研究，部分进行了专题介绍生物区域方法的政治、设计和效果:流域组织的案例

加拿大麦肯齐河流域的合作与适应性跨界水治理:现状与展望

• 摘要
• 简介
• 案例与背景
• 政治、战略与制度设计
• MRB委员会作为流域协调组织的表现
  • 协调
  • 问责制
  • 合法性
  • 环境效率
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

麦肯齐河流域(MRB)是北美最大的相对原始的河流生态系统之一(2013年罗森博格国际水政策论坛)。它也是加拿大国内资源开发不断增加的地方，也是一个跨界系统，其中三个省、三个地区、一个联邦政府和土著政府(根据加拿大宪法，土著人民被称为“土著”)对水负有责任。我们认为，正如其他人所认为的那样(Delli Priscoli和Wolf 2009, Garrick等人2014)，联邦国家内部的跨界水治理可能面临类似于国际背景下主权国家之间的挑战。这种说法的证据很容易收集;考虑美国阿巴拉契科拉-查塔胡奇-弗林特盆地(Meruelo 2007)、印度纳尔默达河系统(Kumar 2014)或澳大利亚默里-达令盆地(Bhat 2009)的用水冲突。在MRB中，关于水电开发对下游影响的担忧已经持续了几十年。最近，越来越多的石油和天然气开采对环境的影响已成为主要问题。

为了说明这些挑战的范围和性质，上游水电开发改变了自然水流模式。油砂开采导致栖息地破碎化，并对水质造成影响;土著人民报告说，油砂矿下游的水质恶化，鱼类健康状况不佳(MRBB, 2012年)。MRB温度的变化影响了春季解冻、秋季冻结和河流流量高峰的时间;盆地的水文也可能受到永久冻土融化增加的影响(MRBB 2012)。这些变化可能影响人类住区和资源开发可用水的质量和数量。在MRB中尊重土著人民多样性利益的跨界水治理也是一个关键挑战。跨界治理的协调和适应性方法可能有助于解决与气候变化和湄公河流域工业发展相关的不确定性，并促进环境监测和决策的更大包容性。beplay竞技加拿大人如何应对这一流域合作和适应性治理的挑战，可以为跨界水管理的学者和从业者提供见解。

适应性治理强调学习和实验，这可以培养有助于处理社会生态系统中的复杂性和不确定性的条件(Chaffin et al. 2014)，包括存在于MRB等跨界水系统中的条件。适应性跨界水治理的特点是在监测和决策中纳入各种知识，即地方知识、传统知识和科学知识，以及能够灵活应对新信息的机构(Raadgever等人，2008年)。纵向和横向的信息共享以及嵌套机构的存在有助于促进适应性的跨界水治理，通过在适当的规模上进行知情和协调的管理响应(Folke et al. 2005, Akamani and Wilson 2011, Green et al. 2013)。流域组织等联合机构在生物区域的规模上运作，被认为是跨界系统适应性治理的关键促进因素(De Stefano et al. 2012, Green et al. 2013)。然而，如D. Huitema和S. Meijerink (未出版的手稿)指出，在流域组织形式和功能方面存在很大程度的变化。因此，评估流域组织对适应性治理的贡献程度需要考虑它们的制度设计和绩效。我们评估了在MRB中运作的流域组织麦肯齐河流域委员会(MRB委员会)在协调、问责、合法性和环境有效性方面的表现。利用这些制度绩效标准，我们还考虑了基于流域边界(一种生物区域方法)的治理在多大程度上有助于MRB的适应性治理(Slocombe 1998)。有效地实施适应性的生物区域治理方法需要适当的制度和支持性的政治环境(Folke et al. 2005)。如果没有问责制、合法性和有效性的证据，持续对适应性治理的兴趣可能会很困难(Cosens和Williams 2012)。因此，制度设计和绩效对于实现适应性治理至关重要。

MRB委员会是流域协调组织，于1997年根据《麦肯齐流域跨界水域总协定》(以下简称《总协定》)成立;加拿大政府等人，1997年)鼓励基于生态系统完整性、可持续性和尊重司法自治原则的合作管理。在本文中，我们讨论了与MRB董事会设计相关的发现，以及导致这一设计的政治和策略;董事会的有效性;以及委员会在多大程度上对流域的生物区域、适应性治理方法做出了贡献。

我们的发现是基于几个信息来源。共有118份文件，包括政府文件、技术报告、提交给环境评估听证会的文件、新闻文章以及土著政府和环境组织制作的文件，为我们的分析提供了依据。与直接参与流域水治理的关键知情者进行的19次半结构化访谈提供了丰富的数据来源，这些数据涉及流域水治理委员会和流域跨界治理的经验和看法。访谈被逐字抄录并由参与者核实。第一作者在环境评估听证会和会议上的个人观察，以及第二作者基于其作为西北地区(NWT)跨界谈判战略咨询专家组前成员的个人经历，也支持了我们的分析。访谈数据和政策文件根据D. Huitema和S. Meijerink讨论的与协调、问责、合法性和环境有效性相关的制度设计原则和评估标准进行分析。未出版的手稿)．还考虑了自适应跨界水治理指标的数据，包括嵌套、多层次设计、监测和决策中包含多种信息来源以及灵活性/响应能力。

