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米尔恩，S.， M.米尔恩，F. Nurfatriani和L. Tacconi. 2016。如何在实地解释全球气候政策?从分析印度尼西亚关于森林管理和REDD+的当地话语中获得的见解。生态和社会21(2): 6。
http://dx.doi.org/10.5751/ES-08363-210206
如何在实地解释全球气候政策?从分析印度尼西亚关于森林管理和REDD+的当地话语中获得的见解
摘要
“减少森林砍伐和森林退化造成的排放”(REDD+)的实施将不可避免地受到当地社会和政治动态的影响，成功的潜力在很大程度上取决于国家以下一级一系列利益攸关方的合作。在最近关于REDD+的关键研究的基础上，我们研究了可能参与REDD+实施的参与者如何在当地解释全球政策。为此，我们在森林砍伐率分别较高和较低的印度尼西亚廖内省和巴布亚省考察了当地利益攸关方对REDD+和森林管理的看法。利用从利益攸关方研讨会收集的数据，我们进行了一项话语分析，揭示了地方行为体对REDD+和森林治理的看法和定位。研究结果揭示了两个案例研究省份共有的六种话语，它们在被不同的行为者使用时产生了不同的冲突和融合。综合来看，这些论述提供了对次国家政策环境的批判性见解，而次国家政策环境主要是印度尼西亚潜在的土地和森林政治的产物，它们反过来表明了REDD+在实践中可能如何在地方层面得到解释和重建。一个关键的发现是，当地的话语可以围绕REDD+的两种不同立场进行分组:一种是支持森林开发，认为森林碳的前景有限，另一种是支持可持续森林管理，并在利益分享和财产安排的基础上有条件地支持REDD+。因此，REDD+的实践者需要制定政策和项目流程来解释这些零散的动态。介绍
减少森林砍伐和森林退化造成的排放(REDD+)的想法引起了人们对森林治理的极大兴趣和投资。作为2015年12月在巴黎签署的全球气候协议的一部分，REDD+旨在为发展中国家提供激励措施，以保护和可持续管理其森林以缓解气候变化(UNFCCC 2015)。beplay竞技全球对REDD+“准备”和早期实施的投资已经超过20亿美元，随着巴黎承诺的实现(Silva-Chávez 2015)和碳市场的成熟，预计还会有更多资金流入(气候基金更新，http://www.climatefundsupdate.org/)．鉴于REDD+的潜在影响，人们对其对森林、治理条件和当地社区的影响表示了担忧(Phelps et al. 2010, Eilenberg 2015)。此外，早期REDD+项目的经验工作表明，存在实施挑战和模糊的当地结果(例如，Beymer-Farris和Bassett 2012, Howell 2015, Mahanty等人2015)。
在这种背景下，我们的动机是探索为什么在实践中REDD+会遇到困难。为此，我们将重点放在印度尼西亚的次国家REDD+政策环境上，这一研究方向延伸并补充了最近关于更广泛的REDD+政策进程的社会科学研究(例如，参见《REDD+政策》的专题)生态和社会[Brockhaus等人，2014 .一个),亚太的观点[McGregor等人。2015])。重要的是，这项研究指出了国内政治动态、不断演变的政策话语和当地REDD+结果之间的相互作用(McGregor 2010, Brockhaus等人2014b， Luttrell et al. 2014)。它还分析了REDD+在实践中可能如何受到当地利益相关者的看法的影响(Purnomo等，2012年，Entenmann和Schmitt 2013年，Mulyani和Jepson 2013年)，这些利益相关者或参与REDD+或受其影响。总的来说，这项工作强调了REDD+如果要在实践中获得吸引力，就需要响应不同的利益和价值观，这个问题与REDD+的技术方面(如碳排放和财政激励计算)一样紧迫。
围绕REDD+调整利益或结成联盟的努力充满了对森林治理的利益相关方或行为方观点的复杂性(我们交替使用行为方和利益相关方术语来表示个人、组织或团体;参见Grimble和Chan 1995)。在这里，我们通过关注印尼两个省的REDD+和森林管理背景下地方和地方以下行为体使用的各种话语来经验地解决这个问题。我们的研究基于这样一种观点，即政策实施源于政策网络中达成的协议(Keeley and Scoones 1999)，类似于在特定政策环境中不同参与者之间可以形成的“话语联盟”(Hajer 1995)。因此，我们的目的是阐明如何在地方层面解释和重新制定REDD+的全球政策理念，这是一个高度异质性和充满政治色彩的领域，但这是REDD+在实践中“要么成功，要么失败”的空间。换句话说，我们认为REDD+的实现最终将取决于参与林业和土地使用的当地行为体的购买，即那些管理、使用和拥有林地权利的人，包括区政府和省政府、特许持有人和森林地区的社区。因此，我们的研究调查了:(1)这些当地行动者对REDD+和森林管理的看法和话语;(2)我们的研究结果在行动者之间的潜在联盟或阻碍方面对REDD+的实施提出了什么建议。
以这种方式了解当地的政策环境是至关重要的，因为正如研究复杂社会生态系统的学者指出的那样，像森林砍伐这样的严重问题不能简单地通过“正确的政策”来解决(例如，Adger et al. 2003, Mosse 2004)。相反，有必要考虑政策执行如何以及为什么会受阻或出错。例如，关于环境和发展项目的人类学观点揭示了当行动者的视角存在跨尺度或跨文化差异时，良好意愿和实际结果之间的差距是如何经常出现的(Leach and Mearns 1996, West 2006, Li 2007)。因此，我们的研究重点是本地参与者的话语如何可能与REDD+的设计和实施相互作用。在方法上，我们通过结合话语分析和利益相关者分析来实现这一点，这是一个关键的创新。因此，我们提供了一个独特的概述，涵盖了REDD+项目的所有地方利益攸关方、他们的不同、相互冲突或相似的观点，以及如何引出这些观点对理解当地的REDD+政策前景至关重要。
