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艾布拉姆斯、J. B.、M.纳普、T. B.帕维利奥、A.埃里森、C.莫斯利、M.尼尔森-平卡斯和M. C.卡罗尔。2015。将美国西部社区与野火的关系重新设想为适应性治理。生态与社会 20.(3): 34。
http://dx.doi.org/10.5751/ES-07848-200334
将美国西部社区与野火的关系重新设想为适应性治理
摘要
在全球人类社区发生的一系列破坏性越来越大、成本越来越高、能见度越来越高的野火危机的推动下，出现了一个强大的学术体系，对社区层面对野火的抵御能力进行理论化、概念化和衡量。然而，到目前为止，对野火恢复力作为一个由多个尺度的机构调节的适应性治理过程的考虑还不够。在这里，我们通过分析美国西部地区荒地-城市界面社区的野火恢复能力，探索解决这一差距的可能性。我们通过将农村社区置于国家层面的制度背景中，重新纳入社会-生态系统复原力的重要但被忽视的组成部分;然后，我们分析了内华达州和新墨西哥州的两个社区的制度设置和对最近野火事件的反应。我们围绕规模匹配、规模内部和跨规模联系以及制度灵活性的概念进行分析。介绍
几十年来，在美国西部、澳大利亚和地中海地区等地，规模越来越大、破坏性越来越大的野火引发了一场关于培养“适应火灾”或“适应火灾”的人类社区的对话(Paton和Tedim 2012, Paveglio等人2012,Kulig等人2013,Prior和Eriksen 2013)。该对话包括一系列学者、政策制定者和实践者，他们有兴趣通过鼓励社区层面的更多适应行为来减少大型野火事件造成的人类、生态和经济损失。实现更大的社区火灾应变能力的目标，从而使火灾发挥几千年来一直发挥的再生作用，由于问题的多标量性质而变得复杂。美国西部野火困境的主要驱动因素包括间歇性和长期的人为驱动的气候变化(Heyerdahl等人，2002年，Westerling等人，2006年);由于主动灭火、过去的管理做法和其他土地使用的遗留问题(Covington和Moore 1994年，Hessburg和Agee 2003年，Miller等人2009年)，长期野外燃料积累;以及荒地-城市界面(WUI)的扩张，即人类社区、结构和基础设施与可燃性植被毗邻或混合(Syphard et al. 2007, Theobald and Romme 2007, Hammer et al. 2009)。这些驱动因素与一整套社会、心理、管理、经济和制度挑战交织在一起，形成了一个看似棘手的邪恶问题(Carroll et al. 2007)，对此没有单一或全面的解决方案。
关于人类社区与野火关系的文献包括不同的学术观点和方法。学术研究的主要方向包括对WUI个体居民的认知、价值观和动机的研究(例如，McCaffrey 2006, Absher等人2009)，社区规模的过程和社区间的变化(Carroll等人2005,Paveglio等人2009,2012,2015,Newman等人2013)，以及对政策、预算、组织文化、激励和其他制度维度的分析(Davis 2001, Steelman和Kunkel 2004, Steelman等人2004,Wise和Yoder 2007，Nowell和Steelman 2013, Spies等人2014)。从防火准备到火灾恢复和促进火灾适应社区的整体概念转变，将社会-生态系统(SES)恢复理论的概念引入到野火学术体系中。这一轨迹与更大的灾难准备界的趋势相一致，即灾难恢复力概念已被纳入国家甚至国际层面的政策(Klein et al. 2003)。
在整个野火和社区灾害准备文献中，弹性已经以许多不同的方式定义和操作。弹性的操作定义通常包含适应能力和脆弱性的相关概念(Handmer和Dovers 1996, Paton 2006, Cutter等人2008,Norris等人2008,Paveglio等人2012)。社区恢复力通常被定义为一组资产、能力或社区层面的认知，这些认知被量化为社会资本、社会网络、能力、邻里和经济资源以及社区风险因素等维度。在野火的特定背景下，研究人员已经确定了与社区恢复力相关的多个个人和社区层面的因素(Paveglio等人，2009年，Pooley等人，2010年，Kulig等人，2013年，Nowell和Steelman 2013年)。尽管野火文献显然受到了弹性思维的影响，但一些来自更大范围的弹性学术的重要见解尚未完全纳入。首先，尽管一些火灾学者强调恢复力是一种适应过程(例如，Goldstein 2008, Nowell and Steelman 2013, van Niekerk 2014)，但作为理解人类社区与野火共存动态的分析视角，恢复力作为地方层面管理、学习和适应的迭代循环的概念在很大程度上仍然缺乏。其次，尽管人们普遍认识到制度和组织在影响野火管理方面的重要性，但对制度驱动因素和跨尺度整合的分析在社区火灾应变能力方面的学术研究仍然不发达。事实上，许多现有的社区火灾适应文献都侧重于隐含的制度真空中的个体居民(Steelman 2008)。
