研究，一部分的特别功能走向更具弹性的洪水风险治理

处理特定欧洲国家防洪基础设施监管框架内的变化和不确定性

• 摘要
• 简介
• 适应性治理和法律
• 方法
• 防洪基础设施的监管框架
  • 发展新的防洪基础设施
  • 与防洪基础设施相关的维护要求和责任
  • 防洪基础设施的监督
• 讨论和结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

防洪，也被称为防洪或防洪，包括使用基础设施工程，如水坝、堤防和沟渠，以降低洪水发生的可能性(见Klijn等人2008年，Hegger等人2014年)。尽管洪水防御在历史上一直是应对洪水的主要手段，但近几十年来，它已成为大量批评的对象，尤其是由于可持续性和恢复力概念的出现和发展(Kundzewicz 2002, Vis等人2003,Adger等人2005,Samuels等人2006,Aerts等人2008,Klijn等人2008,Wilby和Keenan 2008)。特别是，洪水防御被认为是一种控制自然和抵抗变化的尝试，而重点也应该是学习、调整和适应变化，这里的形式是增加洪水风险(Milly et al. 2008, Hegger et al. 2014)。

由于防洪基础设施具有特定的设计能力，是一种集中解决方案，很难使其适应不断变化的边界条件，如漫滩城市化或上游森林砍伐(Pahl-Wostl 2002, Liao 2014)。气候变化使这一问题变得更加复杂，气候变化对水循环组成部分的beplay竞技影响，进而对洪水的影响仍不确定(见Jones et al. 2012, Kundzewicz et al. 2013, Liao 2014)。政府间气候变化专门委员会(IPCC)最新报告(Noble et al. 2014)的“适应需求和选择”一章强调了为应对与预测气候变化影响相关的不确定性而设计方案的必要性。beplay竞技本章提供了考虑到气候变化风险的基础设施设计或升级的例子，包括英国泰晤士河口2100计划(环境署2012年)中采用的分阶段扩展方法。beplay竞技

尽管有很多证据表明防洪是一种不太可取的策略，但也应该承认，在某些情况下，它可能是唯一可行的选择。因此，即使在这些情况下，也有必要研究对社会生态系统的新理解的意义。防洪基础设施的建设、维护和改造，都是由国家法律共同控制的事项。本文的目的是研究在选定的几个欧洲国家(即英国、法国、瑞典和荷兰)中，适用的法律规则是否允许对变化和不确定性做出反应和适应，以及在何种程度上适用。

该分析是在越来越多关于法律、适应性治理和恢复力之间相互作用的文献的框架内进行的，一般而言(例如，Ebbesson 2010, Ruhl 2011, Ebbesson和Hey 2013, Garmestani等人2013)，特别是在水治理领域(例如，Bruch和Troell 2011, Keessen和van Rijswick 2012, Green等人2013,Clarvis等人2014,Cosens等人2014)。这类文献通常侧重于对水质或供水的法律适应。很少有关于国家水法适应与洪水风险增加相关的综合研究的例子(例如，Godden and Kung 2011, Hartmann and Albrecht 2014, Gilissen 2015)。我们的目的是通过探索几个国家防洪管理的法律规则，并就这些规则如何加强或阻碍适应性治理的方式提供见解，为这一科学领域做出贡献;这符合进一步研究的确定需求(见Ebbesson and Hey 2013, Chaffin et al. 2014)。

所选国家的自然条件和社会经济条件各不相同，因此其洪水风险情况的性质和规模也各不相同。然而，由于人口和经济增长以及气候变化(Jongman等人，2012年，Kovats等人，2014年，Alfieri等人，2015年，欧洲环境署(EEA) 2015年)，预计所有国家都将面临日益增加的洪水风险。beplay竞技这些背景因素，加上这些国家具有不同法律传统的代表性(大陆法、普通法和斯堪的纳维亚法)，导致适用于洪水防御的法律规则在内容和形式上因国家而异。

