研究，一部分的特别功能城市水治理

城郊泛洪平原土地利用变化的政策维度:以党为例

• 摘要
• 简介
• 研究区域的描述
• 方法
• 结果
• 讨论
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

在全球南部的许多城市周边泛滥平原，以前已转变为农业用途的湿地目前正在经历随后和更剧烈的土地利用变化过程。不受控制的城市发展，特别是在发展中国家，导致城市快速发展为自然泛滥平原(Miguez et al. 2012)和文化景观(Barbedo et al. 2014)。这尤其令人担忧的是，上游湿地中低密度居民区的出现加剧了下游城区的洪水风险(见Bullok和Acreman 2003)。如果城市要适应不断增加的洪水风险(Kousky et al. 2011, Liao 2012, GFDRR 2012)，城市水治理的一个关键挑战是避免这些典型的土地利用变化过程的再现，特别是在提供重要的水流调节服务的地方。它不仅需要了解需要保护哪些自然资源和在哪里保护自然资源的技术知识，而且需要更深入地了解导致城市扩张的根本原因，而不考虑下游社区日益暴露于洪水的后果。它还涉及更深入地考虑生活或工作在城市外围的群体的社会经济条件和要求以及他们为获得政治承认而进行的日常斗争。这些紧张局势是高度政治化的局势的特点，是在一个以冲突为标志的空间内发生社会政治争端的影响。因此，城市泛滥平原是一个极具争议的地形，这是当地社会-自然关系的结果，它包含了过去的遗产和安排，以及在其他尺度上发生的相互作用，如人为气候变化。beplay竞技我们通过将城市周边泛滥平原的社会自然变化视为利益、价值和需求复杂相互作用的政治权力问题来反思这些趋势和紧张局势。

社会-生态变化及其治理，例如与城市发展和河漫滩保护有关的社会-生态变化，并不是脱离政治斗争而发生的。相反，城市环境的变化是由拥有大量政治、经济和文化资本的行为体所进行的一系列有意的改造和占用自然资源的努力所展开的。在一个具有明显社会和经济差异的社会中，例如在后殖民国家，地方性争端反映并加强了国家情况和更广泛的权力平衡。这是一种“社会群体之间的冲突，它们发展出不同的侵占、使用和意义领土的模式……在这种情况下，政治主体倾向于将自己的环境项目强加于他人”(Acselrad 1997，引用于《卡内罗2004》[从葡萄牙语翻译而来])。这被描述为葛兰西主义意义上的霸权的行使，作为一个独特的地理“项目”，从社会较强部门的立场上转变空间划分(Kipfer 2012)。在这一背景下，国家不是一个单一的实体，但它受制于多重的、矛盾的影响，它本身是一个政治生态参与者(Ioris 2014)。这种矛盾带来了一种可能性，即某些治理模式通过诱导影响其自身工作的变化来破坏自身(J. Voß和R. Kemp，未出版的手稿)．关于反思性治理的讨论考虑到了这些意想不到的后果(Voß等人，2006)，突出了引导政治行为者的内生性质(Rip, 2006)。此外，调整、适应和规范自然资源治理的国家机构的正式权力分散到几个机构中，使这些机构更容易受到既得利益者的支配和每个特定部门的现状的影响。本研究源于这些担忧，试图解决国家行为体、公民和利益集团在创造和培育基于共同价值观的政治行动空间方面的能力，并以社会生态系统的可持续性为目标。

