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Keessen, A.、M. J. Vink、M. Wiering、D. Boezeman、W. Ernst、H. Mees、S. Van Broekhoven和M. Van Eerd. 2016。水资源管理方面的团结。生态和社会21(4): 35。
https://doi.org/10.5751/ES-08874-210435
水资源管理团结一致
摘要
适应气候变化可以是一项包容的beplay竞技集体行动，而不是个人的努力。集体安排的选择与团结的呼吁息息相关。我们区分单边团结(帮助有需要的社区成员)和双边团结(促进共同利益)，以及自愿团结和强制性团结。我们在六个荷兰水管理案例研究中评估了作为适应措施基础的团结力量。传统上，荷兰水管理的特点是在水委员会一级实行强制性的双边团结。自法国时代以来，国家通过强制性的国家团结捐款来避免重大洪水造成的社会混乱。就促进共同利益而言，这些捐助属于双边团结，但如果被认为是对洪水易发地区的援助，它们也属于单方面团结。虽然三角洲计划明确地继续在这条道路上走下去，但我们的案例研究表明，在荷兰适应气候变化的过程中，团结继续在水资源管理中发挥重要作用，但不加区别地呼吁团结可能会导致谁应该支付什么和为什么支付的辩论。这种讨论可能导致取消或推迟适应措施，这些措施被认为不符合共同利益，或导致对地方团结的更多依赖。介绍
beplay竞技气候变化不会平等地影响社会的所有部分。一些地区更容易受到气候变化的影响，一些群体受到的影响将比其他群体更严重。beplay竞技沿海地区、海平面以下地区和洪泛平原更容易受到洪水风险的影响，教育、收入、性别、年龄和生计来源强烈影响人们的脆弱性和适应能力(参看Adger 2003年)。不同的规范价值观和文化传统导致了应对这些风险的不同治理安排。这意味着没有单一的方法来决定什么是有效的适应(Termeer et al. 2011, Keessen et al. 2013)。同样，存在着各种承担或分担适应负担的方法(Farber 2007)。
有时，通过集体努力比单独行动更能有效地进行适应。这与适应应该留给个人的想法相矛盾，因为收益是那些适应的人的(McNall 2011)。然而，在人口密集地区周围修建或加固堤坝以防止洪水，比采取个别防洪措施更便宜，也更包容，前提是有一个强有力的治理安排来实施。在水资源管理方面，人为的边界会使协作和集体系统变得相当困难。这在跨界水管理中尤为明显，其中国家主权、国家利益、上下游的复杂性以及边界两侧政策安排之间的差异继续阻碍了跨界水管理的更集体化方法(Van erd等人2015年)一个)．
适应是一项包容的集体努力，而不是一项单独的努力，它与团结原则有关。从本质上说，团结的原则意味着一个人采取行动支持他认为属于的特定社区的成员(Bayertz 1999)。这个原则在罗马时代就已经出现在家庭中了。随着时间的推移，它已经获得了超越家庭关系的意义，以支持更大的社区甚至整个社会(Komter 2005)。团结也可能成为强制性的。最著名的例子是福利国家，在这种情况下，团结有助于使国家重新分配财政资源的行为合法化。其他例子是教育和保健领域，在这些服务尚未私有化的国家。
这一贡献调查了团结在荷兰气候和水相互作用的广泛问题的适应战略中所发挥的作用。在许多国家，气候变化的前景已导致政府制定适应措施计划(Biesbroebeplay竞技k等人2010年，Berrang-Ford等人2011年)，并改变治理安排(Gasper等人2011年，Van Buuren等人2014年，Mees 2016年)。各国社会期望国家协调这些计划和一致行动以实施这些计划的程度各不相同，而且似乎受气候变化的影响(Adger等人2013年，Vink等人2014年)。我们讨论了影响荷兰水管理传统集体治理安排中气候适应战略包容性的政策辩论，重点是团结的功能和意义。我们的目标是回答以下研究问题:是否有迹象表明，拟议的适应气候变化的措施对现有的治理安排造成了压力，这对团结在各种安排中的作用意味着什么?beplay竞技更夸张地说:在气候变化的时代，以团结为基础的水资源管理还站得住吗?beplay竞技
