研究，一部分的特别功能走向更具弹性的洪水风险治理

洪水风险管理的分配效应——洪水前补偿的跨国比较

• 摘要
• 简介
• 概念框架
• 方法
• 结果
  • 原则
  • 薪酬制度
  • 薪酬制度的异同
  • 解释异同之处
• 结论和讨论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

气候变化适应和洪水风险管理的分布效应一直是许多论文的主题。beplay竞技这些研究大多从经济角度(Flores and Thacher 2002)或地理角度(Adger et al. 2005, Solecki et al. 2011)来解决问题。社会科学家也解决了这个问题(Mazmanian et al. 2013)。损失可以被视为一种分配效应(富勒顿2009)。文献中讨论了洪水的分布效应(事后)(Tapsell et al. 2002, Penning-Rowsell et al. 2005)。我们的目的是激发人们对预防洪水(预洪水)措施造成的经济损失的讨论。这个问题不仅是经济学家和社会科学家感兴趣的问题，也是法律学者感兴趣的问题。洪水风险管理是造成分布效应的重要因素。大多数文献地址洪水风险管理作为适应气候变化的元素(1999年博丹斯基,托尔和Verheyen 2004年,梅斯2006年Driessen和van Rijswibeplay竞技ck 2011年Keessen et al . 2013年,Tennekes et al . 2014年)或洪水所带来的损失(事后),但预防洪水风险管理的分配效应(preflood)还没有讨论(Tapsell et al . 2002年,Penning-Rowsell等。2005年,梅尔兹等。2010年,Wilby基南2012年,范Doorn-Hoekveld 2014,van den Broek 2015)。 To acquire insights into this aspect, we address the compensation mechanisms used in several EU member states for one specific distributional effect of flood risk management: the lawfully caused harm resulting from measures taken to prevent floods (preflood compensation). The compensation of lawfully caused loss is also called “no-fault liability.” This may be available even though in the case of wrongful conduct of a public authority it may also give rise to compensation (Engelhard et al. 2014). This specific topic, however, is outside the scope of this paper.

Adger等人(2005)定义了成功适应气候变化的标准:公平和合法性是其中两个标准。beplay竞技与公平标准具体相关的是不利影响的公平分配。我们研究了在英国、法国、比利时的佛兰德大区、荷兰、波兰和瑞典处理预防性洪水风险管理措施的分布影响的方法。需要回答的问题是，如何解释防洪无过错责任赔偿制度在法律上的异同?所谓预防，我们指的是防止洪水发生所需的所有措施。它包括空间措施、防洪或防洪措施和缓解措施等。了解这些差异对于深入了解可能在不同国家实施的最佳做法是必要的，因为这些国家都面临着与预防、防御和缓解战略所产生的分配效应有关的类似挑战。它也丰富了现有的关于洪水风险管理的分布效应的文献。研究结果可作为比较研究政府对动物疾病或气候变化缓解措施等一般预防措施造成的损害的责任的起点。beplay竞技

我们首先描述了六个国家法律框架的基本原则，涉及对合法造成的损害的相关赔偿制度。然后，我们通过阐述三个具体措施来分析补偿制度本身，即(1)堤防加固，(2)建立蓄水区和(3)空间规划措施。这三种措施具有预防的性质，它可以对有限的一群人造成伤害，但同时也保护了一大群人——有时是不同的人。分配的影响是不平等的。为了实现公平和增加所提议的措施的合法性，一些国家赔偿因实施这些措施而造成的损失，而另一些国家则要求受害方自己承担费用。在本文的第三部分，我们解释了这些国家之间的差异。

概念框架

所使用的主要概念如图1所示。

正如洪水会造成伤害一样，预防洪水的措施也会造成伤害。在大多数情况下，公共当局可以采取措施，例如前面提到的那些措施，以保护国家的一部分或特定地区。使更多的人能从这项行动中受益。与此同时，有限的一群人可能面临这些措施的不利影响，例如由于对其土地使用的限制而导致财产贬值，他们的观点受到限制，由于对土地使用的限制而失去收入或失去收成，甚至在被征收的情况下失去财产。这些不良影响构成“损失”或“伤害”。

损失可以由合法行为造成。当局为共同利益而作出的决定和采取的行动，例如指定和设立保留区，可被认为是合法的;所有的实质性和程序性规则都得到了正确的应用，利益得到了平衡，这一决定的动机是正确的。在许多情况下，所有相关方都认为该决定或行动是正确的，甚至那些遭受损失的人也不例外。由于不存在不法行为，在大多数情况下，民法或刑法不包含赔偿条款。然而，大多数被研究的国家确实有一些规定，在合法造成损害的情况下赔偿个人。这些规定是以一般法律原则为基础的。

法定赔偿制度是用于赔偿损失的具体制度。这在每个国家都不同，取决于基本的一般法律原则。团结原则、保护财产权原则和égalité“平等先于公共负担”原则与所研究的案例有关。每个国家的法律赔偿制度各不相同，例如赔偿的设计方式和哪个当局有权裁定损害赔偿。

主管机关是指有权就洪水风险管理作出决定或实施措施，并对这些决定或实施措施负责的国家、区域或地方各级行政机关。有可能，负责实现造成损失的措施的当局与负责支付损失赔偿的当局并不相同。当局的职权由立法规定，具体的权力划分可能因国而异。

堤坝，也叫堤岸，是一种坚硬的防洪结构，保护其腹地免受河流、湖泊或海洋的洪水侵袭。结构可以通过扩大和/或提高来加强。当堤坝搬迁时，它是在不同的位置被替换或重建的。虽然实现和重新定位与强化不一样，但由于二者的危害相似，所以在此也进行讨论。这些措施意味着建筑或建筑周围需要更多的空间，这可能迫使土地所有者和附近的其他权利所有者面临来自周围环境的干扰，失去自由视野。这可能导致财产贬值。在其他情况下，需要更多的空间来实现措施，这可能决定当局必须剥夺个人的土地(征收)。对于财产的征收和管理，适用不同的制度(Mountfield 2002年)。在所有被研究的国家中，剥夺财产会导致基于财产市场价值的补偿。征收与财产管制的区别在于，在后者的情况下，所有权没有转移。