正确分析土地使用变化过程的政策层面的一个关键方法问题在于脱离政治权力的充分概念化。虽然也有必要考虑对某些过程或资源的控制关系，如对某些自然资源的强制保护，但我们感兴趣的是权力作为一种能力或配置属性(Morris 2002)的更明确的意义，作为影响结果、改变现有事务状态的能力。Goehler(2000)在批判分析及物权力与非及物权力的区别时解释说，虽然从支配关系上讲，及物权力是指韦伯的概念，但基于对共同价值和集体行动的认同，非及物权力具有自我参照的特征。阿伦特(1970:143)从这个角度将权力概念化为“人类不仅能行动，而且能协调行动的能力”。而帕森斯(1967:193)则将权力定义为“一个社会系统调动资源以实现集体目标的能力”。这些概念化可以被描述为非及物形式的权力，规范地带有作为一个社区的自我赋权意识(governde et al. 2000)。按照这一思路，我们认为政治权力是公民及其治理结构在政治文化背景下，根据给定的制度约束，推动某些议程、确保特定利益并实现共同目标的能力。权力的这种可操作性定义使我们能够区分多种影响结构的个人行动和实现更政治化的环境治理基础，其中隐含着利益攸关方之间的合作和有意义的对话的条件。合作行动是共同学习和共同应对集体问题的机会，例如保护对城市社区至关重要的生态系统服务，承认社会经济不平等，协调努力克服政治不平等。它也是向社会经济活动新模式和更加包容和公平的城市过渡的一个重要组成部分。

从上述对环境变化有影响的权力不对称的理论考虑出发，我们旨在洞察与保障水流调节服务和保护漫滩地区相违背的城市扩张过程。因此，我们对解释当前在利益冲突和市场力量的影响下城市扩张到城市周边洪泛区的趋势并不感兴趣，而是想研究监管机构如何有助于(或不)使趋势合法化，并允许追求可持续的替代方案的方式。更具体地说，我们寻求回答以下问题:谁是管理土地和水资源的主要参与者，他们如何影响土地使用决策?这些不同的部门如何相互作用，促成土地使用变化过程的某些结果?在郊区化过程向城市周边泛滥平原的再生产过程中，国家在其不同治理层次上的作为和不作为扮演了什么角色?通过寻找这些问题的答案，我们打算批判性地讨论为了满足社会生态需求而采取行动或不采取行动的决策过程和后果。

研究区域的描述

我们选择了巴西的政党案例研究，因为它的相关生态特征，但也因为它的历史和文化重要性，所有这些都非常符合引起我们的问题的因素。这座城市建在海平面上，当暴雨发生时，流入泛滥平原的山区河流系统会将大量暴雨水快速排放到该地区。帕拉蒂是巴西数千个正在经历“城市环境转型”(McGranahan and Haughton 2006)的城镇之一，在这种情况下，城市的快速发展还没有得到适当的自然资源管理的支持。巴西城市人口在过去的50年里急剧增长，从1960年的45.08%增长到2010年的84.4% (IBGE 2010)，很大一部分人生活在大城市和超大城市，这是拉丁美洲的普遍趋势。城市增长的加速过程体现为“适应赤字”(Quan and Dyer 2008)，即在不考虑气候变率和变化的情况下，缺乏适应日益增加的环境风险的能力。

帕拉提城(图1)是17世纪由葡萄牙人建立的。它是战略要地，因为在米纳斯吉拉斯州淘金热期间，殖民者曾使用穿过大西洋森林进入内陆的古老土著道路。在19世纪，它成为一个重要的区域中心和港口地区，历史城镇是由葡萄牙军事工程师规划和建造的(见Cury 2008)。1966年，帕拉提被宣布为国家文化遗产，今天，它是联合国教科文组织世界遗产的候选人。建筑遗产和文化景观的公认价值使城市洪水问题成为(甚至更)重要的威胁。此外，该市领土的很大一部分被认为是一个环境保护区(83%的城市面积)，被大西洋森林的残余覆盖。因此，除了历史遗产，这座城市还有重要的环境遗产，而其相对较长的试图保护周边环境的历史，提供了历史视角的优势。

图2显示了过去50年帕提亚城市扩张的演变。在城市地区有大约2万居民，在过去的30年里人口增长加速，在过去的10年里人口增长了27% (IBGE 2010)。自1985年以来，对土地资源的压力通过低密度住宅区的出现、洪水危险地区正式和非正式住区的增加和城市分区的部署而更加强烈地表现出来。所有这些因素都造成了城市增长的社会不公平和环境不可持续的模式，而住房短缺，特别是在穷人中，仍然是个问题。