由此还可以得出，每个国家的适应需求是不同的。这可以从两种意义上理解。首先，在建设或改善防洪基础设施方面，每个国家都有自己的需求，以应对未来的洪水风险。在某种程度上，这可以在它们的适应计划和方案中得到设想(例如，生态、可持续发展、交通和住房部(MEDDE) 2011年，英国政府2013年，基础设施和环境部和经济事务部(I&M和EA) 2015年，瑞典水文和气象研究所(SMHI) 2015年)。其次，在适用于防洪的法律规则中找到或纳入适应性治理要素的程度也因国而异。

本文的下一部分将介绍与法律和适应性治理之间相互作用有关的关键概念。然后，在阐述防洪方法的基础上，根据这些概念对所选国家的防洪法律规则进行了分析。本文以讨论和结论部分结束。

适应性治理和法律

自适应治理方法是与这样一种认识相联系的:社会生态系统的变化是一个复杂的、令人惊讶的和不可预测的过程(例如，Dietz等人2003年，Folke 2006年，Chaffin等人2014年)。有鉴于此，专注于单一问题、基于稳态观点或忽视跨尺度相互作用的方法就不那么有用了，相反，需要的是旨在理解、响应和应对不断变化的条件和干扰的方法(Folke et al. 2005)。学术文献强调，适应性管理、多中心和规模是适应性治理的关键组成部分(见Chaffin等人，2014年)。

适应性管理是指“通过从实施的管理战略的结果中学习，不断改进政策和实践的系统过程”(Pahl-Wostl et al. 2007)。随着时间的推移，它以结构化和目标导向的方式减少不确定性、建立知识和改进管理(Allen et al. 2011)。这个过程不是在真空中发生的;它受到社会和制度环境的制约(Gunderson and Light 2006, Pahl-Wostl et al. 2007)。此外，尽管在单一实体追求单一目标的情况下，单独管理可能就足够了，但像水文盆地这样的复杂系统涉及多个管辖范围以及相互竞争的利益和目标，必须考虑到这些因素(Cosens et al. 2014)。多中心和多样化的制度安排可能是适应不同尺度的变化和干扰的一个重要方面(Folke et al. 2005, Cosens et al. 2014)。

因此，自适应治理被认为提供信息、灵活性、协调和冲突解决，这些都是面对变化和不确定性时保持在所需状态所必需的(Dietz等人2003年，Folke等人2005年，Allen等人2011年)。理想状态的概念，指的是由适应性治理调节的生态和社会结果，是明确的规范性的(见Chaffin et al. 2014)。Keessen等人(2013)阐明，决定适应的方向需要赋予弹性一个特定的含义:抵抗、适应或转变。因此，适应性治理还必须促进合法性和问责制(Cosens 2013, Cosens等人2014)。

法律是适应性治理的关键因素，因此也是社会应对变化、破坏和不确定性的能力的关键因素，尤其是它作为实现环境和社会目标的工具的功能，包括防洪(Ebbesson和Hey 2013)。关于法律与适应性治理之间相互作用的一个出发点是，一方面是法治及其对法律确定性的要求，另一方面是灵活性和适应性等适应性治理要素，两者之间不存在绝对的不相容;相反，挑战在于找到这些之间的“适当关系”(Ebbesson 2010:417)。法律确定性规定了“明确、平等和可预见”的规则(Neuhaus 1963:795)，而灵活性和适应性则使规则能够应对不断变化的条件。Cosens等人(2014)解释说，寻求这种平衡首先要考虑当前社会-生态系统的结构和适应能力，以便提供必要的法律权威来进行合作和适应反应，并消除不必要的限制适应的法律障碍。

Clarvis等人(2014)回顾了应对将适应性治理原则应用于法律的挑战的文献，并评估了法律系统不同方面支持这些原则的能力。与本文相关的一个例子是Keessen和van Rijswick(2012)的贡献，因为它涉及洪水风险管理法律规则的适应。因此，通过法律提高弹性需要:(1)在法律确定性和规则形式的灵活性之间取得适当的平衡，以应对变化而不变得武断;(2)提高规则的适应性，以便通过决策的迭代过程进行学习;(3)公开和参与决策以及诉诸司法;(4)生物区域尺度上的多层次治理;(5)有效性，即法律框架应为其实施和执行提供必要的条件(Keessen和van Rijswick 2012:40-41)。

