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Meissner, R.， N. Funke和K. Nortje。在南非建立集水区管理机构的政治:以Breede-Overberg集水区管理机构为例。生态和社会21(3): 26。
http://dx.doi.org/10.5751/ES-08417-210326
在南非建立集水区管理机构的政治:以Breede-Overberg集水区管理机构为例
摘要
我们反思了在南非建立集水区管理机构的政治问题，其中特别关注育种-奥弗伯格集水区管理机构(BOCMA)，该机构最近被育种-古里茨集水区管理机构(BGCMA)取代。我们通过应用适应性管理的框架及其制度处方:合作、实验和生物区域方法来做到这一点。我们首先介绍了这个集水区管理机构(CMA)的历史，然后概述了CMA在南非的建立，特别是BOCMA的建立。我们遵循本专题编辑制定的规则类型和流域组织类型的框架，并在适用的情况下参考适应性管理。然后我们讨论政治和策略涉及引入CMA的概念国家水法案以及这些机构在南非的最新发展。随后，我们对中银证券的民主运作和迄今的表现进行了反思。最后，我们回顾了新BGCMA和cma在南非的运营未来。虽然我们的研究表明，BOCMA的建立过程具有适应性管理及其制度规定的几个要素，但在进一步发展和运营BGCMA和该国其他cma时，在多大程度上继续实施这一概念仍有待观察。介绍
在南非历史的相当大一部分时间里，共同资源的管理和分配在很大程度上是由种族政治决定的。在种族隔离政策下，南非黑人被剥夺了最基本的权利。这包括获得饮用水和卫生设施的权利，这是水事务部分配和控制南非水资源的政策的结果。例如，由种族隔离政权建立的独立黑人家园，作为该国很大一部分黑人人口单独开发的地区，必须与南非国家政府谈判以获得用水权，并必须与其领土以外的用水用户竞争以获得用水许可证。因此，水可以被解释为被种族隔离国家用作压迫和控制黑人多数的武器(Funke et al. 2007)。
由于这种情况，一旦种族隔离制度被废除，第一个民主政府于1994年上台，管理和分配水资源的方式就需要进行认真的修改。一个特别需要紧急关注的领域是供水和卫生，其特点是新南非政府从其种族隔离前任那里继承了大量积压的工作(Schreiner et al. 2002)。确切地说，在1994年，35%的南非人无法获得基本的水供应，53%的人生活在没有适当的卫生设施(DWAF 2004)一个)．鉴于这种不公平和不平等的情况，政府从1994年开始制定并试图实施一系列水改革(Schreiner等，2002年)。
南非政府的水资源管理转型战略，特别是1996年至1998年期间的一项关键原则是水资源综合管理(IWRM;Jonker 2007)。在南非的背景下，IWRM可以理解为认识到需要对水资源的各个方面进行综合管理，下放管理职能，实现公民参与水资源管理(Claassen 2013)。因此,这个国家的国家水法案(南非共和国1998年第36号法令)的特点是在与水资源管理有关的决策过程中注重权力下放和强调利益攸关方的协商。权力下放的概念基于南非宪法(南非共和国1996年第108号法案)规定的辅助原则，该原则规定，下级政府可以更高效、更有效地执行的职能应下放给适当的最低级别(Funke et al. 2007)。分权和利益相关者协商的概念与我们在这里提出的工作特别相关，在这里我们调查了流域管理机构(CMAs)的制度设计、类型、政治和表现，它们构成了相当于南非流域组织(RBOs)的组织。在整个分析过程中，我们特别关注了一个案例研究，即繁殖-奥弗伯格集水区管理局(BOCMA)，并反思了该机构的建立和未来可能发生的业务和职能发展，以及更广泛的cma的业务和职能发展。我们通过使用一个由两部分组成的理论框架来做到这一点。该框架的第一部分讨论了RBO的制度设计、RBO的类型、RBO形成过程中涉及的政治和策略，以及RBO的民主功能和绩效的相关问题。关于这部分框架的更多细节将在这个特殊特性的介绍中讨论(Huitema和Meijerink 2016)。该框架的第二部分基于适应性管理，为此我们采纳了Lee(1993,1999)和Huitema等人(2009)的观点，他们将这一概念与三种制度规定联系在一起:协作、实验和水资源管理的生物区域方法。协作，可以被定义为在决策过程中包括各种利益相关者(Lee 1999)，以更好的质量选择和管理的合法性。虽然这一术语通常也被称为公众参与(Huitema et al. 2009)，但后者只构成了建立信任和接纳不同声音的过程的一小部分，而这是协作过程中合法性所需的不同声音。 It is for this reason that we use the term stakeholder engagement, which encompasses public participation processes as well as other engagement processes and methods. Experimentation is about adaptation through learning, particularly in the context of uncertainty (Lee 1999). Bioregionalism can be interpreted as the implementation of management structures at the river basin level (Huitema et al. 2009), thereby either crossing administrative or political boundaries, or not coinciding with the latter (Lee 1999).
