, 2007)的研究中，强调了实地工作人员在政策执行中的个人价值观和态度的重要性。因此，虽然国家政策可以刺激国家资源研究组织在执行过程中的适应性，但这种适应性部分取决于官僚机构内愿意参与并将创新建议转化为执行行动的机构企业家的存在和参与。
随着圆桌会议继续调整其结构和战略，以适应林务局的实施程序和实践，它已试图将Pahl-Wostl(2009)所确定的在嵌套的层次结构中跨多个决策层次的学习联系起来的内容付诸实践。三个重要的过程被理论化，使多层次学习得以发生:(1)行为者跨多个层次参与，(2)一个层次产生的制度规则影响其他层次的规则，(3)一个层次产生的知识影响跨层次的决策(Pahl-Wostl 2009)。圆桌会议清楚地展示了第一个进程，但继续努力克服与后两个进程有关的挑战。正如圆桌会议案例研究所表明的那样，缺乏将社交网络和学习与实施决策持久联系起来的机制，会损害圆桌会议的持续适应性。
一些评论员谈到边界扳手和桥梁组织作为适应能力的重要机制的重要性(Folke et al. 2005, Berkes 2009)。这些实体参与了圆桌会议的协作实施工作。然而，考虑到圆桌会议在成员和组织参与方面的历史变化，这些变化可能不会持久。观察到的一组属性是边界对象。我们将边界对象称为占据群体或组织之间共享空间的结构，并促进这些群体之间的独立行动和互动(Mollinga 2010, Star 2010)。特别是，边界对象是“有机的基础设施”，为希望合作的群体提供信息和工作需求(Star 2010:602)。边界对象可以采取物理形式，可以附加到组织结构和过程中，并具有解释的灵活性，即两个或多个个体可以在边界对象内访问信息或应用任务，并得出不同的结论。例如，圆桌会议的边界对象可包括:
- 由利益攸关方批准的知识综合和目标建议，反映在2006年建议报告和相应的支持文件中。该报告已被用作林业局实施的指导，也是CFLR提案成功的基础。
- 通过圆桌会议制定的实施准则已被林业局工作人员批准使用，并被林业局规划和实施文件引用。LR团队成员目前正在起草一份技术报告，该报告将为林业局管理者提供指导方针，以协助识别需要恢复的景观，确定多个空间尺度的森林管理处方范围，并制定监测指标和措施。最后的出版物旨在用于景观分析和项目规划。
- 监测和适应性管理协议，具体规定任务、产出、时间表和预算要求，这些都是林业局在外地一级的年度工作计划的一部分。除了2011年的多方监测计划外，LR团队还编制了一些文件，并得到了圆桌会议的批准。这些文件描述了评估恢复项目对林分结构、项目区域林分结构的空间异质性以及就业、木材使用和区域经济活动等社会经济目标的影响的监测方案。撰写本文时，正在制定方案，以评估修复处理对感兴趣的野生物种和林下植物的影响。LR团队还开发了一个适应性管理框架，并获得了圆桌会议的批准。该框架概述了适应性管理发生的过程，从确定恢复目标到评估监测结果，再到改变管理行动和恢复目标。通过这种方式，该文档包含了单循环和双循环学习和改变的策略。
- 包含与林务局企业数据库和信息系统链接的协议、数据和结果的数据库。林业局收集的一些监测数据被森林保护小组用于评估处理效果，这些数据与公司数据库直接兼容。然而，跨项目区域的森林结构的空间异质性、社会经济结果和林下植物的数据并不直接兼容。目前，这些数据存储在不同的系统上，没有访问规则。
即使CGR成员来来去去，稳定的边界对象可以提供结构机制，通过这些机制，参与者可以继续交互、学习，并将新知识转化为实现行动。因此，正是通过边界对象，CGRs产生的社会网络和学习才有可能被管理公共生态系统的政府官僚机构吸收和运用。为了长期保持适应性，有必要由所有CGR成员共同创建和共同管理边界对象，当边界规划者和桥梁组织离开或参与减少时，这些对象可以继续存在。