我们将根据荷兰的一系列水管理案例来回答这些问题。我们选择这个国家有三个原因。首先，荷兰很容易受到气候变化的影响。beplay竞技根据荷兰皇家气象研究所(KNMI 2014) 2014年的报告，荷兰的冬季将不那么寒冷和潮湿，而夏季将更温暖，或干燥或潮湿。极端天气，如冰雹、风暴和热浪预计将更频繁地发生。再加上海平面上升和陆地沉降，这意味着北海、大河和降水的洪水风险将会增加。由于低洼地区住房和商业区的持续发展，脆弱性进一步增加。其次，荷兰具有悠久的水资源管理传统(Van Koningsveld et al. 2008)、高GDP、丰富的淡水资源以及相对明确的应对气候变化挑战的战略，因此具有很强的适应能力。第三，2008年三角洲委员会报告明确将团结作为一项政策原则，该报告制定了荷兰的适应议程及其后续的三角洲计划(Vink et al. 2013, Warner et al. 2015)。2008年Delta报告指出:
水安全对整个荷兰都很重要:一场灾难性的堤坝决堤将对整个国家造成破坏性的后果。水上安全是集体、国家的责任。这是历史上的情况，而且将永远如此。这是政府担保。在这种集体责任的基础上，我们实行团结的原则:所有居民，无论住在哪里，都对水安全有兴趣，并将在财政上作出贡献(……)。
(δCommissie 2008:41;我们从荷兰语翻译过来的)。
因此，三角洲委员会强调，适应气候变化是一项集体努力，并明确强调团结一致。我们将根据不同治理层次的发展来讨论(国家)团结的问题:超国家、次国家和地方层面。
概念化的团结
关于团结的含义，大家意见不一。这个词起源于罗马法，被广泛使用，但很难定义(Bayertz 1999, Derpmann 2009)。它指的是一个家庭或其他社区的每个个人成员在支付共同债务方面的无限责任(Bayertz 1999)。从本质上讲，团结自罗马时代以来一直没有改变。团结行为的一个决定性特征是，一个人对他人或整个群体的贡献与他得到的回报之间不存在对等关系(De Beer and Koster 2009)。当最坚强的肩膀承担最沉重的负担时，团结可以缩小幸运和不幸之间的差距(De Beer And Koster 2009)。
Bayertz(1999)认为，团结包括三个关键要素。首先，团结发生在一个社区内。一个人不会表现出与其他所有人的团结，而只会表现出与他认为自己所属的社会的其他成员的团结。第二个因素是，援助被认为是一种义务，这在道德上是值得赞扬的，但没有约束力。第三个要素是，团结行动有助于促进共同利益。在团结的关系中存在着潜在的互惠。然而，团结可以以各种形式表现出来。为了捕捉这些区别，我们提出了一个简单的2乘2矩阵(表1)来实现团结。
首先，我们区分了帮助有需要的社区成员的团结，即所谓的单方面团结，和促进共同利益的团结，即所谓的双边团结(De Beer and Koster 2009)。在单方面团结的情况下，援助是给予社区成员而不期待任何回报。给乞丐施舍的做法就是一个例子。相比之下，双边团结有两个方向。它强烈地建立在相互依赖、关于个人风险的有限信息以及一个人的贡献被另一个人的等量(未来)贡献所平衡的期望之上。人们总希望自己从他人身上得到的好处和自己所做的贡献一样多(De Beer and Koster 2009)。一个很好的例子是火灾和盗窃保险，通过这种保险，人们通过分担风险来保护自己免受这些灾难的苦难。这里需要注意的是，在实践中，单方面和双边团结之间的区别往往是不明确的(De Beer和Koster 2009)，因此，团结行为可以是单方面和双边团结的混合构建。
其次，根据De Beer和Koster(2009)和Bayertz(1999)的观点，我们区分了自愿团结和强制团结，因为自愿团结是通过私人倡议组织起来的，而强制团结则依赖于国家干预。强制团结与自愿团结的区别并不仅仅在于私人领域和公共领域之间的对比。强制性质也改变了“赠与”的性质，因为对那些根据正式标准有权获得援助的人来说，援助成为一种可执行的权利。这种观点最终削弱了团结的互惠性质(Bayerz 1999)。因此，强制性的团结制度可以从两面性演变为一边倒的(权利)，尽管一种道德诉求证明了其最初的建立是合理的(Steinvorth 1999)。
