生态学与社会 生态学与社会
以下是引用这篇文章的既定格式:
罗斯，A.和D.康奈尔，2016。墨累-达令盆地流域管理的演变与绩效。生态学与社会21(3): 29。
http://dx.doi.org/10.5751/ES-08664-210329
研究，一部分的特别功能生物区域方法的政治、设计和效果:以流域组织为例

墨累-达令盆地流域管理的演变与绩效

1澳大利亚国立大学

摘要

我们探讨了澳大利亚墨累-达令盆地(MDB)的生物区域管理，通过MDB河流域组织(RBO)的制度设计特征、支持和反对建立RBO的行动者和组织以及RBO的有效性。在过去的25年里，多边开发银行RBO进行了重大的结构改革，从一个国家间的协调机构变成了一个澳大利亚政府机构。在澳大利亚政府的领导下，流域管理的责任已经集中起来，并通过了一项全面的综合流域计划。这种集中化的动力包括:恢复河流流域到可持续开采水平的国家政策、各州政府在扭转水资源权利过度分配方面的困难、千年干旱及其影响、澳大利亚政府和各州政府的政治权宜之以及澳大利亚政府的大量资金注入。MDB RBO的层级和集中化程度的不断提高，并不符合RBO多层次参与式治理的总体趋势，但不应过分强调分散化，因为在集中化时期的特殊情况，以及一些分散元素的持续存在，如集水计划、土地利用规划和水质。集中化-分散化的钟摆可能会出现进一步的摆动。多边开发项目改革成功地重新平衡了流域水资源分配，包括为环境分配水资源和减少了调水限制。改革的实施存在一些较长期的风险，包括州政府缺乏合作、纵向协调困难，以及地方层面改革的问责性和合法性明显下降。如果流域计划的执行被转移或推迟，一个新的机构，即联邦环境水持有者，可以在确保和协调环境水供应方面发挥重要作用。
关键词:集中化;协调;环境;管理;流域组织;利益相关者

介绍

澳大利亚的墨累-达令盆地(MDB)被广泛认为是流域管理的一个成功案例(Kemper et al. 2005)。多边开发机构已被提出，作为其他国家在处理诸如盐度、营养物污染和在相互竞争的用途之间分配稀缺水等挑战方面的典范。为了应对这些挑战，多边开发体系的自然资源管理和水政策已在集水区(子流域)的规模上与生物区域方法相结合和框架。全流域的协调由政府间协定提供，并设立了专门的流域组织来管理这些协定。在许多方面，多边开发银行的管理是一个成功的故事，但在其他方面，它不太成功，新的挑战出现了。这些问题包括可持续水资源发展限制、消费和环境水分配的争议性，以及流域层面全流域目标的实施(Connell和Grafton 2011年)。

MDB中的生物区域流域管理方法与更普遍的全球趋势相一致，即在流域一级管理水资源并建立水管理结构(Teclaff 1996年，Mostert 2003年)。400多个国际条约和组织管理着五大洲145个国家的263个河流流域(考夫曼2015年)。流域规模的水资源管理可以用以往机构的明显失败来解释，包括缺乏对流域规模的项目相互依赖性的认识，机构之间缺乏协调与合作，管理设置偏袒特殊利益集团，如农民和工业，以及有限的积极公众参与(Schlager和Blomquist, 2000年)。在较富裕的国家，流域规划和管理已形成一种趋势，即向协调机构发展，配置以适应当地规模和过程以及利益相关者和利益的多样性(Molle 2009)。在墨累-达令盆地也观察到了这种趋势，但最近多边开发银行的治理出现了一些重新集中的情况。

关于流域组织的制度和运作，可以提出两个问题。首先，决策安排可以基于共识或分级决策。共识带来了僵局的风险，而等级制度可能导致所有权的缺乏或对弱势利益相关者和环境的剥削(Schlager和Blomquist 2000)。其次，单一流域内的权威可以是单一的，也可以是多元的。单一的权威机构可能会受到“官僚主义病状”的影响(Biswas 2004)，有人认为，由重叠层次的机构拼凑而成的多层次流域治理不仅可行，而且更可取(Huitema et al. 2009)。尽管广泛提倡和实施生物区域流域方法，但关于流域管理的有效性或关于设计和实施流域管理组织的政治层面的证据有限。关于流域组织，可以提出三个问题:它们的制度设计特征是什么?谁支持和反对它们的创造和改革?它们的表现如何?

