去pdf本文的版本
格莱波瓦，M.， C.拉鲁，M.维林，A. Crabbé， S. Tapsell, H. Mees, K. Ek，和M. Szwed. 2016。洪水防御的性质在改变吗?六个欧洲国家洪水防御战略的转变。生态和社会(4): 37。
https://doi.org/10.5751/ES-08907-210437
洪水防御的性质在改变吗?六个欧洲国家洪水防御战略的转变
摘要
在许多国家，防洪历来是洪水风险管理的核心，但随着风险管理方法的变化，这一战略正在演变。本文重点分析了六个欧洲国家(比利时、英国、法国、荷兰、波兰和瑞典)制定和实施的洪水防御战略中被忽视的制度变化。通过三种主流制度理论的帮助，我们分析了过去30年防御战略的演变:政策动态导向的框架、结构导向的路径依赖制度理论和被称为倡导联盟框架的政策行为者导向的分析。我们通过政策安排方法的四个维度描述了影响这六个国家国防战略的趋势的稳定和演变:参与者、规则、资源和话语。我们问策略本身是否正在发生根本的变化，即朝着不连续的情况变化，以及变化的过程是更渐进的还是更激进的。我们的研究结果表明，在被研究的欧洲国家中，防御战略的地位是持续的，因为洪水防御的经典作用仍然占主导地位。随着应对风险、综合风险管理、气候变化、城市增长、参与治理和社会经济挑战的方法不断变化，防洪战略日益面临变革的压力。beplay竞技然而，这些变化可以被定义为防御策略的适应的一部分，而不是洪水风险管理性质的真正变化。介绍
欧洲社会的核心期望是他们能够保护自己免受灾难。因此，在洪水风险构成严重威胁的地方，防御一直是抵抗的中心支柱。所谓“防洪”，我们指的是一种特定的战略，旨在通过让水远离人类，从而降低洪水发生的可能性和/或规模:旨在抵御水的基础设施工程，如堤坝、水坝、屏障、堤防和堰、上游截留，或在保护区外为水提供更多空间(Hegger et al. 2013)。城市的堤防、堤坝或其他防御工事是保护的象征(Mumford 1961)。在不同的洪水风险管理(FRM)战略中，例如预防、减轻或准备，防洪或许可以说最符合“抵抗社会”的概念。
但是，防御的场所正在发生变化。根据贝克(1992,2006)，今天没有一个欧洲社会可以被描述为完全抵抗，因为它面临着无法应对灾难的风险。我们可以说，零风险社会的概念已经被取代了。卢曼认为，当人们不再把风险视为自己无法控制的东西时，即命运和过去，它们决定着未来，社会就会变得现代;相反，它成为一种必须面对的可能性(Luhmann 1993)。现代社会必须接受防御失败的可能性，而不仅仅是随着安全标准的不断提高而建造越来越高的防护级别。
这种对防御可能失败和充分保护思想的接受，伴随着FRM领域的新政策概念。在当代社会和政治科学文献中，我们谈到脆弱性模型(1994年11月，2004年)，特别是在复杂的城市环境中(d’ercole et al. 1994, De Sherbinin et al. 2007, d’ercole and Metzger 2009)。脆弱性的概念旨在评估一个领土的功能和发展受到破坏或中断的可能性。在2000年代，弹性概念，特别是与吸收、恢复和适应能力有关的部分，推动了FRM的一种新方法。因此，脆弱性概念已被弹性概念所取代。与社会-生态和进化复原力的概念相关(Folke 2006, Brand和Jax 2007, Folke等人2010,Hegger等人2014)，复原力的更全面和总体的概念引入了应对风险、适应人类行为和改造城市社会的需要，导致了FRM的各种策略的推广。越来越多的人认识到，改变防洪战略的必要性，要么源于制度和政治话语，要么源于一个有复原力的社会不断变化的社会和经济需求。在这种新的范式下，洪水防御战略不再是唯一的解决方案(欧盟2007年)。
尽管这种变化的性质，防洪作为一种战略的具体演变，无论是从社会科学的角度还是从比较研究的角度，都很少得到分析。大多数关于防洪的文献由土木工程、地质学或自然地理学等领域的文章组成，主要涉及灾害管理、风险的统计分析或基础设施(非)稳健性等(Hu et al. 2014, Cheetham et al. 2015, Van Veelen et al. 2015)。从社会科学的角度来看，一些作者强调了长期以来在洪水管理机构中普遍存在的技术官僚范式(Brown和Damery 2002)，并探索了在更传统的、中央管理的结构和技术措施的同时，向更具有社会技术多样性的FRM演变(Nye等人，2011)。从实证和比较的角度，我们旨在强调制度变迁，并提出以下问题。防御策略是否被其他策略所取代或被迫适应?负责防洪的机构准备在多大程度上改变防洪战略?这是否意味着洪水防御策略在FRM策略中不再占主导地位，或者洪水防御策略中出现了一种新的方法?