案例和上下文

即使在一个全球公认的水资源丰富的国家，MRB(图1)也很突出。它拥有加拿大最长的河流系统，总长4241公里(MRBB 2003)。流域面积约180万平方公里，排水约占加拿大陆地面积的五分之一(MRBB 2003)。盆地的源头是和平河和阿萨巴斯卡河，分别发源于不列颠哥伦比亚和阿尔伯塔省。众多湖泊，包括整个加拿大最大的湖泊(大熊湖)和北美最深的湖泊(大奴湖)，以及国际上重要的三角洲和广阔的湿地，都是盆地水文的一部分。该盆地的水最终从麦肯齐河流入加拿大北部海岸的波弗特海。

该盆地的陆地和水生生态系统在全国和国际上都具有重要意义。除了包含一些北美大陆上最后一片几乎原始的荒野，MRB还拥有全球重要的湿地、苔原和森林生态系统;它们为许多物种提供了栖息地，这些物种全年部分或全部居住在盆地中。三角洲为数百万候鸟提供了关键的阶段和繁殖区;例如苔原天鹅和鹅使用阿萨巴斯卡湖上的和平-阿萨巴斯卡三角洲(图1)。波弗特海的麦肯齐三角洲是加拿大最大的活跃三角洲，面积约9000平方公里(Prowse et al. 2009)，是鱼类、白鲸、驼鹿和海狸等物种的重要栖息地(MRBB 2003)。该盆地的鱼类和野生动物资源不仅在生态系统中发挥着至关重要的作用，而且还是该盆地相当一部分人民，特别是土著居民的食物来源(GNWT, 2010年)。

相对于加拿大南部，MRB人口稀少。2001年(盆地人口数据的最新计算日期)，其人口估计为397,000人，其中大多数居住在阿尔伯塔部分(MRBB 2003年)。在加拿大北部作为一个整体(Prowse et al. 2009)，人口增长和人口结构变化与资源开发密切相关。阿尔伯塔省麦克默里堡(Fort McMurray)附近油砂的开发(图1)，是该盆地最近人口增长的主要原因。例如，在2006年至2011年全国人口普查年间，麦克默里堡的人口增长了约30%(加拿大统计局2012年)。这种人口增长主要是因为油砂开采和建筑的劳动力需求(伍德布法罗地区市政当局2012年)。占2001年人口15%的土著居民已经在MRB生活了数千年。原住民人口比例在盆地北部人口密度较低的地区最高(MRBB 2003)，那里的社区往往较小，即少于500人，分布在海岸线、湖岸和河流沿岸(Prowse et al. 2009)。

对该盆地的管辖权是共享和分散的。主要行动者包括各省、领地、联邦政府和土著人民。MRB委员会的成立部分是为了在这些参与者之间提供协调功能。

• 盆地的一部分位于加拿大的三个省(阿尔伯塔省，不列颠哥伦比亚省和萨斯喀彻温省)和三个领地(育空地区，西北地区和努纳武特，尽管努纳武特通常不被认为是一个盆地的管辖权，因为它的盆地土地面积的份额是如此之小;图1)根据《加拿大宪法》，各省对水资源的管理负有主要责任;因此，每个省都有自己的治理水的体制框架。
• 联邦政府也是一个关键的流域管辖权，因为宪法规定了它在渔业、国家公园、跨界水域和土著人民等方面的责任。
• 育空地区和西北地区分别于2003年和2014年通过权力下放程序从联邦政府获得了类似省的权力。
• 土著人民在加拿大社会中占有特殊地位，因为他们的历史、法律、条约和宪法规定的权利。因此，该盆地包括原住民(First Nations)、Métis和Inuvialuit(或加拿大西部因纽特人)的传统领土、条约地区和土地索赔地区，这一事实对盆地跨境水治理的任何讨论都至关重要。

该盆地正面临着一系列威胁。流域大部分地区缺乏足够的基线环境数据，难以跟踪长期环境变化(MRBB 2012)。beplay竞技气候变化是流域社会和生态系统当前和未来的一个重要压力源(Schindler和Donahue 2006)。Wolfe等人(2012)预计MRB上游的春季淡水和夏季流量将下降。一些模型表明，和平河地区的年流量可能会增加，秋季和冬季的流量较高，但夏末和初秋的流量减少(Schnorbus et al. 2011)。对未来阿萨巴斯卡河流量的建模表明，由于高海拔地区冰川冰和积雪的减少，流量将持续减少(Sauchyn et al. 2015)。气候变化对盆地的影响还存在一些不确定性。beplay竞技总体而言，人类住区和资源开发可用水的质量和数量预计会发生波动，因此有必要在该流域采取适应性办法(流域评估报告，2012年)。

位于阿萨巴斯卡和和平分盆地的能源开发项目是MRB社会和环境变化的另一个来源。化石燃料开采是阿尔伯塔省阿萨巴斯卡盆地的主要经济活动。2014-2015年，从沥青开采中收取的特许权使用费总额约为50亿美元，超过了该省收取的一半(阿尔伯塔省政府，2015年)。从2000年到2014年，地面和地面油砂矿的产量增长了约74%，从每天66万桶油砂增加到每天230万桶油砂(阿尔伯塔能源和公用事业委员会2001年，阿尔伯塔能源监管机构2015年);预计到2030年，产量将达到约480万桶/天(阿尔伯塔能源监管机构2015年)。