我们通过对墨累-达令盆地流域管理的制度和政治方面的案例研究来探讨这些问题。自1992年墨累-达令盆地协议和墨累-达令盆地委员会(MDBC)成立以来，我们专注于多边开发银行的河流流域管理。这一时期可分为两部分:1992年至2007年根据多边开发银行协议进行管理，以及随后根据2008年关于多边开发银行的政府间协议和2012年默里-达令盆地计划的规定进行管理。在这种情况下，流域组织(RBO)包括几个组成部分:政治或决策机构、执行机构、行政机构和利益相关方协商机构。RBO前三个组成部分的设计和功能在2007-2008年发生了重大变化。虽然我们的主要重点是水管理和RBO，但也提到了自然资源管理和集水区管理的并行发展。

本文基于对澳大利亚和州法律和其他政府文件、顾问报告、学术论文和媒体报道的原始分析。根据Huitema和Meijerink (未出版的手稿)．我们还借鉴了对政府高级水资源管理人员进行的半结构化访谈中的一小部分问题的回答，这些访谈是2009年第一作者在MDB的综合水资源管理博士研究期间进行的。对多边开发银行政策和做法的演变、水法的发展、谁是最有影响力的利益攸关方以及他们如何施加影响等问题的答复与本文特别相关。我们还收集了两位匿名推荐人的详细意见。

下面对MDB管理的分析分为四个部分。本文首先简要介绍了MDB、管理机构在过去20年里的演变，以及变化的驱动因素，包括最近MDB管理权力的集中。其次，通过对推动或抵制改革的团体和组织及其所采用的策略的分析，探讨改革的政治层面。第三，从合作、协调、问责、合法性和融资等方面分析了2007年之前和之后多边开发银行业务组织的表现。文章以一个简短的结论部分结束。

上下文信息

社会经济和生物物理背景

墨累-达令盆地占地104.3万公里2在澳大利亚东南部。MDB有210万人口，提供了澳大利亚农业生产总值的40%左右。MDB横跨澳大利亚的四个州(昆士兰、新南威尔士州、维多利亚州和南澳大利亚州)和澳大利亚首都领地。MDB中的河流流域组织提供了联邦多层治理的一个例子(比较Morris和De Loë 2016)。美利河及达令河及其多条支流的集水区，共包括23个主要河谷(图1)。

该盆地气候干燥，变化很大，年平均降雨量从西部干旱地区的不到200毫米到东部一些高地地区的超过1000毫米不等。流入河流的水量从1956年的11.8万吉升(GL)到2006年的不到6740吉升。由于灌溉农业的增长，该盆地的用水量从20世纪50年代中期的每年约4000 GL大幅增长到20世纪90年代的超过12000 GL。然而，在1999/2000年和2008/2009年期间，由于干旱的天气条件，它下降到平均8100 GL (MDBA 2010)。

政策和体制背景

在澳大利亚的联邦制政府体制下，拥有或控制和使用水的主要权利属于各州和领地(Lucy 2008)，各州管理水的分配、规划和实施。澳大利亚政府在水政策的制定和融资方面发挥着重要作用。多边开发银行的制度安排经历了三个主要阶段(Blomquist等，2004年):

直到20世纪80年代末，多边开发银行在水管理方面的大部分重点是农村社区发展——建设基础设施和供水能力。到了20世纪80年代，人们越来越关注水资源的压力，以及水污染和含盐量(Smith 2001)。作为回应，根据1992年的《多边开发协议》，对多边开发中地表水的使用设定了一个“上限”。可用地表水根据1992年多边开发协议中规定的公式分配给多边开发协议管辖区域，但地下水的使用没有限制，并继续增加(MDBC 2006年)。

20世纪90年代，国家水政策的发展对政府对多边开发银行的政策产生了越来越大的影响。为社区发展提供水的传统目标得到了另外两个目标的补充。首先，人们重新强调经济效率和建立水市场以分配稀少的水资源，这体现在1994年澳大利亚政府理事会关于水改革的协定中。第二，人们日益强调环境上的可持续发展和综合集水区管理，以应付由于盐碱度和土壤侵蚀增加和水质下降而造成的土地退化。这些政策目标在2004年COAG国家水资源倡议(NWI)(2004年国家水资源委员会)中得到扩展和巩固《2007年水法》这就要求河流流域恢复到可持续的开采水平。表1概述了1992年至2012年多边开发银行在体制和管理安排方面的主要进展，以及截至2019年默里-达令盆地计划实施的进一步里程碑。

自1992年以来默里-达令盆地管理机构设计的变化

1987年以来的默里-达令盆地管理可分为两个时期;从1992年到2006年，即1992年多边开发协议(MDBC 2006)的制定和实施期间，以及从2007年到2007年之后的现在水法》以及2008年《关于多边开发银行改革的政府间协定》(COAG 2008)。第二阶段包括默里-达令盆地计划的制定和实施，该计划于2012年生效。

以下各节将按下列标题讨论这两个时期的体制安排:

还提到了资料的收集和提供、财务安排和奖励机制。2004年以前和以后的规则总结在表2中，并在本节的其余部分进行讨论。

1992年墨累-达令盆地协议下的当局和问责制

1992年《多边开发银行协议》的目的是“促进和协调有效的规划和管理，以公平、高效和可持续地利用默里-达令盆地的水、土地和其他环境资源”(英联邦议会，1993年)。该协议包括多边开发银行部长理事会、委员会和办公室的权力和程序的细节;缔约国之间(可用)水的分配;调查和监测;以及工程的建造和维护。每一缔约国政府同意就在其管辖范围内执行和执行《协定》作出规定。

