合成，一部分的特别功能走向更具弹性的洪水风险治理

2013年德国大洪水后洪水风险管理体系综述

• 摘要
• 简介
• 方法论的方法
• 2013年6月的洪水与2002年8月的对比
  • 气象条件
  • 水文过程和水力影响
  • 社会经济影响
• 2002年以来德国洪水风险管理的变化
  • 防洪
  • 适当利用易受洪水侵袭的地区
  • 为应对和恢复做好准备
• 走向更加综合的洪水风险管理
  • 加强洪水风险管理周期的建议
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

2013年6月，许多中欧国家，即瑞士、奥地利、捷克共和国、斯洛伐克、波兰、匈牙利、克罗地亚、塞尔维亚，特别是德国，发生了大范围的洪水，从水文角度来看，这次洪水可以被视为至少过去60年里最严重的事件(Merz et al. 2014)。这一事件唤起了许多人对2002年8月洪水的记忆，当时破纪录的降雨量导致易北河和多瑙河及其一些支流的极端流量和水位(见Ulbrich et al. 2003, Engel 2004)。当时，巨大的水力冲击导致了大坝溢洪道的激活，以及许多地方的堤防的泛滥和破坏。在其他方面，缺少或不完整的洪水预警，防洪设施的不良维护，以及缺乏风险意识和对充分反应的知识被认为是洪水风险管理的弱点(DKKV 2003, thiken等，2005一个)．在德国，21人死亡，总损失达116亿欧元(参照2005年，thiken等人，2006年)。到目前为止，这一数字超过了之前灾难性事件的损失，并没有被2013年洪水所超过，预计洪灾的直接总损失为60 - 80亿欧元(thiken et al. 2016)。

在1993年和1995年莱茵河发生洪水之后，德国联邦各州和联邦政府水问题工作组(LAWA)已经提出了更综合的洪水风险管理办法。但是，这些准则(1995年法律)没有充分反映在德国的水资源立法中。2002年洪水过后，许多活动在行政和立法层面展开(例如，DKKV 2003年，Heintz等人2012年，Bubeck等人2015年)。特别是德国2005年的《防洪法案》(Artikelgesetz zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes)和欧洲洪水指令(2007/60/EC;EC 2007)对德国联邦水法(Wasserhaushaltsgesetz)．这标志着从单纯以技术为导向的洪水防御向更综合的洪水风险管理系统的进一步转变，该系统还考虑了非结构性措施，以最大限度地减少洪水的不利影响(Hartmann和Albrecht 2014年)。

2005年、2006年、2010年和2011年较小的洪水事件已经表明，地区和地方政府以及易受洪水影响的居民和公司已经适应了洪水风险，并实施了预防和准备措施(Kreibich等，2011年)一个,Kienzler等人，2015一个)．由于这种高频率、低影响的事件通常比极端洪水更容易应对，2013年的严重和广泛的夏季洪水为评估政治、行政和民间社会自2002年以来实施的措施的有效性提供了机会。因此，本文的主要研究问题如下:

• 自2002年8月的洪水以来，德国洪水风险管理系统发生了哪些变化?
• 这些变化是否有助于避免和减轻2013年6月洪水造成的损失?
• 为了在德国建立一个更加综合的洪水风险管理系统，应该进一步做些什么?

为了解决这些问题，2013年10月至2015年2月对德国洪水风险管理系统进行了审查，并由DKKV(2015)全面发布。本文对主要研究结果进行了总结。

方法论的方法

对于分析社会如何应对和适应破坏性事件，风险管理周期提供了一个有价值的框架(例如，DKKV 2003, Kienholz et al. 2004)。在我们的审查中，考虑了三个阶段:

• (紧急)反应:在事件发生期间，优先采取立即措施，以限制不良影响和事件持续时间;
• 恢复:在事件发生后，受影响的社会开始修复损害，并恢复到与破坏性事件发生前相同或类似的生活水平;
• 降低风险:在此期间，计划并实施旨在将风险降至最低的措施。

三种主要的降低风险策略被区分出来:(1)防洪以避免(城市)地区被淹没，(2)通过适应使用洪水易发地区来预防损失，(3)为应对和恢复做好准备。为了评价，每一项战略都进一步划分为具体措施，并对这些措施进行详细审查。由于专题的范围很广，需要采取各种办法和方法来收集和分析适当的数据和资料。例如，与洪水相关的议会调查、政策文件和法律、公众可访问的洪水危害和风险地图、事件文件和(媒体)报道被系统地搜索，以捕捉洪水风险管理的发展，特别是在德国所有16个联邦州(着陆器)，主要负责洪水风险管理。这份材料还附有对德国财产保险公司以及所有16个联邦州最高水务当局的书面调查。在2014年6月举行了利益攸关方研讨会，以获得建议。根据救济和援助组织关于2013年洪水的(内部)报告对应急反应进行了评估。此外，在2014年11月的一次研讨会(DKKV 2015)上，采用半结构化形式采访了不同救济和援助组织的代表，并讨论了共同的建议。此外，通过计算机辅助电话采访(CATI)对1652个私人家庭和557家公司调查了易受洪水影响的居民和企业的作用。这两份问卷都与2002年洪水后进行的调查相似(见thiken et al. 2005)b家庭调查和Kreibich等人2007年的商业调查)。最后，在两个案例研究中进行了水力模拟和破坏模拟，以探索公共和私人缓解措施之间的相互作用(见Kienzler等人，2015年)b)．

