研究，一部分的特别功能快速变化的阿拉斯加的恢复路径

气候导致的社区搬迁:利用综合社会生态评估来促进适应和恢复能力

• 摘要
• 简介
• 方法
• 要保护的治理机构到位
• 阿拉斯加
• Quinhagak
• 拆迁制度框架
• 社会生态综合评估和监测工具的组成部分
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

极端天气事件加上侵蚀等生物物理变化加速，威胁着居住在世界各地沿海和河流社区的人类的生命和生计。海平面上升正在加速，并在2012年达到创纪录的高度，由于南极洲和格陵兰岛冰盖质量损失的速度增加和热膨胀，预计下个世纪海平面上升将进一步恶化(Nicholls和Cazenave 2010, Joughlin et al. 2014)。海平面上升导致洪水、海潮、侵蚀和土地和水的盐碱化(IPCC 2012)。这些气候引起的环境变化将导致土地永久消失。人们将失去家园，失去与遗产的联系，失去与土地的文化和精神联系(Grannis 2011)。

在财政方面，频繁发生的极端天气事件的累积效应正在挑战地方、区域和国家各级的治理机构准备和应对这些事件的能力(IPCC 2012)。各国政府正花费大量资金用于灾害准备、保险赔付和重建受损或被摧毁的基础设施，以保护人民和他们所依赖的基础设施(Nichols和Bruch 2008)。此外，宝贵的政府税基将不再存在，因为沿海土地越来越不适合人类居住(Grannis 2011)。包括生计在内的经济活动将受到影响。海堤和风暴潮屏障可能无法提供保护(Bronen 2011年)。

目前，在美国或其他地方都没有治理框架来评估气候变化的影响，并确定人们何时无法再得到保护(Bronen 2011, Ferris 2012)。beplay竞技这种治理框架的缺乏阻碍了地方、区域和国家政府机构的响应能力。如果气候引起的环境变化使人们居住的地方不适合居住，并导致土地消失，就需要设计新的治理机构，以确定人们是否可以在原地得到保护或需要迁移(Bronen 2011年，Bronen和Chapin 2013年)。

搬迁是“一个社区的住房和公共基础设施在另一个地方重建的过程”(Jha 2010:77)。此外，搬迁还可以包括重建生计和社会网络。在灾害发生之前进行的预防性搬迁可以成为减少灾害风险的重要工具，可以拯救生命并提供长期保护。没有任何制度机制可以决定何时进行预防性搬迁，由谁作出这一决定，或如何作出决定。国际法要求民族国家政府保护脆弱人口免受气候引起的环境变化的影响(ICISS 2001年)。保护的义务是主权概念所固有的，意味着民族国家政府对保护其管辖范围内的人口负有主要责任(ICISS, 2001年)。2008年，欧洲人权法院发现Budayeva关于国家当局未能在高加索山城的危险地区执行预防性土地使用规划和紧急疏散政策，造成8人死亡的决定(Kälin 2011)。法院命令国家向幸存者的家庭成员支付赔偿(Kälin 2011)。

通过实施预防性搬迁来保护人民的政府责任可能需要违背人民意愿的搬迁(Ferris 2012)。然而，政府强制的搬迁对被搬迁的人来说都是灾难性的。1990年至2010年期间，发展项目，特别是大坝，使大约2.8 - 3亿人流离失所(Ferris 2012)。政府也出于地缘政治动机强行迁移人们(Tester和Kulchyski 1994)。第二次世界大战期间，美国政府强制迁移了居住在阿留申群岛上的阿拉斯加原住民，理论上是为了保护他们不受日本人的侵害(Mobley 2012)。这些政府强制的迁移削弱了社会、文化和政治制度，破坏了生存和经济体系，并影响了社区内的文化和传统亲属关系(Jha 2010)。在阿拉斯加，阿留申人的强行迁移造成大约10%的被迁移人口死亡(Mobley 2012年)。