为协调各项活动和组织以便执行《协定》，设立了一个RBO。在澳大利亚联邦制度中，澳大利亚政府和RBO都不可能拥有绝对的权力，因为根据澳大利亚宪法，州政府(及其机构)拥有管理本州资源的全部立法权。此外，宪法第100条限制澳大利亚政府剥夺一个州或其居民合理使用水或河流进行保护或灌溉的权利(Gardner et al. 2009)。

RBO包括四个部分:默里-达令盆地部长理事会(政治或决策机构)、默里-达令盆地委员会(执行机构)、委员会办公室(行政机构)和社区咨询委员会(利益相关方协商机构)(图2)(MDBC 2008)。

多边开发银行部长级理事会被授权就缔约国政府共同关心的重大政策问题作出决定，并授权采取有关有效规划和管理的措施，以公平、高效和可持续地利用多边开发银行的水、土地和其他环境资源。这项任务包括基本建设工程、研究和对协定的修正。地下水的管理没有列入《协定》。MDB部长理事会包括代表每个邦和法案的部长，由一名澳大利亚政府部长担任主席。

MDBC是制定、协调和执行理事会授权的措施的执行机构。它还就流域条件、资源开发、规划和管理向多边开发银行部长理事会提供咨询。随着时间的推移，委员会的活动扩大到盐度和本地鱼类的管理、州际水贸易和水政策的制定。MDBC与州、地方政府和流域管理组织合作，监测墨累河水系的数量和质量，并评估和开展工作。流域管理组织是基于社区的组织，成立的目的是在流域范围内实施自然资源管理项目，包括国家盐碱和水质行动计划和自然遗产信托。他们的法定权力、职责、结构和能力因司法管辖区和地区而异。MDBC得到MDB办公室的支持和建议。委员会和办事处协调政府间管理、监测和关于多边开发项目的研究。

MDB及其办公室对MDB部长理事会负责，而部长理事会又对参与的政府负责。MDBC对理事会负责，并对其收到的资金向每一个缔约国政府负责。它必须每年就其活动及其目标、政策和计划的实现情况提出报告。

2007年之后的当局和问责

2008年7月3日，澳大利亚政府、昆士兰州、新南威尔士州、维多利亚州、南澳大利亚州和澳大利亚首都领地(COAG 2008)签署了《默里-达令盆地改革政府间协议》。2008年的《关于多边开发银行改革的政府间协议》在管理多边开发银行方面体现了澳大利亚政府与国家关系的新阶段。2008年《关于多边开发银行改革的政府间协定》的规定反映在《2008年水修正案》．

《2007年法案》和《2008年法案和协议》的关键条款是要求制定默里-达令盆地计划，将该计划的责任分配给澳大利亚政府，建立联邦环境水持有者，以及扩大澳大利亚竞争和消费者委员会的作用，以监管盆地的水市场和收费。该法案还包括将权力从墨累-达令盆地委员会转移到墨累-达令盆地管理局的条款。各邦政府将根据默里-达令盆地计划制定具体水资源领域的计划。这些改革的主要目标是提高用水效率和使水源恢复到环境上可持续的提取水平。经修订的2007年后RBO安排概述见图3。这些安排代表着从合作的联邦模式向更加集中的规定模式的转变。

默里-达令盆地计划提供了更全面的管理框架和1992年协议。它对地表水和地下水的使用进行了限制，规定了一次性的调整和用水权利，概述了全流域的环境浇水安排，设定了水质目标，并建立了水交易规则(MDBA 2015)一个)．大量的权力集中在澳大利亚政府的水资源部长手中。他负责决定是否采用盆地计划，MDB管理局向他报告。部长对澳大利亚议会负责。

多边开发银行部长理事会保留了1992年《多边开发银行协议》中规定的国家水资源份额、资助和实施自然资源管理项目的政策和决策作用。默里-达令盆地管理局负责盆地计划的准备、实施和监测，并负责执行部长理事会和官员委员会作出的决定。管理局负责前MDBC的活动，包括管理墨累河，保护水和环境资源，以及研究。管理局就盆地计划向澳大利亚政府部长负责，并就委员会具有政策和决策作用的事项向默里-达令盆地部长理事会负责(MDBA 2016)。流域社区委员会由一名主席和多达16名其他成员组成，包括8名用水户，向MDB管理局和部长理事会提供建议。

联邦环境水持有者是由《2007年水法》管理澳大利亚政府购买的用于环境保护的用水权利。具体集水区的环境浇水计划是在与当地咨询小组协商后制定的，浇水行动每年进行一次，并由州和地区组织监督(环境与能源部，2015一个)．