2013年6月的洪水与2002年8月的洪水相比

气象条件

在中欧，大量和广泛的导致洪水的降雨通常与2002年和2013年也发生过的某些大规模天气模式(Bárdossy and Filiz 2005, Petrow et al. 2009)相关联。在大多数情况下，上层槽是一个相对较低的大气压力的拉长区域，约5500米/升，沿其轴线大致从丹麦向南延伸，穿过德国，直至地中海中部。对流层低层由北至东北的气流，在中欧西东向山脉的迎风斜坡上，如奥尔山脉(Erzgebirge)或阿尔卑斯山。

2002年，德国东部的降雨量最大，在72小时内，许多地方的降雨量超过100毫米，例如勃兰登堡的大部分地区和萨克森的大部分地区。在后者中，Ore山脉的Zinnwald-Georgenfeld雨量仪在24小时内观测到创纪录的312毫米降雨量(Ulbrich等，2003年)。在巴伐利亚和波西米亚森林以及阿尔卑斯山山麓也有类似的记录(图1，左下角)。

2013年6月，以中欧为中心的一个孤立的高层低压系统引发了几个地面低压系统的发展，它们沿着相似的轨迹围绕高层低压系统旋转。这种配置导致了湿润和温暖气团向中欧的稳定和显著的输送。地中海和黑海是水汽的来源，但欧洲东南部大陆块的蒸发也发挥了重要作用(Grams et al. 2014)。

最强烈的降雨发生在巴伐利亚南部和奥地利北部高山地区的多瑙河流域。德国气象局在Chiemgau Alps的Aschau-Stein的雨量计显示，72小时内总降雨量为346毫米(Schröter et al. 2015)。超过100毫米的总降雨量也发生在Ore山脉、斯瓦比亚白带和北部黑森林(Schröter等，2015;图1，右下面板)。然而，在24小时内，阿肖泰因的降雨量为170.5毫米，远低于2002年的记录。

水文过程和水力影响

2002年8月和2013年6月的洪水在震级和空间范围上都是极端事件。2002年8月洪水的一个显著特征是Ore山区的降水异常强烈(见上文;图1左下面板)，导致了暴洪，例如在Mulde河、Weißeritz河和Schwarze Elster河。根据德累斯顿标准，流量回归周期估计为150-200年，穆尔德河为200-300年，雷根河为100-300年(Ulbrich et al. 2003, IKSE 2004;图1，左下面板)。相比之下，2013年6月的洪水主要是由5月强降水异常导致的集水区高湿度(图1，右上方面板)和空间扩展的高但不异常降水(Merz et al. 2014, Schröter et al. 2015;图1，右下面板)。在2013年6月的洪水爆发时，德国大部分河网的水力负荷已经增加，因此河段的运输能力已经处于紧张状态(见图1，右上面板，根据事件开始时的平均日流量和年最大流量的平均值的比值量化初始水力负荷;Schröter et al. 2015)。初始水力负荷增加的模式反映了高初始集水区湿度的空间分布(图1，右上角面板)，主要适用于德国中部和东南部地区。 In comparison, for the August 2002 flood the initial hydraulic load of the river network was clearly lower except for some alpine tributaries of the Danube (Fig. 1, top left panel).

2002年8月，洪水主要发生在德累斯顿市易北河沿岸和穆尔德河汇合处下游、Ore山区易北河支流以及多瑙河左岸支流雷根河沿岸(Ulbrich等人，2003年;IKSE, 2004年)。2013年6月的洪水的特点是，长洪水波发展缓慢，携带大量的水，易北、穆尔德和萨尔集水区不寻常的同时排放贡献(Conradt et al. 2013)。大规模洪水几乎影响了德国所有的主要河流流域(Merz et al. 2014, Schröter et al. 2015)。多瑙河、易北河及其支流萨尔河和穆尔德河沿岸发生严重洪水。在帕绍，观测到自1501年以来的最高水位，因为来自因河和多瑙河的洪水波叠加在一起(Blöschl et al. 2013, BfG 2014)。由于高震级洪峰的空间范围大(图1，右下方面板)，从水文角度来看，2013年6月的洪水是至少在过去60年里德国最严重的洪水(Schröter et al. 2015)。

社会经济影响

直接损失总额116亿欧元(参照年2005;thiken et al. 2006)， 2002年8月的洪水事件是迄今为止德国损失最大的自然灾害事件。16个州中有8个州报告了损失。此外，联邦基础设施受到严重影响;这涉及到铁路、高速公路、通航水道和行政大楼等联邦资产。到目前为止，萨克森州是受打击最严重的联邦州——75%的全部损失来自这里，其次是萨克森-安哈尔特州(10%)和联邦政府(8%)。