油砂开发在阿尔伯塔省的经济中占有重要地位，但它也造成了大规模的环境破坏。超过600平方公里的土地正在开发用于油砂开采，该地区约有170平方公里的尾矿库(MRBB 2012)，其中含有环烷酸、多环芳烃、砷和其他微量金属(Timoney和Lee 2009)。开采油砂最重要的水源是阿萨巴斯卡河;开采每生产一桶石油平均需要3.1桶水(加拿大石油生产商协会2015年)。处理过的水储存在尾矿库中，已发现尾矿库渗入阿萨巴斯卡河及其支流(Timoney and Lee, 2009年)。艾伯塔省油砂开发的规模和速度是有争议的，因为当地的环境影响，包括栖息地破碎化和破坏、污染和用水(Hodson 2013)，以及对原住民和条约权利的影响，以及对加拿大温室气体排放的贡献(Mantyka-Pringle et al. 2013)。油砂开采对环境影响的担忧延伸到西北地区下游(加拿大土著事务和北方发展局及西北地区政府，2011年)。2000年代末和2010年代初，几份报告批评油砂地区的监测项目未能提供必要的数据来评估累积效应(加拿大审计长2011年)，也没有提供足够的抽样和基线信息来充分评估行业对景观的影响(Kelly et al. 2010，油砂咨询小组2010年)。为此，联邦政府和阿尔伯塔省于2012年合作制定了一项多年联合油砂监测计划(加拿大政府和阿尔伯塔省政府2012年)。MRB董事会并没有直接参与这项监测工作。

该盆地的水力发电站产生的电力对不列颠哥伦比亚省的经济也极其重要。位于和平河上的两座电站约占该省发电能力的30% (MRBB 2003)。第三座大坝于2014年秋由省政府和联邦政府批准。水电设施对和平河的环境影响一直是下游社区和政府长期关注的问题(北部河流流域研究委员会1996年)，他们在2013年和2014年对第三座大坝的环境评估中提出了担忧(GNWT 2013年，加拿大公园2013年，摩尔2014年)。和平河上的贝内特大坝(图1)改变了河流流量的季节性模式，即冬季流量大，春季流量小，长期以来，人们一直认为这对和平-阿萨巴斯卡三角洲的生态产生了负面影响(Prowse和Conly, 2000年)。在和平-阿萨巴斯卡三角洲所经历和观察到的变化在多大程度上是由气候变化或大坝的流量调节引起的，目前是一个有争议的问题。beplay竞技一些研究表明，气候驱动因素是罪魁祸首(Wolfe et al. 2012)，而另一些研究则承认，尽管气候变化有影响，但流量调节是下游生态系统扰动的更有影响力的驱动因素(Beltaos 2014)。beplay竞技

总之，MRB是一个全国重要的生物区域。关键的生态资源存在于一个对土著人民极为重要的地方，他们在这片土地上居住了几千年。主要的经济发展已经存在，而且还有更多的计划。监测和基线资料不足意味着工业发展和气候变化造成的环境变化程度存在很大的不确定性。beplay竞技气候变化和工业发展导致的环境变化程度的不确定性，以及湄公河流域的多重利益攸关，使得对该流域的治理采取适应性方法是可取的。beplay竞技

政治、战略和制度设计

共享MRB的司法管辖区对水资源有独立的责任。因此，尽管该盆地完全位于加拿大境内，但在这种情况下，在共享的国际盆地中典型的各种问题也存在(Loures et al. 2008)。认识到这一挑战，流域管辖区在20世纪70年代初开始致力于采用更合作的方式进行水管理(Creery 1979)。这些努力与联邦政府的国家领导时期相吻合，各省和联邦政府在加拿大的水问题上进行了相对高度的合作(Booth和Quinn, 1995年)。这种合作精神已经消散，因为这些地区获得了类似省的资源管理权力，联邦环境部的削减降低了联邦政府处理水相关事务的能力(Clancy 2014)。如上所述，尽管联邦政府确实拥有跨界水域的宪法管辖权，但近年来，在跨界水域问题上，联邦政府在很大程度上服从于次联邦政府(Saunders 2014)。成立MRB董事会的协议始于1988年，经过多次谈判和公众评论。1990年代初起草了一项协定，1997年各司法管辖区的负责部长签署了《总协定》(加拿大政府等，1997年)，最终确定了该协定。《总协定》反映了20世纪90年代加拿大政府间合作的首选风格，以及当时在国际领域围绕生态系统和跨界水资源进行讨论的关键原则，例如，信息交换、水道国之间的合作和生态系统方法(Slocombe 1998, McCaffrey 2007)。表1总结了这些偏好和原则是如何用D. Huitema和S. Meijerink (未出版的手稿)．总协定C部分(加拿大政府等，1997:3-4)的主要基本原则包括:

1. 以符合维持水生态系统生态完整性的方式管理水资源;
2. 为今世后代以可持续的方式管理水资源的使用;
3. 各方有权在其管辖范围内使用或管理水资源的使用，前提是这种使用不会不合理地损害任何其他管辖范围内水生生态系统的生态完整性;
4. 规定就可能影响另一管辖区水生生态系统生态完整性的发展和活动及早有效地进行磋商、通报和分享信息;
5. 以合作和谐的方式解决问题。