在排水量大的时候，通常建立在私人财产上的蓄水区被用来临时储存水，以避免其他地方发生洪水。可能产生的损害包括财产所有权的丧失、财产的贬值以及由于经济目的使用土地的可达性或可能性的减少而造成的收入损失。

我们还关注可以防止洪水的具体空间规划措施:禁止在洪水易发地区建设或开发。损害可能包括对该地区土地所有人使用的限制;也就是说，他们可能不会按照自己的意愿建造或开发土地，这可能会导致财产贬值。损失存在的一个前提是，在该地区被指定为洪水易发地区之前，该地区没有任何禁令。

损害的原因是事实行为、措施或政府行动，或宣布行动或决定的书面决定，这取决于特定国家的法律制度。损失的原因是赔偿的关键。必须在损失和损失的原因(必要条件)之间建立直接联系-因果关系。如果不能建立此连接，则不授予任何补偿。受害方可以是因该措施而遭受损失的个人或公司。

égalité原则的基本假设是，赔偿将授予那些因行政当局为公共利益所从事的活动而承受不成比例的巨大负担或损失的人(Fairgrieve 2003:144)。égalité原则与欧洲人权法院关于特别是《欧洲人权公约》第一议定书第1条的判例在某些方面有共同之处，但在其他方面有所不同。égalité原则提供了比ECHR制度更多的产权保护(Barkhuysen和Tjepkema 2006, Tjepkema 2013)。

衡平法原则在许多法律领域都很重要。“公平通常指的是公平，或公平的判断或合理性”(Lindhout 2015:21)。公平是多方面的，其中一个方面是分配正义，它指的是社会中利益和成本的分配(Fraser 2009, Di Gregorio et al. 2013)。这也涉及到公平的负担分担，这与赔偿有关，因为当受伤者的损害得到裁定时，负担被认为更平均地分配(Thomas和Twyman 2005年，Driessen和van Rijswick 2011年)。补偿可能因此导致更公平的洪水风险管理。

合法性原则是另一个相关的法律原则。Buijze(2013:42-43)将合法性定义为“人们有公平的机会对决策施加影响，人们同意一个权威应该存在，因为他们相信它会给他们带来净利益”的程度。van Buuren et al.(2014:1023)这样说:“政府的职责是，只在被授予权力的理由下使用权力，避免权力滥用，在公共利益和私人利益之间创造公平、合理和适当的平衡。”这些(参与和可接受性)是这一原则的两个不同方面。此外，问责制、透明度、信息获取和程序公正也是这一原则的一部分(Ek等人，2016年b)．考虑到对某些当事人的损害，这一原则的前三个方面不仅得到处理，而且有助于进一步提高透明度和问责制，因此，造成损失的决定可能被认为比不判损害赔偿更合法。

团结原则也很重要，因为它是不同国家补偿制度的基础。De Beer和Koster(2009)提出了所谓的单边团结和双面团结。他们将单边团结定义为“帮助他人而不期望任何回报”，将双边团结定义为“(当某人)期望从他人那里获得的利益与自己所做的贡献一样多”(另见Steinvorth 1999)。它们还区分了自愿声援和强制声援。自愿团结是指人们主动帮助他人。强制性团结是通过国家组织的(De Beer和Koster 2009:12)。在洪水风险管理中，人们可以发现不同类型的团结的混合(Keessen等人，未出版的手稿)．

方法

我们采取法律手段。在法律研究中，一个众所周知的方法是法律比较(Ancel 1971, Gorlé等人1991,Bussani和Mattei 2012)。它用来阐述各国法律制度的异同。法律比较的目的不仅是了解不同的法律制度，而且是了解法律制度是如何运作的。例如，这可以使人们在使用某一具体政策工具的法律背景下理解它。此外，这可能有助于改进或改革法律制度，并实现法律的优化和协调，这可能有助于以类似的方式执行欧洲指令，例如《洪水指令》。最后，这也可能改善跨界河流流域洪水风险管理策略的实施。为了全面概述具体的法律制度，必须对主要和次要来源——国内立法、法理、学说和政策文件——进行深入分析。这种方法的特点是课桌学习的方法。这种方法不仅研究中央政府的立法，而且研究分散的立法、指导性文件、政策和判例法，使人们对一个国家法律制度的具体方面有了广泛的印象。

研究了一个联邦制国家内的五个国家和一个地区的法律制度。比利时、英国、法国、荷兰、瑞典和波兰是star - flood项目财团的成员。本文之所以选择这些地区，是因为它们的防洪补偿制度既有有趣的相似之处，也有有趣的差异。这些国家在制度上有所不同，从高度中央集权(英格兰)到分权(瑞典)再到联邦制国家(比利时)，从普通法(英格兰)到民法(其他国家)也有所不同，并有一些共同的基本原则。此外，所选国家的地理方面也有很大差异，从人口稠密的(佛兰德斯和荷兰)到人口稀少的(瑞典)。从历史的角度看，波兰是唯一一个有共产主义背景的国家，目前的法律制度仍在发展中。这些原因增加了在更广泛的背景下所吸取的教训的代表性。比利时的情况不同于其他国家。在比利时，有关环境问题、水管理和洪水风险管理的职权属于三个区域:佛兰德大区、瓦隆大区和布鲁塞尔首都大区。因此，这三个区域在这方面制定了自己的一套立法和政策。 For the sake of comparison, the Flemish Region will constitute the territorial unit of analysis.

为了解释两者的异同，不仅要研究法律补偿制度，而且要研究一般补偿制度在具体情况下的应用方式。我们考虑了三种典型的预防措施:堤防加固，保留区域的创建和空间规划措施。之所以选择这三种措施，是因为它们代表着不同的防洪风险管理策略，由负有洪水风险管理职责的行政部门实施。要回答研究问题，考虑必须由私人方实现的缓解措施是不合逻辑的，因为在这种情况下，损害不会由行政当局造成，因此也不会由私人方予以补偿。这三项措施的另一个原因是，原则上它们合法地给私人当事方造成损失，因为在大多数情况下它们影响私人财产。最后一个原因是其他类似的措施。，the construction of a dam—could be included under one of these three measures.