2013年，12个联邦州宣布损失，8个州的部分地区宣布进入紧急状态(BMI 2013年)。尽管2013年6月洪水的损失估算仍处于初步阶段，但总直接损失可能不会达到2013年7月向欧洲团结基金报告的80亿欧元(thiken et al. 2016)。截至2015年7月，总损失估计约为60亿欧元(thiken et al. 2016)。萨克森再次成为受影响最严重的州，约占总损失的37%，其次是萨克森-安哈尔特州(28%)、巴伐利亚州(21%)、图林根州(7%)和联邦政府(2%);数据来源:DKKV 2015，联邦议会2015)。

从总体损失来看，尽管洪水保险的覆盖率从2002年的19%上升到2013年的34% (GDV 2014)，但保险行业在2002年支付了18亿欧元，2013年支付了16.5亿欧元(GDV 2015)。因此，不仅总体损失下降，2013年6月洪水的保险损失也低于2002年。

德国自2002年以来洪水风险管理的变化

对德国洪水风险管理的三个领域进行了回顾:

• 截留洪水和保护措施(防洪)以避免(城市)地区被淹没，
• 通过适当利用易受洪水侵袭地区(包括建筑物的适应洪水的设计和使用以及财产级别的缓解措施)来预防损失，以及
• 为应对和恢复做好准备(例如，通过风险转移机制)。

每个章节都从根据DKKV(2003)的2002年的情况开始，强调2002年以来的发展以及2013年洪水事件期间的表现，并以对未来几年的一些建议结束。

防洪

分散式防洪措施

“通过开垦漫滩、恢复地表水、开封土地、渗漏和适合地点的农业和林业，以及通过保存和促进小型景观结构蓄水而保留的每一立方米水都有利于生态系统，并在洪水发生时缓解我们的压力”(LAWA 1995:20;我们的翻译)。然而，为减少2002年极端洪水情况而采取的加强自然蓄水措施(通常称为分散防洪措施)的效果往往被高估了。因此，DKKV(2003)建议针对不同的集水区大小和洪水强度制定此类措施有效性的基准。

到2013年，德国水、废水和废物协会(DWA 2006)发表了关于分散措施有效性评估的研究报告，强调这种措施在洪水频繁发生的小流域非常有效，而且对地表水水体生态、侵蚀控制和恢复自然水平衡都有积极作用。在2013年的洪水期间，人们进一步观察到，例如在德累斯顿，恢复的二级类地表水体没有遭受任何洪水破坏。然而，洪水事件再次表明，必须时刻保持排水能力，特别是桥梁和涵洞的排水能力，以防止回水效应，从而在极端事件发生时减少损失。

此外，还在萨克森绘制了洪水发生地区，即降雨频繁和径流产生快的地区。旨在防止这些区域表面密封的法定规则是《撒克逊水法》(SächsWG§76至2015年)的一部分。

总体而言，2013年洪水发生后，分散的防洪措施没有像2002年那样得到广泛讨论。取而代之的是，大规模的防洪措施，如防洪堤，在国家防洪规划中越来越重要。关于欧洲水政策，改善自然蓄水的措施是一个重要的行动领域，在欧洲水框架指令(2000/60/EC, EC 2000)和欧洲洪水指令(2007/60/EC, EC 2007)之间可能存在优先冲突。因此，必须根据这两项指示确定各项措施对地表水水体和集水区的影响，以期实现或加强协同作用。此外，联邦各州应检查是否有可能执行萨克森采取的办法，以保持地表径流迅速产生地区的渗透能力。

堤防防洪和恢复河漫滩

特别是在极端洪水的情况下，受控的截留盆地(圩田)对于封住洪峰是必不可少的，正如2002年8月洪水期间勃兰登堡哈维尔圩田的激活所证明的那样(Förster et al. 2005)。因此，在2002年洪水之后(如2003年DKKV)，人们要求加大努力，指定可以以控制和有效的方式淹没的保留区。此外，人们认识到，在德国泛滥平原的面积已减少到原来的三分之一，在大河沿岸减少到10%至20%，因此应恢复泛滥平原;在可能的情况下，应该重新布置河堤，在河流沿岸创建更多的保留区(BfN 2009)。

同样在2013年，受控制的蓄洪盆地和水坝使所有受影响的河流集水区的洪峰明显封顶(BfG 2014年)。但是，保留能力仍然有限。堤防搬迁和新的圩区只是偶尔出现。例如，易北河畔Lenzen的420公顷泛滥平原的恢复是德国目前已实现的最大项目，并在2013年降低了洪水水位(Promny et al. 2014)。为了进一步加强这一洪水管理战略，联邦环境部与LAWA一起建立了一个国家洪水保护计划，以确定潜在的洪泛平原恢复区域、堤坝重新安置区域和与国家相关的新圩区。图2所示的所有项目都是根据若干标准进行评估的，例如，潜在风险降低、与水框架指令的协同作用、成本等。该项目于2014年10月达成一致，尽管联邦政府和联邦州之间的融资机制需要进一步谈判(DKKV 2015)。最后，各方一致同意，消除防洪计划的薄弱环节应完全由负责的联邦州提供资金。不过，这些项目的实施将需要几年到几十年的时间。