我们对当前工作的兴趣在于质疑重新连接理论与实践可能意味着什么。我们如何将社区野火恢复力视为由制度动态驱动和塑造的过程?作为适应性治理过程的弹性概念如何建设性地应用于对WUI社区的实证研究?为了对这些问题提供初步答案，并更好地理解社区野火恢复力的复杂环境，我们在这里重新讨论了恢复力学术的一些关键见解，并将其应用于社区与野火共存的情况。然后，我们研究了近年来经历了大型野火的两个WUI社区的动态，以探索如何关注制度和适应性治理问题，从而有助于建设社区恢复力。
好的韧性
消防弹性的制度和适应性治理
制度的概念是社会学、经济学和政治学等学科的核心，在社会经济体系弹性研究和实践中发挥着核心作用。在这些领域中，至少有两种广泛的概念是突出的:一种社会建构主义的观点认为，制度是一种被认为是理所当然的存在和行为方式，构成了人们的核心社会现实;相反，新制度经济学观点将制度在很大程度上定义为约束或修改原本自治的人理性的、追求效用的活动的规则(Vatn 2005)。两者的共同点是都理解制度是相对持久的(Mahoney和Thelen 2009)，它们可以是正式的(如法律)或非正式的(如不成文的社会期望)，它们为广泛的社会互动设定了参数，包括与环境和自然资源管理有关的互动。作为正式或非正式的游戏规则，制度通过构建各种社会群体之间的互动，以及社会群体与他们互动的环境之间的互动，引导适应或不适应社会-生态关系的可能性(Ostrom 1990, Gunderson等人1995,Holling等人2002,Elmqvist等人2003,Folke等人2003,Moore和Westley 2011, Leslie和McCabe 2013)。对组织的关注是制度研究的核心，因为组织往往是由制度强有力地构建起来的(Kiser和Ostrom 2000)，因为它们在制度化过程中发挥着关键作用(Scott 2014)。事实上，制度变革往往是通过组织发生的，无论这些组织是正式的还是非正式的，无论它们是代表国家、市场还是公民社会行动者，还是三者的某种组合(North 1990)。
与制度设置和相互作用有关的问题为SESs的弹性提供了更大的理论和研究语料库。可以看到，制度在三个不同的层面上运作，以影响社会行动:操作，即指导个人行动的规则;集体选择，即集体适用于人群的约束性规则;以及宪法，即构建集体选择决策的程序规则(Ostrom 2005)。适应性治理的学术研究，捕捉了许多应用于社会组织的弹性思维的最重要的教训，主要关注所有三个层面的制度安排，允许学习和适应环境变化(Dietz等人，2003年，Folke等人，2005年，Scholz和Stiftel, 2005年，Olsson等人，2006年，Djalante等人，2011年，Almstedt和Reed 2013年，Cumming等人，2013年，Chaffin等人，2014年)。适应性治理的概念是建立在这样一种理解之上的，即提高社会-生态复原力的机会来自于通过协作、管理、反馈和调整的学习过程，而这些动态反映了制度在多个尺度上的影响。适应性治理强调“观察和解释生态系统动态中的基本过程和变量的能力，以发展对环境反馈和变化做出反应的社会能力”(Folke et al. 2005:445)。它已被确定为管理不良问题的建设性方法，在这些问题中，社会和生态的复杂性水平超过了传统官僚主义或专家驱动的管理达到可接受结果的能力(Brunner和Steelman 2005年，Scholz和Stiftel 2005年，Gunderson和Light 2006年)。
适应性治理文献中关于制度和规模的见解特别适用于美国西部的野火管理，因为后者的特点是制度的“厚度”，因为社区火灾恢复力本质上是一个复杂的多标量问题。我们在这里重点介绍三个迄今为止在消防弹性学术领域仍未发展的广泛经验教训。弹性和适应性治理的学术研究表明，当尺度适当匹配时，学习和适应的潜力似乎最大，这意味着所做的决定、对这些决定的结果或后果的直接经验和适应性响应的责任之间存在一致性;(2)在跨尺度、跨机构、跨行为者之间建立沟通和关系;(3)当机构和组织的结构能够接受新信息，并具有足够的灵活性以作出相应的调整。到目前为止，这些见解很少被纳入社区火灾应变学术，如果有的话;然而，正如我们下面所描述的那样，它们与创建更能抵御火灾的人类社区的项目高度相关。
规模匹配
规模匹配问题在整个自适应治理文献中都很突出(Chaffin et al. 2014)。Cumming等人(2006)解释说，“当环境变化的规模和负责管理的社会组织的规模一致时，社会-生态系统的一个或多个功能被破坏，效率低，和/或系统的重要组成部分丢失”，就会导致规模错配。弹性学者强调，当管理决策在一个尺度上或由一个实体做出，而这些决策的后果在其他尺度上感受到或由其他实体承担时，会出现问题;高层政策未能认识到或支持地方层面的限制和机会;或者当社会系统的激励和时间框架与生态系统的时间动态不一致时(Lee 1993, Ludwig和Stafford Smith 2005, Borgström等人，2006,Cumming等人，2006)。通常情况下，具有可持续发展潜力的地方机构会被更高级别的国家或私人机构否决或剥夺权利(murphy 1993, Scott 1998, Petty et al. 2015)。为了应对高级别官僚机构的资源支配问题，许多弹性学者支持辅助原则，该原则指出治理权力应该“授予能够解决相关问题的最低层次的社会组织”(Young 2002:284)。然而，究竟是什么构成了解决问题的能力水平，在诸如野火这样的多标量和棘手问题的情况下，就不是一个简单的问题了。