该协议没有定义生态完整性、可持续管理或合作管理的构成。实现这些目标取决于在《总协定》的大框架下，邻近管辖区之间将谈判达成的七项双边水管理协定的实质内容。MRB董事会可以支持这些协议的谈判，但它没有明确的谈判作用。截至2015年10月，已完成三项双边协议。其中一条位于育空河和西北地区之间，于2000年完工，但许多人认为它已经过时，需要修订。2015年，艾伯塔省与西北地区政府、不列颠哥伦比亚省与西北地区政府签署了双边水资源管理协议。另外四项双边协定目前正在谈判中。

主协议第2(D)节创建了流域组织，这是本文的重点:MRB董事会。主协议的边界和MRB委员会的管辖范围在水文上是确定的，这一边界规则没有争议。在谈判协议时，先前研究中确定的水文边界被接受为MRB委员会的管辖范围。划定边界与政治无关，因为它被视为“一项GIS(地理信息系统)工作，如果有人说界线需要向东移动一英里或向西移动一英里，因为他们现在已经做了更详细的GIS工作……”很好。这不是问题”(关键线人4)。

根据主协议的定义，MRB董事会有三名官员由联邦政府任命，各一名由省和地区任命。如果成员辖区希望退出该协议，《主协议》规定，必须提前一年通知所有其他辖区。委员会成员的一个显著特点是规定有五名土著成员。这些成员由每个省和地区的土著居民组织选出，然后由各自的司法管辖区任命。一些董事会成员建议，原住民成员的加入为董事会带来了必要的视角(关键线人1和4)。然而，MRB董事会的聚集规则要求出席的三分之二成员的超级多数同意一项决定或承诺。因此，在大多数情况下，如果没有一些政府成员的支持，土著成员无法通过决议或行动项目。

MRB董事会的总体任务是支持主协议的原则，并提供一个论坛，以协调和促进每个管辖区之间的信息交流。与基础信息规则有关的具体责任已在主协议中规定;其中包括监测共享MRB部分的司法管辖区之间将完成的双边水管理协议的执行情况，每五年为负责部长编写一次水生生态系统状况报告，至少每三年审查主协议的条款并向部长们提出修订建议，鼓励一致的监测计划，并建议统一的水质和数量目标。委员会还负责考虑土著人民的需求，以与文化相关的方式让他们了解MRB，并纳入传统的生态知识和价值观。收益规则是明确的。主协议规定，双方共同承担的年度费用总额不得超过280,000美元(D部分，第3节)，该金额自1997年以来从未增加过。

参与主协议谈判的阿尔伯塔省和萨斯喀彻温省官员认为，MRB董事会的任务范围比理想情况更广。这些管辖区之前曾签署过另一项加拿大内部跨界协议，即1969年艾伯塔省、萨斯喀彻温省、马尼托巴省和加拿大之间的分摊总协议，该协议创建了草原省水委员会(PWBB)。1969年的协议分配了加拿大南部萨斯喀彻温河系统的水域，流经阿尔伯塔省、萨斯喀彻温省和马尼托巴省(Percy 2012)。它要求PPWB确保每个司法管辖区获得其全部分配，促进信息交换，防止和解决纠纷(Saunders和维尼格，2006年)。来自阿尔伯塔省和萨斯喀彻温省的董事会成员更倾向于更窄的PPWB范围(关键消息来源7)。然而，由于其关注的是生态完整性和可持续水资源管理的原则，《总协议》的范围比1969年的《草原各省分摊总协议》要广得多(Saunders 2012)。西北地区的政府认为，由于MRB的情况更加复杂，这种更广泛的方法更合适(关键线人2)。

在权力规则方面，MRB董事会是一个旨在促进和协调而不是监管的机构。它没有独立于创建它的政府的权力。它不发放许可证或做出资源管理决策。它可以通过在省、地区和联邦公开听证会上提供信息和充当“法庭的朋友”来影响决定(Donihee et al. 2000)。然而，MRB董事会无权干涉双方的管辖权;事实上，主协议的G部分明确保护“双方的专有权利或利益”。这种制度设计是有目的的。没有一个管辖区希望将其作出资源管理决策或影响其发展轨迹的自主权割让给一个多管辖区管理委员会(关键举报率4)。

尽管在董事会的设计和作用方面存在一些分歧，但各方达成了足够的共识，最终签署了《总协议》。毫无疑问，签订这项协定的部分原因是，总协定没有约束力，其语言含糊，其原则取决于今后将谈判达成的双边水管理协定的履行情况。这种定义的模糊和开放可以被解释为可取的;它反映了与灵活性有关的适应性管理原则，并为未来的水资源管理人员留下了选择余地。但是，如果没有具体的定义和水质或数量目标或建议，协定的执行也容易受到各国政府合作和遵守协定原则意愿的波动的影响。例如，在协议签署后的几年里，包括油砂开采和水力发电设施扩张在内的重大工业发展，已经引起了下游政府的极大关注。近年来，联邦政府优先增加加拿大的资源开发;在MRB中，扩大资源开发具有强烈的利益(Clancy 2014)。阿尔伯塔省的上游水电开发和油砂开发激发了西北地区水资源战略的制定(专栏1)，该战略的成功在很大程度上取决于尊重西北地区关切的双边协议的存在。