堤防防洪

为了保护地区不被淹没，特别是具有高破坏潜力的城市地区和耕地，诸如堤防等技术措施有着悠久的传统(Bubeck等人，2015年)，因此在许多河流沿线都有实施。然而，技术措施只有在维护良好且不超过设计水平的情况下才能提供安全性。但在2002年，堤防的漫灌和决口是一个重要的洪水途径。萨克森州总共有131座堤坝发生了破坏:易北河沿岸16座，穆尔德集水区115座(DKKV 2003年)。DKKV(2003)证实，在2002年洪水之前，大坝处于良好状态，但堤防，特别是易北河和穆尔德河沿岸的堤防显示出缺陷。这主要是由于联邦、州和市政府之间的责任不明确和脱节，以及维护费用高昂。为了防止发生故障，防洪系统应该持续监测和维护。除了澄清责任问题，DKKV(2003)建议讨论社会接受的安全水平。此外，保护结构背后的剩余风险应该被量化和沟通。

随着2004年7月德国工业标准DIN 19700的引入，对大坝失效风险的评估提出了最新的要求:溢洪道的设计必须满足1000年的泄洪能力，建筑的安全性必须被证明能够满足10000年的泄洪能力。此外，自2002年以来，已经进行了大规模的堤坝更新和升级，因此2013年发生的决口事件大大减少。自2002年以来加强的系统能够承受2013年的水力负荷(LAWA 2014年):在易北河的Saxon部分只发生了5次破坏，在穆尔德河沿岸发生了24次破坏。然而，尤其是多瑙河Deggendorf附近、萨尔河Groß Rosenburg附近和易北河Fischbeck附近的三个决口具有戏剧性的规模(Merz et al. 2014)。这些破坏行为表明，油罐泄漏会造成相当大的物质和环境破坏，这可以通过适当和相对廉价的预防措施，如在家庭层面确保油罐的安全，很容易避免(见Kreibich等人，2011年)b)．总之，2013年6月的洪水再次证实，技术措施有效地保护(城市)地区直到设计事件。

2013年洪水期间的堤坝决口也表明，建筑防护水平的沟通仍需改进，堤坝后面的居民必须制定预防和准备策略。然而，根据欧洲洪水指令，更多的危险地图，也显示了堤坝后面潜在的洪水，在2013年可以访问，因为100年洪水之外的极端事件的影响，通常作为防御系统的设计事件，必须为危险地图进行调查。因此，2013年堤坝后面的私人预防水平已经比2002年(DKKV 2015年)更好。这表明居民已经承认河堤不能提供100%的保护。尽管如此，潜在的失败场景必须更透明和一致地呈现，必须提出更细微的管理策略以供讨论。例如，巴伐利亚州正在计划建造围堤和舱壁堤，以及二级防线。此外，主管部门应该更好地监督取暖油储罐的防洪储存。在那些一旦洪水防御失败就会被淹没的地区，确保油罐的安全或从石油过渡到其他形式的能源，如天然气，是值得鼓励的。

关于防洪措施的争议

DKKV(2003)强调，保留措施和保护措施都不是普遍的补救措施，而是应纳入综合的、适合当地的概念。2002年以后，防洪工程得到加强，决堤事件减少，这在一定程度上引发了上游地区的活动是否加剧了下游的洪水情况的讨论。此外，易北河某些河段从2002年到2013年的洪水水位不断上升，暗示着堤坝前地已经发生了相当大的淤积，降低了防洪水平。在一些地区已经有了反应:例如，通过多瑙河前滩管理，可以降低多瑙河的洪水水位。在其他领域，人们正在寻求与自然保护相一致的解决办法。

2013年6月洪水相关的公众辩论也揭示了防洪计划的规划和实施构成了当局和公众之间许多争议的基础(Otto et al. 2016)。一方面，部分受影响人口要求采取保护措施，并在满足安全愿望方面得到广泛接受。另一方面，它们被拒绝是因为它们对景观和自然的副作用，或因为特定的使用利益(Otto et al. 2016)。移动系统通常作为保护城市地区的折衷解决方案，但在发生事件时，这些系统需要部署部队，而这些部队将无法执行其他任务。为避免纠纷，应听取易受洪水影响的居民和公司的关切和经验，并将其纳入规划过程。因此，建议在规划批准的正式公开听证会之前尽早参与(见Otto et al. 2016)。