印度尼西亚作为本研究背景的意义不容忽视。该国是世界上森林砍伐率最高的国家之一(粮农组织2010年)，也是全球最大的碳排放国之一，约四分之三的排放来自土地利用变化和森林砍伐(DNPI 2010年)一个)．由于这些原因，印度尼西亚在REDD+和其他气候干预措施方面获得了前所未有的国际投资。事实上，到2009年，印度尼西亚拥有全球最多的REDD+试点活动(Wertz-Kanounnikoff和Kongphan-Apirak, 2009)，这一系列情况促使印尼政府承诺在2020年之前按照一切照例减少26%的排放，并在国际社会的额外支持下减少41%的排放(Yudhoyono, 2009)。这一举措导致了与挪威就REDD+达成的双边协议，其中包括暂停砍伐和森林转换等。然而，几年过去了，挪威的资金仍然没有花完，印度尼西亚禁止砍伐的有效性也受到了质疑(Coates 2012, Lang 2013)。这些挫折尤其来自印度尼西亚的政治背景，这表明迫切需要“建立国内选区”以支持森林改革(Luttrell等人，2014年)，并承认权力关系如何影响政策执行(Eilenberg, 2015年)。我们对关于REDD+的次国家话语的分析应该有助于这一任务，特别是从方法论的角度来看。对于具体的政策输入，我们建议在更多的省份复制我们的方法，以检测地方之间和随着时间推移的地方话语的潜在变化。
接下来，我们将概述话语如何在制定诸如REDD+等环境政策方面发挥根本作用。然后，我们描述了我们的研究设计和方法，包括分析廖内省和巴布亚省两个利益相关者讲习班收集的散文集。根据我们的研究结果，我们探索了我们所确定的关于森林管理和REDD+的当地话语的轮廓。然后我们讨论了这些零散的动态如何影响印度尼西亚和其他地方的REDD+实施。
理论框架
环境政策的制定被广泛认为是一个充满争议的政治过程，在这个过程中，对环境问题及其潜在解决方案的多种观点都发挥了作用(Hajer 1995, Leach and Mearns 1996, Dryzek 1997, Keeley and Scoones 1999)。一个关键问题是，政策制定者在制定政策时，往往对不同地方行为体或利益相关者的利益冲突和观点重视不足(Grimble and Chan 1995, Neumann 2005)。因此，如果政策制定者能够首先关注利益相关者对环境问题的各种概念化方式，环境项目可能会取得更好的结果(Adams et al. 2003)。此外，通过了解在自然资源管理的拟议变革中利益相关者可能会失去或获得什么，政策过程可以减轻潜在的障碍或负面影响(Grimble和Chan 1995年)。
研究政策过程中相互竞争的观点，以及参与者之间相关的权力动态的一种方法是使用话语的概念。话语是一种“现象的共同意义”，反映了某些行为者的主张，而不是客观知识本身(Adger et al. 2001)。根据Hajer(1995)的定义，语篇形成了理解现象的语境;他们以特定的方式提出问题，并区分某种情况的某些方面和其他方面。因此，话语可以在支持者的假设和逻辑中被识别出来，也可以在他们通过特定叙事(Roe 1991)或故事线(Hajer 1995)推进议程的方式中被识别出来。因此，话语分析揭示了解决环境问题的多种观点是如何同时存在的，正如经常观察到的科学家、活动家、地方社区和政治家的话语斗争(Hajer 1995, Fairhead和Leach 2003, Gray et al. 2007)。
已经对REDD+政策话语和利益攸关方的观点进行了一些分析。例如，对刚果盆地关于气候变化适应和缓解的国家层面话语的研究揭示了关于REDD+政策的各种话语框架或立场(Browbeplay竞技n et al. 2011, Somorin et al. 2012)。同样，在秘鲁亚马逊地区，Evans等人(2014)研究了当地社区对REDD+的看法，并将其与国家和全球政策结构进行了对比;Entenmann和Schmitt(2013)确定了不同参与者对REDD+和生物多样性价值之间关系的看法。尽管这些研究表明了话语的重要性，但没有一项研究像我们在这里所做的那样，涉及了所有的次国家REDD+利益攸关方以及他们的话语可能如何反映政策挑战。
为了识别相关行为者和他们的声音，我们借鉴了利益相关者分析技术，该技术长期以来被用于理解环境项目中的资源冲突(de Lopez 2001, Hjortsø et al. 2005, Mushove and Vogel 2005)。利益攸关者可被定义为直接参与或受某一资源(在本例中为森林)的开发或管理的任何个人或团体(在Grimble和Chan 1995年之后)。在印度尼西亚的一个省，正式的利益相关者分析已被用于制定早期REDD+政策建议(Purnomo等人，2012年)，并被推荐作为管理热带森林景观的工具(van Noordwijk等人，2013年)。然而，目前还没有应用利益相关者分析来分析围绕一个政策理念(如REDD+)的多个话语的例子。
方法
如前所述，我们采用了一种混合方法，将话语分析与利益相关者分析相结合。演员的话语通常来自文本和口头抄本等来源(Hajer 1995)。然而，我们感兴趣的地方机构中很少有人以这种形式表达了相关观点，这意味着我们需要从零开始生成材料。此外，我们希望我们的目标参与者在一个伪公共环境中回答一系列关于REDD+的核心问题，在那里他们的立场、互动和论述策略可以被我们和其他利益相关者观察到。因此，我们采用了基于涉众分析方法的研讨会格式进行数据收集。这提供了一种系统的方式，将行为体聚集在一起，以便分享和记录他们对REDD+和森林管理的意见。这种面向政策的研讨会在印度尼西亚很常见，因此我们的方法被认为是适合当地的。
初步确定和分组利益攸关方是讲习班筹备工作的一个关键方面。这是通过对廖内省和巴布亚省的森林利用相关行为者进行桌面研究、对廖内省进行考察、对一系列重要线人进行采访(例如，与设在北干巴鲁、茂物和雅加达的特罗彭波斯、国际林业研究中心、林业研究与发展署、林业部和农业部(庄园作物)的线人进行采访)以及与印度尼西亚合作者举行几次长时间会议实现的。因此，我们确定了围绕五个利益相关群体组织研讨会:(1)居住在森林附近的社区成员，以及相关的倡导或社会发展非政府组织(ngo);(二)从事伐木、纸浆造纸、油棕等行业的公司;(三)区政府工作人员;(四)省级政府官员;(5)环保非政府组织和研究人员。没有在每个省持续存在的国家和国际行为体，如捐助者，被认为超出了我们的分析范围。值得注意的是，涉众分组对于组织数据收集很有用，但它们不能作为分析的基础。这是因为我们对话语的关注允许利益相关者群体内的不同观点和视角，以及跨群体的潜在联盟(Gray et al. 2007, Dryzek和Niemeyer 2008)。 Future workshops may therefore use different stakeholder groupings, depending on the context.