该框架的两个组成部分紧密相连，共同构成了RBO分析的全面而有效的透镜。这两个组成部分之间互补的例子包括合作和实验的概念在CMA建立过程中发挥的主要作用，特别是在权威和聚合规则方面。另一个明显的联系是生物区域主义的概念和南非cma建立的边界规则之间的联系。这些链接和其他链接将在本文中突出显示。
在研究方法上，我们采用了混合方法进行研究。这采取了桌面研究的形式来识别和分析已经发表在一般的CMA和特别的BOCMA上的文献，以及半结构式访谈的个人，这些人要么参与了BOCMA的建立，要么正在进行关于CMA的研究。我们还对布里德河地区进行了为期一天的实地考察，让我们对水管理地区(WMA)某些部分的环境和自然环境现状有了一定的了解。通过访谈和实地考察，我们能够收集到当前水和卫生部门(DWS)出版物或以前的研究中没有包含的BOCMA的建立的见解。换句话说，通过访谈和实地考察，让我们对中银银行的成立有了新的认识。
在介绍BOCMA所在的Breede-Gouritz WMA之前，我们首先简要介绍了南非的cma。接下来是BOCMA成立的简要历史，然后是cma的制度设计，特别是参照BOCMA, Huitema和Meijerink(2016)在这一特殊特征的介绍中概述的各种规则类型。我们随后讨论了不同类型的rbo，然后有一节讨论了引入CMA概念所涉及的政治和策略国家水法》,以及南非cma的最新发展。随后，我们对中银证券的民主运作和迄今为止与适应性管理概念相关的表现进行了反思，并得出了最终结论。
南非集水区管理机构的简要说明
1999年10月，南非政府建立了19个wma，它们可以被归类为生物区域，因为它们的边界沿着集水区划分，但不符合当地政府定义的行政边界。当时设想设立19个cma，每个WMA设立一个cma。cma的目的是履行其被赋予的某些管理职能，并被要求在各利益攸关方和有关各方之间就与水有关的事项进行合作并寻求达成协议。这一要求符合政府和非政府利益相关者之间合作的制度规定，这是适应性管理的一部分(Huitema等，2009)。目前，这些管理职能仍然是水资源和林业部的职责，值得注意的是，1994年至2009年，水资源和林业部被称为水事务和林业部(DWAF)， 2009年至2014年5月，被称为水事务部(DWA)。
CMA由一个理事会管理，以确保利益相关者的代表性，并防止拥有既得利益的强大方对其他方行使控制。根据阿米蒂奇等人(2009)，这种权力不对称是适应性管理的一个重要元素，需要监测和解决，以确定它何时以及如何出现和持续。此外，CMAs还负有制定流域管理战略(CMS)的任务，该战略构成了在各自WMAs中实现水资源保护、使用、开发、养护、管理和控制的计划(DWAF 2004)d,Funke等人2007;D. Weston, Pegasys Consulting，个人通信,2012年9月12日)。
2012年，DWA决定将计划中的cma数量从19个减少到9个，因为当时只有2个cma成立(DWA 2013)。此外，cma数量的减少是对与水资源管理、资金、能力、技能和监管和监督方面的专门知识有关的管理模式和可行性评估的重新考虑，以及改善综合水系统管理的努力的结果。九个cma是:Limpopo, Olifants(姆普马兰加省)，Inkomati-Usuthu, Pongola-Umzimkulu, Vaal, Orange, Mzimvubu-Tsitsikamma, Breede-Gouritz和Berg-Olifants(西开普省;DWA 2013)。
这一发展与适应性管理的实验处方相联系，根据这一处方，管理本身可以被解释为一种实验形式(Huitema et al. 2009)。与此相关的适应性管理的另一个重要元素是评估的思想，它可以使人们确定适当的制度应对变化，促进适应性方法，并确保在多个层次上的学习(阿米蒂奇等，2009)。同样，Walker等人(在Olsson等人2004年引用的准备工作中)使用可转换性的概念来描述在现有生态、经济和社会结构变得不可持续的情况下，社会-生态系统向一种新的运行方式的移动。在实验、评估和可转换性方面，DWS因此被迫调整其CMA建立的方法，以应对标志着十多年来“失败”的CMA实验的众多挑战。
我们知道，自我们的研究完成后，BOCMA已被Breede-Gouritz CMA (BGCMA)所取代。后者成立于2014年5月，因为DWS决定扩大BOCMA的水管理区域边界(南非共和国，2014年)。然而，BGCMA还没有建立和运行，因为人力资源问题首先需要解决(S. Stuart-Hill，夸祖鲁纳塔尔大学，个人通信,2015年7月24日)。所以我们只处理BOCMA的成立流程，不处理BGCMA。
格里茨水管理区概况
随着Breede WMA和Gouritz WMA的合并，前BOCMA的地理区域(图1)大幅增加。因此，BGCMA现在南部与印度洋接壤，西部与Berg-Olifants WMA接壤，北部与Orange River WMA接壤，东部与mzimvubuh - tsitsikama WMA接壤(图2)。WMA的最大部分位于西开普省，只有一小部分延伸至东开普省和北开普省。WMA最大的两条河流是布里德河和古里茨河。布里德河的主要支流是森德伦德河。古里茨河最大的支流是甘卡河、格鲁特河和奥利凡特河。布里德河和古里茨河都流入印度洋(DWA 2012)。