对德国的多层治理体系采取更加积极和创造性的态度是可取的。辅助原则有利于处理区域具体问题，但当其他国家的利益受到影响时就有其局限性。因此，必须有系统地查明跨界问题，以便商定共同战略目标并找到解决办法。然而，截至2014年的洪水风险管理计划草案显示，很少考虑跨国协调和优先措施，例如通过成本效益或多准则分析(DKKV 2015)。很少涉及措施的下游影响和跨界问题，但绝不能从流域范围的角度予以忽视。洪水风险管理计划应包括如何在整个流域内交换计划、知识和信息、如何评估措施以及如何补偿措施的不利影响等安排。在德国，联邦政府的调节作用值得考虑。

Kienzler等人(2015b)建议，应当调查和讨论一种改善了财产层面缓解和准备的情景，作为一种参考管理情景。在由于区域优先次序程序而没有得到洪水保护的地区，必须制定替代方案，例如，以系统推进财产级别的缓解和准备的形式(Kreibich等人，2015年)。政府应就此类替代方案进行沟通并提供财政支持。

适当利用易受洪水侵袭的地区

通过适应洪水的土地使用规划减少潜在的破坏

减少洪水破坏的决定性因素是在洪水易发地区防止城市发展和基础设施建设。2002年的洪水表明，空间规划作为预防损失的有效工具发挥的作用微不足道(Petrow et al. 2006)。因此，DKKV(2003)建议，管理洪水易发地区发展的法律规则必须制定清楚和明确。如果不仅是破坏潜力的停滞，而且是真正减少的目标，那么在另一个地点(撤退或搬迁)重建的财政手段和激励也必须进行讨论(DKKV 2003年)。

在德国，通过《欧洲洪水指令》(2007/60/EC)以及2005年和2009年《联邦水法》的修改，适应洪水的空间规划得到了相当大的推动。到2013年底，德国所有的州都有了洪水危害和风险地图，并可在互联网上公开访问。然而，地图并不一定是为面临风险的居民的信息需求和技能量身定制的(Meyer et al. 2012)。即便如此，当涉及到新建筑区域的指定和现有建成区的密集化时，仍然有例外，即使是在宣布的法定洪泛平原。此外，对防洪堤后面的区域没有限制。只有萨克森州在2013年的洪水(DKKV 2015)后引入了洪水安全规划、建设和修复的建筑条件分级系统。

自2002年以来，只有个别情况下在另一地点进行了撤退和重建受损建筑，例如在德累斯顿附近的Röderau-Süd (Müller 2010)，这可能归因于高昂的费用，通常只由保险或公共当局承担部分费用(DKKV 2015)。未来应明确搬迁在洪水风险管理中的作用。法律规定和财务概念应随后加以更新。

在城市规划中，必须作出规定，防止法定洪泛平原和现有易受洪水侵袭的建成区进一步发展和密集化。这必须在法律上得到保障，以便将豁免条款保持在最低限度。在易受洪水侵袭的地区，宜在土地登记册内载入洪水危险等级，以便在一开始就实施适当的规划和建设。

强化业主责任和贡献

在2002年洪水之前，业主对减少洪水风险的贡献，包括应对准备、财产层面的缓解措施和洪水保险的发展不足。人们并不清楚他们是否生活在洪水易发地区，如何保护自己，以及预防措施是否有效(Kreibich et al. 2005)。缺乏有用的当地新闻材料。没有税收优惠，保险公司也没有奖励财产层面的缓解措施(thiken等人，2006年)。

2005年，《联邦水法》(2009年WHG§5)规定了实施财产层面缓解措施的义务;但是，其执行情况仍不清楚。尽管保险公司今天奖励建筑预防措施的力度比2002年(DKKV 2015年)更大，但缺乏国营的推广项目。总体而言，2013年业主的贡献明显高于2002年(图3)。在许多社区，针对市政的信息材料已向公众公开。然而，对信息的强烈需求仍然存在，特别是在很少受洪水影响的地区或位于防洪系统后面的地区。

由于洪水防御系统和灾害反应可能会失效，必须进一步刺激和尊重预防性自我供应，特别是在商业部门和(良好)保护的地区(Kreibich等，2011年)一个)．为此目的，应考虑建立一个德国重建信贷研究所(KfW)的资助和支持方案。为系统地减低物业的洪水风险，最近推出的“洪水通行证”(Hochwasserpass)，它支持针对特定对象的系统性风险评估和降低，是一种有用的工具，在银行和保险公司就抵押贷款或洪水保险承保范围进行谈判时，应该更好地将其视为应对洪水风险的适当适应措施。这种护照还应根据企业的要求进行定制。此外，必须更系统地就易受洪水影响地区的适应洪水的建筑物设计提供意见;应考虑建筑限制条件或建议。

洪水风险意识

预防性行动需要风险意识，因此需要进行风险沟通。2002年洪水之后，人们观察到洪水事件之间缺乏风险沟通的连续性。为了弥补这一不足，政府呼吁开展广泛的宣传活动，其中应包括设置洪水标志、编纂和传播灾害地图、创造性的教育思想以及传播预防和应对战略(DKKV, 2003年)。