讲习班在廖内省和巴布亚省举行:这两个省在森林开发和土地使用方面代表着截然相反的两个极端。在选择这些省份时，我们的目的是衡量不同的情况如何影响当地对REDD+的看法。廖内省之所以被选中，是因为它在过去十年中是印度尼西亚当地森林砍伐率最高的省份，在1997年至2007年期间，该省60%的森林被砍伐(Gelling 2007)。事实上，2000-2005年，廖内省森林砍伐造成的排放占印度尼西亚全国总量的42% (DNPI 2010)b)．该省现在大部分森林被砍伐，大部分地区被特许种植棕榈油和金合欢(Santosa et al. 2012)。然而，廖内省有一个REDD+的案例，因为几乎所有剩下的林地都在泥炭土壤上，燃烧泥炭土壤产生不成比例的大量碳排放(Gaveau et al. 2013)。
相比之下，巴布亚省拥有印度尼西亚面积最大的完整热带森林，其林业和种植业仍处于初级阶段。这片森林属于国家所有，但受习惯要求的支配。由于人口稀少和地形崎岖，巴布亚因伐木和当地土地利用而造成的森林损失相对较低，但将森林转化为工业种植园现在是一个主要威胁(FPP 2011年，Ginting和Pye 2011年)。因此，在巴布亚实现REDD+依赖于通过避免大规模有计划的森林砍伐来实现对原始森林的保护。西巴布亚岛前省长在这一领域展示了堪称楷模的领导力，为他赢得了2007年《时代周刊》环境英雄奖(Tedjasukmana 2007)。
桌面研究之后，各利益攸关方团体的代表分别受邀参加2010年4月和7月在廖内省和巴布亚省首府举行的为期一天的研讨会(表1)。邀请由印度尼西亚林业研究和发展局(FORDA)安排，这使得政府和企业利益攸关方有可能大量参会。并创造了一个官方的环境，在这个环境中，利益相关者可能会被迫比其他环境更认真地表达他们的观点。尽管没有观察到这种动态，但这种权力负担更重的环境也可能使社区层面的参与者感到不安。为一些较偏远地区(包括廖内省的Rokan Hilir和Siak区以及巴布亚省的Merauke和Sarmi区)的社区和地区代表提供了资金。因此，所有利益相关者群体的出席率是平衡的，但由于讲习班的地点，可能存在一定程度的省会偏见。
利益相关者群体的组成也是多样化的，包含了个人观点和角色的混合。例如，这两个省的政府参与者来自一系列相关机构，包括林业、环境和产业作物和规划部门。此外，由于各省环境的差异，利益相关者群体在各省之间也有所不同。例如，廖内省的非政府组织参与者主要来自当地倡导组织，他们与社区一起致力于资源权利和生计，而在巴布亚，非政府组织参与者一般来自与政府合作更密切的国际保护组织。
这些研讨会完全用印度尼西亚语举行，最初包括由政府代表(包括FORDA的REDD+项目主任)主持的关于REDD+的全体会议。然后，参与者被分成他们的利益相关者小组，进行并行的圆桌讨论。每个利益相关者小组被要求回答相同的讨论问题，这些问题被精心设计以确保回答是开放式的(表2)。小组成员的个人回答被写在卡片上，整理好的小组回答被总结在挂图上，随后由小组代表在总结的全体会议上展示。此外，大多数讨论小组都被记录和转录。然后，所有这些数据(响应卡、挂图、成绩单)从印尼语翻译成英语，并进入NVivo软件(QSR International，墨尔本，澳大利亚)进行编码和分析。
尽管在许多方面都很有效，但使用涉众研讨会进行数据收集确实存在一些方法上的问题。例如，为了最大化捕捉当地声音的机会，我们选择使用当地雇佣的调解员。这是一个挑战，因为省级层面的能力较低，但最终我们从当地大学、政府部门和非政府组织中找到了足够熟练和知情的促进者。向协调人简要介绍了讲习班的目的及其在数据收集方面的作用，但有些协调人对森林管理问题和REDD+的立场并非完全中立，这有时影响到小组讨论。我们尽可能像其他人在类似情况下所做的那样对此进行了解释(例如，Mansbridge et al. 2006)。另一个潜在的弱点在于选择代表当地社区等不同群体发言的代表。鉴于我们的目标是捕捉当地声音的大致概况，这种抽样策略被认为是合理的。然而，关于局部语篇及其在群体中的可变部署的更详细的数据，可能值得进行额外的实地研究或Q方法的应用(例如，Schneider et al. 2015)。
此外，在举行讲习班时，印度尼西亚的REDD+政策仍在制定之中。因此，研讨会参与者被要求根据他们对REDD+概念的理解提供观点，而不是根据实践中REDD+的任何特定经验。这是我们的方法与传统利益相关者分析的另一个不同之处，传统利益相关者分析倾向于特定于站点或项目(hjortss等人，2005年，Mushove和Vogel, 2005年)。考虑到国际上和印度尼西亚关于REDD+设计的持续不确定性，我们在研讨会上表达的观点很可能随着时间的推移而改变。然而，我们的数据仍然与预期的政策进程高度相关;事实上，在经历了一段怀疑和过渡时期后，印度尼西亚政府于2015年4月重申了其对REDD+的承诺(Parlina 2015)。