为了解决这一知识差距，我们建议通过一个制度框架来研究防洪的具体转变以及这些变化的结果。该研究对依赖法律和官僚体系的六个欧洲国家的国防战略演变进行了比较分析:比利时、英国、法国、荷兰、波兰和瑞典。
数据收集和方法
在欧洲委员会资助的为期三年的研究项目STAR-FLOOD的比较数据收集范围内研究了这六个国家的FRM战略。为了能够比较这六个国家洪水防御战略中发生的变化，我们围绕政策安排方法的四个维度组织了数据收集(PAA;Van Tatenhove et al. 2000, Wiering and Arts 2006, Wiering and Crabbé 2006)。这使我们能够评估在政策安排的四个相互交织或相互关联的方面是否发生了变化:参与者和联盟、规则、资源和话语。参与者维度指的是参与政策领域的参与者及其联盟。它们之间的资源分配可能导致它们影响政策结果的能力存在差异。规则维度是指决策和日常互动的正式和非正式程序。政策话语包含观点和叙述、规范、价值观和问题定义。
选定的六个北欧国家(比利时、英格兰、法国、荷兰、波兰和瑞典)代表了各种各样的洪水类型。尽管我们的目标不是准确和具体地评估水文变化，但我们指出，面对洪水在全球范围内频率、规模和空间分布的增加，这六个国家都受到气候和社会经济变化的影响;然而，它们的反应却不同。洪水防御策略的变化也与其他因素有关。我们专门研究内部制度因素。选定的6个国家还代表了从20世纪80年代到2010年代实施的各种洪水政策。尽管这六个国家长期实施国防战略，并普遍拥有共同的法律传统和官僚权威，但它们的政策基于不同类型的措施和对国家、市场和公民社会的不同责任(见表1)。
本文使用的实证数据基于STAR-FLOOD研究项目的国家和案例研究报告。在这个项目中，该联盟的研究人员对利益攸关方进行了广泛的访谈(平均每个国家50次访谈)、观察、政策和法律文件分析以及与从业者的讲习班进行了分析。由于篇幅的限制，论文无法详细说明其所依据的国家和案例研究分析的所有特殊性。我们不会提供面谈结果的图表或统计资料。然而，我们将充分利用我们广泛研究的具体例证。更详细的分析可以在六份公开的项目报告中找到(Alexander等人，2015年，Ek等人，Kaufmann等人，2015年，Larrue等人，2015年，Matczak等人，Mees等人，2015年)。
在社会科学家和法律学者实地考察的基础上，作者共同反思了如何在自己的国家实施辩护战略。在对每个国家的分析中考虑到的时间段大约是过去30-35年，这取决于具体的洪水政策里程碑。考虑到这些时期，可以通过基于PAA四个维度(参与者、规则、资源和话语)的经验、归纳和比较研究方法观察国家内部国防战略的变化模式和稳定性。
概念框架:如何解释制度变迁?