总的来说，多年来，所有要求的宣传活动都得到了全面执行。根据欧洲洪水指令(德国联邦水文研究所(BfG)提供了全德国范围内所有官方洪水灾害和风险地图的概览)，在加强风险沟通方面迈出了重要一步。http://geoportal.bafg.de/mapapps/resources/apps/HWRMRL-DE/index.html?lang=de)以及德国保险协会(GDV)为试点地区推出的多重危险门户网站“Kompass Naturgefahren”。然而，这些地图往往不能充分适应一般公众的需要和知识。此外，所提供的危害和风险信息往往与预防措施和应对方案联系不充分。

为了进一步完善洪水风险信息，2014年10月德国环境部长会议建议建立一个全国性的联合自然灾害门户，并开展联邦政府、联邦州和保险行业的相关信息宣传活动。由于一般公众的信息需求、应对能力和适应能力各不相同，因此应通过量身定制的信息和媒体确定和解决某些子群体，例如房主、租户或有特殊需求的人。最后，关于洪水灾害、预防措施和应对可能性的信息应更有效地联系起来。

为应对和恢复做好准备

洪水警报

与许多其他自然灾害相比，洪水的预报相对较好，但山洪暴发除外，而且可以提前几个小时到几天进行预报。因此，在事件完全演变之前的这段时间可以用来通过紧急措施减少损失，例如疏散场所和建筑物或管理滞留区，例如从水坝放水。在德国，德国气象局(DWD)负责就极端天气情况提供预警，而联邦各州则负责洪水预报、预警和应急反应。

2002年，对即将发生的(洪水)情况的汇编和预报往往没有区别，在发布时没有对危险进行评估，因此受影响的各方无法推断出适当的和减少损害的紧急行动(DKKV, 2003年)。从监测到受影响各方的反应的综合早期预警系统发展不足，几乎没有进行评价。因此，除了更好的风险沟通，维护和升级模型和系统的最新技术，以及更多的努力为预测模型提供最新和可靠的输入数据，都是建议的(DKKV 2003, thiken等，2005)一个)．

截至2013年6月，各级在技术系统和预警组织方面取得了明显进展。DWD改进了所有的数值预报模型，引入了集成模拟的不确定性评估，并通过各种媒体(包括基于web的服务)发布预警。DWD已与各区的应急响应单位和(区域)洪水预报中心合作，这些中心将降水预报作为其降雨-径流模型的主要输入之一(DKKV 2015)。在洪水预警方面，已经在联邦各州实现了意义深远的跨部门和跨国合作。在一些联邦州，如下萨克森州、萨克森州和图林根州，洪水预报和预警在2002年后进行了重组;明确定义了传播和沟通途径，并建立了反馈循环，以避免警报过程的中断(DKKV 2015)。此外，互联网门户网站(http://www.hochwasserzentralen.de)的建立是为了在全国和流域范围内评估洪水情况，这在2002年是不可能的。然而，这种危机沟通在一定程度上与风险沟通并不一致。例如，危险地图与预警阶段没有很好地联系起来，“极端洪水”一词的解释也不一样。

2013年的降水和径流预报总体上比较精确，预报时间也比较提前(如DWD 2013, DKKV 2015)。然而，在某些地方，降雨预报的不准确性传播到了径流预报中。偶尔，解除警报的信号发出得太快，或者it系统过载，从而影响到数据的交换及其后续传输。此外，及时、可靠地识别堤坝决口及其对下游洪水状况和腹地洪水的影响也很困难，例如在巴伐利亚州和萨克森-安哈尔特州(DKKV 2015年)。

由于洪水预报的质量在很大程度上取决于降雨预报的质量，降雨预报的质量有待进一步提高。此外，应该扩大降雨-径流模型，特别是在共同评估不确定性方面。在可能发生堤坝决口的情况下，快速水力模拟或评估洪水的新程序将特别有价值;应进一步研究查明潜在破坏地点及其规模的方法。最后，必须保证技术系统和工作人员的连续性、冗余性和能力。在这个过程中，员工的培训尤其值得重视。

应急响应

由于综合早期预警系统到2002年还没有得到充分的发展，预警几乎没有包含任何关于受影响各方应该如何保护自己和减轻洪水损失的信息(thiken et al. 2007)。因此，DKKV(2003)建议显著改善预警的活动导向。居民、企业和当局几乎没有为2002年的事件做好准备(Kreibich和thiken 2009)。例如，只有10%的受影响公司有应急计划，只有4%的公司在2002年8月之前进行了洪水应急演习(Kreibich等人，2007年)。

在活动期间，人们高度声援受影响的各方;基本上都是互相帮助。然而，在后勤和责任问题方面，将志愿人员纳入应急管理是一项挑战。为了加强个人、商业和公共应急管理能力，需要尽早和持续地进行战略思考和实践(DKKV, 2003年)。