团结不是必然的，但可以引发关于属于这个群体以及谁应该得到什么和为什么的讨论。这种讨论和团结的最初背景一样古老:家庭。兄弟姐妹分享一切并不是因为他们想要(自愿团结)，而是因为他们的父母希望他们分享(道德义务)。兄弟姐妹们经常对物质产品分配标准的公平性感到不安(Munoz-Dardé 1999)。强制性的团结行动并不能使其免受此类讨论的影响。认识到人们的态度可能不同也很重要。有些人是世界主义者，他们认为每个人都是他们社区的一部分(Derpmann 2009)，其他人是选择主义者，他们的团结是有条件的，而且这种态度可能会随着时间的推移而改变(Van Oorschot 2000)。
愿意单方面提供声援的一个重要条件是个人或团体的责任所在，这指的是问题超出需要帮助的人的控制的程度。控制越弱，人们承担的责任就越少，他们被认为应该得到更多的支持(Cook 1979, De swan1988, Van Oorschot 2000)。影响单边团结的其他因素包括:需要支持的人的身份或亲近程度、感知到的虐待和搭便车行为(Van Oorschot 2000)，以及对选择自由的要求(De Beer和Koster 2009)。缺乏社区精神、可感知的虐待和搭便车行为也会影响双方的团结。如果利益被视为对某些群体的帮助大于对其他群体的帮助，这是可以事先确定的，那么双边团结就会变成单方面团结(De Beer and Koster 2009)。上述特征在研究关于面对气候变化的团结原则的变化方面很重要。beplay竞技目前以团结为基础的水管理制度是否仍被广泛接受?那么区域或地方成本和收益之间的差异，以及国家成本和收益之间的差异呢?
方法
为了深入了解在适应压力下，团结在荷兰水管理中的作用，我们决定采用嵌套的案例研究方法，选择了地理上分布在荷兰各地的六个具有最大种类的水管理问题的子案例(Flyvbjerg 2006)(见图1)。我们的综合案例是考虑到气候变化的荷兰水管理，以及其最近在国家三角洲计划中的表现。这六个子案例涉及国际、区域和地方层面的洪水风险和淡水供应。我们相信，这种广泛的观点提供了应对气候变化影响的全面方法，尽管我们充分意识到这篇文章只涉及水管理问题。
这些案例是基于一个为期四年的气候知识研究项目。该计划的核心工作包之一被称为“规范性原则”，分析了某些基于治理的、环境和法律原则在荷兰气候适应中的作用。这些个案是论文项目的一部分，研究人员小组在几个关于团结的讲习班中收集和讨论了这些资料。为了确定团结的作用，我们将描述提议的或实际的措施，并分析决策过程，为每个案例，以揭示团结被讨论到什么程度。
因为参与案例研究的人不一定明确地谈论团结，所以不同的研究人员解释了过程标签，以确定这些人的经历是否符合我们对单方面或双边团结的定义，以及在多大程度上符合我们对团结的定义，以及在多大程度上团结似乎处于压力之下。我们的研究材料有三个主要来源。首先，我们对专家、政策制定者和利益相关者进行了半结构化的访谈。然后，我们分析了政策文件、研究报告、备忘录和会议记录。第三，我们对项目会议进行(参与者)观察。综合方法论证可以在各自的案例研究研究出版物中找到(Mees等人2014年，Boezeman 2015年，Keessen和Ernst 2015年，Van Eerd等人2015年一个Vink 2015)。
结果
国家一级的团结和适应
荷兰水管理中双边团结的起源已有1000多年的历史。因为洪水易发地区的第一批居民生活在自给自足的山上，在中世纪早期，水资源管理已经是一项集体任务。社区成立了水委员会，建立圩田，建造和维护堤坝。在法国统治荷兰期间(1795-1813)，水资源管理部分集中，成为公共责任。这导致了大约2000个水务委员会转变为政府机构，并建立了一个国家水务机构来管理主要河流(Prak和Zanden 2013, Warner等人2015)。设立一个国家水务局使它能够在荷兰更大的社区内促进水务局以外的利益，从而建立一个国家强制性团结制度。