关于数据分析，我们选择关注语篇，因为我们发现每个利益相关者群体的观点并不统一，尽管一些观点在多个群体中是共同的。在数据中识别离散的故事线或叙述揭示了行动者如何分散地对待森林管理和REDD+ (Hajer, 1995年)。反过来，通过关注话语，我们可以确定何时一个涉众组使用多个话语，以及何时一个话语被多个涉众组使用。值得注意的是，只有通过数据的迭代编码，离散的语篇才变得可见;研讨会参与者没有参与到这个过程中。话语识别和归因也通过检查数据中的关键话语修辞得到帮助。例如，我们观察了小组成员如何表达他们“对环境的看法和关注……以及[相关的]外部干预”(Adger et al. 2001:685)。我们还试图确定参与者之间的斗争，通过他们对环境纠纷、风险、自己和对手的不同框架来表现(Wittmer和Birner 2005, Gray et al. 2007)。因此，这需要检查涉众如何构建他们的身份和彼此之间的关系，特别是通过使用刻板印象和点名指责策略。
最后，我们的分析方法来自于Dryzek和Niemeyer(2008)的工作，他们认为审议过程应该代表不同的话语以及不同的人或群体。为了实现话语表征并帮助与更广泛的受众进行交流，Dryzek和Niemeyer(2008)提出，可以将经验识别的话语映射到文献中的既定或历史话语上。随后，我们将研讨会数据中发现的话语与其他地方发现的话语元素进行匹配，包括全球环境和可持续发展话语(Dryzek 1997, Adger等人，2001,Adams 2009)，生态现代化话语(Hajer 1995, Bäckstrand和Lövbrand 2006)，以及环境冲突背景下的经济增长和发展主义话语(Gray等人，2007,Adams 2009)。尽管匹配并不完美，但这些全球语篇与我们在本地层面发现的语篇之间的对应水平是显著的，特别是因为一些学者质疑语篇是否或如何跨尺度应用(Adger等人，2001年)。我们回到这一点讨论。接下来，我们将解释我们识别的话语及其含义。
结果:当地关于森林管理的论述和redd +
尽管调查了印度尼西亚不同的地区，我们还是展示了次国家行为体在森林管理和REDD+方面有着相似的话语，以及相似的话语联盟和冲突。这一共同点可能与行动者在媒体或通过传播所谓全球思想的环境项目中集体接触与森林有关的辩论有关。总体而言，我们确定了当地参与者使用的六种新兴话语，我们将其标记为:环境、可持续发展、合规和监管、社区权利和福利、发展主义和南方主义。我们定义并说明了其中的每一个，展示了每个利益相关者群体如何使用多个话语(表3)。我们还确定了每个话语所反映的REDD+政策立场。每个论述都隐含着对森林和可持续性的不同理解，但我们在此不解析利益相关方对这些术语的看法。
在讨论这六个语篇之前，有一些普遍的发现值得注意。首先是出现了两个广泛的分散分组，他们对REDD+的看法似乎是两极分化的。前四种论述通常被认为是支持森林的，支持者有条件地支持REDD+。然而，后两种话语，发展主义和南方主义，更倾向于支持发展，而不支持REDD+。第二，尽管大多数利益相关者似乎理解REDD+作为森林保护的市场机制的基本概念，但没有人使用经济理性主义或新自由主义的话语来表达他们的观点，即提出“通过市场解决环境问题”(Adams 2009);也确实没有任何反市场情绪的证据，这有时会支持当地对REDD+的抵制(Kühne 2012)。相反，大多数与会者关注的是他们认为在REDD+实施之前或期间需要解决的治理问题，如冲突的法律、政府腐败和不安全的资源权能。从这个意义上说，那些对REDD+提供有条件支持的人似乎主要将其视为推进他们自己议程的一种方式。
环境话语
环境话语重视并优先考虑生态结果高于一切(Adger et al. 2001)。区政府和省政府官员，特别是环境部门的官员，都使用了这一论述的内容;直接受森林砍伐影响的社区;环境非政府组织;甚至是商业演员。支持者强调，目前的森林利用做法对生态系统和村民产生了不利影响。例如，廖内省的社区代表表示，森林砍伐导致了“洪水和老虎进入村庄”。相应地，这一论述暗示，仍然具有丰富生物多样性的森林需要得到更好的保护。
环境话语也是行动者话语策略的重要组成部分。例如，社区成员和环保非政府组织指责开发商和特许经营者造成了他们看到的森林砍伐和生物多样性丧失的高比率，特别是在廖内。一些政府官员也采取了这一立场，尽管他们更多的时候是与企业代表一起将环境恶化的责任归咎于社区，尽管有相反的证据(如Santosa等人，2012)。例如，廖内的一名地区官员认为，“社区破坏森林的问题仍然存在，”而且，“只要有丛林，社区就想把它砍倒或种椰子树。”同样，种植园和森林租界所有者声称，当地社区侵入他们的地区是他们努力促进更好的环境管理的主要障碍。在他们的叙述中，政府也因未能控制非法林业活动而受到指责。
总的来说，环境论述支持REDD+作为改善森林管理、减少排放和保护生态系统的一种方式。环保非政府组织特别将自己定位为“利用REDD+，以便以任何可能的方式实施保护”(设在廖内的非政府组织)。因此，正如一些支持森林的巴布亚政府官员所指出的那样，REDD+的优势是根据环境利益而不是潜在的财政利益来确定的。但是，这种论述中比较可取的森林政策办法一般是鼓励可持续地利用森林资源。因此，这种论述与新保护主义或生态帝国主义的环境叙事并不完全一致，后者建议在REDD+下“封锁”森林(Fairhead等人，2012年)。
可持续发展的话语