这就引出了我们的第三个命题:CGR将边界对象与被授权实施管理行动的官僚机构的程序和实践联系起来，从而增加了维持CGR适应性的可能性，并能够支持更灵活、更创新的行动。这一主张的依据是承认，公共管理的许多工作，无论是涉及国家森林还是其他领域，都是通过分级的公共官僚机构进行的(Agranoff 2006, Kettl 2006, Olsen 2006)。边界对象，除了边界制定者/组织和边界经验，被认为是将知识和思想转化为持久的官僚程序和实践的关键特征(Feldman et al. 2006)。关于协作治理的文献已经有效地提出了公共管理正在进入后官僚主义时代的概念，网络化治理方法取代了政府作为处理公共事务的主要方式(Olsen 2006)。关于国家森林管理和其他公共资源管理，森林资源研究机构仍然必须面对政府官僚机构的存在，并发展持久的结构，通过这种结构，社会网络和学习可以导致灵活地实施创新行动。
研究公共生态系统管理协同治理机制适应性的分析框架
我们的三个主张被捆绑在一个分析框架中(图2)，该框架描述了公共生态系统管理CGRs发挥作用和适应的系统。环境保护机制的形成取决于一系列外部因素，并因这些外部因素而发生变化，最显著的是生态条件和趋势、国家层面的政策和规则，以及为环境保护机制提供领导、成员、资源和合法性的上级组织。这些因素也会对独立于CGR之外的政府官僚机构产生影响。例如，这些可能包括要求所有政府部门遵守的国家环境或经济发展政策。CGR的适应性还受到社会资本和CGR内部学习的发展和持续进化的影响。从社会关系和学习中产生的社会动力可以是知识和目标推荐上的持续合作或冲突。社会资本和学习在多大程度上有助于政府官僚机构实施创新行动的灵活性，这是由边界对象来调节的，即物质对象和结构占据了CGR和官僚机构之间的空间，并提供了机制，通过这些机制，CGR的学习和思想可以被官僚机构吸收和采取行动。
边界对象可能影响各级政府官僚机构的决定和行动，从方案指导到项目规划和业务实施。当官僚机构实施管理行动时，结果和效果会反馈给CGR，并反馈给更大的生态系统条件、政策和规则和组织系统。这些成果和影响在专家研究小组内部的学习过程中循环，取决于专家研究小组开发的监测系统，有助于获得新知识，并可能产生实施行动的新想法。管理的结果和效果也可能导致生态条件的变化，国家层面的政策和规则，母体组织的期望和对资源的竞争。
结论
随着时间的推移，与公共管理的生态系统相关的CGRs的适应性和持久性仍然是一个研究不足的话题。关于协同环境治理的赋能条件和结构、过程和行为属性的丰富知识已经开发出来(爱默生等人，2012)。然而，了解影响CGR适应性的因素对于推进适应性环境治理的科学知识至关重要。我们特别希望提请注意在管理公共生态系统和自然资源方面发挥如此大作用的政府官僚机构的机械工作。虽然承认社会资本和学习是适应能力的关键属性是理所当然的，但执行灵活和创新行动的能力需要直接对抗与官僚机构有关的结构现实。随着CGRs获得更多与政府官僚机构打交道的经验，反之亦然，有必要建立基于经验的对其演变的理解。
为了严格检验这里提出的命题，未来的研究可能会探索与公共管理的生态系统相关的长期CGRs的更大样本是如何成功或失败地从方向设定过渡到实施的。cfflr项目和其他促进美国国家森林协同治理方法的国家一级政策，为检验CGRs随时间变化的适应性提供了一个方便的实验室。社会资本和学习的既定指标可以统一应用，并根据官僚机构的执行行动进行分类。边界对象的存在、缺失和类型是分析的一个附加维度，既是社会资本和学习的结果，也是与官僚机构相对的持续社会资本和学习发展的促进因素。我们是否看到实施行动随着社会资本和学习的增加或减少而改变?边界对象是否在将社会资本和学习与灵活实施联系起来方面起作用?与公共管理的生态系统有关的CGRs的扩大和成熟需要进一步审查，以增进对其持久性和有效性的了解。
致谢
我们感谢圆桌会议成员参加访谈;Tanya Heikkila提供了批评性的评论和建议;还有一些匿名审稿人提供了有用的编辑和评论。这项研究的部分资金支持来自科罗拉多州立大学的农业实验站。
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