此前，Barbedo等人(2013)基于Perequê-Açu和Mateus Nunes河流域(帕拉提亚城所在)的水文模型进行的研究表明，将城市扩展到漫滩上游可能会增加城市洪水流入历史城镇。这一分析表明，当前城市扩张趋势的持续将带来峰值水平的大幅上升，这既是由于自然滞留面积的减少，也是由于径流条件的增加。在随后的研究中，Barbedo等人(2014)探索了一种城市发展的替代方案，并指出了利用位于漫滩下游地区的剩余开放空间采用更紧凑的城市形式的潜在水文效益。根据以前这些研究的结论，目前的研究旨在了解通过水文生态建议的体制和政治障碍以及更好地结合城市发展和环境保护政策。

方法

这项研究需要使用定性和定量的研究方法。本文的实证数据是通过二次数据分析、半结构化访谈、焦点小组和对审议过程的直接观察相结合获得的。此外，还对土地使用规划和水管理方面的法律和政治背景进行了案头研究。本文第一作者参加了2013年2月至2014年7月由市政府组织的讨论党的总体规划的工作组，获得了有关决策过程的重要内部视角，并突出了本文所分析的各种问题的相关性。从有重要人物出席的公开听证会开始，对主要人物进行了滚雪球式的采访。所有参与者都保证匿名。这使我们能够在研究的早期阶段确定利益相关者，并随后确定更广泛的参与者。一项对官方报告的案头研究为委员会提供了投入准备了采访问题，并扩大了数据收集工作的范围。一份带有一系列访谈问题的指导方针解决了各方对土地应该如何使用的不同看法，把握了与土地使用有关的功能障碍和冲突的因果关系。访谈是半结构化的，以允许我们扩展到在提问过程中出现的其他话题。共进行了29次半结构化访谈，涉及范围广泛，从官员和组织代表到受洪水影响的居民。通过与主要相关行业的代表(房屋市场和建造业、旅游业、环保协会和技术专家)进行分组讨论，收集到的访谈数据进行了三角分析。不同的话题被按照一种新的分类方式分组，这种分类方式基于每种兴趣在访谈中被提及的次数。

为了分析土地使用变化过程的不同政治维度，我们采用了一个现有的启发式框架，用于反射治理(Voß和Bornemann 2011)。该框架由3 × 3矩阵组成，在该矩阵中，政策、政治和政治在治理的微观、中观和宏观层面进行组织。将这一框架应用于本研究还有两个吸引人的方面，因为在葡萄牙语中，“Políticas”这个词可以表示所有三个意思:“政策”、“政治”和“政治”。关于在这个框架中考虑的三个层次，它特别适用于这种情况，因为巴西是一个联邦共和国，有三个公共行政层:市、州和联邦。该框架的结构被应用于组织在研究中收集的信息。我们对它进行了调整，以适应我们分析的重点，减少了框架中变量的数量。政策方面分为两种不同的形式:虽然提出和详细讨论了已查明的问题，但解决办法并没有作为合理的建议拟订。这些只是在结论中作为克服已确定的改善治理障碍的潜在策略。关于政治层面，在这一框架内讨论了主要机构行动者和相关法律文书。本文还讨论了土地使用决策的政治问题，重点讨论改善土地使用决策过程和利益攸关方之间相关互动的治理的已确定障碍。

为了验证从访谈和焦点小组中获得的信息，并根据上述框架进行分析，我们还与关键行为体进行了关于土地使用变化和城市洪水的公开演示和公开辩论。这些讨论是在2013年11月至2014年2月期间在缔约方会议上进行的，使我们能够与不同部门接触，讨论进一步向漫滩上游地区扩张的预期洪水影响，以及城市发展替代方案的潜在水文效益。最后，第二轮访谈使我们能够具体调查每个参与者对城市洪水的看法和定位的变化，或抵抗，关键利益攸关方的能力和潜在意愿，如访谈和焦点小组所表达的那样，随着时间的推移，更致力于和参与城市防洪土地使用政策的合作开发。询问利益相关者的感知是合理的，因为当事实测量不可能时，感知是可用的最佳评估形式(Bressers 2011)。研究的最后阶段允许我们对每个参与者对城市洪水的兴趣程度进行排名(低、中、高)。兴趣是指讨论前后各利益相关者对城市洪水相关问题的重视程度。高兴趣意味着行为者完全致力于在土地使用决策中考虑与洪水有关的问题;中等利益意味着行为人认为与洪水相关的问题具有合理的重要性，也就是说，他考虑了这些问题，但这些问题不是优先考虑的;低兴趣意味着行为者明显忽视了与洪水相关的问题。