的《2008年水修正案》为相关的澳大利亚政府当局制定了修改和执行默里-达令盆地计划的详细机制。这代表着权力从各州向澳大利亚政府的转移，尽管该法案规定，在计划的改变和根据计划提交的水计划方面，应征求各州的意见。

决策

根据1992年的《多边开发银行协议》，理事会的决定只能通过出席会议的所有部长的一致投票，这些部长构成法定人数(《多边开发银行协议》第三部分，12)。委员会的决定只能由MDBC主席和所有委员(每个司法管辖区两名委员)一致投票通过的决议作出。但是，委员会向部长理事会提出的意见可以根据多数而不是一致表决来决定。

多边开发银行部长级理事会和多边开发银行由一个社区咨询委员会提供咨询，该委员会包括来自整个流域的当地社区和利益攸关方团体的代表。但是，多边开发银行部长理事会没有义务考虑共同体咨询委员会的意见。MDBC对社区协商程序的评估表明，虽然一般公众通常对获得关于MDB管理的信息感到满意，但对有机会影响MDBC的议程和进程感到满意程度较低(Chenowyth等人，2002年)。

这些弱点加上MDBC在2002年之后对干旱情况迅速采取行动的能力的限制，导致了改革的提议，包括多数投票、更开放的理事会和委员会的程序，以及加强的社区咨询委员会(Connell 2007)。然而，根据2007年后的安排，多边开发银行部长理事会继续在协商一致的基础上运作。此外，理事会的权力在两方面较2008年以前的理事会有所减少:

信息收集和提供

第V部1992年默里-达令盆地法案规定监察委员会就公平、有效及可持续地使用MDB的水、土地及其他环境资源的工程及措施，协调或进行有关的调查、调查及研究。委员会还被要求测量和记录穆雷河的流量、该河及其支流的改道和蓄水量，尽管它主要依赖流域各州提供的数据。盆地各国必须将任何可能改变水的流量、使用或质量的建议通知委员会(澳大利亚政府，1993年)。

在2007年后的管理安排下，MDBA在测量和监测流域水资源方面拥有与MDBC相似的权力。它的主要任务是收集资料和开展必要的研究，以编制和监测默里-达令盆地计划的执行情况，包括可持续的调水限制和调水规则。盆地各州必须确保管理局拥有监测遵守盆地计划中规定的长期平均可持续调水限额所需的信息，包括州登记册中所载关于盆地用水权利的信息摘要(澳大利亚议会，2012年)。的《2007年水法》还规定国家气象局在全澳大利亚收集全面的、最新的水信息，包括默里-达令盆地。这包括一个国家水资源账户和关于资源使用和可用性的报告。

财务安排

根据1992年多边开发协定，流域基础设施工程、监测和研究以及其他集体行动的费用由各参与法域根据各种费用分摊公式分摊。1997年，多边开发银行部长理事会就40%的新南威尔士州、36%的维多利亚州和24%的南澳大利亚州之间分担运营和维护费用的公式达成一致(Haisman 2004年)。建设成本由澳大利亚政府、新南威尔士州、维多利亚州和南澳大利亚州平均分担。2003年，MDB辖区同意在五年内提供5亿澳元的新资金，用于回收和管理用于环境目的的水。澳大利亚政府提供了2亿澳元，其余由各州分享(新南威尔士州和维多利亚州各占38%，南澳大利亚州占22%，澳大利亚首都领地占1%)。这些费用分摊协议表明，多边开发银行管辖区域有能力进行合作，解决影响土地退化和河流健康的一些共同问题。

根据2008年《政府间多边开发银行改革协定》，澳大利亚政府承担了新的重大财政责任，包括购买用水权利和为国家基础设施项目提供资金。政府已经购买了约1360 GL的权利(环境和能源部2015年b)，耗资23亿澳元(MDBA 2015b)，并已在州基础设施改善项目上投入23亿澳元。澳大利亚竞争和消费者委员会就适用于MDB的水费和市场规则向联邦提供建议，并负责执行这些规则。在2007年之后的安排下，多边开发银行管理局基础设施、监测和研究的合作供资模式继续存在，但邦政府捐款的比例有所变化，这反映了执政政府优先事项的变化。

利益相关者及其改革策略

对2007年后多边开发项目管理改革产生影响的主要利益攸关方是澳大利亚政府和州政府各部和部门以及用水者，特别是灌溉者。其他重要的利益攸关方是多边开发银行部长理事会、委员会和办公室及其继承者MDBA、集水区管理组织以及环境和科学团体。这些利益相关者是异质群体，包括对特定问题持有不同观点的人。此外，随着时间的推移，一些利益攸关方，特别是政府的立场也发生了变化。

澳大利亚政府

近年来，澳大利亚联邦政治的两大党派都支持澳大利亚政府承担马发展政策和规划的主要责任。由于1994年澳大利亚政府理事会的水改革和国家水倡议的某些方面进展缓慢，霍华德政府在《2007年水法》．该法案的条款，包括澳大利亚政府接管默里-达令盆地的主要管理责任，依赖于联邦贸易和商业、公司、对外事务和领土权力(Kildea和Williams 2011年)。