对这三个措施的仔细审查是必要的，以实现对关于洪水风险管理的一般补偿制度的解释的深刻理解。只有了解了法律补偿制度在具体情况中的应用，才能正确地解释制度在实践中的运行。

结果

原则

一般法律原则是具体法律制度或规则的基础(Dainow 1966, Merryman和Pérez-Perdomo 2007)。处理主要原则是有意义的，因为它们可以解释具体制度是如何建立的以及规则是如何应用的。在本节中，将描述补偿制度的主要原则。

财产权在所有接受审查的国家都受到法律保护。在比利时、法国、荷兰和波兰，保护被写入宪法和民法典。在瑞典，它被写入了四项宪法文书之一的《政府文书》中。在英格兰，普通法的一个长期原则是，公共当局不应违背个人意愿剥夺任何人的财产，除非议会明确规定了这样的行为，这是为了公共利益，而且通常应该从国家获得补偿(黑石评论1778，最近在英国最高法院的R [sainsbury超市]诉Wolverhampton CC， [2010] UKSC 20案中得到确认)。这些国家都是《欧洲人权公约》(European Convention on Human Rights)的缔约国，该公约也旨在保护财产权;因此，《欧洲人权公约》第6条、第8条，特别是第1号议定书第1条的规定是适用的。

对这一权利的保护通常意味着，如果权利被侵犯，必须给予适当的——在大多数情况下——全额赔偿。征用是必要的。，land is needed to realize a measure—all countries provide compensation. Compensation for expropriation has a reparative function: the person affected should not be left in a worse position than those who can avoid it (Ljungman and Stjernquist 1968, Howarth 2002, Waline 2007, Leonski 2009, Ignatowicz and Stefaniuk 2012, Pauliat 2012, Radwański and Olejniczak 2012, Hostiou 2013, Bengtsson 2015, Garlicki 2015).

在英格兰，普通法的原则是，国家必须得到一项具体法律的授权，如水资源或规划立法，然后允许公共当局在部长的批准下，为了公共利益，控制土地或财产的使用，前提是它通常补偿所有者或占用者。1998年《人权法》还明确规定，所有公共当局都必须尊重《欧洲人权公约》的条款。因此，这些都是法律的一部分。赔偿金额的计算依据等价原则;即，遭受损害的人的经济状况不得比市局采取行动前更差或更好(DCLG 2011)。一般来说，赔偿金的数额是针对工作完成前后市场价值之间的差额所造成的损失(Howarth 2002)。

在佛兰德斯，没有适用明确标准和阈值的全面无过失责任赔偿计划。弗兰德斯开发了一系列洪水风险管理工具，主要是根据2003年颁布的综合水政策法令，例如水测试、信号区和征收。所有这些政策工具，无论是直接的还是间接的，都对公民如何享受他们的财产，以及如何根据规划目的地对景观进行分类产生了影响。其中大多数都提供某种形式的补偿。直到最高法院和宪法法院最近作出判决，才考虑将égalité原则适用于环境和空间规划法律和实践。最高法院在其2010年的判决中指出，即使没有明确的法律依据，公民也可以获得超过公共利益所证明的负担的赔偿(最高法院2010年6月24日，C.06.0415.N)。2012年，宪法法院裁定，平等分担责任一般适用于公共利益的缓解(宪法法院，2102年4月19日，55/2012)。法院的这一判决将égalité原则的范围扩大到一般公共利益的财产限制(Van Hoorick 2012)。预计这一原则可能也适用于洪水前的损害，但目前还没有案件提交法院。

在法国，财产权受到1789年8月26日《人权和民权宣言》的保障。17)，这是宪法集团的一部分。然而，这一权利被另一个原则直接抵消:公共利益，因此行政当局可以侵犯财产权(Truchet 1999)。这一原则是由行政部门在行政法官的控制下确定的，以便留有回旋余地。如果侵权过度(即征用)，则必须向土地所有者支付正当和事先的赔偿。但是，如果侵害程度较低，则不需要通过限制土地使用的地役权进行赔偿。这是égalité原则的具体适用，根据这一原则，公民必须通过例如《Prévention du Risques inonation (PPRI)计划》(国务委员会，2004年12月29日，Sté d'aménagement des coteaux de圣布莱恩n 257804°)。但是，行政法官认为，如果损失是异常的和特殊的，则需要赔偿(适用于《环境法典》规定的公用地役权;见国务委员会，1998年7月3日，比图泽特)。议会还在规划文件中为城市地役权制定了限制性补偿制度(《城市法典》第2条)。l . 105 - 1)。因此，对防洪措施造成的损失的补偿是例外的。只有在征用的情况下，才给予(全额)补偿。

荷兰洪水风险管理的特点是团结原则(Keessen等，未出版的手稿)．土地所有者为保护他们居住或拥有其财产的土地支付费用，这些土地由地区水务部门管理(van Rijswick and Havekes 2012, Nehmelman 2014, Wiering et al. 2015)。国家还为主要防洪结构的建设和维护提供部分资金(《水法解释备忘录》)。其基本原理是，所有荷兰公民都受益于一个安全的国家，所以他们都应该为保持荷兰宜居做出贡献。这种方法可以用以下事实来解释:荷兰的大部分地区(约66%)非常容易受到洪水的影响，严重的洪水会对整个社会造成伤害(Kaufmann et al. 2016)。由此提供的团结不仅涉及对水管理的财政贡献(税收)，因为它确保所有纳税人为洪水风险管理作出贡献，而且具有平等的方面，因为所有荷兰居民都被授予一定程度的安全。这可以被认为是一种强制性的双边团结(Keessen等人，未出版的手稿)．与这一基本原理密切相关的是洪水前补偿制度，它主要是在水管理的框架内制定的。在防洪领域所采取的措施所造成的损失通常得到补偿。主要是在水资源管理的框架内发展起来的，在防洪领域所采取的措施所造成的损失通常得到补偿。荷兰采用了égalité原则，创建了一个总体上相当平衡的洪水前补偿制度(OECD 2014, Wiering等人，2015)。这一原则的核心是补偿那些因行政部门为公共利益所从事的活动而承受了过大负担或损失的人(Fairgrieve 2003:144, Tjepkema 2010, van Doorn-Hoekveld 2014)。这项原则已编入立法，如《水法》(第7.3段)、《空间规划法》(第6.1段)和《一般行政法》(标题4.5，尚未生效)。可以说，这种制度的一个后果是公私部门之间的鸿沟失衡。赔偿完全是政府的责任，私人方面本身几乎没有责任防止洪水或采取恢复措施。这不同于那些事后补偿制度更加完善的国家，如比利时、英国和法国。 In the case of private insurance systems, private parties are more likely to take preventive measures themselves (Suykens et al., 2016). This also has consequences for flood risk management in general, because at first glance, people assume that there is no need to gain awareness of flood risks in their vicinity.