BGCMA的主要经济部门是农业、农业加工业和沿海旅游业，这使得该地区的经济基础相当依赖水资源的供应和健康。将水分配给农业和沿海旅游业直接影响到这些部门的经济增长途径以及支持旅游业的自然生态系统。此外，石油生产(包括石油副产品)和流域间转移也导致了BGCMA对水资源的依赖。目前有迹象表明，BGCMA的水资源的繁殖- overberg部分受到压力，水生生态系统健康正在恶化。此外，BGCMA的Gouritz部分正面临水资源短缺，这意味着有效的水资源保护和用水需求管理以及协调行动至关重要(BOCMA 2011, DWA 2012)。
成立繁殖-奥弗伯格集水区管理署
中银票务管理有限公司成立于2005年国家水法案(BOCMA 2011)，两年后BOCMA理事会成立(D. Weston，个人沟通)．在CMA成立和发展其CMS之前，DWAF的西开普地区办公室通过WMA的内部战略视角(DWAF 2004)全面负责集水区水资源的管理d)．McConkey等人(2005)认为，BOCMA的成立是在DWAF西开普地区办公室的协助下，各利益相关方经过深思熟虑协商的结果。这一利益相关者进程的主要渠道是BOCMA咨商小组，该小组由来自不同部门的代表组成(D. Weston，个人沟通)．
若干行动者参与了CMA的建立过程，特别是国家和区域一级的DWAF，以及作为BOCMA咨商小组一部分的利益攸关方。此外，南非水务部门的一家知名咨询公司在促进利益相关者参与BOCMA建立过程中发挥了关键作用(D. Weston，个人沟通)．CMS发展的第一步是确定利益相关者和以前的弱势群体，例如新兴农民(BOCMA 2009)。新兴农民可以被定义为那些获得从事农业的支持并希望增加其生产商业化的黑人农民(Denison and Manona 2007, van Averbeke 2008)。2010年5月，与所有政府部门:省级和半政府部门、地方和区级市政府、用水户协会召开了一次联系会。会议的目的是确定规划优先事项将如何影响中联管理委员会的规划进程(中联管理委员会2010年)。
因此，在适应性管理方面，显而易见的是，大量的利益相关者参与努力，包括公众参与活动，是BOCMA建立过程的特点，以确保广泛的利益相关者的声音被纳入CMA的建立。虽然这是值得称赞的，但需要对这种参与的实际模式和结果进行深入研究，以确定这些努力迄今为止是否成功，以及它们可能对扩大后的BGCMA的未来运行产生什么影响。可以参考Huitema等人(2009)，他们警告说，公众参与过程一直受到批评，因为很难评估其成功程度。此外，在许多情况下，利益攸关方抱怨称，尽管征询了他们的意见，但不能保证他们确实影响了该特定过程或决定(Huitema等人，2009年)。此外，在南非，公众参与等利益攸关方参与进程并不像《非洲发展战略》最初设想的那样成功国家水法案。事实上，Du Toit和Pollard(2008)认为，“南非还没有在水管理领域的层面上实施一种全面和有效的方法来让利益相关者参与。”因此，南非的利益相关者经常感到困惑、厌倦、失去动力和疲劳(Du Toit和Pollard 2008年)。
制度设计
这一专题的编辑和作者(Huitema和Meijerink 2016)在分析不同的制度安排时考察了五种类型的规则;基于这些规则类型，他们还讨论了不同的RBO类型。在本节中，我们首先根据这些不同的规则类型对cma和BOCMA进行分类，从而处理制度设计。然后根据不同的RBO类型讨论cma和BOCMA。
规则类型
这个特殊特性(Huitema和Meijerink 2016)中提到的规则类型是权限规则、聚合规则、边界规则、信息规则和回报规则。在一般的CMA和特别的BOCMA的情况下，我们总结了在CMA建立和运作中已经变得明显的规则(表1)。
权威规则
cma是根据《管理条例》的条款成立的法定机构国家水法案并能够开发自己的CMS。理事会还行使民主控制，理事会代表着所有利益相关者及其在CMA负责的WMA中的利益。正是在这方面，中银金融管理公司发挥了协调治理功能，通过协调相关利益相关者的行动，包括财务支持CMA、利益分配、纠纷解决等治理价值链上的各种行动。这种协调是横向的、跨部门的。关于其他行为体对CMA运作的影响，可以参考水和卫生部长在建立CMA方面的关键作用。部长任命管理委员会，并有充分的理由罢免董事会成员，而CMA监督其机构运作(DWAF没有日期)。在这方面，部长发挥了几项职能:制定规则、集体主体建设、协调、监督、执行和初始融资。
尽管利益相关者的参与被牢牢地奉为神圣国家水法案和Breede-Overberg CMS，这是符合适应性管理的概念，BOCMA仍然由一个严格的等级制度。级别最高的决策者是水和卫生部长，他做出了最具挑战性和最重要的决定，如任命CMA董事会或批准CMS。在部长之后，董事会的任务是做出重要的决定，这必须遵守所载的规定国家水法案(例如，权益考量、利益相关者参与等)以及水和卫生部的决定。
在此，有必要就南非农村合作社的自主运作问题反思一个特别重要的问题。如上所述，水和卫生部长有权任命CMA的董事会。虽然有人可能会认为部长手中的权力范围否定了CMA的自治功能，但也有人会反驳确保CMA董事会层面合理程度的代表性的重要性。鉴于许多wma的利益相关者的多样性，以及边缘化的用水用户和成熟的商业农民之间的教育、能力、机构、权力等程度的不同，这一点尤为重要(A. Anderson, Crossflow Consulting，个人通信,2012年9月11日)。BOCMA的理事会有来自多个领域的代表，包括以下团体:西开普省政府、公民社会、工业和商业、商业农业、保护、贫困和农村住区，以及新兴农民(BOCMA:http://www.bocma.co.za)．