迄今为止，灾难和火灾复原力文献中对尺度匹配的明确关注相对较少(见Baker和Refsgaard 2007年，Birkmann和von Teichman 2010年，Ager等人2015年)。然而，这些担忧显然与野火管理问题密切相关。例如，火灾研究人员已经注意到野火抑制活动与其长期后果之间的时间不一致(Calkin et al. 2015)。尽管在短期内抑制可能有利于保护处于危险中的人类和生态价值，但从长期来看，随着检测和控制技术的不断发展，这种做法的制度化导致了燃料负荷的增加，本质上是在适当的条件下为更大规模、更具破坏性的火灾做准备(Carle 2002, Donovan和Brown 2007)。美国最近的几项政策授权在能够减少森林燃料负荷和燃料连续性的植被处理方面进行大量支出;然而，减少燃料和重新引入有益火力的中长期项目的实施往往受到社会、管理和预算限制的复杂影响(Stephens and Ruth 2005, Calkin et al. 2015)。与此同时，扑灭野火的短期目标继续获得更多的拨款，在许多情况下，联邦燃料削减预算被用于支付扑灭成本超支(Stephens和Ruth 2005年，Steelman和Burke 2007年，美国林务局2015年)。事实上，一些社区已经投入数年的努力来扩大WUI燃料处理的规模，但发现他们的努力受到联邦机构预算限制和缺乏官僚支持的限制(Abrams 2011)。这些案例强调了社区一级的努力与推动关键森林管理决策的高层机构之间的不匹配(另见González-Hidalgo等人，2014年)。
与野火规划和恢复有关的机构也显示出规模不匹配的证据。Gude等人(2008)指出，WUI住宅开发的管理规模(通常在美国西部的县范围内)与这些危险地区的主要国家层面的灭火责任之间存在着有问题的脱节。在这种安排下，许多与火灾相关的持续的WUI发展的风险在国家范围内被有效地社会化，而利益在家庭范围内被私有化。结合在人口稠密地区优先减少燃料，联邦野火管理甚至可以作为持续扩大WUI的公共补贴(Cortner和Gale 1990年，Busby和Albers 2010年)。火灾事件发生后，关于重建失去的房屋和社区的决定受到更高规模的影响，如房主的保险，地方到区域的规划框架，以及联邦救灾基金的存在与否(Davis 2001, Goldstein 2008, Kousky et al. 2012)。因此，负责住宅开发决策的家庭到社区规模的实体可能没有得到充分的激励或授权，无法从野火事件中学习和适应。
在尺度内和跨尺度连接
对规模内和跨规模的体制和组织联系的关注补充了对规模匹配的关注。纵向和横向联系有助于在参与环境治理过程的各个行动者之间建立联系和共享信息(Berkes 2002)。由于地方层面的模式和动态不可避免地受到更高层次影响的影响，在某些情况下，受到更高层次影响的强烈驱动或约束(Alcorn和Toledo 1998年，Brondizio等人2009年，Davidson 2013年，Wilson 2013年)，因此成功的适应性治理被认为依赖于嵌套机构的支持框架(Folke等人2005年)。在此背景下的两个关键挑战是在多中心或多层治理结构的不同级别上确定适当的角色和权限，以及在这些标量级别上构建沟通和权力共享(Pahl-Wostl 2009, Djalante等人2011,Pahl-Wostl等人2012,Bixler 2014)。弹性研究指出了在复杂的多尺度环境中建立社会资本并为信息共享和适应性学习创建联系的桥梁组织的重要性(Cash et al. 2006, Crona and Parker 2012)。桥接型组织在当地社区和更高层次的组织之间形成垂直联系，也可以在同一层次内水平地连接组织(Olsson et al. 2007, Berkes 2009)。
考虑到国家一级的机构和项目在火灾准备、反应和恢复中发挥着主要作用，甚至影响到州和地方的野火规划和能力，跨规模的联系是美国火灾应变能力的重要问题(Steelman et al. 2004)。美国林务局(USFS)和土地管理局是特别重要的机构，因为它们在其管理的大量公共土地和附近非联邦土地上都发挥着管理作用(Pyne 1982, Steelman et al. 2004)。尽管美国最近的政策变化试图将一定程度的野火规划下放给有风险的社区，但联邦一级机构继续控制公共土地上用于火灾准备和应对的资源分配，使许多农村社区没有足够的影响力来影响当地的火灾规划(Steelman 2008年，Fleeger和Becker 2010年)。由于野火的规模可以从非常小(<1公顷)到景观规模(100万公顷)不等，因此需要消防响应实体迅速扩大和缩小规模，在较大的火灾中，多机构协调是常见的(Lueck 2012)。此外，有效的灾难准备、响应和恢复通常需要成功整合正式的官僚机构和非正式的应急机构(Nowell和Steelman 2013, Bosomworth等人2014)。例如，Petty等人(2015)指出，科罗拉多州政府机构和WUI业主之间对火灾风险的分歧框架是一个关键的制度失调。美国的社区最近在制定协作性野火规划文件方面获得了授权、指导和支持，但这些计划和创建它们的过程仍然相对独立于可以刺激适应性学习的反馈过程(Cheng et al. 2011)。