目前，大多数由政府机构授权的与环境相关的搬迁都发生在极端环境事件发生后或即将发生时(Correa 2011)。在极端天气事件发生后，政府决定建立禁建区，可以创建一个事实上的搬迁过程，以防止未来的脆弱性(Thomas 2014)。然而，导致大量人口流离失所的极端天气事件可能不是评估人们是否应该重新安置的适当指标。如果没有科学证据证明未来的极端天气事件将威胁到同一地点居民的生命和生计，特设的禁建区可能被视为强制驱逐和侵犯人民的人权(Thomas 2014)。此外，在极端天气事件发生后，大多数人都想回家，除非他们居住的土地不复存在(Raleigh and Jordan 2010)。

为了解决政府强制搬迁的严重后果，以及缺乏一种评估气候变化风险的方法，以评估人们留在他们目前居住的地方的能力，我建议设计一个适应性治理搬迁框架。beplay竞技在这里，我将探讨这种框架的一个组成部分，即社会生态监测和评估工具的设计。适应性治理框架意味着治理机构可以动态响应环境变化，并可以将其工作从就地保护转移到有管理的撤退和社区搬迁(Bronen 2011, Bronen和Chapin 2013)。以社区为基础的社会生态评估工具，可以使社区居民参与与政府代表的协作决策过程，以确定是否以及何时迁移可以避免或尽量减少政府强制迁移的有害影响。

这个基于社区的综合社会生态监测和评估工具的设计是基于三个阿拉斯加土著社区:Shishmaref、Kivalina和Newtok所做的监测和评估。在20世纪80年代，由于北极海冰减少、永久冻土层融化和反复发生的极端天气事件，这些社区开始记录侵蚀加速速度对社区居民健康和社区基础设施的影响(GAO 2003, 2009)。这种监测和评估虽然由于资金有限而断断续续，但获得了政府的技术援助，并为社区居民决定整个社区的搬迁是能够保护他们的唯一长期适应战略提供了基础(Bronen和Chapin 2013年)。在阿拉斯加的纽托克，这种由社区主导的侵蚀记录对纽托克规划小组的成立起到了重要作用。该小组由政府和非政府机构代表组成，由纽托克传统委员会领导，致力于纽托克的搬迁工作(Bronen 2011)。我还讨论了气候对美国阿拉斯加土著村庄昆因加克的环境影响，并说明了基于社区的社会生态评估工具可以帮助社区制定可持续的适应策略。

方法

对美国阿拉斯加州Shishmaref、Newtok、Kivalina和Quinhagak社区的案例研究分析是用来了解环境对每个社区的影响和治理过程，以确定如何保护社区居民的主要方法(Esterberg 2002年)。数据收集工具包括调查、访谈和研究阿拉斯加气候变化问题立即行动工作组分内阁的组织文件。beplay竞技档案文件的审查包括美国陆军工程兵团进行的侵蚀评估、危害影响评估、社区搬迁报告、联邦政府搬迁、侵蚀和气候变化报告的审查。此外，数据收集包括在2007年至2012年期间约50次政府间会议上的观察，包括纽托克规划小组会议和气候变化立即行动工作组分内阁会议，部落、州和联邦政府代表在会议上讨论了搬迁和多级政府机构协调，以制定搬迁制度框架。beplay竞技

治理机构要保护到位

美国联邦和州政府机构有各种各样的工具来促进保护和从脆弱的沿海和河流地区有管理的撤退，但在促进全社区的迁移方面的工具非常有限。许多限制使政府无法有效和动态地应对气候引起的环境变化。在这里，我将概述当前控制洪水和水土流失的治理机制，以保护当地居民。理解这些机制是很重要的，这些机制创造了人们可以就地保护的期望，以确定适当的治理工具，以决定是否以及何时需要进行预防性迁移。

传统上，政府和业主通过海堤等工程结构保护海岸和河流开发免受洪水和侵蚀(Lewis 2012)。尽管这些解决方案存在问题，因为它们的建造和维护成本昂贵，它们增加了附近财产的洪水和侵蚀，并鼓励脆弱地区的开发，它们一直是对侵蚀和洪水的主要应对措施(Grannis 2011, Lewis 2012)。各国政府还使用建筑法规，最大限度地提高基础设施抵御洪水的能力，并提供额外的保护机制。