布朗(2011)在任命一个CMA委员会时证实了强有力的政府干预的必要性，并认为考虑到南非环境的特殊性，重新评估并潜在地加强国家在参与式水资源管理中的作用可能是有意义的。此外，Brown(2011:180)对广泛持有的假设提出了挑战，即“在地方层面上，下放给参与性机构的权力越高……效率和社会公平的结果就越大。”存在的危险是，在权力结构不对称的情况下，强大的利益相关者参与可能会加强而不是减少不平等。为了配合这一点，DWAF的一种自由放任的方式可能会导致在两个现有的cma的董事会中缺乏代表性，权力掌握在被授权的利益相关者群体手中，而牺牲了他们被边缘化的同行。Huitema等人(2009)认为，多中心治理系统非常适合适应性管理，因为它们通常能够很好地应对变化和不确定性。然而，正如BOCMA的案例所示，南非的cma可能需要一个追求多中心主义的治理体系，但同时要有结构和等级。
除了代表性之外，人们越来越认识到，董事会必须具备有效运作的技能和能力。这些考虑可能会在CMA董事会设立过程中变得越来越突出(D. Weston，个人沟通)．BOCMA的董事会拥有一系列的能力，包括水资源经理、水资源规划师、集水管理协调员、水资源分配改革官员、用水经理、用水专家、用水官员、执照文员、参与和利益相关者参与经理、用水联络官员、数据经理、用水数据官员和数据捕获者。虽然董事会已经任命了一些人来填补这些职位，据报道，到目前为止，董事会在运营决策方面做得很好(D. Weston，个人沟通)，这些职位的使用效果和效果如何，还有待观察，特别是在面临挑战时(BOCMA:http://www.bocma.co.za)在新BGCMA的背景下。
聚合规则
在聚合规则方面，在利益相关者参与阶段，在制定建立CMA提案的准备阶段形成流域论坛时，考虑了个人意见。这一阶段的主要目的是确保在所有利益相关者和利益集团之间建立信任和建设性的关系，并找到共同的愿景。当CMA提案正在制定时，利益相关者可能会觉得，可能需要一个正式的委员会，代表所有利益相关者，来指导CMA的建立过程。这将采取集水区指导委员会的形式。一旦CMA成立，部长应咨询委员会的建议任命理事会，理事会必须代表所有利益相关者(包括当前和潜在的用户群体)和他们在WMA中的利益(DWAF日期未定)。
虽然这个过程是值得称赞的，并且是适应性管理的重要组成部分，但在CMA开发过程中纳入数百个利益相关者的意见和输入也可能是极其复杂和耗时的。此外，利益相关者可能没有时间或没有足够的兴趣首先参与这个过程。通过寻找一组具有代表性的利益相关者加入利益相关者委员会，将这数百种观点精简为一个单一的声音，这可能也是极具挑战性的。这可能就是为什么CMA在南非的建立过程如此缓慢的原因之一，也是为什么DWS不得不重新考虑CMA的建立。
在BOCMA的成立过程中，发生了两个独立的利益相关者参与过程:一个在奥弗贝格地区，一个在布里德河流域。这与政府所预见的过程略有不同，但仍达到了利益相关者咨询和公众参与的目的。在Overberg地区，CMA的信息共享和为WMA制定CMA提案的过程于1999年正式开始。我们在1999年和2000年举行了一系列公众会议，向公众介绍CMA的建立过程，并确定愿意加入六个集水区督导委员会的个人、持份者、感兴趣的和受影响的各方(奥弗贝格地区每个地理区域各一个)。2000年6月，奥弗伯格利益相关者委员会的成员名单确定;然而，在2002年4月首次提交了CMA提案(DWAF 2004)后，委员会解散了d)．
布里德河流域的利益相关者参与与1999年开始并于2003年10月发表的布里德河流域研究密切相关(DWAF 2004)c)．在整个研究过程中，都有一个正式的参与过程，目的是让项目团队尽可能多地听取利益相关者的意见，并与公众分享他们的研究结果。这项研究与CMA的发展过程密切相关，因为成立于2000年的布里德河流域研究的利益相关者委员会与奥弗伯格利益相关者委员会(DWAF 2004)都是BOCMA参考小组的主要代表d)．
2000年11月，布里德河流域研究和奥弗伯格利益相关方委员会共同决定成立一个较小的委员会，即BOCMA参考小组，通过与DWAF和支持小组(DWAF 2004)密切合作，推动CMA提案的制定进程d)．中银ma的提案提交给DWAF后，一段等待期随之而来。在此期间，BOCMA咨商小组与咨询委员会就尚未任命的理事会的组成进行了交流。与此同时，水资源委员会和论坛的能力建设仍在继续(McConkey et al. 2005)。
迄今为止，中银金融管理委员会通过民主协议、合作和会议公开讨论的方式进行决策(第2012页)。一般来说，CMA董事会一直试图就其所做的决定达成共识(D.韦斯顿，个人沟通)．这一战略防止了强势董事会代表压倒弱势董事会代表的局面。平等主义是这种做法背后的基本原理。
边界规则
在边界规则方面，通过为利益相关者提供参与流域论坛和指导委员会的机会，并在理事会中有代表，cma的设计具有包容性(DWAF日期未定)。在CMA提案起草过程中，所有CMA都需要有一个参考小组来通知提案。这个参考小组通常由150-200名利益相关方组成，目的是代表尽可能多的部门，从保护和环境组织到纳税人协会以及WMA中的林业和服务提供商。然后，这个大的小组被分成更小的小组，每个小组都有机会为CMA提案提供输入。对于BOCMA来说，这一过程运行良好，具有代表性(D. Weston，个人沟通)．参考小组包括来自省政府、地方政府、农业部门、非政府组织和环境利益团体的代表。CMA提案过程被分为不同阶段，每个阶段都咨询了参照组。这一密集的利益相关者协商过程非常广泛，但也花费了很长的时间:总共9年(2004年DWAF)b;d·韦斯顿个人沟通)．