结果

为了便于分析结果，我们评估了在决策过程中发挥作用的对立力量，以及主要利益相关者的主导话语;我们关注的是利益相关者是如何感知洪水风险的，以及在集体和个人层面，在多大程度上考虑了这些风险。应用启发式框架的结果有助于综合实证研究的政策、政治和政治，考虑到治理的微观、中观和宏观层面。

在州一级，国家环境研究所正式成为影响深远的土地使用决定方面最有影响力的机构。INEA是三个不同环境机构融合的结果:国家环境工程基金会(FEEMA)、国家河流和泻湖监督局(Serla)和国家森林研究所(IEF)。这一融合是为了把水资源和领土和森林的管理结合起来，也是为了克服这些机构之间传统上缺乏合作的情况而作出的蓄意努力。INEA是国家保护单位系统(SNUC)的一部分，负责管理需要环境许可证的城市运营。根据向工作人员收集的资料，该机构有资源和技能，但仍然缺乏有效执行土地利用适应措施的战略和政治能力。INEA的一名高级工作人员报告说，由于难以在地方一级进行合作，他们潜在的指导作用往往受到损害，导致政府机构之间产生一定程度的不信任，它们常常把彼此视为对手而不是伙伴。当被问及INEA为什么没有在促进预防洪水措施方面发挥更大的作用时，这位官员回答说，由于高风险地区的迫切需要，需要更多硬工程基础设施，因此INEA应该做的很多工作都被淹没了。

除国家土地管理局外，其他公共机构也参与土地使用的决定。对负责文化遗产的美国国家艺术与历史遗产研究所(IPHAN)和美国环境与自然资源署(IBAMA)等联邦机构的论述进行分析后发现，两者都同意有必要保护环绕帕提亚市的丘陵沿岸的大西洋森林遗迹，但城市扩张到泛滥平原上游并不是这些机构关注的问题。在修改总体规划后，市议会在没有经过适当的公众审议的情况下，立即对扩大城市扩展区域的提案采取了行动，并成功地将该问题提交给了公共部门，而公共部门禁止了该提案。然而，IPHAN的主要关注点是建筑遗产的保护和保护老城区不受视觉影响，而IBAMA的问题则与生物多样性保护和保护山脉不受人类影响有关。这两个机构都可以获得资源，并根据其任务制定了战略，但不具备处理与城市洪水有关的问题的技能和政治意愿。例如，在党的新总体规划的公众咨询会上，IPHAN和IBAMA的代表都主张“梯度占领”，最好占领城市和山区之间过渡的低洼地区，以保护山坡。我们直接询问了ipan的代表，他们是否会在其土地使用管理准则中列入关于城市洪水的具体建议。答案是，防洪不在这些机构的授权职责范围内。对这两个机构技术人员的采访显示，尽管防洪可能被认为是环境和文化遗产保护和生物多样性的共同利益，但IPHAN和IBAMA有自己的优先事项，防洪不是这两个机构的项目重点。ipan在公众面前对总体规划的修订以及这些机构发布的具体立法的贡献集中在限制新定居点的城市密度和建筑物的最高高度，而将位于现有城区上游的农业用地进行改造的后果显然被忽略了。

当应用启发式框架时，可以识别出主要的利益集团，这些利益集团能够通过行动或不行动，对泛滥平原和城市变化的管理施加霸权。市政当局对城市洪水问题的有效承诺水平低反映在地方一级的现有条例中:1981年第609号市政法(1981年党法)规定了市政当局的土地使用操作，其中第15条规定，在采取行动确保排水之前，不允许在洪水地区或易受洪水影响的地区分割土地。这份简短的参考文件是联邦法律6766/89的抄写，没有带来任何进一步的规范;“洪涝地区”并没有被市政当局正式绘制出来。在一次采访中，一名工作人员认为，虽然向上游地区的城市扩张可能会加重合并市区的洪水，但使用硬工程解决方案可能会减轻这些后果。这是一个例子，说明人们相信采取强硬的缓解措施来解决新社区选址不足的问题，这反映出人们对水文系统逐步人性化所产生的外部性认识不足。