环境和水资源部长马尔科姆·特恩布尔(Malcolm Turnbull)在介绍2007年水资源法案的演讲中指出，MDB的用水量从20世纪20年代的2000gl增加到20世纪末的10000 GL以上，1992年MDB协议的条款已被证明不足以保证在严重干旱条件下的供水，如2006-2007年，当时主要流域的蓄水量低于15%。澳大利亚政府的收购得到了澳大利亚参议院和生产力委员会调查结果的支持。生产力委员会是一个独立的澳大利亚政府机构，负责审查政府的微观经济政策和监管并向其提供建议。

2009年，参议院农村和地区事务及交通参考委员会对墨累-达令盆地系统长期可持续管理的启示探讨(澳大利亚议会2009:xii)建议澳大利亚政府努力实现对盆地的完全联邦管理。生产力委员会在2009年对默里-达令盆地水资源回收市场机制的调查报告中发现，向MDBA提供权力，以制定和执行全流域水资源利用计划，将改善整个流域水资源规划的协调。实现这一目标的主要方法是要求所有实体按照默里-达令盆地计划认可的水资源计划管理其盆地水资源(生产力委员会2010年)。

值得注意的是，默里-达令盆地计划只注重水资源的利用;土地的管理和产权的执行是分开的，仍由各州负责。这是一个限制RBO范围的重要决定。因此，集水区管理组织和地方环境管理人员的水资源保护、水回收和分配行动将需要与国家土地管理计划以及流域计划保持一致。仍然需要联邦政府和其他各级政府之间的合作安排，以管理实现环境成果所需的所有投入。

澳大利亚政府用来实现其改革目标的主要策略是接管管理盆地的权力，如前所述，以及财政激励。澳大利亚政府的“未来用水”计划包括60亿澳元用于支持通过基础设施投资提高用水效率，以及30亿澳元用于回购用水权。基础设施投资的资金随后增加，使澳大利亚政府的支持总额达到约130亿澳元。

州政府

邦政府在MDB改革方面的立场受到了自身利益、政治和实用主义的影响。随着时间的推移，国家部委和部门在多边开发项目改革方面的立场和策略有所变化，但一个一致的主题是他们对保持国家自治和现有水资源分配安排的关注。作为MDB下游的州，南澳大利亚州一直在寻求维持下游水流，而其他州则支持改道，特别是用于灌溉，并反对限制消耗性使用。但是，由于下游各州之间的竞争，以及澳大利亚政府(包括通过向各州提供财政援助)日益增强的作用，上游和下游各州之间的分歧已经变得模糊起来。

说服各州接受MDB“上限”的一个重要因素是，它们希望获得澳大利亚政府的付款和基础设施投资。2007年，南澳大利亚州、新南威尔士州和昆士兰州的工党州长支持澳大利亚政府接管该盆地管理领导权的提议，因为他们的协议将释放价值130亿澳元的澳大利亚政府资金，用于基础设施建设和自愿回购，同时保持他们获得水资源的权利。州政府，特别是新南威尔士州，面临着巨大的困难，因为它们过度分配了使用水资源的权利，而扭转这种过度分配是困难和昂贵的。澳大利亚政府的大量资金注入提供了一个解决方案。维多利亚州最初反对澳大利亚政府的提议，但最终同意支持修改后的提议，理由是在2019年之前，维多利亚州有额外的五年时间使其水资源计划符合新的盆地计划，澳大利亚竞争和消费者委员会(Australian Competition and Consumer Commission)将监督水资源市场。

与此同时，澳大利亚政府与南澳、维多利亚州、新南威尔士州和昆士兰州之间的立场分歧，也使政府之间的关系变得紧张。再加上对流域组织的行政支持削减，以及对该计划的法律挑战，导致人们担心能否保持实施流域计划关键要素的势头，特别是环境水战略(Horne 2014)。

集水区管理机构

流域管理组织没有广泛参与改革进程，也没有太多机会影响改革进程，尽管它们在流域计划的执行方面发挥了重要作用，例如流域水计划、水信息收集和水质监测。这些组织对改革采取了谨慎和有些怀疑的态度，部分原因是他们缺乏对盆地计划细节的了解，改革对他们的影响也不清楚。

默里-达令盆地委员会

委员会及其办公室在多边开发银行部长级理事会的指导下协调政府间对多边开发银行的管理。该厅能够通过建立和保持自己作为科学上健全和中立的技术咨询的来源来影响政策的制定。如前所述，办公室还执行了一些改进MDB管理的计划。

各州对委员会推动的一些改革和项目感到不舒服，但由于公众日益要求采取行动扭转持续恶化的局面，它们都同意了这些改革和项目。澳大利亚政府认为，委员会(即该厅)正在篡夺其在自然资源管理和环境恢复领域的作用。政府将新的自然资源管理方案资金通过自然遗产信托基金和关于盐度和水质的国家行动计划直接拨给州机构，而不是通过委员会，从而降低了委员会的影响力(P. Cullen, 2004年，个人沟通)．