关于包容性的另一点是，在南非的背景下，这主要不是被纳入某个特定的委员会或董事会，而是更多地涉及不同利益攸关方的代理，以影响决策和制度进程，如CMA的建立。因此，例如，一个成熟的商业农民可能比一个新兴的农民拥有更大的权力，以资源、经验和影响力的形式来影响决策和制度进程，而新兴农民可支配的资源和经验可能非常有限。也就是说，新兴农民可以被代表或包括在一个组织结构中，但不一定具有与商业农民相同的权力或代理。
此外，前breedde和Gouritz WMA以及合并的breedde -Gouritz WMA的地理划分追溯到the国家水法案在20世纪90年代后半期。根据Page(2012)，以下因素在确定WMA边界时很重要:水道集水区边界、社会和经济发展模式、效率考虑因素以及相关区域内的公共利益。两个特别重要的考虑因素是自然水文边界和在中长期内实现CMA财务可行性的潜力(2012页)。关于wma和cma的建立，当时政府可能试图采用显著的概念，显著的IWRM和可持续性，而没有考虑到与成功实施相关的潜在困难。从更积极的角度来看，DWS似乎对生物区域主义采取了更灵活、更有适应性的解释，将原来的wma合并为更少、在经济和功能上更可行的wma。
信息规则
在信息规则方面，一个包含CMA的战略和功能的重要知识的关键文件是CMS，需要逐步开发和实施。水资源管理中心必须“制定向现有和未来用户分配水的原则，考虑到水资源的保护、使用、开发、养护、管理和控制方面的所有事项，与国家水资源战略相协调，每五年进行一次审查”(DWAF日期:18)。在为该战略收集意见方面，这必须与WMA的利益相关者进行协商，并通过公众咨询程序(DWAF日期不详)。因此，似乎在官方语言和cma的功能中，利益相关者的经验知识被高度重视。cma一经建立，还应将相关信息传达给流域内的其他行为体。
对BOCMA的CMS产生特别强烈影响的一个角色是科学团体，特别是来自工程、水文和土壤科学的个人，他们曾是DWS的雇员，现在是独立顾问。这种影响可以从以下事实中看出:该团体在1990年代末在国家政府一级参与了cma的设计，此后还就cma应如何运作和如何在国家管理方面进行管理编写了大量研究报告国家水法》,公平性(有利于穷人的治理方法)、IWRM和可持续性(见Meissner et al. 2013)。科学界也发现了cma在建立和运作过程中可能面临的一系列挑战。这些挑战包括人力、技术和财务能力需求(Pegram et al. 2006)。在这方面，CMA过程，包括BOCMA的过程，仍然是相当技术官僚的，环境科学和工程的知识被高度重视(Meissner et al. 2013)。
过于关注技术官僚知识可能会对促进未来BGCMA的成功适应产生问题。Plummer和Armitage(2007)认为还原论和科学倾向于使世界变得可知和可预测，但与此同时，复杂性理论认为世界是不断变化和适应环境反馈的。因此，来自环境科学和工程的技术官僚知识可能需要辅以其他种类的知识，才能成功应对Breede-Gouritz WMA面临的挑战。
回报的规则
在偿付规则方面，cma具有一定的内在权力，即“完全行为能力自然人的权力”，因此可以开立银行账户、签订合同、借款。CMA可以从水和卫生部长制定的用水收费定价策略中制定的水资源使用费用中获得资金或收回成本，也可以从任何其他合法来源(例如，赠款和贷款)，或从议会拨款中获得资金(DWAF日期不明，南非共和国，2014年)。
从中银票务的角度来看，中银票务的部分资金来自于对用水户征收的水资源管理费用，另外还有DWS的资金作为初始“种子”资金作为补充。荷兰也提供了一些国际资金Unie van Waterschappen(2012页)。然而，这一资金是有限的，BGCMA需要在财政上独立，以实施它将开发的CMS。
流域组织类型
在讨论了cma的制度设计之后，我们现在继续讨论它们与rbo类型的契合度。cma介于本专题中引入的不同类型rbo之间(Huitema和Meijerink, 2016)。考虑到它们的权威规则，cma在某些方面是相当自主的。但是，它们也显示出机构的特点，因为只有通过部长的批准才能设立这些机构，以便在区域或集水区一级进行水资源管理，而且部长控制董事会的任命。这种安排可能会影响CMA董事会成员的独立性。此外，CMA的初始功能主要集中在协调用水用户的活动、促进社区参与、为DWS提供咨询，以及协调CMS的实施与水务部门的水务发展计划。CMA可能从DWS获得的关于水资源管理的额外权力和职责可能首先被授予(代表部长进行)，只有当CMA证明其有能力执行相关权力或职责时(DWAF没有日期)才会被分配(职责完全移交给CMA)。BOCMA一直在朝着这个制度安排前进，部门的西开普地区办公室仍然监督WMA (D. Weston，个人沟通)．然而，随着最近BGCMA的建立，这一进程可能会大大放缓，而DWS的工作重点是让新的CMA启动和运行。
除了具有自治RBO和代理RBO的特征外，CMA注重协调的功能与协调RBO的描述相结合。CMA还具有一些伙伴关系的特点，因为它可以在社区和相关利益相关者的倡议下建立，因此也对他们负责。同样，一个CMA董事会可以被视为不同用水用户群体之间的伙伴关系(DWAF没有日期)，这在BOCMA的CMS (BOCMA 2011)中很明显。