与2002年相比，2013年居民、企业和当局的准备工作明显更好，这可能是由于强烈的洪水经历以及风险和紧急情况沟通的改善(Kreibich等，2011年)一个)．例如，2002年只有14%的私人家庭清楚知道如何保护自己和他们的资产，2013年这一比例为46%(图4)。

在2013年洪水期间，应急管理和灾害控制以及受影响的民众和公司对预警的反应比2002年要有效得多(DKKV 2015年)。由于联合报告和情况中心(GMLZ)和跨国演习的协调，不同灾害应对组织内部和之间的合作明显取得了成效，例如，两年一次的跨国危机管理演习LÜKEX，但由于国家具体规定，合作仍很复杂(DKKV 2015)。再次，许多志愿者希望在2013年洪水期间支持应急管理。与2002年相比，他们在许多地方通过社交媒体组织起来，部分行动与已有的灾害应对组织平行或独立。“独立帮助者”现象达到了自组织的新层面，形成了支持的势头。

预警链上的全面沟通已基本实现，但仍需不断评估、实践和进一步改进。诚实的沟通，呈现和准备可能的保护失败，将有益于所有利益攸关方。保护失败，如堤坝破坏，应纳入危机管理演习，例如，LÜKEX。组织间演习有力地支持应急能力的提高。为了更有效地将“独立的援助人员”纳入救灾工作，必须开发新的方法。以奥地利代表团为例的平台(http://apps.teamoesterreich.at)是非常有前途的。

风险转移和回收

在洪水灾害无法避免的情况下，风险转移机制基于互助原则，有助于在社会内部分担财政负担。在德国，洪水保险原则上适用于私人家庭和工商企业。它通常作为财产保险的一个可选择的附加项目提供，或者如果它已经包括在内，可以选择不包括。另外，还出现了因水灾而中断营业的保险产品。在过去的几年里，保险渗透率一直在缓慢上升，例如建筑物的洪水保险从2002年的19%上升到2013年的34% (GDV 2014)， 2015年达到38% (GDV 2015)，但仍然相对较低。因此，政府偶尔会提供援助。2002年洪水过后，联邦政府提供了71亿欧元，用于重建受影响的基础设施以及恢复受洪水影响的私人家庭和公司。但资金的分配与预防措施无关(DKKV, 2003年)。因此，在2002年事件之后，重建过程中纠正过去组织、建筑和规划错误的机会在很大程度上没有得到充分利用。

同样在2013年的活动中，巨大的团结是可见的。再一次在短时间内提供了80亿欧元用于重建，不仅用于恢复受损的家庭和公司，还用于修复受损的基础设施。2013年，对受灾居民和企业的资源分配似乎比2002年洪水(DKKV 2015)后更加严格。遗憾的是，将重建与降低风险结合起来的机会再次被错过。相反，慷慨的国家援助几乎不会为未来的自我供应创造激励，例如通过签订洪水保险，即使过去的经验表明，国家重建援助通常不会为小事件提供。thiken et al.(2006)和DKKV(2015)的分析表明，与未投保家庭相比，投保家庭的损失得到的补偿更可靠、更快。

关于重建援助的临时决定应由一个有结构的风险转移制度取代，该制度必须考虑到针对自然灾害造成的损害的目前保险形式。为此目的，有必要制定一项明确的重建援助立法，例如联邦损失赔偿准则的形式。总的来说，重建和减少风险之间的联系应在所有层面(联邦政府、联邦州、市政当局、保险公司、公司和私人家庭)得到加强。

走向更加综合的洪水风险管理

为了达到效果和效率，上述减少洪水风险的不同措施必须跨部门、区域或国家边界进行综合和平衡。过去20年里反复发生的洪水事件表明，在多级治理系统中，这已经是一个挑战。此外，关于气候变化和土地利用发展的辩论意味着，未来洪水beplay竞技风险可能进一步变化。因此，成功的洪水风险管理不是单一的行动，而是需要不断评估和适应不断变化的边界条件，正如《欧洲洪水指令》(EC 2007)中定期更新的任务所预见的那样。因此，我们建议重新解释洪水风险管理周期，以实现以下目标(图5):

1. 为了系统地识别事件，将其作为性能测试和消除弱点的机会，
2. 根据新的边界条件调整降低风险的策略
3. 监察水浸风险，制定均衡的减低风险及应对策略。

加强洪水风险管理周期的建议

洪水事件为研究流域降低风险措施、其有效性及其相互作用提供了机会，以发现和消除薄弱环节。2002年以来洪水风险管理的改进表明，这种学习过程在许多层面起作用。在洪水预警、财产层面的缓解(自给自足)和灾害应对方面的进展，以及防洪效率的提高，都是很好的例子。为了充分开发他们的学习潜力，损失事件应该被很好地记录和分析。然而，将不同水务局发布的2013年洪灾相关文件进行比较，很快就会发现，此类报告的范围和内容非常不同;有些甚至不包含结论或建议(DKKV 2015)。因此，迫切需要发展标准化的跨学科事件文献和数据档案。