灾后救援还强调重建受灾地区的房屋、重建基础设施和恢复生计，使这些地方恢复到灾前的现实状态(Bronen 2011)。灾难发生后，人们的普遍反应是重新安置在他们流离失所的地方附近，大约30%的受影响人口搬离，其中90%的人在稍后的某个阶段返回(Raleigh和Jordan, 2010年)。因此，在灾难发生后，决策者在执行限制人们返回居住地的措施方面面临重大困难。在美国阿拉巴马州，飓风在过去40年里摧毁了多芬岛上的住宅和基础设施10次，最近一次是2005年的卡特里娜飓风。自1979年以来，多芬岛获得了8000万美元的联邦资金(每位居民6万美元)，外加7200万美元的联邦洪水保险赔付，用于重建社区(Siders 2013年)。多芬岛居民支付了930万美元的保险费来抵消这些成本(Siders 2013)。

有管理的撤退是另一种政府机制，可以保护人们免受极端天气事件、侵蚀和洪水的伤害。土地使用限制包括挫折和收购项目。挫折是与边界线(通常是海滨地区的潮汐线)保持距离的建筑限制，在那里土地所有者被禁止建造建筑物(Grannis 2011)。在收购计划中，物业所有者自愿决定由政府收购，这提供了另一种精心安排有管理的撤退机制。在这个项目中，州或地方政府提出用公共资金购买易受灾害影响的财产(Lewis 2012)。购置计划通常在家庭层面进行，由个人财产所有者决定参加该计划。美国联邦紧急事务管理署(FEMA)不鼓励使用该项目来重新安置整个社区，尽管一些社区已经选择这样做(Bronen和Chapin 2013年)。

政府是否有能力使用积极的有管理的撤退来保护人民，将取决于人们了解他们生活在脆弱的地区。收购计划是自愿的，政府的决定影响产权有法律影响。财产所有者可以利用法律来支持他们的愿望，使其继续受到保护，并防止政府实施土地使用和建筑限制(Siders 2013年)。因此，这些法律标准可能会延迟政府行为者主动将人们从脆弱的沿海和河流地区转移的能力。

气候引起的环境变化与现行法律为应对极端天气事件、侵蚀和洪水而设计的设想完全不同。虽然政府机构可以使用土地使用限制和征用计划作为管理沿海撤退的一种方式，但这些工具将不足以应对大规模人口流离失所的复杂性，以及在新地点重建生计、住房和社区基础设施的需要。

目前保护人民和基础设施的治理工具可能只能提供短期保护，因为海平面上升速度加快，随之而来的是风暴潮、洪水和侵蚀的强度增加。海平面上升将导致陆地永久消失。决策者在决定是否在当地保护人们时，将需要平衡许多权衡，如对人和财产的威胁程度、建造侵蚀或防洪基础设施的成本、受到威胁的财产或基础设施的价值和长期维护成本，以及土地的物理条件(Grannis 2011)。同样，从长期来看，由于海平面上升淹没了广大的低洼地区(Grannis 2011)，挫折的效果将会减弱。在快速变化的环境背景下，正在进行的保护人们的工作可能会导致恢复，从而重新创造甚至增加现有的脆弱性，并排除为增强韧性和适应能力而进行的长期规划和政策变化(Grannis 2011年，Lewis 2012年)。因此，了解环境变化的速率，以便在土地消失之前计划预防性迁移是至关重要的。

阿拉斯加

在阿拉斯加，北极海冰范围的减少、永久冻土层的融化以及反复发生的极端天气事件，导致一些阿拉斯加土著社区选择迁移。在什什马雷夫、基瓦林纳和纽托克，在记录了几十年来每个社区发生的环境变化后，当地和部落政府决定迁移是唯一长期可持续的适应战略(Bronen和Chapin 2013年)。重新安置这些社区的管理挑战是巨大的。尽管美国政府问责局发现2009年至少有12个阿拉斯加社区在寻求搬迁，但至今没有一个社区搬迁(图1;Bronen和Chapin 2013)。

同样具有挑战性的是确定何时不再可能进行保护和需要重新安置社区的过程。侵蚀是阿拉斯加土著村落可居住性的主要威胁(USACE 2006, 2009)。随着保护沿海社区的北极海冰范围的缩小，海浪和风暴潮正在加速侵蚀(GAO 2003, 2009)。控制水土流失的体制机制未能向一些社区提供长期保护，尽管花费了数百万美元。例如，在基瓦林纳，联邦和州政府机构在2006年至2009年期间花费了约1550万美元，用10-15年寿命的工程海堤结构来保护社区(Bronen和Chapin 2013年)。