政治
当cma第一次被引入到围绕国家水法案有传播者也有抵抗者。这一进程背后的一个关键驱动力是时任水事务和林业部长卡达尔·阿斯马尔(Kadar Asmal)，他非常支持本质上可以被视为适应性管理的做法，即将某些水资源管理责任下放到尽可能低的水平，并促进高水平的公众参与。此外，IWRM和可持续性等概念是对水资源的关键影响国家水法案以及相关的CMA开发流程。
然而，与此同时，也有人反对这一进程。这些都是DWAF中的个体，他们一般抗拒改变，特别是反对cma的想法。突然之间，这些技术官僚面临着新的、在当时是革命性的想法(例如IWRM)，这些想法与能源部熟悉的、日常的技术操作截然不同。DWAF之外也有抵制者，特别是系统建模者，他们在此之前一直受益于将他们的模型作为该部门水资源管理集中系统的一部分。这些建模者抵制了整合现有模型以支持新的分散水资源管理系统的要求。相反，建模者们互相竞争，每个人都推广自己的模型，供未来的cma使用(M. Dent, kwu - zulu Natal大学，个人通信,2012年9月3日)。这些传播者和抵抗者的动态与改革过程可能会受到某些行为者的质疑，而其他人则努力推动改革进程的观点一致(Kemerink et al. 2011)。
中银票务管理委员会成立过程相对平稳;在Overberg地区和Breede河流域开展了密集的利益相关者参与国家水法》严格遵守CMA过程应如何构成的指导方针。这一进程的复杂性难以确定，并可能在BOCMA咨商小组的审议中得到体现。虽然有人可能会假设CMA的建立过程是在一个完全民主的环境中进行的(每个利益相关者的声音都被听到，每个人的利益都被考虑在内)，但很可能不同的群体在不同的时间点拥有不同的权力水平。在未经训练的人看来，利益相关者参与可能看起来是一个动态的、民主的、包容的过程，但实际上，它仍然可能是由某些强大的行为者以牺牲更边缘化的行为者为代价，以命令和控制为驱动和主导的。这在未来的BGCMA和Breede-Gouritz WMA中如何发挥作用是一个需要进一步研究的领域。
与之前的19个wma一样，最新的9个wma的设计考虑了河流集水区和含水层边界、CMA未来的财务可行性(基于wma的经济现实)、利益相关者的参与和公平性。与识别wma的最初过程不同的是，DWS不得不重新考虑CMA管理模式作为一个整体，从而实践适应管理的制度规定的实验。因此，DWS特别关注wma的资金、能力、技能和专业知识的可用性和分配。从DWS的角度来看，减少水资源管理机构数量背后的理由是将较弱的水资源管理机构与那些有能力优化管理水资源的机构结合起来。
此外，DWS认为，合并CMA将改善机构之间稀缺技术技能的分配，更强的收入流，更短的CMA建立过程，以及在区域、省和国际层面上更直接的合作与协调(DWA 2012)。换句话说，基于迄今为止CMA进程非常有限的成功，地理上的考虑和实用主义影响了该部的思维(D. Weston，个人沟通)．这一新的发展表明从意识形态考虑转向更务实的考虑，以试图解决阻碍CMA发展进程的许多问题中的一些问题。
性能
就BOCMA而言，值得注意的是，尽管该CMA于2007年开始运作，但其CMS草案直到2011年2月才发布(2012页)，直到2014年部长才签署生效。此外，由于最新的发展，这个CMS不再有效，必须为BGCMA开发一个新的CMS。因此，要对BGCMA的民主程度做出明确的声明是不可能的。我们最多可以反思一下中银证券迄今所取得的成就。这些观察结果与前面讨论的组织的制度设计密切相关。
到目前为止，中银ma的董事会似乎在经营决策方面做得很好，但还没有做出任何具有挑战性的决定，因为DWS还没有授予它许多功能(D. Weston，个人沟通)．如前所述，董事会由不同的代表和技能组成。
正如其CMS所代表的那样，BOCMA的愿景符合南非宪法的民主精神，并着重于它如何能够对其所处的更广泛的社会背景作出积极和有意义的改变。这一愿景的一些主要组成部分是包容、利益攸关方的参与和参与、分散决策以及在人类和环境优先事项之间进行调解，以确保获得优质水和协助减轻贫困。这意味着需要支持社会纠正和经济发展，同时也要维持繁殖-奥弗伯格地区至关重要的水生生态系统的功能。此外，特别关注南非的情况，重点是解决水资源改革(旨在纠正在获取和使用水方面的历史不平等;BOCMA 2011, 2012页)。
在利益相关者参与方面，CMS指出，利益相关者需要以适当的方式参与，应避免“过度参与”，因为它可能会导致利益相关者疲劳和不那么稳健的参与过程(BOCMA 2011)。这一点是基于科学研究，该研究警告说，在南非，还没有一个全面和有效的方法来促进公众参与(Pollard和Du Toit，未出版的手稿:http://projects.nri.org/waterlaw/AWLworkshop/POLLARD-S.pdf)．BOCMA的宗旨中隐含着同理心(通过利益相关者的参与)、先验知识参与(通过协商)和耐心(当处理不同利益相关者的分歧意见时;BOCMA 2011)。中银管理局CMS的制作过程需要与广泛而多样的利益相关方进行大量磋商，这符合中银管理局的愿景，即在国家、省和地方政府的水资源事务协调中发挥核心作用，并与各种合作伙伴和利益相关方进行磋商(第2012页)。
尽管在将尽可能多的利益相关者纳入CMA建立和CMS过程方面做出了广泛和全面的成功努力，但据报道，利益相关者的参与仍然很慢，有些不正常(第2012页)。这可能是由于涉及数百个利益相关者的固有挑战。