在文献综述的基础上，Clarvis等人(2014)已经着手确定适应性水法的“可操作治理机制”。这些作者认为:灵活性可通过有时间限制的许可证以及紧急情况规定和权力加以促进;iterativity二级立法中的许可制度、有时限的审查期限和行政要求均可使其受益;辅助性原则可根据当地情况制定适合当地的标准和条件;最后,连接可以通过参与过程和监测标准来加强，以便提供数据。

方法

此前的这类研究表明，行政法和实体法(包括财产权)都与适应性治理相关(Ebbesson 2010, Barnes 2013, Cosens 2013)。因此，本研究首先确定了英国、法国、瑞典和荷兰防洪基础设施的法律规则中的这三个方面，即:(a)许可程序和监督责任方面的行政规则，包括与此相关的参与性要求;(b)实质性规则，包括环境考虑因素、安全标准和责任;(c)与防洪基础设施有关的产权。法律材料的研究是定性的，原则上只限于目前生效的国家立法。

为了便于更清楚地说明调查结果，这些结果已编入有关新基础设施的发展、与现有基础设施有关的维护义务和责任以及国防基础设施的监督的规则。维护和监督应被理解为独立的活动，而且往往由不同的行为者负责。在每一小节中，根据文献中提出的概念、标准和上一节总结的例子对相关的行政规则、实质性规则和产权进行了评估。

防洪基础设施的监管框架

发展新的防洪基础设施

防洪是对土地和水域的有形措施，因此直接影响到财产权以及规划和环境立法。本节考察了建设新的防洪基础设施所必需的决策过程，重点是如何考虑私人和公共利益。

河岸所有权似乎在英格兰和瑞典最有影响力，在这两个国家，公共防洪能力通常是允许的。根据瑞典环境法规(SEC;1998:808)，诸如调节水道或建造堤坝等措施被认为是“水作业”(《美国联邦法典》第11章第2-3条)。为进行水务业务，必须对该地区的水资源(《水务营运特别规定法》(WOA;1998: 812(第2章，第1条))。对水域拥有处分权是申请水上作业许可证的程序先决条件(见Strömberg 1984)。处分遵循土地的所有权。因此，通常是土地所有人对其土地上的水有处分权(WOA第2，第2条)。尽管如此，对于某些水作业，法律也将处分权授予土地所有者以外的人(《美国宪法》第2章第4-5条)。例如，国家或市政当局有权处理从健康或环境角度来看适宜的业务。然而，无论是瑞典国家还是市政当局都没有具体的法律义务来建造防洪设施(Andersson 2009)。

英格兰在国防建设方面的立场是复杂的，尤其是由于从关注个别土地所有者之间关系的普通法方法过渡到基于流域的方法，后者体现了系统的观点，因此越来越关注个别土地所有者对整个系统绩效的行为。虽然河岸权利和责任主要仍受普通法管辖，但它们也受到现代立法的影响(例如，1991年《水资源法》，1991年《土地排水法》，《2006年自然环境和农村社区法》；也见环境署2014)。例如，防洪基础设施的开发需要由洪水风险管理机构颁发的环境许可证(用于洪水风险活动)(在2016年4月之前，这些被称为防洪许可)(见《防洪许可》)2016年环境许可证规例， SI 2016/475(英格兰政府和威尔士政府2016))。此外，未经有关当局许可，土地所有人不得改变、移走或更换任何已被指定为洪水风险管理资产的现有自然或人工特征。然而，在英国，向集体行动的转变只产生了宽松的权力;当局有可能，但没有义务，提供防洪设施。

相比之下，法国经历了一个更明确的转变，从一个基于所有权的制度，到一个防洪被认为是一个民事安全问题，因此是一项政府任务的制度。土地所有者有权利(但没有义务)保护他们的土地免受洪水侵袭。国家可以在主要河流的河床上建造防洪堤，因为这些都属于公共领域，如果符合公共利益，也可以征用私人土地来建造这种防洪堤。建设防洪堤必须经国家批准。荷兰与其他三个国家差别很大;在荷兰，防洪是公共当局的宪法保障责任(荷兰宪法第21条)。