为了回应人们对《主协议》执行方面存在缺陷的看法，该流域最下游的管辖区西北地区(NWT)最近一直在倡导改变MRB董事会的成员和资金，因为它认为该委员会效率低下，缺乏独立于政府的独立性，缺乏必要的权威(关键线人2和3)。西北地区环境与自然资源部部长迈克尔·米尔滕伯格(Michael Miltenberger)几次不成功的尝试与其他部长会面，讨论在主协议范围内改革委员会(关键消息来源5)。然而，由于水很少是部长们的关键问题，当它是，它与许多其他问题竞争(Clancy 2014)，修改MRB董事会指示所需的跨司法管辖区共识尚未到来。各省和地区对MRB董事会的角色有不同的看法也是一个因素。

如上所述，自1997年签署《总协定》以来，已完成三项双边协定。在2000年育空地区和西北地区之间的协议中，问题相对简单，风险比不列颠哥伦比亚省和阿尔伯塔省或阿尔伯塔省和西北地区之间的协议要低得多(Saunders 2012)。2015年签署的协议是西北地区强烈希望达成双边协议的结果。为了重振和协调建立双边协议的进程，主要在西北地区的领导下，制定了《双边水管理协议指导文件》(MRBB 2009)。该文件(MRBB 2009)提供了共同的指导方针，以便谈判的每项双边协议都能相互补充;一些受访者报告说，这有助于协议的谈判(关键线人9和10)。

2015年完成的双边协议反映了双边水管理协议指导文件的某些方面。其中包括承诺制定关于地表水和地下水质量和数量以及水生生态系统健康的跨界目标。目标将根据双边管理委员会制定的监测和学习计划制定。这些协定还重申了总协定的指导原则。然而，与双边水管理协议指导文件不同的是，该文件概述了加拿大环境局未来可能发挥的作用，即监督双边协议的实施(主协议下的职责之一)，该协议没有将这一责任分配给MRB委员会。相反，协议设立了由政府任命人员组成的管理委员会，并赋予他们与执行协议和报告执行进展有关的职责。对于本文的目的来说，更重要的是MRB委员会所设想的有限作用，在协议中只提到了两次:关于确定盆地范围内研究优先事项的作用，以及在帮助解决已提交给MRB委员会的争议的背景下(阿尔伯塔省政府和西北地区政府2015年，不列颠哥伦比亚省政府和西北地区政府2015年)。附录承认MRB董事会将在执行协议中发挥监督作用，但缺乏具体细节。

MRB董事会将在多大程度上进行流域层面的研究、解决争端和提供监督是不确定的，部分原因是它的运作受到限制。正如Donihee等人(2000)所指出的，即使没有双边水管理协议，MRB委员会也可以在流域跨界水治理中发挥更积极和参与的作用。在下一节中，我们将探讨为什么这种情况没有发生。

MRB委员会作为流域协调组织的表现

流域组织绩效评价是本专题论文的一个关键目标。我们根据D. Huitema和S. Meijerink (未出版的手稿)，即协调、问责、合法性和环境有效性。这有助于我们考虑在MRB中采取更具适应性的跨界水治理方法的潜力。除下文所述外，我们已采用Huitema和Meijerink (未出版的手稿)．

协调

协调可以说是MRB董事会最重要的职能之一。然而，尽管主协议促进了对流域水域管理的更全面的方法，但委员会可以进行的协调类型受到主协议中所包含的权威规则的限制(表1)。为了说明这一点，主协议的措辞中没有要求或允许MRB委员会积极应对任何管辖区的发展，即使这些发展具有跨界影响(Donihee et al. 2000)。该委员会可以在省级规划和监管过程中发挥合理的干预作用，提供信息或提出一般原则。然而，提出支持或反对特定项目的具体立场将违反主协议中有关合作和尊重各方管辖权的条款(Donihee et al. 2000)。

根据几位受访者(关键线人1、3和7)的说法，对司法管辖区利益的关注意味着，MRB董事会有时难以采取整个盆地的视角。尽管MRB董事会提供了一个分享信息的论坛，但一位受访者评论说，没有机制或要求其他司法管辖区修改内部管理程序以回应会议上提出的问题(关键线人11)。《总协定》中保护作出资源管理决定的司法自治的条款加强了这一点。事实上，在工业发展方面协调盆地内存在的有时相互竞争的利益一直是一个挑战。例如，不列颠哥伦比亚省水力发电设施的流量调节一直是下游辖区阿尔伯塔省和西北地区长期关注的问题(北部河流流域研究委员会，1996年)。然而，当不列颠哥伦比亚省批准其在和平河上的第三座大坝时，该项目的批准条件并没有考虑到下游对大坝建议的最小流量是否充足的直接担忧(不列颠哥伦比亚省环境评估办公室2014年，Moore 2014年)。

《总协定》允许各司法管辖区通过双边协定加强协调职能。例如，2015年达成的双边协议中包含了关于通知和磋商的具体要求和义务。重要的是，它们将通知和咨询功能分配给bmc。每个独立的管理公司的经验和观点都有可能被带到MRB董事会。然而，该协议及其附录并未说明两家公司是否会相互协作或与董事会合作。这种遗漏令人担忧，因为通过嵌套机构进行协调和纵向信息共享是适应性跨界治理的关键组成部分。