可持续发展论述的特点是双赢场景的概念，在这种情况下，不一定需要在环境和发展目标之间进行权衡(Dryzek, 1997)。也许是由于其容纳不同利益的能力，这一话语在所有利益相关者群体的语言中都有特色，尽管各省之间有差异。这种论调的许多支持者，特别是廖内的政府官员和环保非政府组织，指出过去的开发如何“摧毁了森林”，“以一种不可持续的方式获取木材只是为了经济回报”，以此定位自己。因此，他们主张可持续的森林管理，即对发展过程中“发生的破坏负责”。这种类型的叙述在巴布亚的政府官员中也很突出，他们可能受到了支持redd +的省长和当时活跃在该省的全球环保非政府组织的影响。例如，他们主张在森林保护和开发之间取得“更好的平衡”。然而，由于不愿牺牲从森林中获得的潜在经济发展，这条路线有所缓和。正如一位省级官员所说，“基本上，我们在继续发展，但环境仍然保持得很好。”因此，可持续发展的论述为他们提供了一种方式，在强调当地发展需要的同时，表明对森林价值的认识。
伐木和种植园公司的代表也采取这种立场，把自己描绘成对环境和社会负责的人。例如，其中一些企业声称正在与社区和环境管理实践实施参与式伙伴关系，取得“可持续的成果”。政府官员也回应了这一行业立场;其中一些人认为，由于森林及环境部人员对公司员工进行了可持续发展的培训，特许经营管理措施现已较具可持续性。与此一致，所有可持续发展论述的支持者继续呼吁社区、政府官员和公司之间更好的合作，以改善森林管理。
毫不奇怪，可持续发展的论述清楚地认识到REDD+的潜在财政和环境效益，仿佛这是一个双赢的局面。例如，一些公司代表认为REDD+可以使他们通过分配特许权来实现木材和碳生产，从而实现盈利和可持续发展的目标。事实上，巴布亚省林业主任主张“利用REDD+实现可持续发展”，并将其用于“通过更好的森林管理来促进该地区的发展，这也将增加政府收入。”因此，REDD+被相当不加批判地作为实现环境和发展成果的工具，特别是对私人和国家利益而言。
合规与监管话语
合规和监管话语属于更广泛的生态现代化叙事，其中一个关键元素是提出技术-制度“修复”可以为环境问题提供解决方案(Hajer 1995)。由此可见，这种话语带有一种反政治的意味，强势的行为体试图通过对森林相关问题的“技术性渲染”来避免对抗并维护自己的利益(Li 2007)。在讲习班期间，这一论述仅用于从技术管制的角度界定森林管理问题，几乎完全由林业和种植业的代表使用。例如，他们把法律制度描述为一个“值得信赖的机构”，它应该决定谁拥有对林地的权利，谁应该执行保护森林的法律。他们的论述基于这样一个前提:如果政府官员只能制定明确的法规来实现环境目标，那么企业就会简单地遵守。还经常提到管制工具和核证计划，认为它们是森林管理的完美工具。
因此，巴布亚和廖内的商业代表称自己是遵纪守法的公民，他们通过遵守有关法律和条例为森林安全和可持续性作出了贡献。例如，巴布亚的商业参与者讨论了他们向政府和传统社区支付费用或特许权使用费的法律遵守情况，一位伐木业代表说:“在这里，伐木公司仍然受政府法律和法规的控制……我们的职责是尽我们所能执行这些规则，因为伐木特许权是基于监管的……另一件事是我们向习惯用户支付的补偿……通过这种方式，公司对社区作出贡献，并履行总督关于承认习惯权利的法令。”
本着这一原则，巴布亚的商业参与者将森林砍伐问题归咎于非法伐木者，指出:“尽管我们努力保护森林和社区，但非法伐木者仍会试图进入……他们尽其所能。”因此，巴布亚的商业行为者试图躲在法律后面，对其领域内的不合规行为不承担任何责任。同样，在廖内，伐木和木材公司自称是受高度管制的组织，现在专注于遵守国际标准。对他们来说，这需要获得可持续森林管理(SFM)认证，并在棕榈油种植园周围留出“高保护价值森林”。
特许经营者利用合规和监管话语转移潜在指责的另一种方式是批评政府。例如，人们指责国家政府没有能力管理森林，立法不充分，特别是在土地使用规划方面。正如廖内省的一名公司代表解释的那样，“坦率地说，林业方面的法规仍然不够。我们国家的许多法律法规都是草率制定的……”一再提出的一个具体法律问题是政府无力处理社区和特许持有人之间的冲突。公司代表指责林业部门，坚持认为林业部门应该执行适当的法律，以实现环境和社会目标。例如，廖内省的一家纸浆和造纸公司发言人承认，从法律上讲，他们应该将部分特许权分配给“社区-公司伙伴关系”，但他质疑这些公司在实践中是否真的这么做了，因为政府没有监测情况。有趣的是，这一主题也被地方政府工作人员(主要是区级林业官员)提起，他们批评中央政府没有为他们提供足够的运营预算。出于这个原因，他们说，他们缺乏按照法律要求进行巡逻、检查和社区拓展的资源。
最后，这篇文章对REDD+项目表现出明显的亲企业态度。REDD+主要被视为一种补偿或激励企业执行可持续森林管理做法或其他认证计划的机制。同样，那些参与油棕的人认为，他们遵守可持续棕榈油圆桌会议指南的行动也应该吸引REDD+支付。因此，REDD+被框定为当前“一切如常”情况下的一个潜在有益的附加方案。正如廖内集团的一位成员所言:“无论我们是在林业还是种植园，我们的真正目标都是采用可持续管理。REDD+是一个额外的激励，我们可以从中受益……即使没有REDD+机制，我们也申请了SFM认证……”这一论点还被延伸到企业遵守国内法律框架的问题上。正如一位伐木代表在巴布亚所言，REDD+可以让所有人受益，“只要法规明确且有针对性”。因此，政府负责法律监管方面的改进，这是REDD+的先决条件。
社区权益话语