水公司董事会的传统治理结构是基于“股份，也就是薪酬”这三个要素。强制性的双边团结起源仍然反映在水资源管理税上。水委员会的工作是由水税资助的，其基础是该地区所有财产的经济价值。水董事会责任的增加导致了合并，现在只剩下23个水董事会，也导致了在共同利益要求方面发生冲突的风险更大。此外，与农业和工业相比，税收改革导致家庭在水资源管理方面付出了不成比例的巨大贡献(Dekker和Havekes 2013年)。因此，农业和工业受益于当前税制下家庭的单方面团结。
对气候变化影响的担忧导致了水管理的变化。beplay竞技为了应对科学警报，荷兰参议院在2005年通过了一项决议，建立一个政治咨询委员会，负责审查荷兰的洪水安全，考虑到该国不断增长的人口、财富和变化的气候。三角洲委员会根据相当极端的气候情景起草了一份咨询报告，指出亟须使荷兰能够抵御气候变化(三角洲委员会2008年)。通过强调据称威胁国家整体繁荣的气候变化的外生性质，咨询报告的框架具有全国范围(beplay竞技Boezeman等人2013年，Vink等人2013年)。
相应的，在制度改革中寻求解决方案，以进一步集中和基于团结的纳税人的钱支付大型基础设施投资(Vink et al. 2013)。尽管成本高昂，而且在宪法上与荷兰社团主义决策传统相悖，但拟议的改革被政府和议会接受，没有遭到实质性的反对(Vink et al. 2015)。2010年，荷兰政府响应该委员会的建议，成立了三角洲计划、三角洲专员和三角洲基金，这些都在法律上植根于新的三角洲法(纳入《2009年水法》;NMTPWWM 2010)，并在基础设施和环境部长的领导下运作。
有趣的是，三角洲计划明确地建立在洪水安全背景下的团结基础上，因为三角洲基金的团结捐助是合理的，因为人们担心一旦发生洪水事件会造成社会混乱(三角洲计划2013年和2014年)。在事件发生的情况下，在全国范围内的破坏似乎是国家对一个地区慷慨的团结捐款的主要理由(三角洲委员会2008)。在全国范围内破坏的标准意味着存在由双边团结推动的共同利益。但是，很明显，对洪水安全的团结捐助将集中在洪水易发区。因此，对较高的地区来说，这是一种强制性的单方面团结。
在洪水风险管理方面，水管委也表现出一边倒的团结。2011年，加州和水务委员会达成一致，该州将对改善初级防洪措施的拨款减少至50%，水务委员会填补了这一缺口。他们通过所有水务委员会的团结捐款支付40%，剩下的10%由水务委员会个人捐款(Helpdesk Water 2011)。他们的自愿团结被2009年《水法》(第7.24条)规定为强制性的。因此，水委员会抵消了更加依赖强制的双边团结的步骤。他们的团结是喜忧参半的。有洪水易发区的水板为双面水板，没有洪水易发区的水板为单面水板。因此，它加强了洪水安全方面的强制性片面团结因素。个案研究中的政策辩论说明了团结在各级和不同情况下所发挥的作用。
六个在国际、区域和地方各级团结的例子
国际层面上
莱茵河流域:团结或无害
莱茵河流域是河岸国家的共同体，它们在国际保护莱茵河委员会(ICPR)的多边基础上进行合作。自愿的双边团结可以被视为引发莱茵河流域合作的原则。一个很好的例子是莱茵河洪水行动计划(ICPR 1998)，所有河岸国家合作降低整个流域的洪水风险。事实上，莱茵河流域的国际合作经常被学者们认为是跨境合作最成功的例子之一(例如，Bernauer和Moser 1996)。管理洪水风险仍然是莱茵河流域面临的主要挑战之一(Kabat和Van Schaik 2003, Te Linde 2011)。
有趣的是，欧洲洪灾指令2007/60 EC(以下简称FD)两次明确提到团结。根据FD，团结意味着(1)成员国不应采取任何增加其他国家洪水风险的措施，除非这些行动是协调的，(2)成员国应寻求公平分担责任(欧洲议会和理事会，2007年)。该指令不包含任何关于国际援助的规定(Van Eerd et al. 2015一个，b)．有趣的是，莱茵河流域的所有参与者对团结原则的理解都不同。例如，德国的立场是，措施应符合该盆地所有受影响的行为者的利益，并考虑到积极的影响。相反，荷兰呼吁团结，提醒上游国家不要将洪水风险转嫁给下游国家(Van erd et al. 2015)一个)．