争端解决是世界其他地区流域组织的共同功能(Huitema和Meijerink 2014)。通过帮助解决争端，流域组织可以支持以协调一致的方式治理共享的流域。当成员(Donihee等人，2000年)或BMC(阿尔伯塔省政府和西北地区省政府，2015年，不列颠哥伦比亚省省政府和西北地区省政府，2015年)直接向董事会提出与主协议有关的问题或争议时，MRB董事会可以在解决争议方面发挥作用。但是，考虑到《总协定》各方在谈判时所希望发挥的有限和受到谨慎限制的作用，委员会只能在这种情况下发布结论和建议，有关各方无需作出答复。此外，正如Saunders(2012)指出的那样，主协议既不允许司法角色，也不允许任何形式的有约束力的仲裁，这意味着它所包含的争议解决程序是薄弱的。这种避免有约束力的司法争端解决模式在最近达成的双边水管理协定中得到了复制。

MRB董事会的任务是建议水质和数量的目标，这是支持生物区域视角的另一种协调途径。然而，它没有权力确保或要求流域管辖区有共同的政策(关键线人4)。已完成的双边水管理协议确实包含制定特定地表水和地下水质量和数量目标以及生物目标的规定。目标尚未确定，但将以卑省省政府(阿尔伯塔省政府和西北地区省政府2015年，不列颠哥伦比亚省省政府和西北地区省政府2015年)制定和实施的学习计划为基础。然而，双边协议表明，与水质和数量目标相关的监测和报告将由bmc负责，而不是MRB委员会，这可能会对流域治理的生物区域方法提出挑战。

MRB董事会的任务是进行研究并生成有助于从生物区域角度研究与水有关的问题的信息。事实上，这是双边协议中分配给MRB董事会的两个角色之一。Donihee等人(2000)在为理事会准备的一份从法律角度对总协议进行的全面评估中提出，对于理事会而言，以更积极主动的方式解决与水资源或水生生态系统的可持续利用有关的全流域问题，不一定需要双边协议。尽管有这样的意见，董事会并没有抓住这个机会。相反，它集中精力编写《环境状况报告》;根据《总协定》的规定，必须每五年向部长们提交一次。已经提交了两份这样的报告(MRBB 2003,2012)。第二份报告逾期了好几年;它对第一份报告(MRBB 2012)中提出的盆地关键问题进行了简要概述和总结。

MRB董事会有一项特殊任务，即让土著人民参与其审议并整合传统知识，这是该协议的一个重要特征，有助于盆地的适应性治理。原住民董事会成员显然不是普通公众的代表。相反，他们应该代表他们被任命的省/地区的土著人民的利益。这是一项复杂的任务，因为每个辖区的土著人民各不相同;如主协议第2节所述，该盆地是不同的第一民族Métis和因努维阿鲁特人的家园。由于在领土上存在土地要求协定，赋予土著人民具体的治理职能，这些管辖区内土著人民的法律地位不同于流域省级部分的土著人民的地位。在董事会土著成员参与其活动的能力方面也存在实际挑战。例如，支持能力建设的资源一直不足(关键线人7)。对于协调主题来说，最重要的是，一位高级领土官员将允许土著董事会成员发挥的作用描述为“象征性”(关键线人2);受访者表示，从西北地区的角度来看，这是完全不可接受的，在那里，土著政府被视为领土政府的合作伙伴(方框1)。

鉴于MRB董事会在运作方面受到的限制，其协调职能的表现不应令人惊讶。理事会的日常工作有一个秘书处，有一名工作人员(MRBB 2013)。受访者强调，MRB董事会的预算自1997年以来一直没有增加，太有限了，无法进行重要的原创性研究。此外，正如一位前执行董事指出的那样，不同的司法管辖区一直难以就如何利用有限的可用资金开展研究计划达成一致(关键线人7)。他将这部分归因于董事会的组成。与其他几位受访者一样，他指出，政府董事会由官僚机构主导，这可能不利于更广泛的视角，因为政府成员过于关注自己管辖范围内的利益。资金也不足以协调盆地管辖范围内的各种监测项目(关键告密者5)。事实上，由于公众和科学界的担忧，2012年为油砂制定的最近监测项目是加拿大和阿尔伯塔省的联合倡议(加拿大政府和阿尔伯塔省政府2012年)，不涉及MRB董事会，这引发了人们对董事会的相关性以及共同管理盆地的政治承诺的力度的质疑。西北地区政府(GNWT 2012)要求其土著合作伙伴参与监测计划的实施，但未获成功。2014年，加拿大审计长审查了监测计划的表现，并指出“需要进一步努力，以实现与利益相关者(包括第一民族和Métis)合作的承诺，并纳入TEK[传统生态知识]”(加拿大审计长2014:17)。

问责制

在MRB董事会这样的情况下，问责制应该如何评估是复杂和有争议的。MRB董事会由各司法管辖区的部长们创建。它的存在是为这些部长们所喜悦的，并且在形式上只对他们负责;从这个角度来看，一位前董事会成员建议，问责制不是一个问题(关键线人4)。相比之下，其他受访者指出了更大的问责制问题。例如，各部长没有义务向各自的立法机构或公众提交委员会的报告(关键举报人3)。因此，部长们自己不定期对委员会实现其任务的成功或失败负责，也不定期对主协议条款的满足程度负责(关键举报人5)。事实上，水很少是部长们的关键优先事项(Clancy 2014)。也许最近的Miltenberger部长是个例外，这导致了董事会受到的政治关注水平较低。