在英国、法国和瑞典，防洪工程的发展受制于基于环境和规划立法下的法定实质性条款的决策过程。规划程序通常与环境许可程序分开。就瑞典而言，SEC要求许可证申请根据若干环境要求进行评估，如环境质量标准、预防措施、最佳可用技术和适当的本地化。此外，考虑到公共和私人利益，作业的收益必须大于与之相关的费用和损害(第11、第6条)，才能获得许可证。秒)。许可证的颁发不得与市政规划文书相冲突(美国证监会第2，第6条)。在英国，许可证申请除了包括建设计划和对环境影响的描述外，还必须包括对工程将如何影响洪水风险的详细评估。此外，防御工程还需要获得当地规划当局的规划许可(1990年城乡规划法，1991年《规划与补偿法》)．在法国，批准建造防洪设施的依据是一项风险研究，该研究“考虑到发生的概率、潜在事故的动力学和严重性，采用由此定义的方法[并]确定和证明适当措施以减少此类事故的概率和影响”(第2条)。L 211 - 3法国环境代码， FEC，作者翻译)。

荷兰的监管设计是完全不同的，因为它是基于成文的安全标准。初级防洪设施，即构成堤环一部分或位于堤环前面的构筑物，其安全标准由荷兰水法》(DWA)。非一级结构标准由省级法规制定。目前的标准是基于洪水风险的计算:如果一个防洪结构的安全标准是1:1250，那么它应该能够抵御1250年才会出现一次的水位(van Rijswick和Havekes 2012)。最近有人提出转向基于风险的方法;今后，主要建筑物的新的安全标准将通过洪水事件的概率和后果的乘法来计算。国家或地区主管水务局负责达到这些标准。为了建造一个水利设施，水务主管部门必须制定一个项目计划，描述该设施、如何实施以及旨在限制或扭转实施的不利影响的措施(第5.4 DWA条)。

受审查国家的法律规则在气候变化影响问题上或多或少是明确的。beplay竞技例如，在个别案例中是否考虑了多种未来洪水情景，这超出了本文的讨论范围(参见Gersonius等人2013年，Lawrence等人2013年)。在英格兰和瑞典，考虑气候影响的要求主要是在规划立法中发现的。相反，在防洪设计中考虑气候变化的需求在权威的技术指南中得到了解决(例如，环境署2009年，Svensk能源等人2015年)。尽管瑞典法律(相当模糊地)要求在规划中考虑气候因素(第2、第3条)，规划与建筑法(2010:900))，在英格兰，地方规划当局有法定义务将旨在应对气候变化影响的政策纳入其计划，例如，采取“积极的战略，以缓解和适应气候变化，并充分考虑到洪水风险”(社区和地方政府部(DCLG) 2012:第2段)。beplay竞技94)。此外，环境署(EA)被要求在国家洪水风险管理战略(第7条)中指定“当前和预测的气候变化影响”(s. 7，beplay竞技2010年洪水和水管理法)．在法国，尽管防洪风险研究应评估气候变化可能加剧的洪水风险，但这只在海岸防御方面进行(见2011年7月27日关于海洋淹没的通知)，因为现有的关于洪水影响的知识被认为很薄弱。beplay竞技在河流防御方面，监测水文系统演变的要求可能是适用的(例如，Maurin等人，2013年)。在荷兰，新的安全标准的计算将包括未来的人口和经济发展以及气候变化等因素。beplay竞技

因此，英国、法国和瑞典的许可程序以综合评估和基于绩效的规则的形式表明了灵活性和适应性因素(见Ebbesson 2010, Hartmann和Albrecht 2014)。基于绩效的规则要求活动的实际边界由许可证的条件确定，这也有利于辅助性。然而，法国的程序似乎比其他两个国家的程序更具有技术性。2020年以后在尚未存在此类结构的地区建造的结构将适用1:2000的安全标准(第2条)。r214 - 119 - 3选举委员会)。荷兰的新安全标准考虑了广泛的因素，具有长远的眼光。它们的编纂有利于确定性，因为当局已经界定了对人民的义务，但也可能限制其他管理洪水风险的选择。例如，三角洲项目(I&E和EA 2015)中引入的所谓“多层安全方法”应该可以通过同时引入空间措施或疏散计划来降低洪水防御标准，但如何实施仍存在不确定性。