FD下的国际团结可以塑造为双边团结。荷兰代表团在《公民权利和政治权利国际公约》中明确提到团结一致克服合作困难(Van Eerd等人，2015年一个)．因此，在FD中使团结制度化有助于提高盆地内对团结必要性的认识。然而，这只是跨境洪水风险管理复杂性中的一个方面，国家主权、国家自身利益和上下水复杂性等因素继续阻碍采取集体方法(Van erd等，2015年)一个)．在这方面一个有趣的例子是，成员国的气候适应计划继续关注本国的情况。连续的荷兰三角洲计划(荷兰适应政策的关键方面)一直保持其纯粹的国家重点。他们不考虑跨境合作的可能性，也不确定该项目对上游地区的任何影响。这意味着国际合作从避免损害，即洪水风险，到采取双边团结行动，以降低整个流域的洪水风险，进展缓慢。
区域层面上
荷兰东北部的团结
1998年，荷兰东北部遭遇了意想不到的严重洪灾。疏散和故意淹没促使Aa en Hunze和Noorderzijlvest的水务委员会以及格罗宁根和德伦特省联合启动风险管理项目，以加强该地区的水安全。集水区接收来自圩田的排水，并将其排放到瓦登海，Ems或Dollard。由于气候变化，人们相信这一过程将变得越来越困难。KNMI(2014)气候情景预测，2050年冬季降水将增加3% - 17%，海平面将上升15 - 40厘米，因为目前已经低于海平面的土壤正在下沉。由于风暴和大量降水，该地区特别脆弱，使排水(暂时)不可能(Van den Hurk et al. 2015)。1998年事件发生后，各省为该地区制定了100年1次洪水的同等安全标准，但鉴于气候变化和天然气开采导致的持续土壤沉降，“2050年干脚”(2011-2014)项目建议制定新的洪水规范和政策，以提高各省的洪水安全水平(Boezeman等人，2014年)。
在制定准则过程中出现了关于团结的两个重要问题。第一个与安全水平的差异有关，因为有一种新的标准设定方法。每个圩区都是根据洪水造成的经济损失进行分类的。潜在危害的总和决定了圩区的安全水平。草原每10年可能发生一次洪水，城市或高级工业区每300年或1000年可能发生一次洪水。以前，差异没有那么大，因为该省为每个社区成员设定了最低安全水平。尽管如此，省和水管理局现在对圩田的保护水平进行了区分，尽管征收了无差别的水管理税。这种方法导致了脆弱资产数量最多的圩区的利益累积，这是合理的，因为给予每个居民平等的更高的安全水平将是非常昂贵的:“平等权利方法是不可能的，因为它在经济上是负担不起的”(采访，格罗宁根2013年3月7日)。因此，团结仍然是必须的，但失去了部分的两面性。希望对洪水灾害后分担同等成本而获得不平等收益的公平性进行探讨。
其次，出现了关于谁应该为防止国家天然气公司设备被淹没的措施提供资金的讨论(Dry Feet 2050项目会议，2014年5月)。由于对这些设施的淹没破坏可能会导致一个大到欧洲西北部地区的天然气供应被切断，这些地方被授予最高级别的保护。接下来的讨论是，如果当地社区，即整个集水区的居民，为天然气位置的额外保护买单，而国家，因此荷兰社区作为一个整体，每年收获数十亿欧元的利益，这是否公平?这是该地区的一个敏感问题。除此之外，国家天然气公司还在易受洪水侵袭的Tussenklappen圩田新建了一座氮肥厂，有效地增加了潜在的破坏。经济事务部驳回了水务委员会的建议，理由是这符合国家利益。在这种情况下，它(还)没有发生，但三角洲计划包括自愿私人支付的例子，用于提高防洪措施的质量(三角洲计划2014)。预计将进一步讨论有经济价值或工业场所是否必须为额外的安全措施而不是依赖(片面的)团结支付更多费用的问题。
IJssel湖地区的团结失败
IJssel是荷兰最大的淡水湖。三角洲(子)项目DPIJ制定了将湖泊水位提高1.5米的策略，以增加干旱时期的储水量，特别是用于该国西部的农业和水资源管理，同时也应对海平面上升带来的盐水入侵。然而，不断上升的水位可能会淹没港口地区和自然保护区，并威胁到湖周围的旅游水域。由于IJssel湖地区将承担成本，但没有从计划中获得任何好处，因此该计划引发地区、地方政府和该地区利益相关者的反对也就不足为奇了。(Delta Programme 2011, Vink等2015)。
DPIJ试图通过启动一种半开放的、与宪法决策不同层次平行的特别协商治理方法来容纳最初的反对派。约300名地区和地方政治决策者、管理人员、专家和利益相关者定期受邀分享意见，并制定广泛的战略，以提高湖泊的水位。这种做法最初激发了参与者的热情，但后来逐渐消退。DPIJ将国家淡水目标定义为一个技术问题，意味着知识和管理是根本问题，专业知识和效率是解决办法。诸如“开展水资源任务”和“更新过时的水资源管理系统”之类的表述淡化了最初的反对意见。