过去的研究也证实了社会资本，即信任和互惠关系，在改善野火规划和管理方面的重要性(Bihari和Ryan 2012, Lachapelle和McCool 2012)。例如，由环境非政府组织自然保护协会(the Nature Conservancy)领导的消防学习网络，由来自不同机构和景观的消防管理人员组成，利用跨组织和司法管辖区的合作，为制度改革提供新的指导叙事(Goldstein and Butler 2010)，并在其他孤立的实践社区传播消防管理创新(Butler and Goldstein 2010)。非正式的当地社交网络也可以作为分享信息和建立社会对火灾问题理解的关键论坛(如果没有得到充分重视的话)(Brenkert-Smith 2010)。在美国，各种各样的桥梁组织负责建立内部和跨规模的火灾管理学习和规划的组织能力。例子包括加州州组织的消防安全委员会(Everett 2002, Ganz等，2007)，基层组织，如圣地亚哥火灾恢复网络(Goldstein 2008)，多利益相关者社区林业组织，如新墨西哥州瑞多索(Steelman和Kunkel 2004)，亚利桑那州白山地区(Fleeger 2008, Abrams 2011)和俄勒冈州东北部(Fleeger和Becker 2010)。
制度的灵活性
适应性治理的一个关键考虑因素是，特定机构如何影响人们组织起来(如家庭、公司、社区、机构、非政府组织、社会)对环境信号作出反应的方式，无论是表现为持续的环境变化，还是与野火等个别干扰事件相关的偶发性危机。例如，制度安排可能会激励行为者忽视或淡化重要信息，以维持短期的控制现状(Young 2002)。或者，更灵活、适应性更强的制度(主要是在集体选择和宪法层面)可以让个人和组织利用危机作为重新组织社会-生态关系的学习机会(Goldstein 2008)。构建包容的、规模适宜的、适应性强的、包含当地知识的制度，被认为是通过实验管理周期和环境变异观察来培养有弹性的社会-生态关系的基本策略(Folke et al. 1998, Adger et al. 2005, Janssen et al. 2007, Moore and Westley 2011, Cumming et al. 2013)。因此，野火等不寻常或偶发性事件成为能够触发学习和适应阶段的有益危机(Folke et al. 2005)。
与这种灵活、适应性强的机构的理想相反，美国目前的野火管理状况被解释为“刚性陷阱”，因为“组织激励、预算优先级和机构土地管理者的专业实践”(Butler和Goldstein 2010)。刚性陷阱源于高水平的控制和短期弹性以及缺乏适应性学习(Holling et al. 2002)。长期以来，主要由联邦实体组织和领导的灭火制度化，其根源在于一些力量似乎抗拒吸收和适应新的信息。例如，Pyne(1982)描述了二十世纪中期USFS如何如此严重地依赖于火力压制来获得合法性和政治支持，以至于它越来越无法承认其全面压制范式所显示的问题信号。该机构对“火灾战争”的承诺不仅包括对火灾发起的激进的军事式攻击，还包括对支持光线或控制燃烧的科学家的意识形态斗争，以及广泛的公共信息运动(Carle 2002)。联邦政府对各种所有权的压制也受到私营木材公司持续的政治压力的推动，这些公司受益于政府补贴的消防，为学习和适应提供了强大的外部障碍(Hudson 2011)。事实上，就联邦消防管理历史上出现的适应性学习而言，它主要是学习如何提高灭火的有效性，而不是学习如何建设性地与地方性生态过程共存(Busenberg 2004)。
20世纪70年代，随着人们越来越认识到火灾在适应火灾的生态系统中的生态效益，以及对野火规模和凶猛程度不断增加的回应，包括USFS在内的联邦机构开始从全面抑制模式转变(Arno和Allison-Bunnell, 2002)。然而，灭火仍然是美国西部地区的主要做法，替代策略的实施仍然很少(Steelman和McCaffrey 2011年，Gebert和Black 2012年)。一系列制度影响强化了这一方法，包括正式的官僚要求(Steelman和McCaffrey 2011)，预算驱动因素(Steelman 2008, Thompson等人2013)，文化态度和期望(Goldstein和Butler 2010, Steelman和McCaffrey 2011)，外部政治压力(Canton-Thompson等人2008,Donovan等人2011)，以及支持短期风险规避的激励措施(Donovan和Brown 2007, Canton-Thompson等人2008,Calkin等人2011，2015)。这种行为模式的一个结果是Goldstein(2008)所说的“监护模式”的延续，在这种模式下，WUI社区已经开始期望政府消防队会扑灭任何威胁到他们的火灾。这种安排可能会导致社区缺乏对火灾问题的参与，并阻碍社区面对自己住宅发展决定的后果。
总之，社区火灾恢复力的适应性治理方法表明，任何给定社区的恢复力至少在一定程度上是多标量机构的功能，这些机构为社区发展、自然资源管理、火灾规划、响应和恢复提供信息。这种方法还强调了规模匹配、规模内部和跨规模的联系以及制度灵活性等问题，这些问题是理解嵌套在更高治理规模内的社区是否以及如何适应环境变化的关键。尽管这样的见解已经反映在火灾管理的历史和制度分析中，但在社区火灾应变能力的学术研究中往往明显缺乏。在接下来的案例研究中，我们将这些关键的弹性概念应用于最近经历了大型野火事件的两个社区。我们特别关注那些组织和机构，它们构建了居民之间以及与外部实体的互动，从而塑造了社区对野火的反应。