在这四个国家中，协商和公众参与的要求适用于导致防洪基础设施建设的过程。然而，参与的形式以及在多大程度上考虑到利益攸关方和公民提供的投入，在各国有所不同(见Ek等人，2016年)。在英国，利益相关方的参与多年来一直是实现防洪过程中的一个标准组成部分，因为它已被公认为公众接受的基本要求。然而，在法国，公众调查是在当局最终批准之前进行的，因此，可能来不及对项目进行实质性的改变。在荷兰，甚至新的安全标准也公开向公众征求意见，但由于这些是一种变化的一部分行为在美国，司法审查是不可能的。

与防洪基础设施相关的维护要求和责任

维护对防洪基础设施的有效性至关重要。维修活动旨在防止或纠正由于构件老化、外部原因(预期的和意外的)或结构生命周期任何阶段的人为错误所造成的功能损失(见van der Toorn 1994)。就防洪设施而言，功能的丧失可能会带来灾难性的后果。因此，所有接受审查的国家都建立了定期评估和维护防洪设施的义务，以及在防洪设施失效时启动的责任制度。从自适应治理的角度来看，检查这些规则的程度是很有趣的，例如，这些规则不仅允许早期发现不希望的发展，而且还创造了反思和实现必要更改的机会(参见Pahl-Wostl等人，2007)。至于责任规则，Ebbesson(2010)已经提出了在风险和损害不可预测的情况下如何建立个人责任的问题。

维护义务似乎在荷兰得到了最好的定义，而且，在那里，维护义务是由公共权力承担的。水利当局有“保证法律规定的防洪水平的注意义务”(Tennekes et al. 2014)，即使该建筑属于另一个私人或公共机构。由于注意义务包括有义务避免可能造成损害的行为或合理可预见的疏忽，因此当局负有深远的维护责任。基于当地(区域)的需求和情况，当局必须在其管理计划中进一步解释和阐述这些职责，必须至少每6年修订和更新一次(DWA第4.8条，Gilissen 2015年)。主管水政机关也得制定规定，载列建筑物使用之限制和指示。

在英国、法国和瑞典，维修的责任主要在于建筑的所有者。有关规则规定了一般责任，可通过个别许可证的条件具体化。此外，在过去十年中，这三个国家都加强了对大坝安全问题的控制，将分类系统和定期评估要求纳入立法。然而，需要指出的是，在瑞典，尽管相关规则在技术上适用于堤防(用于保护的大坝)，但满足适用性标准的大多是水电和尾矿坝(用于存储的大坝)，即大坝失效可能在地方、区域或国家范围内产生重大后果(见瑞典政府2013/2014)。然而，《证监会》载有一项一般义务，要求从事可能对人类健康或环境造成损害的作业的人员随时了解情况，并持续规划和监测作业，以防止产生这种影响(见第26章第19条，《证监会》和关于操作员控制的条例(1998:901))。

根据法国法律，防洪堤的所有权可以由几个公共机构和/或私人共享。此外，业主可以通过合同将维护责任转让给经理。因此，很难确定和执行与这些结构有关的法律责任。事实上，法国三分之一的堤坝没有确定的所有者(Deliancourt 2013, Cans et al. 2014)。2007年，引入了立法改革，旨在将防洪基础设施置于统一的法律框架之下。因此，即使对现有的基础设施也必须进行上一节所述的风险研究，并且必须每10年更新一次(第2条)。l214 - 117选举委员会)。如果风险研究中的假设过时了，例如由于气候变化的影响，该州还可以在任何时候强制更新。beplay竞技