波兰对这一问题采取了不同的做法，并将补偿置于相称原则之内。在波兰，宪法中规定了辅助性原则，相称性原则则源于宪法第31条第3款。可以对行使有关防洪的宪法自由和权利作出限制，但只有通过一项法案的形式，并且只有在有必要防止或扭转洪水后果的情况下才能这样做。在所有权方面，宪法第二十一条第二款进一步加强了这一原则，其中规定“仅可为公共目的和正当补偿而允许征用”，以及第六十四条第三款规定“财产只能受法律限制，且不得侵犯财产权的实质”。

在瑞典，由合法行为产生的补偿与由非法行为产生的补偿是有区别的(Bengtsson 1991, Hellner and Radetzki 2014)。保护产权与当前的主题最相关。为了满足公共利益，宪法关于保护财产的规定适用于土地和建筑物的征收和限制使用的情况。关于征用，该条款规定，必须保证个人“对他或她的损失得到充分补偿”(第2章第15条，第2款政府文书)。在限制土地使用的情况下，只要限制规定“有关地区正在进行的土地使用受到重大损害”或导致“有关地区价值的相当损失”，就宪法上保证给予补偿;在这些情况下，补偿的数额是“根据法律所订明的原则”确定的(《政府文书》第2章第15条)。但是，在基于"保护人类健康或环境或基于安全理由"的限制情况下，没有受到宪法保护的赔偿权利(《政府文书》第2章第15条第3款)。因此，在这里，获得补偿的权利完全由法律规定，原则是不应有任何补偿(见政府法案2009/10:80)。总之，即使财产没有转让，但使用财产的自由因具体措施而受到其他影响，在瑞典也可能需要赔偿。

薪酬制度

堤防加固(表1)

根据所谓的英国补偿法典，大量的成法规、判例法、授权立法和政府指南，有可能征用当局(AA)，包括地方当局、环境署，或(如果存在的话)内部排水委员会，将被迫补偿土地(包括建筑物)的所有者或长期承租人，以强制购买土地或失去某些土地(包括建筑物)的使用权。尤其重要的是环境署有权组织强制购买土地或土地权利，称为洪水风险管理工程令，为洪水相关工作而获得(S 154和S 165以及1991年《水资源法》(经修订)附表19)。地方当局也有类似的权力(S266城镇和县规划法1990)。根据1991年《土地排水法》，内部排水委员会在非主要河流防洪措施方面再次拥有与地方当局类似的权力。

这些立法条文规定，在获得部长批准并符合该地区的经济或环境利益的情况下，机管局有广泛的权力下令工程或取得土地或土地权益。根据1968年《强制购买法案》S7和S10的规定，机管局可能还必须赔偿土地权利的损失，而不是直接购买土地;如果损害是由枯损或骚乱造成的，则根据后者的法案或1965年《土地补偿法案》S5的法案。根据《2008年规划法》，如果有国家重大基础设施项目的开发，如新机场或主要道路，该项目将根据该法案授权，补偿也将根据该法案授权。

法国拥有非常复杂的堤坝所有权制度，因为堤坝可以由私人所有者、私人所有者协会、公共当局(国家、地区、部门、公社、社区间合作的公共机构)或公共机构协会拥有。如今，45%的堤坝的所有者不详(CEPRI 2008:45)。这些被称为“孤儿堤”(Larrue et al. 2016:160)。为了加固堤坝，征用或征用公共地役权是必要的。在这种情况下，可能有不同类型的操作:

1. 向私人地主征收土地，以禁止在堤坝后面建设，并控制土地;
2. 实施城市规划地役权(载于城市规划文件[地方城市规划]中的规范)和公共事业地役权(载于其他立法[环境法典]中的规范)，以部分控制该地区和堤防;而且
3. 采取行政警察措施，以迫使业主进行必要的维修工作。

在第一种情况下，被征用方将得到充分补偿。但是，财产贬值和可能的收入损失不会自动得到补偿。当取得城市规划地役权时，不提供任何补偿，除非满足L. 105-1《城市法典》中所载的非常限制性的条件。理由是，补偿所有城市规划地役权将是对土地使用规划的一个重要限制(《法国官方公报》部长答复Assemblée Nationale, 1977年7月16日，第4741页)。在公用事业地役权的情况下，赔偿是可能的。

佛兰德人和荷兰人的情况非常相似。荷兰地区水务当局和佛兰德水务管理人员负责加强防洪结构，并负责赔偿由此造成的损失。在荷兰，受害方可以根据égalité原则(水法)要求赔偿。最近的佛兰德判例法已将égalité原则应用于对合法政府法令所产生的财产权的限制，但这一原则尚未在有关堤坝加固的法律制度中得到巩固。《堤坝法令》规定，区域水管理人员应赔偿财产价值的损失，并有义务购买或没收(1996年堤坝法令)。在佛兰德斯地区，征用是由立法来管理的，并且有补偿的权利，就像在荷兰一样。

在波兰，洪水保护征用的补偿主要由《投资法实施特别规则》给予。它规定了防洪建设所需土地的征用，并促进了建设过程。它是《房地产管理法》的专门法律。除了征收，当局也可以根据合同责任赔偿损失，尽管当局不太可能与特定的个人或公司签订这样的条款的合同。