方法
2013-2014年，研究团队对最近受到野火影响的四个农村社区进行了火灾适应案例研究(Yin 2003)，之所以选择这些社区进行研究，是因为它们代表了不同的农村社区类型，具有不同水平的社会、人力和金融资本、地方意识以及与外部实体的关系(Paveglio et al. 2015)。此外，所有这些地理位置在现有的美国西部火灾恢复文献中都相对较少，后者通常集中在最近发生大型、昂贵和高度可见的野火的地点(例如，加利福尼亚州、科罗拉多州的Front Range、亚利桑那州)。在这篇论文中，我们关注两个社区，内华达州里诺的考林牧场社区和新墨西哥州的拉顿镇。我们对每个案例研究社区的研究都采用了半结构化、定性的关键线人访谈(考林牧场的n = 34，拉顿牧场的n = 24)和二级数据(如规划、分析和消防管理文件)的组合。受访者包括但不限于房主、消防和应急响应经理、民选官员、社区或社区组织成员，以及了解或负责相关社区的州和联邦机构代表。问题探讨了与火灾准备、响应和恢复相关的主题，重点是社区在经历了有关的大型野火或野火后采取了哪些变化(如果有的话)。访谈时间从20分钟到3小时不等，有时还包括对受影响地区的实地考察。采访被录音并逐字抄录。
研究人员通过两步过程分析收集到的数据:第一步是在现场数据收集期间与研究团队成员进行几轮讨论，使我们能够在收集数据的同时建立和测试假设;第二步是在采访数据转录完成后，对采访记录进行更结构化的编码，以开发突发主题(Charmaz 2006, Saldaña 2009)。这些主题被用来建立每个案例的分析叙述，并促进跨案例的比较。与机构和规模相关的主题在这个分析过程中出现，尽管它们不是项目最初的重点。这些主题的出现促使人们对制度和适应性治理的文献进行了研究，然后在迭代的“归纳和演绎之间的相互作用”中影响了分析编码策略的进一步发展(Strauss和Corbin 1998:137)。
案例研究:内华达州的考林牧场和新墨西哥州的瑞顿
考林牧场，内华达州
考林牧场是内华达州里诺市西郊一个相对富裕的郊区社区，位于洪堡-托亚贝国家森林的边界附近。社区的绿色，公园般的环境，有大量的种植树木和灌木以及原生沙漠植被，与雷诺地区典型的干旱景观形成对比。这里的住宅物业通常茂密地种植着杜松和其他易燃植物，通常离房屋非常近。近年来，该社区受到了两次大型野火的影响。2007年的霍肯大火烧毁了大约1100公顷的土地，迫使考林牧场的许多社区撤离，并造成了一些小的财产损失。2011年的考林大火在联邦和私人土地上烧毁了800公顷，导致4000多名居民从考林牧场和附近社区撤离。虽然这场大火没有损坏考林牧场内的任何房屋，但它烧毁了29座房屋，并损坏了邻近社区的8座房屋。这两场火灾都发生在考林牧场以西的斜坡上，并被该地区特有的下坡风和横坡风向东推进。
典型的考林牧场居民是专业人士或退休人员，大多数是从当地以外的地方搬来的。受访居民报告说，他们与邻近居民的互动和关系相对有限，发现很少有社区层面的组织。考林牧场最有影响力的社区组织是社区业主协会(HOA)，该协会在房屋设计、庭院外观和业主使用公共区域方面保持严格的契约、规范和限制(ccr)。多年来，这些ccr强烈鼓励在建筑物附近放置易燃植被，并为清除现有植被设置了巨大障碍。他们还要求在住宅和公共区域周围放置易燃的雪松栅栏。这些不太适应火灾的政策与更注重火灾的政策存在矛盾，例如以降低火灾风险的名义禁止使用木摇屋顶材料的规定。一些试图通过在HOA内工作来促进对野火问题的理解和行动的居民报告说，他们的努力在很大程度上受到了宪法层面的制度结构的阻碍，在这种制度结构中，集体选择规则的实质性改变需要压倒性的社区支持。然而，大多数受访居民对当地火灾生态的了解非常有限，低估了自身面临的火灾风险;当地居民认为的社区火灾风险与消防官员的评估存在很大差异。在居民认为有必要采取行动的程度上，大多数人认为HOA有责任做出任何必要的改变。
在霍肯和考林大火之前，考林牧场社区与相关的高级政府组织缺乏强有力的向上联系。社区和USFS管理人员之间几乎没有互动，尽管后者管理着社区以西的大部分地形，在过去威胁考林牧场的大多数火源中或附近。当地的USFS单位一直在积极进行危险燃料处理，包括森林间伐和应用规定的火灾，但这些活动是在没有与考林牧场社区进行任何持续互动的情况下进行的。内华达大学雷诺合作推广(UNR)以“与火共存”为主题，创建了可访问的、特定地方的房主准备材料，但缺乏在单个社区内吸引大量房主的能力。内华达州消防安全委员会的地方分会是社区规模的组织，在吸引房主并将他们与更高规模的实体联系起来方面表现出了一些希望，但在全州预算会计丑闻之后，这些分会被终止了。
在霍肯和考林大火的社区经历之后，HOA制定了一些适度的变化:(1)房主不再被允许在住宅景观美化中使用树皮覆盖物;(2) HOA地面人员增加了他们的活动，以减少私人地块之间公共区域的危险燃料;(3) HOA与UNR合作，主办社区消防安全会议，并制定程序，以较不易燃的物种取代易燃植被。虽然在这一变化之后，不要求房主更换危险的树木和灌木，但对于那些自愿选择这样做的人来说，一些程序障碍被消除了。火灾问题也偶尔被强调Caughlin牧场主，这是一本由业主协会出版并分发给社区成员的杂志。火灾发生后，社区消防安全会议最初的出席率很高，但随着时间的推移，人们的兴趣急剧下降。HOA的公共区域燃油减少活动有助于提高社区的防火水平，但也加强了许多房主的叙述，即防火准备是别人的责任，而且，这些义务正在履行。尽管HOA领导人认识到在社区火灾准备方面需要做出更实质性的改变，但他们自己也感到，即使在两次险情发生后，居民的自满态度也限制了他们。考虑到HOA对房主的责任，这种担忧的缺乏可能限制了地方制度改革的可能性。