尽管在英国，洪水防御的维护责任主要在于其所有者，但EA可能会承担这样的责任，例如，当有多个所有者的防御，并且保护的标准依赖于系统中所有防御的完整性。国防所有者可以提高其标准;然而，这很可能被视为对防御的修改，因此，可能需要新的许可证和相关的参与要求。对于英国的大坝，根据大坝的大小和是否被认为是高风险的，监测和维护是不同的，根据《卫报》的分类，监测更加严格和频繁1975年水库法案(修改)。然而，所有的水库所有者都被要求雇佣土木工程师每年至少检查一次大坝的安全;对于风险较低的大坝，这些机构发布的任何建议都不是强制性的，而是被认为是最佳实践(Bowles et al. 2013)。对于风险较高的大坝，还需要一名独立和合格的检验工程师至少每10年进行一次检验;他们提出的任何建议都是强制性的(第10条，1975年水库法案经2010年洪水和水管理法)．

根据瑞典法律，水建筑的所有者有责任对其进行维护，以确保水条件的变化不会损害公共或私人利益(《SEC》第11条第17条)。维护责任包括进行例行维修和重建过时的结构或其部分，但不包括改善结构效率的措施(瑞典政府1997/1998,Vattenverksamhetsutredningen 2014)。根据关于大坝安全的2014:214号法令，负责维护安全分类大坝的人员必须确保对大坝失效的后果进行及时更新的分析;建立安全管理制度;每年向监管部门报告;并每10年对大坝安全进行一次全面评估。

为维护水设施而实施的措施本身可构成水作业，因此需要许可证，除非维护措施已包括在原始许可证中，因此受其法律效力所涵盖(美国证监会第24，第1条;Naturvardsverket 2008)。许可证的法律效力确实是一个后果因素，特别是考虑到在水域建筑的许可证通常是不受时间限制的(见1997/1998年瑞典政府)。瑞典土地和环境上诉法院(LECA)的下列判决虽然涉及水电大坝，但说明了维护和改进工程的许可证要求的一些复杂性。

在MÖD 2004:1号案件中，环境评价委员会认为，如果采取增加安全措施的申请不符合现有许可证的任何条件，则必须作为新的许可证请求处理，而不是作为许可证修改请求处理。因此，在申请人未能提供环境影响评估的情况下，一审法院正确地驳回了该申请。在MÖD 2009:44中，LECA确认，当申请人为提高安全性而寻求采取措施翻修大坝的许可证时，没有理由重新评估整个作业，甚至没有理由批准与所寻求的措施没有直接关系的条件。然而，在一个类似的案例(MÖD 2012:56)中，法院部分修改了判例法，在增加安全措施的许可证上附加了最小排水条件，因为否则保护区就会受到损害。

责任规则规定，与防洪基础设施有关的损害可以产生赔偿义务。过错责任是这四个国家的规则:要承担责任，基础设施的责任人必须有过失，而这主要是由受害方确定的情况。业主或经理是否有过失，通常是根据法例的规定或在适用的情况下，根据个别许可证来确定。因此，业主或管理者只要正式遵守法律规则，无论实际风险如何，都不会承担责任。但是，在某些情况下适用严格的责任规则，即赔偿义务不附加于过失。

在法国，它明确指出，如果大坝的设计、运营和维护是按照艺术规则和法律和监管义务进行的，则管理者无需承担责任(第2条)。L562-8-1选举委员会)。在英国，在财产或人身受到实际损害(疏忽)和由于大坝或防御失败而遭受不便或苦恼(妨害)的情况下，可以采取法律行动。与法国的情况类似，在英国，水坝的所有者和维护人员如果遵守现行和公认的监管标准，就可以在一定程度上避免过失责任(Bell et al. 2013)。在妨害案件中，受影响的是其所有权利益(例如，干涉申索人如何使用或享用该土地)，被告的行为是否合理也会被考虑。在过失和妨害案件中，索赔人需要承担很高的举证责任，因此，索赔人很难成功地获得损害赔偿。

在瑞典，为调节水量而建造的水坝，负责维护的人对水坝失效所造成的损害负严格责任(《美国法律条例》第11条第18条)。大坝溃坝的定义是“水不受控制地流出……该水坝旨在筑起或阻挡”(《宪法》第11条第4条)。该定义包括倒塌、逐渐侵蚀或水坝操作不当造成的外流，但不包括大坝保持其功能，但水仍然溢出并造成破坏的情况(瑞典政府，1997/1998年)。河堤不受这一严格责任规定的限制，因为它们是为了防洪而建造的(瑞典政府，1997/1998年)。因此，一般而言，由堤坝破裂引起的损害赔偿将遵循基于过错的责任规则(然而，参考瑞典政府1996/1997,Bengtsson 2011，以及Vattenverksamhetsutredningen 2014)。