除了公共部门之外，其他当地行为者在就城市扩张到泛滥平原上游地区的后果达成共识方面也表现出了共同的困难。短期经济目标一直是这些行为者话语中的一个共同特征，以及城市发展可用土地的稀缺。当被问及他们的兴趣时，大多数当地参与者都非常关注短期经济目标(在采访中提到了52次)，从“创造就业机会”、“盈利”或“开办新企业”，到“地方发展”和“经济增长”等不太明确的定义。许多受访者认为，保护区限制了当地的发展，违背了人们的利益。土地所有者和房地产代表一致表示，他们对发展房地产组合所面临的困难感到失望。土地所有者和其他房地产经纪人表达的共同愿望是，新的总体规划定义的新扩展区域最终将使市政当局能够在他们的土地上发放建筑许可证，有利于城市扩展和党的周边地区的进一步城市发展。房地产行业的受访者解释说，城市附近剩余可开发区域的地价上涨，助长了土地市场的投机和城市扩张。

因此，从事建筑业务的经济集团和个人，特别是在象党的那样的旅游和娱乐方面，倾向于把农村地区改为城市使用。据一名现已退休的前市政官员说，这些团体经常向负责批准土地使用决定和市政计划的民选议员施加压力。这位被调查者还说，“市议员寻求满足各种私人利益，以换取先前达成的政治协议。”这一点可以从以下事实得到证实:在每一届新行政当局中，土地使用的决定往往是由市政委员会推动的，而且往往很难从地方政客的话中区分关于城市扩张的私人利益和公共利益。短期经济目标在地方政治中占主导地位的一个明显例子是，在2002年第208条修订的总体规划中，试图改变第189条中规定的扩张区域(延伸到海拔100米的最高高度)(最高高度200米)。如上所述，在IPHAN的干预后，这一提议被公共部门禁止。前城市主义和环境市委书记(SEDUMA)的一名代表在采访中提到在四年的规定期限内处理土地使用权和城市土地正规化的困难。据这位被告说，由于国家组织根深蒂固的高度惰性，所需的法律程序没有在这段时间内完成。因此，被授权的政客们没有兴趣和动机遵循一个具有长期视角的连贯的市政城市政策。

通过对《党的总体规划》的公开听证会的审查，大地主对参加公开讨论表现出很少的兴趣，即使在土地使用的决定据说与他们的利益高度相关的情况下也是如此。在采访中，党的一个大地主指出了在他的土地上开发的一些限制，该土地已经被市政当局分类为城市扩展区。业主抱怨缺乏明确的标准和指南的许可证和冗长的官僚程序。值得注意的是，这家大型业主对城市洪水表现出了越来越大的兴趣;这是一个清楚的例子，说明一个主要的参与者如何能够理解超越其直接利益的限制的潜力，从而能够以更全面的眼光寻求解决办法。中小业主似乎有相当大的意愿影响地方一级的土地使用决定;然而，对于最后一组人来说，确定他们的影响程度更成问题，因为大多数回答者报告了关于他们开发其土地的意图的各种结果。非正式市场的零星行动对土地使用变化过程产生强烈影响。住房市场的非正式部门通过各种投机过程进行竞争，并直接在该地区发挥作用，导致土地所有权日益分散。在流域上游地区的河岸上，居民点、酒店、旅馆和餐馆蓬勃发展，最终与当地人口争夺土地，把穷人推到更脆弱的地区，容易发生山体滑坡，洪水发生后，那里的伤亡人数最多。 Interviews conducted with residents affected by floods have shown that the informal sector emerges as a response to the lack of affordable housing and land tenure security for economically disadvantaged social groups.