横向融合的问题在考林牧场也存在，主要是因为社区无法直接控制的过程。社区的空间范围跨越了雷诺市和瓦肖县辖区之间的政治边界;消防责任同样在雷诺市消防局和县级特拉基草地消防区之间划分。这两个消防组织之间最近的争端使他们没有互助协议，允许一个实体对另一个管辖范围内的火灾作出反应。争端发生后，这两个实体继续按照不同的应对协议运作，并使用不同的无线电通信频率。这两个主要的消防反应实体之间缺乏横向协调是特别有问题的，因为考林牧场的消防准备工作以上述监护模式为典型;市民们大多认为，消防准备和适应工作可以归结为消防专业人员的灭火能力，以及HOA在围栏线和公共区域减少燃料的工作。
规模匹配
考林牧场的两个主要挑战是激励房主清除或改变他们家附近的易燃植被，以及增加他们对当地火灾生态的了解。最强大的地方组织在社区规模上运作，并制定和执行正式的集体选择规则，直接管理个人房主的行为，这意味着至少有可能通过适当的规模匹配来刺激社区行动。从消防安全的角度来看，HOA过去在限制木摇屋顶材料方面的成功是一个明显的好处，并且HOA在居民沟通和财产管理方面的作用使其在塑造人与当地环境之间的关系方面具有巨大的潜在力量。如下文所述，HOA的具体宪法结构阻止了这一潜力的充分发挥。没有非正式的社区规模的机构或组织鼓励房主积极参与火灾规划和准备。
在尺度内和跨尺度连接
组织和体制一体化在考林牧场是一个特别的挑战，因为那里的公共机构和其他行为者仍然彼此相对孤立。例如，居民之间的社会资本似乎有限，社区与在社区边界进行火灾和燃料处理的USFS单位之间几乎没有互动。事实上，大多数社区受访者错误地将邻近的机构称为土地管理局，这表明他们根本不知道谁管理着该地区容易发生火灾的土地。市县消防响应实体之间缺乏协调也是一个问题，这让许多居民担心，如果再次发生紧急情况，他们会得到什么样的消防保护。内华达消防安全委员会似乎有潜力作为急需的桥梁组织，但如上所述，它被终止了，在机构沟通和协调方面留下了结构性差距。联合国驻地的“与火共处”方案在某种意义上试图填补这一空白，但由于缺乏开展充分宣传和组织的能力而受到限制。HOA与大学有良好的工作关系，推广外联和教育材料以及社区讲习班;UNR的专业知识也被纳入了HOA修订的“防火安全”园林绿化植物物种清单。
制度的灵活性
HOA的使命主要是保护房产价值;结合改革ccr的制度困难和监护模式的坚持，这意味着短期的审美质量往往优先于长期的火灾恢复能力。在某种程度上，面对反复发生的火灾，HOA调整了规则，这主要是为了改变公共区域的管理方向;无论是通过正式的规定还是非正式的期望，大部分房主都不希望改变他们私人地块上的植物状况。除了规则的变化促使人们自愿用不那么易燃的植被取代高度易燃的植被外，支持在私人土地上种植和持续使用危险燃料的制度激励仍然存在。受访者报告说，尽管有几次死里逃生，但房屋管理局和消防响应机构都不愿意要求对私人住宅进行主动的植被管理。房主们将这种沉默解释为野火造成的威胁足够低。事实上，霍肯和考林火灾的经历显然无助于激发个人或集体对当地火灾生态或火灾危险的了解。驱动房主、当地生态条件和火灾风险之间关系的制度在很大程度上未能适应，即使面对破坏性火灾事件的反复经历。
新墨西哥州的拉顿
新墨西哥州的拉顿位于松木、橡树和杜松遍布的落基山脉山麓的底部，就在科罗拉多州的州界以南。主街上大量倒闭的企业表明，随着煤矿和赛马等传统产业的撤出或减少，这个社区的经济正在衰退。与美国西部的大部分地区相比，拉顿周围的公共土地相对稀少。唯一的例外是位于城镇东北部的拉顿市的市政分水岭，其中大部分归该市所有，并作为州界新墨西哥州一侧的苏格莱特峡谷州立公园(Sugarite Canyon State Park)和科罗拉多州一侧的州野生动物保护区进行管理。当地居民珍惜这一分水岭，不仅因为它是城市水源，还因为它有钓鱼、打猎、露营、徒步旅行和骑马等娱乐机会。2011年，始于拉顿北部州界附近的“轨道火灾”(Track Fire)以中等到高度的严重程度烧毁了边境两侧的大部分市政分水岭。当地消防部门最初负责应对火灾，但大风、低湿度和燃料的连续性导致火势迅速蔓延和扩大，很快就召集了联邦消防反应小组。许多地方消防官员在联邦指挥机构下仍然很活跃，但联邦小组能够提供地方一级不存在的资源，包括一架DC-10加油机，人们普遍认为它拯救了几座处于危险中的房屋。到大火被扑灭时，大火烧毁了11247公顷，摧毁了19座建筑物。火灾发生后立即实施了紧急流域工程。 This watershed stabilization work, supported by a federal emergency watershed protection grant, was designed to protect the provisioning of potable water with protection of recreational values as a secondary priority.