阿拉斯加州立法机构于2008年建立了阿拉斯加州气候变化影响缓解计划(ACCIMP)，以解决受beplay竞技气候引起的环境变化迫切威胁的社区的当前规划需求(Bronen和Chapin 2013年)。通过该方案，金因加克市获得资金，完成了一项危害影响评估(HIA)，并于2012年1月完成了一项减灾计划(金因加克市减灾规划小组2012年)。HIA过程表明了受气候引起的环境变化威胁的社区所面临的问题的复杂性，以及设计和实施基于社区的监测和评估过程的必要性。

QUINHAGAK

昆纳加克被浅湖和湿地包围。该社区只能通过飞机或水到达，居住着大约700名主要是雅伊克族爱斯基摩人的居民，他们的生活方式围绕着自给自足的食物采集(2012年金纳加克市缓解规划小组，2012年Powtec)。侵蚀、河流洪水、沿海风暴潮和永久冻土融化威胁着居民住宅、关键的社区基础设施和生计。由于昆因加克的发达地区毗邻卡纳克托克河的泛滥平原，洪水的危险很高。由于靠近白令海，金因加克也容易受到风暴潮的影响(金因加克市减缓规划小组2012年，Powtec 2012年)。

受这些危险影响的重要社区基础设施包括社区唯一的功能码头、保健诊所和污水泻湖(昆因加克市减缓规划小组2012年，Powtec 2012年)。评估机构发现，诊所的结构破坏迫在眉睫，侵蚀威胁到昆因加克市码头的继续使用能力(Powtec, 2012年)。

此外，由于泥沙和大的潮汐作用，船只在通往码头的航道上航行困难(Powtec 2012)。燃料驳船被卡住，经常被损坏(Powtec 2012)。因此，燃料有时必须以高昂的费用空运到社区。Coastal Villages Seafood将其雇佣了大约100名当地人的鱼类加工厂从昆因加克(Quinhagak)搬迁，因为船只无法进入工厂(Powtec 2012)。

尽管码头对社区很重要，但美国陆军工兵部队和德纳利委员会委托的一份报告发现，“在委员会的资金参数下，例行或重复维护疏浚是不现实的”(Powtec 2012:25)。HIA建议提供资金来研究社区码头的新地点。

此外，海岸侵蚀影响了新的污水湖(J. Pleasant，个人观察，风暴活动导致海岸侵蚀加剧，https://www.flickr.com/photos/leoalaska/10335743433)．该社区存在住房危机，由于严重的下沉和霉菌渗透，该社区三分之一的房屋不适合人类居住。侵蚀威胁着5个住宅和20个主要渔场的约22人。该报告发现，如果不搬迁或更换，五处住宅中的两处可能在一到五年内消失(Powtec 2012)。

HIA建议监测环境变化的速率，如海平面上升和侵蚀，以减少修复和更换基础设施的成本，并解决对数据的迫切需求，以更好地预测气候导致的环境变化的速率(Powtec 2012)。然而，没有留下任何机制来促进这种监测，也没有提供任何财政或技术援助资源来协助社区居民进行这一过程。关于现有的保护措施是否是一项切实可行的长期战略，以保护社区居民免受气候变化带来的威胁，需要做出艰难的决定。beplay竞技陈旧和受损的基础设施需要更换或修复，加上未知的侵蚀和洪水风险，说明需要实施和设计基于社区的社会生态监测和评估工具。

根据ACCIMP立法，昆哈加克有资格获得额外的适应资金，因此这些资金有可能被用于监测和评估。然而，由于资金有限和许多关键的适应需求，不确定这些资金是否将用于监测和评估。

拆迁制度框架

适应性治理搬迁框架将包括所有保护居民的制度机制，并创建实施搬迁过程的新机制，以便国家、州、地方和部落政府能够动态地将其工作从就地保护转移到有管理的撤离和社区搬迁(Bronen 2011年，Bronen和Chapin 2013年)。