关于民间社会的其他有组织部门，例如非政府组织和地方协会，这些组织都没有针对当地社区所面临的与洪水有关的问题开展具体活动，表明对城市洪水不感兴趣。然而，在讨论了城市扩张对洪水的预期影响后，参与公众参与进程的组织表现出高度的兴趣。在特定上游地区的城市化与特定下游地区居民所经历的洪水外部性之间建立具体的因果联系，有助于行为者了解其未来行动的影响，更直接地将那些可能导致洪水恶化的人与洪水事件的受害者联系起来。在公开听证会期间，影响土地使用决定的意愿大大增加。在公开听证会前后受洪水影响的受访居民中，对正在进行的土地使用变化过程之间因果关系的看法发生了重大变化:对土地使用决定缺乏兴趣被认为是对这些决定产生的外部影响缺乏认识。表1显示了与土地使用决策有利害关系的各机构和组织在土地使用决策中行使权力的能力。

表1封装了根据启发式框架组织的研究的关键元素(在Voß和Bornemann 2011年之后)。可以看出，分析的方面通过不同的互动尺度传播，并在这个框架内转化为政策、政治和政治维度。为了适应我们分析的重点，我们减少了方法中所描述的变量的数量。该表限制了我们对结果中确定的政策问题的关注。在政治方面，总结了主要的机构行动者和相关的法律文书。土地使用决策的政治关注已确定的改善土地使用决策过程和利益攸关方之间相关互动治理的障碍。

讨论

这项研究的结果表明，相互竞争的利益集团通过正式和非正式的手段影响土地利用决策，所有利益集团都参与了土地变化的产生，这些变化生动地体现了权力关系。我们的分析支持Röling(1997)的论断，即城市治理需要一个软系统，即一个空间或平台，通过分享和验证他们对形势的理解，促进利益相关者之间的学习，以达成共识。然而，公开讨论和审议进程的结果也表明，仅仅参与还不足以消除既定的政治不平衡，这证实了政策变化必须与体制变化一致(Größler 2010)。之前在《党派》上的城市研究已经主张有必要在向着共同目标的持续协作过程中创建一个制度关系网络(Munhoz 2003)。对利益相关者的定位和对审议过程的观察在一定程度上(但只是部分地)有助于解构行动者如何发挥其影响力并试图将其特定观点确立为“共同观点”(Voß和Bornemann 2011年)。地方政府似乎太受制于霸权利益集团，而且受制于选举周期的要求。土地所有者试图通过零碎决策使他们的项目合法化，这是城市中经济代理人在政府监管框架下的典型策略，政府监管非常不完整，容易受到操纵(Devas 1999)。其中，经济力量为土地开发塑造了当地的住房市场，而地方游说则发生在国家和社会之间的灰色地带，往往压倒确保水流调节服务的公共利益。

我们的研究结果证实，实际发生的情况是无数基于市场的个人决策与长期建立的影响力关系结合的结果，这种关系可以追溯到几个世纪的殖民主义。这提醒我们，参与决策过程的个人和组织都有他们想要实现的自我利益，在谈判过程中需要考虑到这一点(Größler 2010)。事实上，负责任的公共当局要将对城市洪水的关切有效地纳入其政治议程，主要的制约因素之一是私人利益的影响，而私人利益的主要关切是利用其影响力为自己谋利，主要是在短期内。特别是，选举产生的议员捍卫公众利益的所谓角色似乎被选举过程的机制扭曲了。登记在案的试图在当选议员的同意下改变城市扩张区域的事件(ipan对这一企图迅速采取行动，导致公共部门禁止相应的市政法律)表明，这些地方行为者中的一些人可能忠于特定的地方利益，成为资本主义投机过程的推动者。值得注意的是，阿伦特指出，能够采取集体行动的积极公民组织可以被用来反对国家机器(阿伦特1960年)，方法是对官僚机构疏离的代表权力施加越来越大的影响，并迫使这些权力充分考虑到社会和环境利益。