主要用水户

MDB的主要用水部门是农业部门(85%)，其次是供水行业(13%)(ABS 2008年)。墨累-达令河的农业发展得到了通过公共基础设施提供的廉价水的大力协助。最近，农民获得了个人可转让用水权利。

灌溉者普遍反对对现行安排的任何改变，因为这可能导致他们的用水权利减少或失去获得廉价水的机会。然而，灌溉者之间存在一些分歧。种植永久性植物如葡萄藤或果园的生产者在水权利问题上倾向于更严格的政策，在这个意义上与环境利益有一些共同点(Heinmiller 2007)。一些农作物农民(谷物、水稻)已经准备接受暂时减少用水，只要他们能在正常至湿润年份充分获得用水权利(Blomquist等人，2004年)。

灌溉集团对澳大利亚政府接管MDB管理权持怀疑态度。国家灌溉委员会的首席执行官丹尼·奥布莱恩说，委员会不支持联邦政府全面接管，因为没有证据表明将管理从一群政客和官僚转移到另一群会改善系统的运行(Madden 2010)。整个流域的灌溉者组织起来，强烈抗议莫里-达令盆地计划的第一草案，因为该计划对农业社区产生了不利的社会经济影响，而且缺乏已证明的环境效益。这些抗议活动促使澳大利亚政府进行进一步的社会经济和环境研究，并开展了一项全面的社区咨询计划，导致该计划的最终版本进行了多次修订。

MDB的城市用水占总用水量的比例相对较小。MDB各邦最大的城市都在沿海地区，在MDB的集水区之外。当储水量下降到较低水平时，MDB的城市供水商和市政当局依靠消费者需求限制来管理水资源短缺(生产力委员会，2008年)。城市供应商可以容纳减少的供应，只要不危及他们的整体财务状况(Blomquist et al. 2004)。

环保和科学团体

环境团体支持澳大利亚政府采取干预措施，为环境提供具体的用水权利和分配，并限制对灌溉和其他采掘用途的进一步分配。环保组织已与独立专家结成联盟，如温特沃斯关注科学家组织，以推动他们增加环境拨款的主张。环保和科学团体通常依靠媒体、游说和意见书来推进他们的观点。

在二零零七年前后的管理安排下的表现

合作

20世纪80年代中期引入的多边开发银行倡议，后来被编入1992年的《多边开发银行协议》(以及多边开发银行国家的平行立法)，从根本上讲是基于“礼让”的概念。的《2007年水法》2008年《关于多边开发银行改革的政府间协定》对多边开发银行综合水资源管理的理念进行了非常实质性的改变。从本质上讲，这是向“自顶向下”合同或买方提供方模式的转变。

礼让是国际法中一个由来已久的概念，各方同意谋求互利共赢的解决方案，避免以邻为壑或零和战略(Wanna et al. 2009)。多边开发倡议的核心是，人们认为，在众多不同利益攸关方之间培养信任是水改革取得进展的关键。这导致在一些困难的政策问题上取得实质性进展，尽管司法管辖区和相互竞争的利益之间经常发生激烈冲突。

为了鼓励参与者通过说服而不是竞争来共同工作，第一届多边开发银行部长级理事会的所有决定都必须一致通过。随后的历史揭示了这种方法的优点和局限性。各部门、各级政府之间的协调比较全面，但一些有争议的问题没有得到解决。一方面，在集水区和地方一级的合作行动取得了重大成就，例如普遍有效地实施了地表水“封顶”、盐度和排水战略以及生活默里计划。在一个或多个邦拒绝改变的问题上进展不大，例如将多边开发项目中过度分配的集水区恢复到可持续分配水平，跨邦水交易，以及确保河流和地下水系统的健康(国家水委员会，2009年)。

莫里-达令盆地管理安排的重大改革是由于该盆地水资源压力逐步增加，加上《多边开发协定》下的安排未能处理2002年之后严重和长期干旱造成的水资源短缺。虽然多边开发银行部长理事会的权力赋予了它相当大的行动潜力，但实际上，由于三个原因，理事会的行动能力受到严重限制:

2008年一揽子水改革方案的核心是购买者-提供者模式，与以前的模式截然不同，更有等级、更集中和更具强制性。根据2008年的立法，澳大利亚政府制定了一个总体流域计划，原则上可以考虑到水管理的所有重要问题。如果一个州未能或拒绝制定一个令人满意的实施计划，澳大利亚政府有权代替该州采取行动。除法律所载的执行权力外水,政府提供130亿澳元，用于改善用水效率和回购遵守规定的州可以获得的用水权利。