中银美林CMS的另一个关键要素是战略适应性管理，这是适应性管理的南非变体，分为两个阶段。第一阶段是适应性规划:以参与式的方式建立学习愿景，发展对CMA背景的共同理解，以及若干学习理想的操作原则。这些理想包括共同的未来焦点、社会知识共享、同理心、通过实践学习、先验知识参与、耐心、实验、积极坚持、跨学科、适应性和协同作用。适应性决策阶段应包括制定详细的管理计划，以实现特定的学习目标，并需要在各级定期监测，并通过结构性反思(Roux et al. 2009)。战略适应性管理是中银物流合作管理体系的重要组成部分，为促进WMA可持续发展的合作环境奠定了基础(中银物流2011)。
此外，一系列的价值观，如诚信、尊重、可靠和责任，被认为是支撑中银证券董事会成员和员工的决策和行动的基础(中银证券:http://www.bocma.co.za)．问责制可能是这些价值观中最重要的，特别是考虑到CMA对利益相关者参与的关注。在这方面，中银流通对其利益相关者和部长负责，尽管与部长的责任联系似乎比与利益相关者的责任联系发展得更好。委员会一直定期向部长提交报告，但它本应用于向WMA的用水用户报告的论坛尚未非常活跃或有效。然而，积极的一面是，BOCMA的首席执行官一直在流域定期举行见面会，与CMA中的新兴农民保持联系，这些农民可能不像许多商业农民那样拥有相同的技能、知识、资源和经验(BOCMA的首席执行官Buthelezi，个人通信,2012年9月28日)。
作为对民主运作的最后反思，似乎是精英决策和协商一致决策的混合:水和卫生部长在建立CMA和任命其理事会方面发挥了重要作用，但理事会的决定是根据协商一致决策作出的。如前所述，鉴于在任何特定的流域，利益攸关方的能力非常不均衡，这种决策组合在南非的背景下至关重要。然而，与此同时，至关重要的是，董事会必须拥有均匀分布的技能和能力，以便它能够有效地履行职责，并以有利于所有利益攸关方的方式管理集水工作。
结论
很明显，在南非，cma的建立过程，特别是BOCMA，可以有效地与构成适应性管理一部分的制度规定联系起来，即合作、试验和生物区域方法。此外，在应用框架的组件时，这个主题提供了一个有趣的分析，该组件侧重于不同可能的规则类型、RBO类型，以及RBO形成的政治和性能维度。接下来，我们将在BGCMA(更广泛地说是cma)未来运作的背景下，简要地反思这些方面。随后，我们将注意力转向一些有趣和有争议的问题，这些问题是关于CMA在南非的继续存在，最后，我们简要回顾了南非建立CMA的过程可能给其他国家带来的一些教训。
就权威规则而言，cma极有可能继续拥有董事会，该董事会代表所有利益相关者及其在WMA中的利益，并能够行使民主控制。根据围绕BOCMA和BGCMA的发展，当然需要任命一个新的管理委员会和新的利益相关者，这可能会使新成立的CMA的现有情况和过程复杂化。水和卫生部长可能会继续在CMA的建立中发挥关键作用，鉴于最近围绕CMA改革的发展，未来DWS可能会在CMA的建立和运行方面发挥更大的作用。一个恰当的例子是，认识到CMA的管理委员会需要有技能和能力来有效运作，而DWS可能需要更强的干预来实现这一点。这种认识与形成适应性管理的制度规定的实验和当挑战出现时有效适应的想法相联系。BGCMA最终任命的董事会是否能够解决面临的挑战还有待观察，未来还需要对这一问题进行更多的研究。
查看聚合规则类型和CMA的性能，应用聚合规则的需求(在涉众咨询阶段，满足各个视图的需要)可能会给DWS启动和运行BGCMA的尝试带来几个问题。鉴于在建立BOCMA时已经遵循了广泛的利益相关方协商过程，可能很难运行一个类似规模的过程来为新BGCMA的运作提供信息。这既是由于时间的限制，也是由于在Breede-Gouritz WMA中可能存在高度的利益相关者疲劳。其他cma也会遇到类似的问题，例如Inkomati，它们也已经与利益相关者进行了广泛的磋商。在CMA建立的案例中，利益相关者的疲劳是由于利益相关者被要求在类似的过程中一次又一次地投资，而没有看到任何有价值的结果。当他们不再愿意参与时，适应和实验的能力就会变得越来越困难，成功的机会也会大大降低。
在未来的BGCMA和这里讨论的其他cma中，与利益相关者协商相关的潜在问题与适应性管理实验的制度处方密切相关。作为对CMA建立的适应性反应的一部分，有迹象表明，未来的CMA建立过程，如BGCMA，将通过更精简的方法进行，主要关注效率，只在需要的地方吸引利益相关者(D. Weston，个人沟通)．尽管这一发展可能会加速全国范围内的CMA建立进程，但也可能对更多边缘化的利益相关者参与CMA进程并确保他们的利益得到代表产生负面影响。这些消极后果反过来可能对所作决定的合法性以及这些决定的执行是否成功产生破坏性影响。虽然实验是必要的，但它只应与慎重的前瞻性思考和计划相结合使用。从更积极的角度来看，通过民主协议(将所有董事会成员的观点都考虑在内)继续关注平等主义决策，将有利于新的BGCMA。在生物区域主义和边界规则方面，DWS决定巩固现有的wma，将较弱的wma与资源更好的wma结合起来，以最大限度地发挥其功能和性能，这表明这些不是静态概念，如果需要，边界可以重新定义。从政治角度来看，鉴于迄今为止CMA进程的成功非常有限，WMA结构的变化似乎是地理和实用主义考虑的结果，而且似乎已经取代了1990年代推动CMA建立概念概念化过程的意识形态考虑。现在还有待观察这些务实的变化是否会产生预期的效果，并将使DWS大大增加CMA建立过程的成功。在CMA绩效方面，较弱的CMA和较强的CMA的融合也有望使BGCMA按照战略适应性管理的理念发挥作用，从而实现WMA的合作环境和可持续发展。