MRB委员会对流域土著人民的问责也是一个值得考虑的重要问题(关键线人5)。就主协议的法律文本而言，委员会并不像对部长们负责那样具体地对土著人民负责。然而，从西北地区的角度来看，原住民的责任问题就不那么明确了。如前所述，西北地区政府将土著政府视为合作伙伴(方框1)。这与加拿大省级和联邦政府对土著人民的总体看法形成鲜明对比(Phare 2009)。与公众接触的机制存在差距，与流域土著人民接触的方法参差不齐，可能会对适应性治理提出挑战。

主要的举报人对MRB董事会履行其职责的程度有不同程度的满意。关于上述讨论的各种问题，一些受访者认为，委员会在履行《总协定》规定的任务方面没有特别有效，而且重要的是，没有被追究责任。例如，董事会被要求每年提交报告。然而，在2007-2011年期间，它没有发布任何年度报告，并在2013年更新了报告要求(MRBB 2013)。如前所述，MRB委员会迟迟未发布其第二份《水生生态系统状况》报告。该委员会还有一项具体的任务，就是纳入传统的生态知识，但据受访者说，这一点很难做到。在最近的一份报告中，委员会自己承认，“与西方科学的可用性相比，传统知识在麦肯齐河流域的所有地区都没有得到充分的代表”(MRBB 2012:10)。

从历史上看，MRB董事会是否履行其职责似乎对《总协议》的所有签署国都不重要，这类担忧说明了问责制。然而，公平地说，必须强调的是，增加委员会的预算，改变对政府成员在委员会中的作用的指示，鼓励委员会在其授权范围内扩大活动，为其提供更有效地整合传统生态知识所需的支持，甚至通过新的协议重组委员会，完全在流域管辖范围内(在各方同意的情况下)。这些活动中的任何一项都需要得到所有流域管辖区的同意。尽管大多数司法管辖区同意修改预算是必要的，但尚未就变化的确切性质达成一致(关键线人3;MRBB 2013)。

合法性

与问责制一样，关于MRB董事会的合法性存在多种观点。合法性的概念通常被定义为那些受制于其行为的人对机构的认可(Suchman 1995, Gearey和Jeffrey 2006)。MRB董事会具有流向根据各方签订的协议组成的机构的合法性，这些协议本身具有合法性。它当然没有超出其授权，甚至(可以说)达到其授权的极限(Donihee et al. 2000, Saunders 2012)。

合法性通常是根据投入和产出来评估的(见Huitema和Meijerink 2014)。在投入方面，MRB董事会为各方提供了一个分享信息的论坛。董事会会议上的讨论是不公开的，会议记录也不会公开。因此，MRB董事会创造了一个安全的环境，在这个环境中可以进行对话，可以讨论有争议的问题(关键线人3和6)。事实上，它在吸引流域内的普通公众或为流域居民所知方面的记录不佳，这是几个受访者指出的问题，从这个角度来看，也没有削弱其合法性;《总协议》的签署国并没有寻求这种参与，尽管加强与公众的联系可能是必要的，以便在流域建立一种更具适应性的方法。MRB委员会在投入方面明显不足的地方是未能满足土著人民参与和有效利用传统生态知识的要求。董事会本身认为这是一个缺陷(MRBB 2012)。委员会的传统知识和加强土著伙伴委员会一直致力于鼓励在环境监测和评估中收集和结合传统知识的最佳实践，以解决这一缺陷(Stevensen 2012)。

在产出方面，MRB委员会没有完成其提供年度报告和每五年提供一次环境状况报告的具体任务。上面指出了与产出合法性有关的许多相关问题。重要的是，一些受访者指出，双边协议制定的缓慢速度是该委员会效率低下的证据。我们认为这种批评是不公平的，因为《总协议》没有赋予董事会在双边协议谈判中的任何角色。双边协定谈判的进展速度完全由《总协定》的签署国决定，而不是由执董会决定。

环境效率

主协议将保护MRB的生态完整性作为指导原则，但最近完成的双边水管理协议将监测和报告环境绩效的责任分配给了独立于MRB董事会的bmc。基线数据差或有限，监测不充分，使得评估流域内的环境绩效变得困难(MRBB 2012)。因此，评估MRB委员会的环境绩效具有挑战性，因为关于MRB委员会前和后环境状况的知识存在差距。不幸的是，这些知识上的差距可能会对适应性治理提出挑战，因为适应性治理需要生态基线来衡量不断变化的生态系统动态。然而，重要的是要记住，MRB董事会没有权力直接干预各方的环境决策。任何对委员会环保表现的评估，都必须参考委员会运作所受的限制。最终，各省、地区和联邦政府要对流域内的环境后果负责。他们的职责是通过双边协议和bmc来履行的，在这些协议中，MRB董事会没有被赋予持续的作用。