社区权利和利益话语与所谓的生态民粹主义话语产生共鸣，在这种话语中，依赖资源的村民被理解为变化的受害者，被迫放弃对环境有利的土地利用传统(Adger et al. 2001, Adams 2009)。这一话语在不同程度上被所有利益相关者群体使用，但主要属于社区代表和社会发展非政府组织。它把土著和当地社区描述为森林的合法所有者和管理者，他们的身份和生计依赖森林。例如，巴布亚的土著代表解释了森林对他们生活的重要性:“对巴布亚人民来说，最重要的是习惯权利……森林周围几乎90%的传统社区都依赖于森林……它是社区的生命之源。”同样，在廖内，当地非政府组织和社区成员认为，森林在历史上一直是村庄生计的组成部分，但随着时间的推移，森林所有权已转移到公司和政府。根据一家非政府组织的说法，这导致了“社会与文化根源的分离”，以及传统生计的丧失。
这种论述的一个重要特点是，社区和非政府组织代表把习惯的森林使用者描述为伐木和种植园利益等强大势力的受害者。他们尤其认为，这些公司无视习惯用户权利，正在破坏森林。例如，巴布亚的一名社区代表提到Merauke区的新投资者“不尊重我们的地图……他们正在破坏我们的森林。”此外，人们指责“经济压力”迫使社区放弃传统的森林管理制度以养活家庭。一位来自巴布亚的社区代表说:“过去，当地关于森林管理的知识受到高度尊重，受到包括社区在内的森林管理各方的尊重。本地知识现在不那么受尊重了……”
然而，在土地剥夺和森林砍伐更为发达的廖内，社区成员认为，公司应该补偿他们失去的生计，或者至少分享森林开发的收益。正如一位当地代表所说，“如果伐木公司继续开采我们的森林，而不为社区做任何事情，我们将不知所措，只是看着，直到森林消失才得到任何东西……把利益回馈给我们是公司的责任。但该公司什么也没给。”具有这种倾向的社区代表，主要是廖内的社区代表，不一定对为子孙后代保护森林或出于文化原因感兴趣。例如，当廖内的社区领导人被问及，如果他们可以收购该公司的土地，他们将如何处理它时，一些人回答说，他们将“把它变成种植园”。
因此，社区权利和利益的论述并不总是将传统或土著的生计理想化。相反，它优先考虑生活在森林内和森林周围的人的需要和权利，强调他们应该是森林管理和开发的受益者。为此目的，社区与会者呼吁正式承认新租界地区的习惯使用者权利，特别是通过向社区支付特许权使用费。这种争论在巴布亚有着特殊的意义，在巴布亚，森林的习惯所有权是一种规范。与会的巴布亚籍政府代表批评印度尼西亚的国家规章太笼统，没有解决巴布亚的具体关切。他们认为，这妨碍了他们从森林使用中为社区争取利益的能力。
这种说法的支持者说，他们只会支持REDD+，如果它是基于对习惯权利的明确承认和对当地社区的直接财政激励。他们强烈强调地方权利，认为作为“森林的行动者和所有者”的社区应该“从规划到实施”参与REDD+。在廖内省，这种观点被当地倡导的非政府组织进一步发扬光大，他们将REDD+项目视为恢复社区权利的机会，他们认为，“REDD+项目不仅关乎补偿，也关乎如何恢复社区权利。社区需要法律认可。即使REDD+没有发生，社区也必须明白，森林是他们的权利……”有趣的是，这种基于权利的语言也被巴布亚的商业代表使用，他们从自己的经验来看，承认社区权利和相关的特许权使用费是避免当地冲突的一种方式，其中一人说，“如果社区没有权利或利益，那么REDD+将是无用的。”
最后，所有这些断言都是在社区参与者自己承认他们对REDD+缺乏知识的背景下做出的。在巴布亚，他们把REDD+比作只有在政府办公室才能听到的“外语”。在廖内省，社区说他们不理解REDD+的“意义”。因此，这一论述也带来了对通过REDD+实现社区权利的前景的怀疑和担忧，特别是考虑到目前薄弱的权地安排。这导致一些人警告说，按照现状，REDD+的利益可能会落到公司和森林部门的头上:“社区什么也得不到。只有林业工作人员和公司在享受利益……这又是我们害怕的…我们希望至少50%的利润返还给周边社区。”(Riau-based非政府组织)。这只是众多呼吁将REDD+效益惠及社区的呼吁之一。
发展学家话语
在发展主义的话语中，经济增长和减贫被视为在环境行动之前实现的优先事项(Wittmer和Birner 2005)。就印度尼西亚的情况而言，这篇论述假定森林开发和转换是对不断增长的人口最有价值的土地用途。支持者将森林和种植园视为个人、地区和国家的主要收入来源。这个想法特别受到政府官员的支持，他们把自己定位为森林管理者和所有者。正如巴布亚的一位政府代表所说，“森林是国家和地方政府支持发展的资产。”
商业代表也采用发展主义的话语，把自己描绘成通过森林开发为区域增长作出贡献的经济行为者。例如，巴布亚的伐木和种植园公司认为，他们的活动创造了新的道路，新的就业机会，甚至新的城市。通过这种方式，他们将自己定位为不带政治色彩的仁慈开发者，说:“我们的活动给予……让商界人士感到自豪，因为我们帮助开拓了新的(发展)领域。”在这次讨论中，巴布亚的公司注意到政府通过建立新的行政区域在森林边界“形成新区域的强大压力”。众所周知，这种政府主导的议程在印度尼西亚为一系列精英利益服务(Luttrell等人，2014年)。
鉴于强调通过资源开发实现经济增长，这种论述明显地反对保护就不足为奇了。例如，据称森林养护与区域发展计划，包括工业的扩大和人口增长直接冲突。这一点在欠发达的巴布亚尤为突出，当地一位省政府官员坚称，“保护森林与发展是成反比的。”