在瑞典，在水域建造和改建建筑物，以及为提供永久防水保护而采取的措施，都被认为是“水上作业”，因此需要获得许可证(《环境法典》第11章第2、3和9条[1998:808])。水构筑物可以由私人或公共人士建造并因此拥有。该构筑物属于构筑物所在土地的所有人或权利(例如，一种特殊的强制权利)的持有人，基于该构筑物是在属于他人的土地上建造的。土地所有人甚至可以组成联合地产协会，共同分享防御性建筑的收益和成本。业主有义务维修该建筑物，但不获补偿有关费用;如非水结构物的拥有人已获得使用权，原则上双方均须负责维修(《环境守则》第11条第17条)。

例如，如果一个建筑的所有者想要加强或拓宽它，他们通常必须获得许可才能这样做。监察机关(通常是县行政委员会)可就安全增加措施发布命令或禁令，但仅限于安全分类水坝(《环境法典》第26章第9条)。此外，某些公共当局有权要求修订现有的许可证，以改善结构的安全(《环境守则》第24章第5和第7条)。然而，由当局主动修订水作业许可证是相当不寻常的(例如，见SOU 2014:35)。

如许可证持有人为实施加强措施而占用他人的财产，或以其他方式损坏他人的财产，则须向该人作出赔偿(《环境守则》第31条第16及17条)。这也适用于根据公共当局发起的许可证修订而采取的措施(第31章第20段)。2-3和21段;2环境代码)。《征收法》(1972:791)主要适用于与水作业许可证和修订有关的补偿事项(第31章第2条环境法)。然而，Bengtsson等人(2015)解释说，征收规则适用于强制购买或以类似方式占有他人土地的情况;其他损害的赔偿则遵循侵权法规则(参见Bengtsson 2010)。补偿只适用于许可证持有人采取预防或补救措施后所引致的损失(《环境守则》第31条第16条)。

如果由公共当局发起的许可证修订导致，例如，水的损失或许可证持有人调节水流的权利受到限制，寻求修订的当局可能必须补偿许可证持有人;但是，“如损失或限制可被视为水结构安全的改善，则不得给予赔偿”(第31章第20款)。1和21段。1环境代码)。由于在修订只寻求加强结构的情况下，很可能不会向许可证持有人判予损害赔偿。即使应向许可证持有人支付补偿，补偿也并非全额(见《环境守则》第31条第22条)。

创建保留区(表2)

在英格兰，保留区可以由环境署根据水资源立法建立，也可以由地方当局根据规划制度建立;通常情况下，如果使用了强制采购订单(CPO)，它们是通过协商协议和法律规定的补偿创建的。补偿制度适用于堤坝加固工程造成的损失，也适用于修建保留区造成的损害。在地方规划中指定这样的区域没有任何补偿——只有当它实际上被用作保留区并造成伤害时(R Lindley v East Riding CC [2016] UKUT 6)。

在法国，可以通过水管理计划，如水管理总体计划(schéma d'aménagement et de gestion des eaux [SAGE])或地方水管理计划(schéma d'aménagement et de gestion des eaux [SAGE])，或通过其他公共事业地役权，如临时水保留区(ZRTECR)来创建保留区。在最后一种情况下，可以通过公共机构和私人所有者之间的私人安排获得补偿，如果不可能，可以由征收法官确定补偿。《环境法典》明确规定，只有在公用事业地役权造成重大、直接和特定伤害的情况下，才可能获得赔偿(第2条)。L. 211-12环境守则)。但是，如果不根据这一法律处分而设立保留区，则不能以公共利益的名义补偿损失。这就是为什么法国公法总是呈现为不平等的法律(Cans等人，2014年)。

在佛兰德斯，有两个原因可以确定:在空间分区计划中指定该地区和通过项目计划激活保留区。但是，由于指定而贬值的费用将不会根据《综合水政策法令》得到补偿，但如果该地块最初符合建设条件，并且由于有关空间规划而不再符合建设条件，则可根据一般空间规划立法(《佛兰德斯空间规划法典》)予以补偿(《佛兰德斯空间规划法典》第2条)。2.6.1) (De Smedt 2014)。《综合水政策法令》所规定的明确补偿权利(第2条)。17)只适用于指定洪泛滩活化情况下的农民和林地使用人。

荷兰人认为造成损害的原因不是事实行为、措施或政府行为，而是宣布该行为或决定的书面决定;例如，在财产限制导致财产贬值的情况下，包含该限制的空间分区规划被认为是损失的原因(van Doorn-Hoekveld 2014)。保留区的创建在区域水务管理局的分类账(地图)和市政当局的空间分区计划中规定。对于财产贬值，受害方可以选择他们想要采取的途径来获得补偿:通过空间规划法的制度或通过水法的égalité原则。基于《水法》的项目计划，包括该地区的实际“建设”，也可能导致财产贬值，而地区水务主管部门有能力进行补偿。最后是该地区真正的洪水泛滥。只有在最后一种情况下，地区水务部门才会给予全额补偿(van Doorn-Hoekveld and Groothuijse 2015)。就保留区而言，征用并不常见。

在波兰，设立保留区的主管当局(水管理委员会区域主任)与必须全额赔偿损失的主管当局(省长)不同。但是，如果财产仅被部分占用，或所有人不能为其目的使用财产的其余部分，则所有人可以要求公共国库购买全部财产。关于财产贬值有一种广泛的方法。它不仅包括财产的物理损失，还包括机会成本——潜在利益的损失。专家在为财产定价时，在某些情况下，在一定程度上，可能会考虑到潜在利益的损失。

在瑞典，设立保留区是不常见的。但是，应该考虑到，瑞典的大多数主要河流除了水力发电的目的外都受到管理;这减少了春季的高流量，但也可能加剧夏季和秋季的风险(见Thorsteinsson et al. 2007)。Johannessen(2015)研究了瑞典一个易受洪水侵袭的城市的洪水风险管理实践，得出的结论是，他们关注的是城市地区的洪水控制，因此忽视了通过在上游森林和农业区创建湿地在流域减轻洪水的机会。作者指出，虽然对管理潮湿草原或创造湿地的农民有补偿计划，但它们不适用于洪水缓冲服务。由公共当局(很可能是市政当局)创建保留区将需要水作业许可证。这将激活前一节中解释过的补偿规则。