三角洲委员会强调有关成本和利益分配以及团结的基本问题，而新闻部或将这些问题纳入一般技术框架，暗示效率解决办法，或通过提到其他更适合辩论团结问题的论坛来避免这些问题。技术框架避免了政治冲突，但导致了政治决策者的冷漠。因此，讨论仍然是非政治性的(Vink et al. 2013)。通过将实现自愿单方面团结的尝试转化为技术成本效益分析，该问题最终在区域和国家政治决策者之间没有进行政治谈判的情况下得到解决(Bos和Zwaneveld 2012)。分析结果导致1.5米的计划因不符合成本效益而被推迟。似乎在这个问题上有争议的团结层面被回避了。
高沙质土壤(DHZ):双边团结或单边团结
在荷兰的高海拔地区，采取缺水措施以适应气候变化是必要的。beplay竞技由于人们没有立即看到旱灾符合通过三角洲基金实现全国团结的全国破坏标准，因此各种行动者决定开始自己的行动。水委员会、布拉班特省和林堡省、自然组织、农业组织和饮用水公司启动了三角洲高沙土计划(DHZ)，作为一项区域气候适应计划。自2012年以来，DHZ一直与类似组织的“东荷兰淡水供应”(ZON)合作。他们把他们的整个地区统称为高荷兰(见图1)，表明与低荷兰地区的差异，在低荷兰地区，防洪是适应气候变化的主要问题。
区域DHZ与国家三角洲方案并行，部分是对该方案作出反应，该方案有一个关于淡水供应的国家次级方案。多年来，与三角洲方案建立了更密切的关系并参与了该方案，以便在国家一级获得对高沙地问题的支持。2014年，参与DHZ和ZON项目的参与者向三角洲淡水项目提供了一份区域协议。除了一项区域措施方案外，这项提议还涉及要求国家三角洲基金提供财政捐助以供执行。相关各方也将提供资金。
就DHZ而言，在有关三角洲方案议程设置和国家三角洲基金资金和资源分配的讨论中，可以确定团结的原则。DHZ项目需要国家三角洲基金的财政捐助，以解决荷兰东南部地区的干旱和淡水供应问题。目前，这是荷兰作为一个整体对这些地区自愿单方面声援的要求。如果三角洲淡水供应次级方案关于确定最低淡水供应水平的建议获得通过，这可能意味着建立一项权利，并可能导致国家或三角洲基金提供更多捐款。DHZ认为，应该讨论高海拔地区的干旱措施的公平份额，因为用于防洪的资金份额非常大，主要受益于西部洪水易发地区，这意味着从高海拔地区的角度来看，这不是双向的，而是强制性的和片面的。因此，他们主张为其干旱管理措施提供片面的团结捐助。
当地的水平
索伦:地方层面的双边团结
托伦是泽兰省的一个前岛，被沃尔克-祖姆湖、奥斯特施尔德河口和施尔德莱茵运河所环绕。土地主要用于农业(De Vries et al. 2009)，但通过降水和地下水提供的淡水不足以满足当前和预期的农业需求。在实施三角洲工程后，托伦的地下水氯化物含量有所下降，但仍不足以作灌溉用途。几十年来，农民协会的托伦分会代表当地农民进行游说，以促进岛外的淡水供应(Keessen and Ernst 2015)。虽然由于缺乏资金，改善农民淡水供应的最初计划没有实施，但水委员会Zeeuwse Eilanden于2001年决定启动一项改善1000公顷灌溉的试点项目(Waterschap Zeeuwse Eilanden, 2009)。2013年4月，经过一系列的会谈和谈判，该试点项目由水务委员会和托伦农民协会共同起草了一份提案。托伦岛淡水供应的拟议结构安排包括一项付款计划。近80%的农民支持该提议(Waterschap Scheldestromen 2013一个)．
水务委员会的特别税收计划确保该措施由使用者支付，即Tholen上未建造的农业土地的所有者和权利持有人，无论他们是否从沟渠中抽取水以及抽取多少水。这里的税收与水委员会拥有或管理的设施的使用直接相关，即当地的沟渠、水闸、水泵和其他设施(Keessen and Ernst 2015)。2013年5月成立了一个非正式咨询委员会，由分布在三个关税区的用户组成，以参与湖泊淡水供应的管理，最显著的是就改善当地淡水供应的未来投资提供建议(Waterschap Scheldestromen, 2013年)b)．因此，这一适应措施提供了一个例子，说明在水管理方面继续采取集体行动的重要性。在大多数农民投票赞成这一安排后，包容性成为强制性的，从而创造了双方的强制性团结。然而，这种安排现在受到自然和人为变化的威胁。因为湖水会变咸以改善水质，岛上的农民需要寻找新的水资源，创造另一种新的安排。