决策者没有优先考虑积极寻求协调一致解决紧迫问题的有效政治权力，而对土地使用决策有重大利害关系的个人，以及市政官员和其他有影响力的团体，都认为保护泛滥平原是对当地经济的一种限制。尽管短期经济效益无法与长期成本相比较，但这种破坏性做法导致公共投资螺旋式上升，需要覆盖和维护基础设施和服务。这些困境表明，有关行为者无法对发展问题达成共同的理解，因此难以解决不同观点和争论之间的矛盾。这一点在政党这样的情况下尤其重要。在政党中，一方面是土地所有者和房地产利益，另一方面是软弱的政府机构、非政府组织和更广泛的社会之间存在严重的权力不对称。这种困难可以用哈贝马斯(1970)所说的“系统扭曲的沟通”来解释，指的是在某种社会政治背景下，行为者的沟通能力不允许对共同问题的相互理解的情况。访谈提出的另一个重要问题是，在土地使用决策中具有较高利害关系的一些行动者选择不在公开讨论中发言，直接拒绝公开他或她的利益和意图，以避免公开对抗，从而危及制定明确和公平的审议程序的可能性。

为防洪而实施土地利用调整措施的一个主要问题是不同部门观点的体制偏见。在之前的研究中，Miguez等人(2012)指出，真正致力于为城市建设可持续未来的公共管理者议程中最紧迫和复杂的任务是促进有关水资源、卫生和城市土地使用的公共政策的整合。事实上，整合不同部门的观点是一项困难的工作，因为大多数促进部门间性的举措由于每个公共政策领域的具体复杂性而面临许多地方性的挑战(Wojciechowski 2009)。结果显示，每个机构主要关注其具体议程，而这些议程又受到获得土地资源和住房需求有限的限制。像IPHAN这样的环保主义者关注的是避免在现有的建筑遗产附近进一步发展，限制城市密度和新建筑的最高高度，而像IBAMA这样的环保主义者则优先考虑保护大西洋森林的遗迹。矛盾的是，这些机构强加的规则之间缺乏衔接，加上与其他紧迫需求(如穷人住房和防洪)整合不力，助长了城市进一步向泛滥平原上游延伸，侵蚀河岸，因此，将历史和环境遗产置于更大的风险之下。

由于需要更好地说明土地和水资源的管理问题，这一国家一级机构必须更加积极主动地促进整合不同部门的观点和关注的问题，因此，把国家内部机构所取代的机构合并起来是完全合理的。尽管如此，INEA的行动被参与促进资源开发(如石油、城市发展和基础设施扩张)的更强大的政府机构所遏制(见Ioris 2012)。需要更加注重促进为防洪而调整土地使用的积极措施，因为该机构在适当情况下更有能力指定环境保护区。必须指出的是，环境保护区的规定不仅适用于生物多样性保护的目的，而且也可用于确保战略地点的城市社区的福利和安全的可持续利用。尽管如此，在巴西的近郊集水区，应用这些工具预防洪水的想法是一项非常新的举措，但它也非常具有话题性，因为里约热内卢大都市区的“Baixada Fluminense”正在开发这方面的近期创新经验(见Carneiro et al. 2012)。

在涉及公共利益时，巴西有若干关于土地所有权安排和对土地所有者的补偿措施的法律文书。城市法规(见Barros et al. 2010)提出了一套关键的创新工具，可以很好地用于这些目的。这些文书允许将财产权与潜在的建设权利分离，它们预见到地表权利的转让，并包括优先购买权。这种可能性为改变当前的事态提供了一种有趣的可能性，但由于这些不容易执行，决策者没有动力使用这些工具。征税机制也可证明在调节土地市场、控制投机过程和促进土地和水资源的经济利用方面是有用的。需要适当审查城市密度模式，在市政当局的土地资源可得性和住房需求之间找到适当的平衡。在这方面，波尔图和洛巴托(2004年，引用于科雷亚2005年)指出，指挥和控制手段、社会参与过程以及更灵活的谈判和监管机制的充分衔接至关重要。面对与土地使用有关的决策过程的复杂性，这些方法都不能孤立地产生有效的结果;它们需要相互补充。在最近关于巴西洪水管理的文献中发现，体制内的分权范式导致了过度的地方主义(Carneiro 2008)，而地方层面的土地使用决策通常高度分散，而不是从整体上看待。 It is important to note that the Brazilian Constitution, although allocating significant responsibilities to municipal authorities, also creates confusion between different layers of public administration and competition for resources. That situation has direct consequences for water and land-use management. The literature on natural resource management frequently presents cases in which greater local control did not lead to greater sustainability or justice (Purcell and Brown 2005), which can be explained because of the barriers and constraints caused by the political asymmetries that prevent the production of meaningful changes.