空间规划措施(表3)

在英国，根据规划立法，一般来说，对于批准或拒绝规划许可没有补偿的权利。同样，草拟地方计划也不会引起任何补偿。根据土地类型或被征用土地的权利(如住宅、农业或商业土地)，或索赔人是业主、承租人或仅仅占用人，索赔任何补偿的规则略有不同。某些类别的所有者和长期承租人可以要求赔偿，即使他们的实际土地或权利没有被强制购买。私人物业或商业楼宇的住宅业主如因规划发展而使其土地的价值减少，可根据1990年《城镇及乡村规划法》附表13向市建局送达损毁通知书，提出申索。这要求机管局以其所谓的“无污染价值”或以前的价值购买物业。其他因部分公共工程或使用公共工程而使其土地贬值的人也可以要求其土地价值的减少。如果机管局决定不接受该等补偿或金额，或拒绝收购该物业，则有可能向土地分庭的上级审裁处提出挑战。赔偿可能包括利润损失或企业商誉，但每个案件将取决于索赔人证明损失(Moore和Purdue 2015)。

在法国，一般规划文件(规划Locale d'urbanisme)或部门规划文件(规划de Prévention des Risques)对建造或更改建筑物的权利施加的限制是造成洪水前损害的一个主要原因。在大多数情况下，这些限制会造成损害，因为产权受到部分限制。法国议会选择不赔偿城市规划地役权所造成的损失。L. 105-1规划守则)。但是，行政管辖权设立了一个例外，以便在非常有限的情况下允许赔偿(国务委员会，1998年7月3日，Bitouzet， n°158592):当地役权违反了现有的情况或获得的权利，或当它导致对一般利益理由不成比例的损失时。在这种情况下，这些例外已经被翻译成《城市法典》，但它们非常有限，补偿也极其罕见。

在弗拉芒空间实施计划(SIPs)中，市、省或地区可以禁止在特定地区建设。为了补偿这一价值损失，规划枯萎(由空间规划的变更造成的损失)被授予。规划枯萎(Planning blight)是指，根据一个可操作的SIP，一个地段不再有资格获得建造或打包许可证，而在SIP生效的前一天，该地段有资格获得建造或打包许可证。计划损害赔偿由构成造成计划损害的SIP的权威机构支付。赔偿总额相当于价值损失的80%。然而，这种补偿有严格的条件，补偿并不总是应有的;例如，如果在SIP中划定了河岸带或洪涝区，那么财产的所有者或使用者必须根据《综合水政策令》第17条在计划损失补偿或购买义务/补偿义务之间作出选择。环境和空间规划法中égalité原则的兴起可能为补偿提供更多的吸引力，但目前这一点在立法中没有得到巩固。宪法法院(2102年4月19日，55/2012)的裁决与此相关。佛兰德政府辩称，如果是为了公共利益，政府没有义务对财产权的限制进行补偿，比如建筑禁令。 However, the Court stated that a building permit constitutes a property right in the sense of the First Protocol to the ECHR. Thus, a building prohibition with respect to property in a buildable zone constitutes an interference with the right to the undisturbed enjoyment of the property. The Court deemed that a lack of compensation in this regard could not be reasonably justified and was thus in violation of Articles 10 and 11 of the Constitution. Planning blight is important with respect to the instrument of signal areas (areas in which a contradiction may occur between the spatial development perspectives and the interests of the water system). These areas are not developed and may, due to their natural characteristics, be beneficial in tackling flood risks but have a “hard destination” (e.g., building or industrial zones). The measures applicable to these areas should thus be thoroughly scrutinized and followed up. The Flemish government has recently reoriented the Rubicon Fund, which is a public fund created following the 2002 floods to fund investments in flood risk management, to partly alleviate the financial burden attached to these signal areas (art. 3 Subsidies Order of the Flemish Government 2014). Up to 60% of the amount of compensation in the context of signal areas paid by the provinces and municipalities can be reimbursed through this fund. Yet also here, there are strict procedural requirements (Order of the Flemish Government 2014).

在荷兰的空间分区规划中，可以包括禁止建设的区域。在这种情况下，未来不能再开发的土地所有者可以向主管城市要求规划枯萎补偿。这可能会导致有权制定空间分区计划的市政当局和要求他们纳入这些限制的水务主管部门之间的紧张关系。如果这些限制列入供水当局的供水计划，则供水当局将负责赔偿损失。但是，市政当局可以与要求改变空间分区计划的水务局达成协议，由水务局代替市政当局支付规划破坏赔偿金。

在波兰，《空间规划法》第36条和第37条规定的一项文书补偿了基于空间分区规划的限制所造成的损害。根据《空间分区规划法》第36条第1款，如果由于采纳当地空间分区规划或其修改，财产或其部分如往常一样或与现有目的地相适应的使用已变得不可能或受到重大限制，房地产的所有者或收益权人可以就实际损害或购买房地产或其部分向市政当局要求赔偿。依照第三十六条第二款的规定，执行第一项规定的要求，也可以向市向权利人或者用益物权提供替代财产。第三十六条第三款规定，因实施或者修改地方空间区划规划，财产价值下降，权利人或者用益物权处分了该财产，未享有第一款、第二款规定的权利的，可以向市政府要求相当于财产价值下降数额的赔偿。

瑞典的规划和建筑立法——主要是《规划和建筑法》(2010:900)——建立在这样一个原则之上:只有在当前土地使用受到限制的情况下，土地所有者才必须得到补偿;他们通常无权根据土地使用变化的预期获得价值损失的补偿(Bengtsson 2015)。因此，当不允许改变土地目前的用途时，例如，当不允许一个人开发一个尚未开发的地区时，一般就没有获得补偿的权利。每个直辖市必须有一个综合规划，确定全市土地利用的总体规划;本图则不具约束力(第3章，第1-3条《规划与建筑法》)。一个有凝聚力的发展，例如，一个新的城区，需要一个所谓的“详细规划”，这是在瑞典具有法律约束力的规划的主要形式。一个想要开发某一地区的人可以发起采用详细计划的程序，但最终决定是否采用该计划的是市政当局。一份详细的计划可以为市政当局创造一种赎回某块土地的权利(有时甚至是一种义务);例如，公众地方的位置，这本身就产生了赔偿土地拥有人的义务(《规划及建筑物法》第6、13条和第14、14条)。详细计划还规定了在计划实施期间的发展权(即建筑权)。 The landowner should apply for a building permit during this period. If the municipality were to change or revoke a detail plan during that time, in a way that the landowner can no longer build, the municipality will have to compensate the loss that this causes the owner (Ch. 4, s. 39 and Ch. 14, s. 9 Planning and Building Act). Compensation is determined following the principles in the Expropriation Act; however, in relation to loss that consists of a reduction in the market value of the property, values based on expectations of change in the land use are not to be taken into account (Ch. 14, ss. 23 and 24 Planning and Building Act. If the use of the land is substantially impaired, the landowner may even request that the land be redeemed (Ch. 14, s. 13 Planning and Building Act.