与此相对应的是，这一论述的支持者并不支持REDD+，尤其是在企业和省政府利益相关者群体中。这些参与者对REDD+对森林相关产业、区域就业和经济扩张的潜在负面影响表示关切。例如，廖内省的一位官员辩称:“如果REDD+应用于高产森林……一些行业可能会倒闭。”同样，同一省的一位商业人士挑衅地声称，如果REDD+得到广泛实施，“木材行业将会关闭，还有胶合板行业、芯片厂、锯木厂等等……这可能会导致大规模失业……和社会的冲突。”森林开发的主要受益者反复使用这种叙述，他们强调REDD+将是“失去发展机会”。他们甚至推测REDD+对社区的影响，反问:“社区的发展权，如道路、学校、城市地区、卫生和交通，怎么办?”政府准备好为此负责了吗?” Thus, the discursive strategy of these elite actors was to portray REDD+ supporters as anti-development and anti-community rights, while defending their own interests.
Southernism话语
最后出现的话语是南方主义。这种话语是在全球背景下确定的更广泛的民粹主义和环境正义叙事的一个元素(Adger等人，2001年)。支持者通常指责工业化国家过去的森林砍伐和碳排放，导致了今天的气候问题。因此，森林资源丰富的发展中国家被描述为发达北方的受害者，有权呼吁它们“清理自己的后院”，然后再把责任转移给欠发达国家(Adger等，2001年)。这种论述在印度尼西亚的REDD+背景下非常明显，一些政府代表呼吁工业化国家为印度尼西亚的森林“帮助世界吸收碳”这一事实提供补偿(Cronin和Santoso 2010:10)。
在研讨会上，南方主义的话语被政府和商界代表用来支持他们支持发展的立场，并反对REDD+。他们将REDD+描述为发达国家设计的一种战略，目的是剥削森林资源丰富的贫穷国家，或者是他们逃避气候变化责任的一种方式，同时暗中使欠发达国家的情况更糟。beplay竞技廖内省的政府参与者在这方面尤其直言不讳。他们认为，“这(对发达国家)是不公平的……就森林破坏问题向我们施压…这个问题始于他们的国家，他们应该对此负责。”按照这些思路，一些研讨会与会者认为REDD+是一种对发达国家的好处远远大于对印度尼西亚等穷国的好处的机制。例如，廖内的一位地区官员说:“他们捐款，像REDD+……但我们真的很想知道他们是否打算帮助我们。(他们)得到的好处可能会比给我们的多…… and we will suffer.”
在巴布亚也有类似的争论，一位商业代表说，他们的森林正被视为发达国家的“肺”，他问道，“拥有大量森林的国家为全球变暖负责，而工业化国家却逍遥法外，这公平吗?”事实上，这一观点是对REDD+在全球范围内可行性的一个关键挑战，这一点在南北平等问题一直备受争议的UNFCCC谈判中得到了证明(Baer等人，2000年)。因此，总的来说，南方主义更倾向于反殖民，而不是反环境。
讨论
新政策，旧论调?
虽然在研讨会期间，当地对REDD+的理解还很初级，但值得注意的是，人们对这个主题有多少话要说。这是因为REDD+的想法必须调动和讨论现有的关于森林管理和环境发展问题的论述。因此，REDD+语篇本身并不存在，而是基础语篇领域的子集或扩展。鉴于此，正如我们的分析所表明的，REDD+有可能成为旧游戏中的新道具或空洞的能指，让本地参与者直观地充满意义，从而延续他们已经持有的叙事和想法。
这一发现意味着，次国家行为体极有可能将REDD+作为服务于其现有目标和利益的一种方式，而不是将其视为森林治理问题的新解决方案或一套新规则。鉴于印尼森林部门明显存在未解决的冲突，那么，正如加里曼丹最近的观察显示(Eilenberg 2015)， REDD+在实践中可能只会再现社区、公司和国家之间现有的斗争和不平等，或实际上加剧这些斗争和不平等。因此，关于REDD+政策制定的问题正确地聚焦于其变革潜力(Gallemore等人，2014年，Moeliono等人，2014年)。然而，正如我们所表明的，如果不考虑地方一级话语的多样性以及这可能如何影响政策执行，这些调查是不完整的。
地方层面REDD+的另一个关键维度是话语和思想的跨标量循环。在发现了局部话语和预先建立的全球话语之间的强烈共鸣，以及在两个非常不同的领域设置中出现的相似话语模式之后，这个问题需要进一步研究。然而，我们认为有两个因素可能会影响我们的研究结果。首先，大多数讲习班的参加者将通过传播媒介和通过他们在森林管理和有关国际项目中的作用接触到全球环境论述。我们认为，这可能会影响他们(重新)表达思想和话语策略，导致我们观察到的跨标量共振。第二，这些讲习班是跨国活动，因为它们的重点是国际政策，而且有外国研究人员和国家一级的REDD+专家在场。在这种情况下，研讨会参与者可能倾向于以全球可读的方式进行交流，可能通过战略地部署已确立的全球话语的元素来使他们的论点合法化。讲习班的跨国性质也限制了次等人的观点在讨论中的空间，特别是土著和社区的声音。这些动态再次表明，如果要避免冲突和沟通不当，REDD+的实施需要关注当地的细微差别(Howell 2015)。
塑造政策结果的话语联盟?