将与洪水相关的问题纳入公共辩论领域，并提高人们对城市扩张对洪水影响的认识，这本身就是这项研究的一个积极成果。在这一过程中得到的教训是，不仅需要有效地确定和绘制洪水易发地区的地图，而且还需要有效地与正在讨论土地使用决定的当地情况进行沟通和参与，增加将这些问题纳入分区条例的机会。为了提高人们对破坏性做法影响的认识，在许多影响生态系统的规划和政策决策发生的城市一级，需要相关的生态系统服务证据，包括生态系统估值(Holzinger等，2014年)。在把一个具体的社会环境问题变成政治辩论的合法对象和负责任的政治当局处理这些问题之间还有很长的路要走。前面描述的相互竞争的利益很可能构成严重的对立力量，因此这些问题可能永远不会变成立法建议和有约束力的决定。在这种情况下，由洪水易发地区的地方政府批准的新住房开发项目可能会危及连贯的城市水管理计划，这意味着过去的批准和项目可能需要重新考虑。当违背现状的问题被故意排除在政治议程之外时，这通常会导致巴赫拉奇和巴拉茨(1962)所说的“非决策”过程，也就是说，不做决定的决定。

结论

根据本研究中采用的权力的操作性定义，目前城市周边泛滥平原自然资源枯竭的趋势可以用无力的偶然性来解释。在特定的政治-文化背景下审查土地使用决定，可以查明公民及其治理结构在促进防洪措施以确保本社区的福利和安全所依赖的水流调节服务方面的困难。在这种情况下，我们已经表明，对生物多样性保护、森林保护和文化遗产的关注没有被纳入连贯的发展战略，针对这些关注的授权机构的行动也没有能力保护对城市居民的安全和福祉至关重要的特定生态系统服务。通过官僚程序采用通用规则最终成为问题的一部分，最终有利于低密度居民区的再生产和不断扩大的土地资源消耗，从而加剧了洪水风险。认为再现这些过程反映了现有正式机构在行使其合法权力方面的困难，并不意味着国家机构无用或变得毫无意义。相反，问题的关键在于，这些机构的配置力量在于它们尚未开发的潜在能力，即促进针对某些议程的强大联盟，确保主要参与者的特定利益，以实现共同目标。只要国家机构不释放这种潜力，它们就容易被更强大的利益集团的霸权干涉所支配和战略工具化。这种偶然性不仅造成了不良的环境结果，而且也违背了每一个各自参与者的利益。

这些问题的核心在于，目前地方、区域、国家甚至全球各级政府都没有认识到某些土地资源的公共利益。特别重要的是要了解，水流调节构成独特的、不可转让的生态系统服务，并为许多人带来利益，但这是通过地理分布不均实现的。一旦我们承认，下游社区的安全和福祉以及自然系统的恢复能力最终取决于每个流域内生态过程所产生的效益，这些领域的管理就不能再以私人利益和社会经济压力的总和来定义，而必须充分和正式地考虑到负面外部性，当这些负面外部性对整个社区构成威胁时。帕拉蒂作为世界人类遗产候选城市，拥有独特的水文生态特征，为遏制当前不可持续的城市扩张趋势提供了一个明确的例子，表明了当地和全球的共同利益。

适应土地使用对城市水治理的关键重要性是一个雄辩的例子，说明需要在重新思考公共政策方面进行创新。它需要一系列机构的政治承诺，这些机构在传统上可能不具备技术能力、政治经验和组织文化，为实现长期共同目标发展有效的协作伙伴关系。创新的治理实践需要国家机构和大学之间巩固包容和持久的联盟，注重从具体社会自然现实的整体视角生产知识。拟订考虑到可执行性的假设情况可能有助于吸引关键行为者，但必须特别注意避免利益驱动的扭曲的不良影响。除了强加解决方案之外，主要行为体应该促进利益攸关方之间开放的沟通，在新的过渡领域促进基于科学的综合学习过程。

文献引用

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