过失责任制度和风险责任制度在荷兰洪水风险管理中都发挥了作用(《荷兰洪水风险管理条例》第6条162、6条163和6条174)荷兰民法典)．过错责任指的是，如果洪水造成任何形式的损害，受害方可以辩称，负责的水管理当局在其法定注意义务方面存在疏忽，因此应赔偿损失。受害方必须证明，水管理当局没有采取适当的预防或限制措施，是可以追究的违法行为。然而，在判例法中，人们接受主管当局在确定措施的优先次序方面有广泛的酌处权。

在荷兰的背景下，风险责任的意思是，如果一个水管理机构对该结构拥有合法所有权，那么它可以对由有缺陷的水管理结构造成的洪水损失承担责任。根据判例法，一个建筑被认为是有缺陷的，除非所有者证明它实际上满足适用的要求。水管理部门不必知道缺陷和相关风险;只有“客观上不可知的风险”才能排除严格的责任(Gilissen 2014)。2003年，由于长期干旱，威尔尼斯镇附近的堤坝发生了故障，这被认为是一种风险。然而，这种责任制度在法律文献中受到了批评，因为人们担心它可能阻碍水务当局的整体管理任务(Hartlief 2012, Gilissen 2014, van Doorn-Hoekveld 2014)。

防洪基础设施的监督

监督对防洪基础设施法律规则的执行具有重要意义。各国监管权力的分配各不相同。这一趋势似乎趋向于更加明确，在某些情况下，监管权力也更加广泛。重点在于当局是否能够收集有关基础设施的存在、状况和所有权的信息。

在英格兰，EA主要履行监督职能，尽管在地方层面也有越来越多的责任，即领导地方防洪当局(LLFA)或内部排水委员会(IDB)。环境保护署可视察和监督任何未经许可或不按照所获许可建造的构筑物，并就任何构筑物发出通知，要求土地拥有人消除滋扰。他们也可以拆除防洪设施，收回这项工程的成本。如果LLFA或IDB希望采取任何洪水风险管理行动，它们也必须遵循指引，并获得EA的许可。所有LLFA还必须保存一份登记册，记录其所在区域内对洪水风险有重大影响的建筑或特征(第21条，2010年洪水和水管理法)．这些登记册应包含有关这些结构的详细信息，包括所有权和维修状态。

在荷兰，国家和地区当局都发挥着重要作用。初级防洪工程由基础设施和环境部长(第3.9条)监督，他向议会两院(第2.12条)通报情况。每12年必须向部长提交一份关于主要防洪结构总体状况的报告。非初级防洪结构物的评估没有受到水利部的规范;各省负责制定这些结构的评估规则，并监督地区水务主管部门。

在瑞典，遵守SEC的情况由县行政委员会控制，它们是州在地区一级的代表，地方当局有可能承担这些责任(见《SEC》第26章第3-4节)。监管机构可以发布与特定水作业相关的命令和禁令，但这些不得限制作业所依据的许可证，两种情况除外(美国证监会第26条第9条)。首先，监管当局可以随时发布紧急和必要的命令和禁令，以避免不利的健康影响或严重的环境破坏。其次，自2014年大坝安全改革以来，也允许对分类大坝的安全加固措施进行命令和禁止。此外，监管当局可以根据SEC提出的理由(包括改善结构的安全性和周围条件的重大变化)寻求许可证的修订，但这可能不会导致无法继续进行作业或严重阻碍作业的广泛条件(SEC第24，第5条)。值得注意的是，当当局要求修改许可证时，调查责任落在他们身上，而不是落在基础设施所有者身上(SEC第22条2a条)什么理智,Vattenverksamhetsutredningen 2014)。由于许可证修改可能是一个相当繁琐的过程，当局还考虑采用其他方式修改水作业，例如与许可证持有人自愿达成协议(Naturvårdsverket 2007)。