购买者-提供者模型创建了一种关系，购买者在契约上依赖于提供者，反之亦然。合同买方澳大利亚政府可以拒绝提供的服务，但当紧急或持续服务的提供受到威胁时，这可能会有政治风险。合同提供者，即州政府，可以选择拒绝所提出的交易，但这种可能性降低了，因为该交易附带诱人的经济激励，以及如果它们不同意，澳大利亚政府将进一步干预它们的事务的威胁。结果，各州最终接受了新制度，并继续以其他方式捍卫或促进自己的利益。

虽然分级和集中模式在提供全面和综合的盆地计划方面比以前的模式更有效，但在实施阶段可能并不那么有效。当然，为了实施该计划，澳大利亚和州政府、区域集水区管理组织、地方政府、灌溉者和环保主义者之间需要进行有效的合作。但灌溉者和环保人士都强烈批评了莫里-达令盆地计划草案，各州已经考虑了从推迟实施到可能对该计划采取法律行动的各种选择。自然资源管理界对近期强调集中决定、聚焦狭隘的自然资源管理投资、与区域利益攸关方协商不足以及资金水平下降的担忧也威胁到合作(Robins和Kanowski 2011年)。

默里-达令盆地计划的实施当然需要在跨部门和不同执行层次的关键利益攸关方之间进一步建立信任。这将在多大程度上实现，还有待观察。RBO的设计和结构只能为流域治理提供部分解决方案;这在很大程度上取决于多边开发组织中有效的领导和支持性文化、关键利益相关者之间良好的工作关系以及机构应对变化的条件和知识的灵活性(Ross和Dovers 2008)。

虽然主要利益相关者之间的关系可能会阻碍默里-达令盆地计划的实施，但澳大利亚政府似乎有可能获得足够的水资源权利，以实现该计划的大部分环境目标。英联邦环境水持有者(CEWH)已经获得了2388千瓦勒的水权利，到2015年11月30日，已交付5143千瓦勒的CEWH环境水，以支持MDB的河流、湿地和泛滥平原的水依赖生态系统(环境与能源部，2015年)。CEWH持有的水权在水文压力时期尤其重要，因为政治压力往往会以牺牲环境为代价增加灌溉的供应(Banks and Docker 2014)。CEWH很可能会成为多边开发项目中最重要的水管理机构之一，与其他司法管辖区和其他政策部门的代表合作。

协调

多边开发银行的规划和管理面临着横向和纵向的协调挑战，因为各级政府的政策部门横向分离，各级政府之间的政策和行政职能纵向分离。协调可以被分解为一系列不同成就水平的任务，从部门和政府之间关于个别计划和行动的沟通到联合计划和战略(Ross 2008)。有效的协调可以定义为一种情况，在这种情况下，政府引入的政策和计划的特征是最少的冗余、不连贯和差距(Peters 1998)。

以下评估总结了多边开发体系中政策制定、政策协调和决策的复杂多级过程:

[多边开发银行的]政策制定现在涉及大量个人、团体、组织和机构(包括政府)之间的复杂互动。澳大利亚政府和各州是相互竞争的利益相互安排的中心，当它们的成员就联盟和如何最好地促进其目标或阻止其他目标作出战略决定时，它们从一个转向另一个。在实践中，决策不是通过自上而下的过程做出的，而是参与者有不同程度的影响力但没有一个人占主导地位的复杂互动循环的产物．(康奈尔2007:180)

在新的治理框架下，默里-达令盆地计划立法对目标、性能要求以及监测和评估过程进行了详细阐述。通过了《关于默里-达令盆地改革的政府间协定》表明，在澳大利亚政府和州政府的更高一级实现了有效的协调，尽管部门间存在分歧，例如农业和环境之间的分歧。政府高层与区域和地方政府及利益攸关方之间的协调不太成功。在更高级别政府中可以接受的技术官僚解决方案的实施，可能会导致在地区和地方层面的参与减少，从而增加“执行赤字”。需要多少中央指导以及需要什么样的激励措施来实现和保持有效的横向和纵向协调，还有待观察。

问责制

根据多边开发银行倡议，澳大利亚政府和各州共同制定政策。部长理事会对“封顶”、流域盐度管理战略和河流环境状况进行了审计。这些活动补充了为协助执行1994年澳大利亚政府理事会作为国家竞争政策一部分的水改革而进行的审计程序。澳大利亚政府向各种受援国提供了大量项目资金，但通常依靠间接问责程序来影响执行。MDBC及其办公室在自由裁量权和问责之间提供了相当好的平衡，但问责在不同的项目和政府级别之间有些分散。

在新的治理框架下，在更高级别的政府中实施技术官僚的解决方案和强有力的问责制会减少对区域和地方层面的重视，并有增加“执行赤字”的风险。为了响应盆地计划中包含的新方法，一些州，特别是新南威尔士州，已经采取了极简策略，即他们承诺做由澳大利亚政府资助的事情，但不会多做太多。此外，澳大利亚政府向不合作的州施压的权力也受到了风险的限制，即任何“惩罚”一个州的澳大利亚政府都可能在接下来的联邦选举中遭受损失。