海耶普拉特(鹿特丹):单方面的团结和个人行动
beplay竞技气候变化也给没有堤防的地区带来了挑战，在这些地区，防洪安全是私人的责任。市政当局在这方面是一个重要的角色，因为水务部门只对居住在堤防环内的人们的洪水安全负责，而不对未堤防的地区负责。因此，当鹿特丹市政府想把内城的无堤港区改造成新的创新的住宅区和工作区时(http://stadshavensrotterdam.nl/en/)，它必须考虑洪水安全方面的问题。通常的方法是抬高该地区以避免洪水。然后，企业和公民就可以自行安排防洪措施，并承担自己的损失，但在城市地区，许多居民并不知道这些洪水风险(De Boer et al. 2012)。此外，他们缺乏紧迫感。市民更关心社区的社会服务水平(学校、超市等)(Mees et al. 2014)。
尽管如此，决策过程是相当协作的，并涉及所有相关的公共和私人利益相关者。尽管鹿特丹市长和市议员正式决定了洪水安全措施的关键决定，但最终还是形成了一种公私合作关系，所有合作伙伴都签署了一份合同，其中包括一名居民代表(Mees et al. 2014)。因此，20世纪初的村庄的一部分已经被拆除，以允许新的发展，而旧村庄的一部分将保持原样。海耶普拉特的新部分将进行适应性建设。新建房屋的防洪费用比新建村庄要低，而且避免了新旧建筑之间难看的地面差异。根据市政法规，防洪工作的责任在于项目开发商和未来的居民(Mees et al. 2014)。此外，市政府计划并提供部分税收，以提高新旧海耶普拉特的保护水平，使其洪水发生概率达到250年1次。然而，由于新村的防洪能力，旧村(250年1次)和新村(4000年1次，这与鹿特丹被堤坝保护的部分相对应)的防洪能力会有所不同(Mees et al. 2014)。
海伊普拉特事件显示出一种自愿的单方面团结:市政当局主动为海伊普拉特的居民提供资金并实施部分征税，而鹿特丹的所有居民都要承担税款。但是，在建设性措施方面没有任何形式的团结。即使项目开发商集体实施防洪措施(在建设过程中大规模实施更有效)，防洪措施对防洪房屋的特定居民及其合法继承人来说仍然具有个性(Mees et al. 2014)。另一个有趣的讨论点是老村庄和新村庄以及鹿特丹其他地方在防洪方面的不同。当洪水对旧村的房屋造成严重破坏时，会发生什么?根据官方规定，他们必须承担自己的损失，因为国家政府没有义务对非堤防地区的损失进行赔偿。实际上，遭受最大损失的将是社会住房公司。也许市政当局有或感到有道德责任在严重损害的情况下帮助那些有需要的人，作为一种自愿的单方面团结的表达，因为这些人是鹿特丹公民，市政当局允许开发这个没有堤岸的地区基于当时最可用的数据。
讨论
所有的案例研究都表明，由于历史上对集体安排的偏好，团结在荷兰水管理中发挥着重要作用。它们还表明，在水资源管理方面的团结也不能避免争议，这在福利国家的背景下也显示了出来(例如，Van Oorschot 2000, De Beer和Koster 2009, Van Houwelinge等人2014)。气候变化也可能改变解决团结问题的方式。三角洲方案指出，三角洲基金有必要向洪水易发地区提供强制性的团结捐款，因为重大洪水事件有可能在全国范围内造成破坏。虽然较高地区的水务委员会似乎同意这一标准，但他们也游说三角洲为缺水措施获得资金，从而揭示了在团结关系中互惠的重要性。
事实上，解决洪水安全问题的方法与适用于其他水利任务的自给自足的财政安排形成了鲜明的对比。水务委员会可以通过提高自己的税收来资助这些任务，而传统上，这些税收是建立在水务委员会管辖范围内的双方强制团结基础上的。对洪水安全与其他用水任务之间的差异的一个解释可能是改善洪水防御所涉及的高成本。然而，这似乎不太可能，因为改善水质或供水的措施也可能非常昂贵。然而，为了执行这些任务，每个水务委员会都有各自的财务责任。另一种解释是，片面的强制性团结是合理的，因为洪水是一种自然现象，因此受影响的人无法控制，但这也适用于缺水问题。最可能的解释是大洪水的破坏性影响，这需要提前单方面的团结捐款，因为承担洪水后的成本更昂贵。