我们的研究结果还表明，为了实现REDD+，当地行为体非常需要建立共同的森林管理目标。从分析上讲，这意味着话语联盟的形成，这是由不同参与者关于环境问题的叙事或故事线的聚合而产生的，以及如何解决这些问题(Hajer 1995)。如前所述，我们围绕REDD+和森林管理确定了两个新兴的分散分组:一个组是“支持开发和支持森林开发”，另一个组是“支持可持续森林管理”。这些群体有可能形成话语联盟，进而可能影响政策结果。
支持发展的群体主要由发展主义和南方主义话语中的论点和战略立场组成，并包含一些社区权利和利益话语的元素。后者强调生活在森林内和周围的社区的当地经济利益，而发展主义的论述则更多地关注区域或省级的经济利益，而南方主义的论述则呼吁印度尼西亚作为一个发展中国家需要获得财政资源。因此，这一群体的言论因其对经济增长的优先考虑而联系在一起，通常以牺牲森林保护为代价，但不同的行为者推动以不同的规模积累利益。因此，除了普遍反对redd +的立场外，这一群体没有明确的政策立场。
支持可持续的森林管理小组包括来自环境、可持续发展、合规和监管话语的话语元素，以及社区权利和利益话语的一些方面。这一群体相信并寻求森林的经济、社会和环境效益的平衡。他们的立场是，这一目标可以通过可持续和协作的管理做法来实现。有趣的是，他们的故事都集中在对政府的批评上，特别是在森林执法不力和权属改革和土地使用计划执行不力方面。因此，它们在REDD+上的立场取决于中央政府首先采取行动解决治理问题。
因此，对REDD+的有条件支持是支持可持续森林管理小组的一个关键特点;他们对REDD+的兴趣是出于实现其他目标的愿望，无论是社会目标还是环境目标。例如，社区权利和利益讨论中的倡导非政府组织支持REDD+，只要它能够为当地社区提供安全的产权和更好的生计。相比之下，环保非政府组织支持REDD+，只要它有助于生物多样性保护。有趣的是，这些地方明确的立场与提供共同利益的需求相一致，而共同利益现在是全球REDD+政策的一个关键特征。正如Howell(2014)在国际领域观察到的那样，确保REDD+的地方支持可能取决于能够满足不同利益攸关方利益的共同利益。
最终，这两个分歧群体的含义是，即使在国家和全球层面实现了最佳的政策设计，在实地实现REDD+也不是一件容易的事。事实上，我们的研究结果表明，在地方层面实施REDD+将引发反映潜在森林治理问题的散乱和物质斗争。因此，如果REDD+像其他人暗示的那样，要避免持续或加速冲突，就需要谨慎和创造性地建立联盟(Luttrell等人，2014年，Moeliono等人，2014年)。
结论
我们调查了印尼地方利益攸关方在REDD+和森林管理方面的声音和看法，并对其他地方产生了影响。我们的研究重点是在廖内省和巴布亚省举行的利益攸关方研讨会上收集的数据。尽管我们期望在每个环境中找到截然不同的话语，但我们却发现了两个省的利益相关者共有的六种话语，反映了环境发展领域的争论以及话语如何在不同地方或不同尺度之间产生共鸣。至关重要的是，多重竞争性话语的持续存在标志着REDD+的关键挑战:需要适应和解决不仅存在于全球层面，而且存在于次国家层面的竞争。应对这一挑战最终将需要解决特定于站点的问题，我们的分析可以很好地帮助解决这一问题。
另一个重要的发现是，话语与利益相关者群体并不一致，反映了群体内的多样性。不同的参与者也倾向于使用不止一种话语，这取决于所讨论的主题或听众。例如，商业行为者一方面声称通过他们的投资为印度尼西亚的农村贫困人口带来了发展，另一方面却指责当地社区破坏了森林。这些矛盾提出了传统利益相关者分析的一个关键限制，在未来，这可能也解释了话语表征(Dryzek和Niemeyer 2008)。事实上，通过分析话语而不是利益相关者，我们发现了可能影响REDD+结果的关键斗争和潜在行为体联盟。
最后，我们注意到REDD+的实施很有可能只是复制或由已经存在的话语构成，这是非常有争议的。因此，REDD+的实现将取决于在地方层面形成有利的联盟或话语联盟，这是一个难以策划的动态和非正式过程(Hajer, 1995)。在实践中，这意味着REDD+将需要诉诸于各种议程，同时也需要解决根本的森林治理问题。在此，从业者可能需要解决我们观察到的两个分散分组，它们在REDD+上表现出不同的立场。如果做不到这一点，可能会造成不稳定的影响。换句话说，政策和做法必须以当地的声音和关切为基础，并能够对其作出反应，无论这些声音和关切有多么多样化。这对REDD+来说是一个特殊的挑战，从定义上看，REDD+是通用的和自上而下的。
致谢
我们感谢参加在巴布亚和廖内举行的讲习班的所有利益攸关方。本文的研究得到了澳大利亚国际农业研究中心赠款(FST/2007/052)“改善治理、政策和制度安排以减少森林砍伐和退化造成的排放(REDD)”的资助。这篇论文还受益于澳大利亚国立大学同事的反馈，包括约翰·博斯韦尔(John Boswell)和三位匿名审稿人。
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