薪酬制度的异同

所有选定的国家都保护财产权。然而，每个国家也承认财产权可能是有限的。这种限制必须依法进行，必须符合公共利益，必须给予适当的补偿。因此，所有国家都有一套详细的征用补偿制度。只有瑞典的制度略有不同，其宪法条款甚至包括了对土地和建筑物使用限制的某些保护。在所有国家，征收补偿都具有补偿功能:应使受影响的人在经济上处于与征收前类似的地位。然而，自2010年以来，瑞典的《征收法》要求，在财产市值的25%之上(在全部征收的情况下)，或在市场价值的减少(在部分征收的情况下)，也授予所有者。英格兰的住户、企业和农业所有者也可以获得额外的保费。人们可能会怀疑，这是否仍然可以被视为一种补救措施(例如，Bengtsson 2015)。

在法国、佛兰德斯和荷兰，égalité原则可以被认为是构成对合法造成的损害进行赔偿的基础原则之一。只有在荷兰，这一原则得到了广泛的阐述和立法。在佛兰德斯，这一原则已在判例法中得到应用，尽管不是特别适用于洪水前损失，而且仍在发展中。在法国，这一原则是存在的，但根本没有用于补偿洪水前的损失。如果对财产的使用施加限制，那么在法国和在佛兰德斯都必须使用地役权的法律文书。在这种情况下，赔偿由主管当局提供。

英格兰、佛兰德斯地区、荷兰和波兰还有其他一些共同的制度:规划枯萎的补偿。在这些国家，这一制度被编入《空间规划法》，特别是在弗兰德斯，为受影响的各方获得赔偿相当复杂。在荷兰，这种制度现在是基于一般égalité制度。在波兰，赔偿要求需要根据实际损失的不动产。

解释异同之处

在选定的国家中，荷兰的洪水前损害赔偿制度是最详尽的。这很可能是因为它已经发展了很长一段时间，就像防洪风险一样。在不同的规章、标准中^[1]为了提供法律上的确定性，并确保在一个人口密集的国家更顺利地执行洪水风险措施，总结了必须满足的条件。应该记住，在人口稀少和使用不密集的地区，洪水风险措施很少可行，因为超过60%的荷兰是洪水易发地区，三分之二的人口生活在这些洪水易发地区(Kaufmann et al. 2016)。对于洪水风险管理来说，这意味着人们应该意识到，他们生活在一个容易发生洪水的国家，只有在持续的洪水安全投资和维护下，他们才可以居住。另一个解释是荷兰(双方)的强烈团结感。国家提供安全保障，每个居民都要缴纳税款，目的是保证整个国家的安全，而不仅仅是保障居民所在地区的安全。这在égalité原则中也很明显:每个居民都从国家采取的行动中受益，因此每个公民也应该承担一些负面影响——也称为正常的社会风险，但如果这些影响不成比例地大，他们应该用一般手段补偿。这符合普遍的无过错责任赔偿制度，这是相当慷慨的，并导致了荷兰的某种“赔偿心态”。

尽管弗兰德斯与荷兰相邻，在物理上有许多相似之处，但其体系却截然不同。与荷兰相比，比利时的洪水风险管理，尤其是弗兰德斯，在过去的几十年里并没有得到高度重视。过去，洪水曾造成经济损失，但造成的伤亡人数相对较低(2016-2021年斯谢尔特河佛兰德部分流域管理计划)。类似的原则和补偿制度也存在，但在佛兰德斯，这些原则和补偿制度只是通过具有优先价值的某些高级判断，在最近才针对洪水前损害制定的。这也与保险制度的发展有关:比利时的赔偿包括洪水发生后的事后损失。对于事后损害，团结一致是赔偿制度的基石之一。自2005年9月17日通过《法案》对《保险法》进行修订以来，^[２]事后补偿已经从公共领域转移到私人保险市场(Suykens等人，2016年)。洪水保险是自动和强制包括在火灾保险中。尽管火灾保险在佛兰德斯州不是强制性的，但90-95%的家庭都投保了。因此，所有公民都可缴纳洪水保险，尽管在2008年9月23日以后建造的高风险地区的建筑物可能无法享受关税署设定的保费上限。除其他外，政府管理的灾害基金是在超过保险限额的情况下的一种后备机制。

团结原则在法国也很重要，但与荷兰相反，它与事后赔偿有关。这可以用对灾难造成的损失进行赔偿的宪法原则(1946年法国宪法序言第12段)来解释。因此，以下égalité和团结原则与事后损失而不是事前损失联系在一起。由于目前的洪水风险管理形式可以追溯到20世纪80年代，基于法国宪法的补偿制度的发展与预防的想法无关，而是与事后补偿联系在一起(1946年国民制宪会议的辩论，Pontier 1983年，Borgetto 1993年)。CAT-NAT制度(n°82-200,1982)是一种公私伙伴关系，因为有一种联合保险公司的混合保险制度，它提高了专门用于自然灾害的额外保险费。国家确保体系的偿付能力。被保险人必须支付额外的保费，即使他们没有面临任何自然风险。就像在比利时，有一个带有公共后备机制的私人保险计划，这种公私合作体系只用于事后补偿。它与洪水前补偿无关，因为法国行政当局执行的义务传统上被认为是公用事业地役权，不能得到补偿。