在信息规则方面，科学和技术官僚知识似乎对中银流通的CMS产生了关键影响，该文件包含了关于CMA战略和运作的重要知识。尽管这一贡献非常有价值，但在为BGCMA开发新的CMS时，还应包括其他种类的知识，以使其能够处理育种-古尔丽兹WMA的复杂性。
从收益规则来看，虽然BOCMA从各种来源获得启动资金，但BGCMA将需要在财务上独立，以实施其将开发的CMA。此外，在BGCMA的案例中，关于“谁受益以及受益于什么”(Strange 1996)的问题还没有答案。在这一阶段，可以假设强大和资源充足的行动者(例如，政府、科学家、顾问、农业和旅游业)可能获得大部分利益。这表明国家水法案尚未实现其社会经济发展和补救的目标，因为那些继续受益于其实施的人已经是强大的行动者，而贫穷和边缘化的行动者继续处于不利地位。
就RBO类型而言，从19种到9种更大的合并cma表明，至少在中短期内，南非的cma可能会进一步远离自治地位，而越来越多地走向代理地位。《国家水资源战略2》(DWA 2013)指出，DWS将帮助cma建立管理一系列最终将委托给他们的职能的能力。这些职能包括，除其他外，用水授权、水资源保护、水质管理和水资源规划。DWS也将更多地参与CMA的建立，并在2016年前拥有“一个专门的高级别团队”来推动9个CMA的建立和运作。该高级团队还将与受影响的水务部门机构和其他利益相关方就CMA的建立和权力和职能的下放进行沟通(DWA 2013)。此外，我们的研究表明，私人顾问将继续在协助DWS和CMA建立CMA过程和起草cms方面发挥重要作用。DWS越来越多地参与CMA的建立和运作，可能是因为它正试图收回对CMA建立过程的控制，这一过程已经相当滞后。
在本文应用的理论框架的背景下，我们反思了BGCMA和其他cma可能的前进道路，现在我们反思在进行这项研究时遇到的一些相当有趣和有争议的问题。这些问题涉及到南非的cma是否应该被允许有一个未来的问题，考虑到建立cma的努力面临的众多挑战。a . Anderson在与我们的私人交流中表示，虽然根据水文边界来定义WMA并让尽可能多的利益相关者参与WMA是有意义的，但在南非建立cma仍然非常困难，特别是考虑到利益相关者参与和最终建立之间的滞后时间。其他使CMA建立困难的问题，特别是在Inkomati CMA的情况下，是水资源紧张的情况;利益相关者资源、知识、经验和技能的多样性;以及极端的社会经济差距(布朗2011年)。由于南非面临着相当大的水治理挑战，DWS也在努力落实许多基本原则(例如，用水许可证)，我们可能会质疑，在CMA过程中花费的和仍在花费的所有资源是否值得这个过程。考虑到该国面临的许多固有挑战(如WMA中利益相关者之间的不平等)，这个问题尤其相关，这些挑战在建立cma的努力中发挥作用，并可能使过程变得非常复杂。
Brown(2011)写了她的研究，重点是Inkomati CMA的建立和Inkomati WMA中现有的灌溉委员会转变为用水者协会。她的结论是，参与式治理模式可能存在很大的弱点，如果政府干预不能充分控制这些方法，实际上可能会加剧不公平的结果。基于她的发现，Brown(2011)认为，在一个全面和有效的利益相关者参与水平能够发生之前，南非不同利益相关者群体如何感知彼此的需求需要某种“文化革命”。然而，这样一场革命的发展可能需要很多年的时间，鉴于迄今为止CMA建立的进展非常缓慢，Brown(2011:183)提出了一个有争议的问题:“如果水利改革的最终目标是纠正，那么对于一个拥有压倒性多数的政府来说，追求国家主导的直接纠正议程，同时支持授权项目以加快文化革命，而不是参与式治理，会是一个更有效的解决方案吗?”
最后，我们试图回答一个重要的问题，即南非建立CMA的案例是否可以为其他试图建立水资源综合管理机构的国家提供借鉴。正如我们所展示的，南非确实提供了非常有趣和独特的CMA建立的例子。这些问题的主要特点是，鉴于该国独特的社区结构，以及不同wma中利益攸关方的权力、机构和资源的巨大差异，将不同利益攸关方聚集在一起是一项挑战。尽管每个国家都有自己的挑战，但从南非的背景中吸取一些关键的教训可能是有用的，特别是考虑到DWS在试图推动建立cma时所面临的挑战的极端和巨大。根据我们的分析，也许最重要的教训是需要确定如何保持利益相关者参与过程的热情和兴趣水平，特别是如果利益相关者被要求反复参与类似的过程。像cma这样的综合水资源管理机构的成功很可能在很大程度上取决于其利益相关者参与过程的可持续性，以及其吸收和成功利用从此类努力中收集到的信息和投入的能力。
致谢
我们感谢本专题的编辑为我们提供了与他们合作的机会，以便更好地了解流域组织。我们也感谢所有受访者对我们的研究做出的宝贵见解。本文的早期版本发表于:Meissner, R.， and N. Funke. 2014。在南非建立集水区管理机构的政治:以Breede-Overberg集水区管理机构为例。D. Huitema和S. Meijerink的184-209页，编辑。流域组织、联盟、制度设计选择和后果的政治。爱德华·埃尔加，英国切尔滕纳姆两位作者感谢爱德华·埃尔加出版公司对使用本材料的许可。
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