实施适应性治理迁移框架需要多层次、多样化的政府和非政府行为体参与到知识生产和问题解决的协作过程中(Kofinas 2009年)。适应能力是适应性治理的一个基本要素，是应对社会生态干扰的能力，是在应对快速生态变化时保持弹性的能力(Armitage and Plummer 2010)。社会系统中的适应能力，是指机构在利益集团之间平衡权力，进行迭代学习过程，产生知识，灵活解决问题的能力。多种多样的组织网络对于建立适应能力至关重要(Berkes 2009, Armitage和Plummer 2010)。

与当地民众和技术专家一起设计的以社区为基础的社会生态监测和评估过程可以成为这一适应性治理框架的重要组成部分，因为它有可能建立适应能力并在不同机构之间开展合作。对灾害的客观评估、对该灾害的社会认知，以及预测持续环境变化的社会学影响的能力，对可持续适应战略的制定至关重要(Correa 2011)。为了将协作的概念融入到传统的风险管理中，那些最直接受危害影响的人必须在风险评估过程中积极参与数据收集(May和Plummer 2011年)。

当地居民用许多不同的方式记录了他们对气候变化的经历，特别是极端天气事件。这种自我生成的知识可以发现社区内现有的能力和缺陷(IPCC 2012)。了解气候引起的环境变化的速率对于个人、社区和政府适应也至关重要。人们需要相信，他们不能在原地得到保护，搬迁不是出于歧视的理由，也不是为了让他们居住的土地用于其他目的，例如商业发展。如果人们认为呆在原地对他们的生活和生计的威胁很大，他们可能更有可能考虑搬迁(Ferris 2012)。他们还需要有资源在新的地方重建生活和生计。如果人们相信迁移是提供长期保护的最佳适应选择，政治决策过程也会变得更可行(Correa 2011)。

基于社区的综合评估可以促进赋权，促进人权保护，并鼓励透明的决策过程，所有这些都是善治的要素(Alfredsson, 2013年)。基于人类尊严中固有的基本自由的人权原则可以成为设计和实施适应战略的重要基础(Moyn 2010, Bronen 2011, Tanner等人2015)。自决权是指导适应气候变化最重要的人权原则。beplay竞技在气候引起的环境变化威胁到人们居住地方的宜居性的背景下，自决意味着人们有权就适应策略做出决定(Bronen 2011, 2014)。自决权还意味着人们有权就何时、如何、在何处以及是否进行搬迁作出基本决定，以保护他们免受气候引起的环境威胁。为了实施这一权利，人们需要有能力评估和记录气候变化造成的环境变化、社会影响和脆弱性(May和Plummer 2011年)。beplay竞技但是，这一以社区为基础的进程促进人权的能力将取决于治理机构的合作能力、决策透明度和社会所有部门的包容性。

以社区为基础的适应还需要关于地方一级环境变化的信息。全球、区域和国家气候变化评估通常汇总的信息高于有效社区政策所需beplay竞技的决议级别(IPCC 2012)。局部景观变化可以影响小气候条件，并超过长期气候变化预测的更大地理空间分析的影响(Sallenger等，2012年)。beplay竞技例如，在地方和区域层面，海平面上升不同，可能超过全球平均预测，这取决于地形和地质因素(Sallenger et al. 2012)。地方一级的决策者需要了解他们的地方将如何受到气候引起的环境变化的全球和区域预测的影响，并需要有治理工具来确定最佳的政策选择以适应。

制定和实施适应战略也需要多层次机构的参与。以社区为基础的综合社会-生态评估可以促进社区居民与地方、州、区域和国家行为体之间的沟通，这些行为体可以带来地方一级可能不存在的技术专长，以便更好地评估和实施适应战略。本地知识不仅可以提供一个长期的历史视角，而且可以理解人与环境之间的联系，而西方科学方法可以在更广泛的全球科学数据分析背景下产生对未来变化的预测(Kannen和Forbes 2011)。通过这种协同数据收集过程，可以将地方情景整合到区域或国家气候变化情景模型中(Lewis 2012)。beplay竞技通过这种方式，居民和政府机构都可以预测脆弱性，以实施动态的、当地知情的机构应对措施。