当国家团结捐款受到质疑时，一个可能的解决办法是依靠区域一级的团结。然而，在这个级别上，团结也可能受到挑战。团结的争议可能会导致适应措施的推迟和减少，荷兰东北部的IJssel湖地区和高沙质土壤已经表明了这一点。缺乏集体联合措施的手段或选择也可能导致个别措施的重新出现，正如海杰普拉特的案例所表明的那样，易受洪水侵袭的建筑物补充了征税所提供的安全保障。索伦的例子表明，可以通过寻求该地区的双边团结来克服国家团结的缺乏。在民族国家之外寻求团结，例如在河流流域层面，是不可能的，因为在那个层面上的团结几乎没有超越避免伤害的责任阶段。
考虑到荷兰在水管理上花费了数十亿美元(例如GNMIE 2012, Dekker和Havekes 2013)，令人惊讶的是，它对相关的财务安排及其潜在的原则和后果保持相对安静。这可能是因为水管理的非政治化和专家性质。对于水管理的集体和团结的优点，似乎有广泛的协商一致意见(或相当广泛的默认)。这一点在三角洲方案的政策文件和三角洲委员会富有远见的报告中可见一斑。正如我们的案例研究所表明的那样，团结坚定地植根于实地采取的各种适应措施。然而，仔细观察各种形式的团结就会发现，团结不是理所当然的。如果对互惠的期望没有得到满足，这就表明更多地依赖单方面的团结不足以反映出倾向于双边的团结来资助水管理措施。
结论
我们的研究问题是，是否有任何迹象表明，为适应气候变化而提出的措施会给现有的治理体系带来压力，以及这对团结在各种安排中的作用意味着什么。beplay竞技尽管并非总是明确提及，但我们的案例研究证实，团结是国家和区域水资源管理适应战略的根本(参见Wiering等人2015)。然而，讨论表明，不能再认为团结是理所当然的。毫无区别地呼吁团结，可能会引发关于谁应该支付多少以及出于什么原因的讨论。在这方面，区分双边(集体促进共同利益)和单方面(援助有需要的人)团结是有益的。区域行动者并不认为每一项适应措施都自动符合共同利益。如果一项措施是关于共同利益的，区域行动者理所当然地期望它也能促进它们的利益，而不是仅仅是一种具有更片面性质的援助请求。
这种自私的态度并不意味着集体行动的结束。相反，关于三角洲地区为缺水措施提供资金的公平份额的辩论本质上是关于建立互惠关系以维持双边团结关系。从纯技术和成本效益的角度来压制这场辩论的道德层面，就像IJssel湖地区发生的那样，似乎不是解决团结危机的好办法。辩论本身并不是对团结的威胁，而是团结的形式或组织方式需要改变的标志(De Beer and Koster 2009)。在一个民主社会，应该有可能就什么样的适应措施是真正必要的，以及需要的人能够在多大程度上自己资助适应措施进行透明和公开的辩论(参见De Beer和Koster 2009)。在这方面，通过各种适应措施来推进其他社会目标也是相关的(Farber 2007)。
我们的案例研究表明，关于团结形式的辩论并不是对现有治理方法的真正威胁，因为双边团结仍然牢固地嵌入到系统中。单方面的团结捐款只能提供适应措施所需资金的一部分。争议引发了一些变化，尽管通过务实的解决方案，这些变化仍处于控制之中:例如，减少在IJssel湖地区要求的单方面贡献，并加大游说力度，在高沙质土壤案例中为干旱管理措施争取公平份额，以建立双方在适应措施方面的团结。有趣的是，小规模的案例研究显示了对团结危机的两种内在不同的反应:在托伦加强地方层面的双边团结，在鹿特丹将单方面的团结贡献与个别的适应措施相结合。这些例子表明，被拒绝的(片面的)团结并不一定会导致推迟或减少适应措施。它还可能导致历史治理模式的复兴，当时双方团结是常态，水管理以更小的规模组织起来，更直接地涉及公民。
致谢
这项研究由荷兰国家气候知识研究计划(www.knowledgeforclimate.nl)和FP7计划STAR-FLOOD (www.starflood.eu)根据308364号授权协议资助。
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