然而，对破坏性事件的任何经验教训的评价都应超越分析和消除弱点的范围。破坏性事件要求对洪水风险管理策略进行全面反思。因此，图5中的第二个循环加强了传统的风险管理循环。在这方面，必须审查风险管理方面的现有目标(例如安全水平)、决策标准和评估方法、责任以及各种措施的混合和优先次序，以便能够进行战略变革。作为一项规则，用于规划的危害和风险情景的及时性和完整性必须得到反映，例如，最近的事件必须纳入(频率)分析和情景。此外，事件和风险分析还应考虑到气候变化和社会变化的影响，如土地使用的变化、人口结构的变化、洪水风险管理的变化以及风险人群的行为和能力，这些都可能对破坏程度产生影响beplay竞技。应考虑全部成本(Kreibich et al. 2014)。由于这些评估是不确定的，还必须讨论洪水防御和预防措施有多灵活和有力，或者如何设计和装备它们以使其更灵活。与不断增加的设计值不同，洪水防御的升级能力、故障安全策略的发展以及对剩余风险的严格考虑是必不可少的。因此，必须建立参与式的双向风险对话机制。

尽管日常政治倾向于承受战略变化而倾向于渐进变化，(极端)损失事件为战略重新定位提供了一个机会窗口，正如国家防洪计划所标志的那样(图2)。然而，高影响事件要求快速的政治反应。因此，建议按照欧洲洪水指令的规定，在无洪水时期调整现有的概念和策略:必须每六年更新一次初步风险评估、危害图和风险图以及管理计划(欧共体2007年)。这一法律修订应用于进一步制定流域范围内的综合风险管理战略。为此，应在规划和执行方面有系统地评价经验，即成功和挑战，以便酌情审查和修订过程和程序。

结论

2013年6月洪水过后，德国对洪水风险管理的回顾显示，自2002年以来，德国在许多方面都取得了长足的进步，特别是(1)在空间规划和城市发展中增加了对洪水危害的考虑，(2)综合的财产层面的减灾和准备措施，(3)更有效的洪水预警和更好的灾害应对协调，(4)更有针对性地维护防洪系统。2013年的洪水事件管理比2002年更有效，损失也减少了:尽管2013年的洪水在水文方面被认为是近几十年来最严重的洪水事件，但总损失远低于2002年。然而，有四个重要方面仍然不清楚，需要进一步调查和澄清。

1. 减少和应对洪水影响的平衡和协调战略:技术防洪在减少洪水影响方面始终发挥着重要作用。然而，极端事件揭示了它的局限性。为了在保护结构失效的情况下保持应对能力，必须进一步改进其他管理方法，如保留、财产级措施、预警和灾害响应。此外，必须定期检查防护结构的有效性，并通过维护和修理确保安全，也包括在路堤的前陆。为了实现损害的可持续减少，预防措施必须更加一致地实施，在堤防后面的地区也是如此。在这方面，更换或固定油罐是一项重要贡献，可以尽量减少对财产和环境的损害。规划上的错误必须纠正。在这方面，除其他事项外，必须澄清重新安置(撤退)的作用和可行性。
2. 跨界和跨部门合作:由于洪水不仅止于国界，其影响也不局限于特定部门，因此必须在各利益攸关方和行政单位之间协调减少风险和应对灾害。在需要合作的地方，必须系统地确定问题，并明确地确定在洪水风险管理计划中。这尤其适用于评估风险和确定流域内措施的优先次序的方法。
3. 公众的作用:一方面，可能受影响的人有义务告知自己，并在财产一级采取缓解措施;另一方面，它们往往太迟参与规划进程，例如防洪进程。这种不一致将通过平等的风险对话来解决，使当地的利益、经验和知识能够融入当地适合的风险管理战略。此外，还将制定有约束力的条例，以便将这种对话的结果纳入规划进程。为了提高应对能力，必须制定活动期间让志愿人员参与的概念。
4. 透明的风险转移系统:在德国，目前自然灾害保险和政府重建援助的临时决定并存，即使政府不为较小的事件提供援助，有保险的家庭比没有保险的家庭获得更可靠和更快的补偿，也没有提供多少自我提供的动力。因此，关于重建援助的临时决定将被一个透明的、全国一致的风险转移制度所取代，该制度考虑到目前的保险形式，并能够在重建期间提高受损结构的复原能力，以便更好地重建。

总之，1995年的法律指导方针标志着德国洪水风险综合管理的新思路。然而，这些措施后来并没有严格地转化为行动。2002年8月的洪水引发了立法改革，例如，《欧洲洪水指令》和《联邦水法》的修正案，加强了洪水风险管理，特别是损失预防。然而，实际执行的主要特点仍然是规划和实施结构性防洪设施。2013年6月的洪水之后，更大的战略变化已经可见一斑。在《国家防洪规划》中所看到的系统地寻找和创造截留空间是对纯保护概念的进一步拒绝的一个例子，即使这并不总是反映在术语中。由于2013年的洪水事件和目前的立法，更综合的洪水风险管理有可能永久实施。

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