合法性

高级别强制办法可能会产生一个更全面和综合的流域计划，但这是以降低区域和地方一级(投入)合法性为代价的。这项战略因没有充分吸引区域和地方土地和水管理组织和团体参与而受到批评。这破坏了多年合作自然资源管理工作中建立起来的商誉和社会资本，将政府代表单独制定的计划强加于人(Byron, 2011年，Robins和Kanowski, 2011年)。

默里-达令盆地计划仍处于早期阶段;全面实施要到2019年。目前尚不清楚在当前模式下是否能实现输出合法性。如果产出合法性意味着平衡流域管理的生产和环境目标，那么长期环境目标的实现将取决于新的联邦环境水持有者为环境目的成功地购买和释放水。

融资

自1915年以来，多边开发银行属地一直在合作的基础上管理盆地的资产和项目。这一安排之所以成功，是因为流域的司法管辖区同意分担管理费用。目前尚不清楚，在澳大利亚联邦政府和州政府削减资金后，这种成功的融资模式是否会继续下去。

结论

2007年的默里-达令盆地政策和管理改革涉及向澳大利亚政府集中权力和职能。改革成功地重新平衡了水的分配，引入了环境分配，并减少了改道限制。关于流域水资源的科学资料已由气象局合并并广泛提供。默里-达令盆地计划实施的明确责任在于澳大利亚政府水资源部长。这些发展得到了澳大利亚政府大量资金投资的支持。尽管这一策略成功地说服了各州政府同意澳大利亚政府“接管”MDB的管理，但其对流域管理有效性的影响尚不清楚。

默里-达令盆地计划的实施和RBO的有效性存在一些长期风险。虽然分级和集中模式有效地制定了一个全面和综合的流域计划，但该计划的实施需要所有政府和用水户之间的密切合作和协调。在巨大的财政诱因的驱使下，各州政府对国家“接管”权力的合作多少有些勉强，它们正在进行的合作仍有待检验。

澳大利亚政府和州政府的高层已经实现了有效的协调，但政府高层与区域和地方政府及利益攸关方之间的协调则不那么成功。在新的安排下，对国家政府的问责更加严格，但实施技术官僚解决方案的代价可能是减少区域和地方一级的问责和合法性。显然，RBO的设计和结构只能提供有效MDB治理方案的一部分;这在很大程度上取决于有效的政治领导、多边开发机构的支持性文化以及关键利益相关者之间良好的工作关系(Ross和Dovers, 2008年)。

最近墨累-达令盆地组织的演变并没有遵循流域管理的大方向，即更多的多层次决策和更多的民主参与。流域组织已经演变成一种更加分级和集中的模式——在国家政府的权威下的流域计划，由一个国家机构而不是一个协调机构来制定和监督。政府的政策和管理决策已经征求了利益相关者的意见，但大部分关于流域计划的咨询是在计划初稿产生后进行的，通常导致了细节而不是实质的变化。这一集中有若干推动因素:建立了一项全国一致同意的国家水资源倡议，其政策是将河流流域恢复到可持续的开采水平;各州政府在扭转水资源过度分配方面面临的政治困难;千年干旱及其影响;澳大利亚政府和各州政府的政治权宜之计;澳大利亚政府大量注入资金。层级和中央集权的程度不应被夸大，因为邦政府仍然负责集水区计划，一些分散的因素仍然存在，如土地使用规划和监测和维持水质的安排。环境、经济、社会或政治变化可能引发中央集权-地方分权的进一步波动。

政治对多边开发银行RBO的变化方向和轨迹具有重要影响。2007年的一揽子改革是由政治上的权宜之计推动的，即在选举年将大量资金投资于农村水资源基础设施和水分配回购。这项投资给了各州政府一个很大的动力，促使它们在不改变其根本动机或方向的情况下接受澳大利亚政府的建议。政治谈判将继续在RBO的演变过程中发挥重要作用。墨累-达令盆地计划的全部细节，包括满足与该计划一致的减少的引水限制所需的变化，以及共享环境水的合作安排，将在2019年各邦提交修订的集水区用水计划之前变得明朗。多边开发银行各国政府对流域计划管理的捐款随着政府更迭而波动，默里-达令盆地组织的持续融资公式尚未确定(Hart 2015年)。

展望未来，尚不清楚在更加集中的多边开发银行水治理模式下，是否会实现更大的纵向或横向政策协调。目前尚不清楚国家机构是否会推行该计划所要求的水资源改革和重新分配，也不清楚灌溉社区是否会说服他们为改变消费用水和环境用水分配之间的平衡而争论。如果默里-达令盆地计划的实施被转移或推迟，联邦环境水保管人可以在确保和协调环境水供应方面发挥重要作用。如果CEWH继续存在，这一制度创新值得国际水管理人员关注，并可能被证明是多边开发银行当前阶段改革中最重要的因素。

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