法国正在进行的立法改革意味着大坝安全监管由国家向地方转变国土公共行动与都市肯定现代化法案(MAPAM) 2014年1月27日)。地方政府将被赋予强制权力来管理大坝的安全，即使是在他们不拥有的土地上。例如，这些当局将实施发展或加强防御的工作计划。此外，这一新的责任将在一致的地区(“堤防系统”)执行，从而避免在个案基础上管理防洪设施，而所有权方式迄今一直维持这种情况。此外，强烈鼓励地方当局通过流域公共组织在流域范围内集中权力，但没有证据表明公共当局倾向于放弃管理防洪的责任而将权力移交给这些组织。原因似乎是，洪水管理是政治合法性的来源，这促使地方当局在自己的政治议程上保留这个问题(见Larrue et al. 2016)。

讨论和结论

本文调查了防洪基础设施的监管框架在多大程度上允许行为者处理与洪水风险相关的变化和不确定性，同时维护法治等法律原则。本分析是在现有关于适应性治理的文献的基础上进行的，尤其侧重于处理适应性治理与法律相互作用的研究。这一结论的最初含义是，本文不能局限于研究与防御能力有关的规则，以抵御不断增加的水流和水位，但也必须考虑与防御在更广泛的社会生态系统背景下的复杂功能、影响和响应相关的规则。

论文发现，当基础设施还不存在时，法律规则对复杂性和不确定性最为开放。管理防洪建设的法律框架包含了诸如基于绩效的规则和综合评估等元素，这些元素通常允许在防洪建设之前考虑和平衡各种因素、利益和目标。然而，在瑞典语和英语框架中更正式地纳入气候影响可能更好地支持允许当局要求调查不确定性。

此外，本文还发现，应对不断变化的洪水风险，不仅需要建立防洪设施的决策基于整体和面向未来的评估，而且还需要反映在这些设施的实施和运行中。不应低估的是，与防洪基础设施的维护和监督有关的法律规则往往侧重于安全问题(即确保保护水平和防止结构失效)，随着时间的推移，越来越难以平衡安全与其他理想结果。这些规则本身从法律确定性和适应角度提出了问题。例如，在变化既不是增量的也不是可预见的情况下，维护义务和相关责任延伸到什么程度?当发现与结构安全无关的其他负面发展时，当局是否有可能进行有效干预?然而，应该注意的是，将相同的风险评估和预防要求应用于新的和现有的防洪设施的趋势是有价值的，尤其是因为它允许更新和提供重要的信息。

在这种背景下，鉴于作业的实际要求往往是由它们的许可证规定的，重要的是，这些许可证一方面应充分涵盖作业的长期社会和环境影响的所有方面，另一方面应允许在遵守措施和调整期间方面具有灵活性。从这个意义上说，诸如有时间限制的审查等适应性机制也与洪水风险域相关。同样，法律框架可以更好地支持以自愿或合作的方式产生变革，否则就需要采取限制性的强制手段。

最后，应该回顾一下，在自适应治理中确实没有万能的解决方案。面对变化和不确定性，每个国家在寻求必要的信息、灵活性、协调和解决冲突的过程中，都脱离了其特定的物质、社会经济和制度条件。例如，荷兰一直依赖法律强制执行的安全标准，但面临着无休止地加强洪水防御的不可能，现在必须考虑和解决其他替代方案带来的挑战，如多层安全方法。法国和英国都处于转型时期，前者更倾向于抵抗的观念，而后者则在更大程度上融入了适应的元素。在法国，几个世纪以来在防御方面的投资以及中央集权和技术官僚的方法在洪水风险治理中占有重要地位;但是，已经开始了权力下放和多样化运动。英国人对适应的渴望反映了长期以来在洪水风险治理中的灵活性、管理方法的多样化和学习的观念。认识到预防所有洪水的资源不足，鼓励决策者重新把重点放在促进适应未来洪水风险的方法上，特别是在地方一级。在瑞典，适用的法律框架主要是为了服务于洪水风险管理以外的目的，但随着这一问题日益受到关注，将出现重新考虑该框架的机会。尽管如此，在产生这些见解的过程中，比较法律研究被证明对我们理解法律在复杂社会生态系统治理中的作用是有价值的。

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