英国是一个历史上公民为自己负责，很少受到国家干预的国家，这是一个重要概念。这也是有完善的洪水风险保险制度的原因。与佛兰德斯和法国不同的是，这是私人市场的一部分(Wiering et al. 2015)。

瑞典的生理特征不同于其他国家。该国相对来说没有遭受洪水带来的灾难性后果(MSB 2012)。个人对保护其财产负有主要责任;市政当局可以在符合当地公共利益的地方采取行动(Andersson 2009)。直到最近几十年，洪水和洪水风险管理问题才开始在国家政治议程上上升，这不仅仅是因为人们对气候变化影响的认识不断提高(Ek et al. 2016)beplay竞技一个)．该法律框架符合瑞典历史和目前的洪水风险状况，但我们有理由怀疑，在未来需要增加预防洪水风险管理的公共行动时，它可能会受到挑战。

波兰在历史上不同于其他国家。这是一个经历了几十年共产主义之后正在转型的国家。1997年《波兰宪法》(在波兰人民共和国期间进行了四十年的非法无补偿征用之后)最重要的价值之一是保护私有财产。因此，现在只有极端情况，如自然灾害状态或保护免受这种状态的措施，才能证明不仅对非法造成的损害进行赔偿，而且对合法造成的损失进行赔偿。依法损害赔偿制度仍在发展中。

结论和讨论

对所研究的薪酬制度的异同的解释包括多个方面。

地理差异是非常重要的。一方面是佛兰德斯、英格兰和荷兰，另一方面是瑞典，两者之间的差异是显著的。在人口密集地区，洪水风险管理措施比在有大量开放空间的广大地区更有可能干扰私人当事人的权利。

然而，在地理位置相当相似的国家也出现了差异;例如:英格兰、佛兰德斯和荷兰。这些差异都有法律上的解释;它可以在一个国家的整个法律体系的基础原则中找到，即(强制性的)单方面团结与私人责任。同样，荷兰可以被归为一类，因为团结在洪水风险管理和洪水前损失方面发挥着非常重要的作用。所有荷兰居民都为保持国家宜居做出了贡献，并与此密切相关，以补偿一些人的损失。在光谱的另一边，你可以发现英国，它对私人责任有着深深的尊重，历史和政治态度鼓励私人责任，并尽可能限制国家的干预。弗兰德斯、法国和荷兰之间的差异令人感兴趣，因为这三个国家也有团结原则和égalité原则的共同之处，但它们的应用不同。在法国，团结更多地与事后补偿联系在一起，而不是与洪水前补偿联系在一起。在洪水前补偿中，保护财产权发挥着更重要的作用，因为发展了团结的宪法原则，这一原则与灾害而不是预防有关。在佛兰德斯，通过最近的判例法，一般赔偿制度正在向一种更类似于荷兰洪水前赔偿的制度发展，其中égalité原则起主导作用。 However, the protection of property rights still plays an important role in preflood compensation, and the solidarity principle plays an especially significant role in post-flood compensation. Flanders still has quite a long way to go before the égalité principle becomes a fully fledged and across-the-board doctrine with respect to preflood compensation.

财产权在所有选定的国家都受到保护，但在英国、波兰和瑞典，它们似乎在洪水前补偿中占了相对更大的比重。在侵犯财产权的情况下，所有国家都支付全额赔偿;例如,剥夺。在英国和瑞典，也可以在特定的情况下提供额外的补偿，这使得他们“严格的”洪水前补偿制度比其他国家更加慷慨，在其他国家，在更多的情况下可能会给予补偿，即使“过度补偿”是例外的。值得注意的是，这种在征用情况下加强对财产权的保护和类似措施是瑞典最近的一项发展。

总之，对差异和相似点的解释是多方面的。地理上的因素，如高度易受洪水影响和人口密集的国家，以及由此对私人权利的大量干涉，使补偿制度更加复杂。作为薪酬制度基础的原则也是一个重要的解释因素。团结原则与财产权保护的优势导致了不同的补偿制度。波兰在许多方面是不同的，主要是因为它的共产主义历史和发展了一种以保护财产权为基础的相对新的补偿制度。

补偿一些人的损失会带来更多的公平，因为洪水前措施的负担在社会中相当分散。它还导致了合法性的增加。当局通过裁定损害赔偿金，表明在决策过程中考虑了分配的影响，从而考虑了受害方的利益。当决定造成损失的主管机关与决定赔偿的主管机关是同一主管机关时，尤其如此。

我们已经开始填补关于“洪水前风险管理措施造成的危害”的具体分布效应的知识空白。我们不仅考察了一般的补偿制度，而且考察了三项具体措施，从而描绘了在选定的国家如何处理分配影响的情况。法律比较法使我们能够分析各国的异同点，并加以解释。在确定了这些系统的异同及其解释之后，就可以进一步开展研究。关于分配效应的研究的一个重要的下一步可以是检查洪水前和洪水后补偿之间的联系，并解释为什么选择一种系统与各国的主要国家洪水风险管理战略有关。

我们认为，分配效应不仅在洪水已经发生之后才会出现，而且在洪水风险管理的预防阶段也会出现，特别是在高度重视预防洪水的国家;例如，荷兰由于有有效的洪水风险预防管理系统，在过去几十年里没有发生过大洪水，这与波兰形成了鲜明的对比。可以预期的是，除其他事项外，一个完善的补偿制度将增加洪水前措施的合法性。这方面的预淹补偿需要进一步的多学科研究。我们还表明，其他学科，例如经济学，不仅应该考虑预防措施的成本，还应该考虑损失和补偿，以便全面概述特定的洪水风险管理系统的成本和收益。由于防洪补偿对洪水风险管理的公平性、合法性和有效性具有重要的价值，因此它可以被认为是良好的防洪风险管理的支柱。

__________

^[1]在荷兰，égalité原则的一般标准是正常社会风险、特殊负担和风险可接受性(Tjepkema 2010)。
^[２]《2005年9月17日关于自然灾害保险的法案》，修改了1992年6月25日的《保险法》和1976年7月12日关于自然灾害造成的货物损害赔偿的法案，2005年10月11日《比利时官方公报》

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