在轨道火灾发生前的几年里，应急管理人员、市政官员和自然资源利益相关者已经认识到大型、潜在的破坏性火灾的风险，因为西部发生了多起引人注目的野火事件，包括新墨西哥州和科罗拉多州的几起。Sugarite Stewardship Group是一个由地方、州和联邦机构官员以及非政府组织、高等教育、土地所有者和当地企业代表组成的合作组织，于2004年开始合作，以解决Sugarite Canyon州立公园森林景观受到的异常野火威胁。管理小组进行了分析、规划和实施机械干预措施，旨在通过减少燃料的连续性，使树木密集的森林恢复到更具火灾适应力的状态，从而降低树冠火灾的风险。尽管在适当的管理措施上存在分歧，减缓了实施进度，但在轨道火灾发生前的几年里，该小组成功地在流域内完成了240公顷的森林治理。该小组的工作得到了地方、州和联邦各级资金来源的支持，部分是通过州一级流域和森林健康小组发挥的协调作用，该小组的职责包括支持地方社区内正在出现的协作和能力建设努力。
这个管理小组有三个特点值得注意。首先，它是一个协作和适应性学习的平台，从某种意义上说，联盟试验了不同的治疗策略，并能够从结果中观察和学习:包括短期治疗后的结果和铁轨火灾之后的结果，在整个流域，包括在治疗地区，火灾的严重性很高。第二，该小组包括了从地方到州甚至全国范围的相关机构和实体的代表。第三，该小组帮助在这些不同的实体之间建立社会资本，这被认为是适应治理的有效机构发挥作用的关键。受访者指出，这种社会资本对于允许当地承包商迅速启动火灾后的流域工程工作至关重要，人们普遍认为，该工程保存了该流域的许多供水和娱乐价值。
轨道火灾暴露了其他几个垂直和水平的整合问题，社区在火灾发生后的反应显示出一些适应的迹象。科尔法克斯县在管理小组和轨道火灾应急响应方面都发挥了积极作用，设立了一个全职应急经理职位，负责监督和协调应急准备和规划，实际上在水平和垂直方面将保护和响应机构联系起来。县消防局长创建了一个新的志愿消防区，作为一个快速反应单位，负责在紧急情况下迅速部署到最需要援助的地点。这个和其他农村消防区有资格从州级资金来源获得资源，用于提高消防反应能力所需的设备和设施。此外，拉顿消防局长还优先考虑与其他区域应急组织签订相互和自动援助协议，并开始在这些实体之间开展联合培训。尽管取得了这些成就，但在轨道火灾发生三年后，许多问题仍然存在。城市边缘的许多社区仍然受到高燃料负荷的困扰，尽管已经开始努力提高房主的参与和行动。此外，新墨西哥州和科罗拉多州之间的政治边界提出了州一级横向协调的问题，不能仅靠地方实体来解决。
规模匹配
代表关键地方、州、联邦和民间社会实体的个人在流域规模上构建了一个组织，以主动管理和学习流域规模。在一个很大程度上支持的政策框架内工作，该组织在火灾风险的预期中试验了管理实践，并在火灾发生后保持活跃。由于预算限制和内部分歧，在轨道火灾之前，该组织在实施森林恢复方面行动相对缓慢，火灾的规模和凶猛程度超过了已经到位的处理措施。在轨道火灾之前，社区一级没有组织或机构来组织住宅的火灾准备工作。这反映在许多WUI业主在2011年之前没有进行实质性的消防准备。
在尺度内和跨尺度连接
该管理小组有助于将在多个治理尺度上工作的不同实体联系起来，并有助于在其他方面孤立的个人之间建立社会资本。地方一级的能力在一定程度上得到了规模较大的项目的支持，包括用于协作规划和实施的联邦资金，以及州级的财政和组织支持。火灾发生后，国家一级用于农村消防的资源支持了地方进一步的行动。虽然很难在管理小组内就治疗方案达成一致，但审议过程有助于在小组成员之间建立社会资本，使项目实施达到适度水平，至少部分解决了一个严重的问题。火灾发生后，当地一家承包商获得了广泛的社会支持，以开展紧急流域稳定工作，该项目得到了拉顿市和联邦紧急拨款的财政支持。也许协调面临的最大挑战是跨新墨西哥州和科罗拉多州边界的组织间整合的复杂性。这一政治边界划分了拉顿的分水岭，使双方在火灾规划和反应方面有不同的集体选择和操作规则。虽然这一关切得到广泛承认，但由于国家一级的政策对加强协调构成了巨大障碍，因此很难加以解决。
制度的灵活性
根据许多管理小组成员的说法，轨道火灾为那些参与讨论森林处理、火灾反应和火灾后流域稳定的人提供了一个学习机会。在组织有效的火灾规划和反应的情况下，火灾后适应的有形指标最为明显。设立具有明确协调作用的县级应急管理人员职位，建立空间灵活、按需应变的消防区，增加互助协议和联合培训，都是社区在经历轨道火灾后的创新。这些变化表明，体制僵化程度较低，关键组织和行为者在面对新信息时具有灵活性和适应性。小组成员还报告说，他们从观察极端的火灾行为和轨道火灾对森林的影响中吸取了教训，一些人改变了他们对火灾发生前制定的管理措施有效性的看法。
讨论与结论