结论

1997年，随着MRB总协议的签署和MRB董事会的成立，MRB确立了生物区域方法。然而，基于我们对MRB委员会的协调、问责、合法性和环境有效性的评估，我们质疑在该盆地是否已经实现了生物区域的适应性方法。我们的担忧是基于几项证据。首先，MRB理事会历史上在盆地中发挥的作用相当有限，最近完成的双边协议赋予了委员会非常有限的作用，这表明它可能不会在促进盆地生物区域治理方面发挥积极的作用。其次，与纳入传统知识相关的挑战引发了关于来自多种来源的知识在多大程度上能有效地为监测和决策提供信息的问题。双边协议承认，传统知识以及科学和地方知识将为制定具体的水质、数量和生物目标提供信息，这是一种积极的改进，有助于实现适应性治理。但是，这些协定尚未得到执行。此外，由于协议中没有迹象表明，bmc将相互协调或与董事会协调，因此，对于嵌套的多层方法已实现到何种程度，存在相当大的不确定性。最后，尽管创建该委员会的《总协定》具有灵活性，因为它避免了精确的定义，并将细节留给双边协议来规定，但这种开放性也形成了一种制度背景，在这种制度背景下，具有跨界影响的工业发展继续在MRB上游部分扩展。这使我们得出结论:虽然促进协调的制度设计是必要的，但还远远不够。 Ultimately, institutions work according to the political contexts in which they are embedded.

首先考虑MRB委员会，这是唯一一个在生物区域范围内进行协调的机构。它有限的财政支持和人员配备，以及司法管辖区希望在不受外部干扰的情况下保持对资源开发决策的自主权，导致它在盆地中发挥的作用是被动的和有限的。各司法管辖区没有选择通过双边协定大力加强生物区域办法。而不是通过最近完成的双边协议来重振董事会发挥更积极的作用，bmc被赋予了MRB董事会许多协调和监督的核心职能。双边协议和附录没有说明bmc和MRB董事会之间是否会进行协调。因此，随着协议的实施，纵向和横向信息共享的程度是不确定的。这种遗漏是不幸的;正如一位受访者所说，充分保护和在某些情况下恢复生态系统的完整性需要比目前更加合作和包容的合作努力(关键线人17)。与MRB委员会一起创建bmc确实创建了多层设计，并且从表面上看，为生物区域治理提供了一种嵌套方法。然而，委员会有限的授权和资金意味着它不能主动应对盆地中出现的问题。 The interjurisdictional consensus required to alter the MRB Board’s instructions and funding arrangements has not been forthcoming. Furthermore, capitalizing on the nested approach will likely require a much more inclusive and coordinated approach than has existed.

正如几位受访者所指出的，对尊重司法自治权的担忧意味着，与水电设施如何运营以及油砂开发的速度和规模相关的潜在问题不在司法管辖区之间的讨论范围内(关键信息提供者3和18)。如前所述，联邦政府倾向于不干预被认为是省级的资源事务(Saunders 2014)，近年来一直在追求增加资源开发，批评者认为这限制了其环境保护议程(Clancy 2014)。考虑到在监测和决策过程中纳入各种知识对适应性治理的重要性，MRB董事会一直努力有意地纳入传统知识，这是另一个不足之处。董事会为解决这一缺点所做的工作是有希望的。传统知识以及科学、社会科学和地方知识可用于制定跨界水质和数量目标，这一事实表明，希望并愿意在双边管理协定的执行中纳入多种信息来源。然而，重要的是要认识到，各省和地区与土著人民协商的方式非常不同，这些差异可能会对整个盆地有意义地包容土著人民和传统知识构成挑战。历史和当前的权力不对称使得过去很难纳入传统知识(Stevenson 2013年)，双边协议没有直接解决加拿大的殖民遗产，例如土著和非土著加拿大人在健康、教育和收入方面存在的巨大差异(加拿大真相与和解委员会2015年)。

最后，我们回到本专题的一个基本主题:制度设计的重要性和局限性。MRB董事会的运作受到设计上的限制。在谈判《总协议》时，各司法管辖区希望有一个机构协调信息交换，但无权干预司法管辖区间事务。当动力和资源不足以全面实施协议时，存在的关于生态系统完整性和可持续水资源管理原则的共识就破裂了(关键线人1)。20世纪70年代和80年代存在的司法管辖区间合作和合作意愿在今天已经大大减少。联邦政府一直不愿在环境问题上发挥领导作用。最近完成的与领土的权力下放协议使这种犹豫更加严重，通过这些协议，领土的资源管理责任从联邦政府转移到领土政府。此外，近年来，联邦政府一直奉行减少工业监管负担的政策，包括限制联邦环境保护水的范围和应用(Clancy 2014)。

矛盾的是，这个案例研究表明，尽管促进协调的制度设计是必要的，但还远远不够。流域组织的存在并不一定导致适应性治理。是否愿意根据生态系统完整性和可持续性原则有效协调和管理MRB，在很大程度上取决于司法管辖区是否愿意这样做。正如我们已经证明的那样，这种愿望在MRB中并不总是一致的。这些双边协议代表着对协议原则的重新承诺，或许也是盆地合作和适应性治理的新开端。它们在多大程度上有助于采用生物区域的、适应性的流域治理方法，将需要解决与纳入传统知识和协调流域资源开发中涉及的各种利益相关的缺陷。这当然需要独立的bmc之间的协调，无论是有机的还是通过MRB董事会。达到这一协调水平可以使湄公河流域的治理成为主动应对流域新威胁的适应性治理制度的积极范例。

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