此外，对气候变化的脆弱性是动态的，在时间和空间尺度上有所不同beplay竞技，并取决于经济、社会、地理、人口、文化和治理因素(IPCC 2012)。对环境变化以及这些变化对个人、家庭和更大的社区的影响的持续监测，提供了捕捉社区对变化的脆弱性和恢复力的动态性质的机会。

最后，这些评估也可以作为工具来确定是否以及何时需要进行搬迁。社会和生态指标可用于评估脆弱性，并指导从就地保护到社区搬迁的过渡。与由政府决定迁移时间的政府强制迁移计划不同，气候导致的迁移需要一个与影响社区居民福祉的环境变化密切相关的动态过程。

奥巴马总统的气候准备和恢复特别工作组2014年11月的报告包括了一系列建议，支持为社区倡议提供资金，这些倡议既有利于气候变化，又能应对未来的气候影响(白宫，2014年)。联邦应急管理局的减灾赠款项目和国家海洋和大气管理局(NOAA)的气候恢复赠款项目可以成为这一基于社区的进程的资金来源。灾前减灾方案为减灾规划和实施减灾项目提供资金(GAO, 2009年)。美国国家海洋和大气管理局提供资金，以提高公众对气候风险的认识，并实施适应战略。

此外，建立一个适应性治理框架，协调多层次政府机构从保护到搬迁的努力，将使现有资金得到更有效和更有战略意义的利用。传统上可用于灾后修复和重建的资金可用于便利搬迁。通常可用于社区修复和维护公共基础设施的资金可以用于搬迁地点，而不是在已经被认为易受未来气候风险影响的地点。

社会生态综合评估和监测工具的组成部分

综合社会-生态评估和监测工具有可能纳入HIA的组成部分，也有可能将健康和生计组成部分纳入评估。将纳入评估工具的环境变化包括但不限于侵蚀和海平面上升的速度，以及极端天气事件的频率。

社区居民可以学习如何通过使用简单的数学方程来测量侵蚀率，描述受侵蚀影响的地区，并确定侵蚀的原因，如海浪能量或风(阿拉斯加州，2013年)。通过这种方式，居民将能够使用技术专家熟悉的术语来解释侵蚀，技术专家可以帮助设计和实施解决方案。

监测气候引起的环境变化对健康的影响也至关重要。阿拉斯加居民描述了气候变化对健康的各种影响，包括不可预测和极端天气导致的发病率beplay竞技和死亡率、心理健康、生活方式的改变以及水和卫生基础设施的破坏(Brubaker等，2011年)。与监测环境变化类似，预防负面健康后果需要在当地范围内了解变化的类型、时间和速度，以及直接和间接的健康影响(Brubaker等，2011年)。综合健康评估可以系统地确定和量化气候变化在不同社会和生态背景下影响健康的许多途径。beplay竞技世界卫生组织认为，健康影响评估的一个自然切入点是在气候导致的迁移的规划过程中，因为评估可以将关键的健康问题摆在直接影响计划实施的决策者面前(Winkler等人，2013年)。

最后，综合评估应纳入一个侧重于环境对生计的影响的组成部分，其中将包括赖以生存的食物的供应情况。基于社区的监测和评估工具综合了气候变化对基础设施、健康和生计的影响，有可能全面解决气候变化对社区居民生活和生计的影响，促进适应，并beplay竞技动态应对持续的环境变化。在昆因加克使用这一工具可协助社区评估维持社区码头等基础设施的可行性，评估环境变化对维持生计和现金经济的影响，并确定最适当的长期适应战略。

结论

极端天气事件和缓慢而持续的环境变化将对人们和负责保护他们的治理机构的能力提出挑战。预防性重新安置提供了一种体制机制，在他们赖以生活和维持生计的土地不再适于居住或不复存在之前，主动保护人民。然而，美国目前没有治理框架解决决定预防性迁移应该何时发生以及谁应该做出迁移的决定等基本问题。政府强制的搬迁使搬迁人口变得贫困，并造成亲属关系和社会网络的破裂。需要设计和实施新的治理机构，以尽量减少或避免搬迁的不利影响。以社区为基础的综合社会-生态评估可以创造多层次的多学科知识生产，由当地社区领导数据收集工作，可以成为这一新治理框架的一个关键组成部分。

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