我们的分析框架将这些社区的社区野火恢复力解释为一个学习和适应的迭代过程，其轮廓受到机构和组织运作的规模、不同规模行动者之间构建互动的方式以及面对新信息的适应能力的影响。考林牧场和拉顿牧场都受到长期、大规模的气候和植被变化的影响，它们对这些变化几乎没有直接的控制，但就社区规模的机构和组织而言，它们代表了不同的方法。尽管加强了HOA与合作扩展之间的联系，并对HOA条例进行了一些适度的修改，但考林牧场仍显示出制度僵化的迹象。这反映在总体上缺乏与火灾相关的规划、响应准备和跨组织互动的实质性变化，以及WUI居民对火灾危险意识的持续低水平。相比之下，在轨道火灾之前，拉顿已经围绕火灾和森林管理建立了组织联系，并在火灾后表现出了更强的适应性反应。火灾计划和准备工作的变化比考林牧场大得多，建立和加强跨司法管辖区和政治边界的关系是火灾发生后的主要重点。在这种情况下，管理小组通过为社区、县、州和联邦代表以及附近的土地所有者、研究人员和其他感兴趣的各方创建一个公共论坛，发挥了桥梁作用，以共享信息和资源并建立社会资本。除了已经解散的内华达消防安全委员会，考林牧场没有真正的桥梁组织存在。
我们对这两个案例的分析强调了一些多尺度的制度和组织维度，这些维度似乎影响了在直接经历大型火灾后的适应。我们在这里的论点并不是说机构和组织比与火灾的社会关系的其他组成部分更重要，例如价值观、领导力、位置依恋、接触专家信息或社区火灾弹性研究中通常强调的类似因素。相反，我们认为，在野火的情况下，与其他生态过程一样，机构和组织在构建从生态系统动态中学习和适应的社会机会方面发挥着关键作用，而且到目前为止，这一分析重点尚未得到开发。关注机构和规模问题，以微妙但重要的方式重新构建火灾弹性。社区不再被想象为自主的行为体，而是被视为受到更大规模影响的约束和授权。房主和其他居民不是被框定为孤立的决策者，而是被定位为嵌入在一系列规则、激励、文化、社会网络和隐性期望中的代理人，这些规则、激励、文化、社会网络和隐性期望构建了他们与当地环境的关系。火灾应变能力的概念本身通常隐含地定义为房屋所有者和应急管理人员对火灾的充分准备，而是从多个尺度上对社会和生态系统的适应性治理的角度重新定义。
与此同时，机构和组织不应被视为独立于其他社会力量，而应被视为它们的共同组成部分。例如，拉顿牧场和考林牧场之间的差异不仅仅是制度上的;相反，他们当地的制度背景反映了每个地方的人民、组织、历史和生态环境的潜在特征。考林牧场房屋管理协会的特点反映了居住在该社区的人们的价值观和期望，即使房屋管理协会的规则和活动构建了居民之间和与土地的关系。同样，Raton的Sugarite Stewardship Group反映并递归地塑造了小组内的任务、知识集和行动。鉴于美国西部WUI社区的多样性(Paveglio et al. 2015)，围绕野火规划、响应和恢复的制度多样性应该不足为奇。此外，应该指出的是，拉顿受到轨道火灾的直接影响比考林牧场受到霍肯和考林火灾的直接影响更大;这一事实也可能在两个社区反应的分歧中发挥了作用。
美国西部的WUI社区在建设学习能力方面面临着独特的挑战，甚至可能从已经成为景观普遍存在的大型野火中受益。由于联邦一级机构在野火准备、响应和恢复方面占主导地位，地方一级的行为者可能很难以影响野火刚性陷阱的许多关键驱动因素的方式组织起来。然而，这并不是说，社区在现行体制安排面前毫无办法。尽管他们可能没有什么影响力，例如，联邦机构的预算和激励结构，社区可以组织地方实体(包括州和联邦组织的地方代表)，以创造适应性治理机会的方式，就像更高级别的实体可以支持和激励地方层面的社会组织和学习一样。
例如，考林牧场的经验表明，HOAs可以在构建社区火灾适应方面发挥重要作用，但前提是其制度结构能够激励社区居民学习和适应。如果没有这样的制度安排，hoa可能会使社区成员免于承担责任，甚至可能阻碍和中断适应性学习的过程。拉顿的例子表明，来自多个机构在多个规模上运作的相关实体参与共同审议和学习论坛，可以增加社会资本，并在火灾事件发生后带来适应的机会。这两个案例也凸显了州级实体所发挥的重要作用:在内华达州，消防安全委员会项目的取消在弱势群体中留下了制度空白;在新墨西哥州，州级项目既支持Sugarite Stewardship Group等社区组织，也支持当地消防实体。
灵活的机构，在各个尺度上良好地协调，有助于学习和建设性地适应环境的变化，这并不是一个新的观点。然而，面对火灾易发社区人类居住的独特而复杂的挑战，学者、政策制定者和从业者仍在努力了解此类机构的可能性范围。本文的分析表明，除了考虑之前火灾弹性研究中强调的因素外，我们还应该密切关注多个标量级别的机构和组织。社区野火恢复力的这个维度与恢复力思想和实践的许多基本见解产生了共鸣。
致谢
作者要感谢我们案例研究社区的居民和利益相关者的时间和见解。还要感谢流域研究和培训中心的尼克·古莱特。该项目由美国农业部国家食品和农业研究所资助，资助号为2011-67023-30695。
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