研究防御战略的变化是特别有趣的，因为它经常被指定为欧洲FRM最古老、最强大、最制度化和最主要的战略，而且有些抗拒变化。到目前为止，还没有一篇理论社会科学论文通过观察制度的核心维度(参与者联盟、游戏规则、资源分工和话语)，系统地评估一系列国家洪水风险治理的制度变化程度。
我们的概念框架所依据的文献主体是制度变迁理论。这些理论旨在通过对制度的重要性和复杂性的论证来澄清(缺乏)社会进化。为了本文的目的，我们选择了一个关于制度变迁的特定理论，与另外两个理论一起完成，考虑到它们形成了一个主流的文献流派。首先，Streeck和Thelen(2005)关于制度变迁的长期政策动态导向框架将为解释制度变迁和稳定性提供一个一般框架。此外，我们在该框架中添加了一个更面向结构的制度理论，即制度路径依赖(North 1994, Levi 1997, Pierson 2000, Greener 2002)和一个更面向政策主体的分析，称为倡导联盟框架(Sabatier和Weible 2007)。由于政策安排方法结合了对行动者和结构相关的变化理论的关注，并为描述政策安排提供了一个实用的分析框架，我们使用PAA来评估和解释每个国家在洪水防御战略中发生的变化或稳定性。在这方面，我们将提到上述政策安排的四个相互关联的方面:参与者、规则、资源和话语(Van Tatenhove et al. 2000)。
Streeck和Thelen(2005)开发了一个模型，旨在通过对变革的结果和过程的类型学来分析制度变革。这个模型能够评估变化的过程(增量的或突然的)和变化的结果，表现为连续性或不连续性。对于这些作者来说，实质性的变化要么被定义为暂时的动荡，要么被定义为相对完整的、激进的、突然的和快速的变化。作者认为突变通常源于外部因素，如灾难性的洪水事件，但也可能来自内生因素，如政府类型、新的法律法规等。非实质性的变化是微小的、增量的或自适应的。根据研究目标，这两个变量是重要的:变化的过程(突然的或逐渐的)和变化的结果，因为它们明确强调了变化的性质如何导致不同的结果。与这些变化的结果相关，它们被定义为传统模式的进一步发展(连续的)或政策领域的(突然或稳定的)转变(不连续的)。根据施特雷克和特伦的框架，对现有制度集合的修正、补充或修订是变化中的连续性的特征，而当制度面临崩溃、替换或更无形但实质性的转变(“缓慢变化”)时，就会发生不连续。高度可见的、残酷的变化往往导致不连续，然而，作者教导我们要意识到变化轨迹的其他步伐和其他组合。表2列出了所有选项。
根据Streeck和Thelen(2005)的框架，我们首先分析了在过去30-35年里被研究的6个国家的洪水防御战略中变化的动态，即增量或突然变化，以评估变化的结果，即连续性或不连续性。这一分析是针对上述四个PAA维度中的每一个进行的。施特雷克和泰伦的框架具有启发性、具体性和简单性，足以解决洪水管理策略的比较问题。因此，它非常适合于深入的实证案例研究。此外，它允许我们测试所有选项，例如“激进的变化可以导致连续的情况”，也可以“微小的变化导致不连续”。
构成Streeck和Thelen框架的第二个理论是路径依赖方法(North 1990, Pierson 1993, 2000)。这指的是“在某一特定方向上的前一步导致在同一方向上进一步移动”的政策(Pierson 2000:252)。这对于洪水风险防御尤其重要，因为这一战略依赖于对洪水基础设施(水坝、堤坝、堤防)及其技术和制度管理的长期投资，包括组织内部嵌入的、受游戏规则保护的技术专门知识的安全。这导致了高固定成本和长期增长的回报，从而促进了稳定性。路径依赖模型帮助我们更精确地解释过去的决策如何以及为什么鼓励政策的连续性。此外，Streeck和Thelen(2005)明确提到了路径依赖，解释了连续性可以来自激进的，也可以来自微小的变化。技术防洪基础设施和防洪工程解决方案的历史发展，加上它们的高成本投资，可能使决策者很难退出这一主导战略。由于路径依赖，通常很难改变政策，因为制度抗拒变化，行为者可能会保护现有的模型，即使它不是最优的(Greener 2002)。在一般Streeck和Thelen框架的模式中，路径依赖提供了由洪水防御遗留问题所产生的解释因素，这些因素可能会起到抵抗变化的作用。
第三种理论分析方法侧重于行动者和联盟的作用:倡导联盟框架(ACF;Sabatier和Weible 2007)。这一框架表明，某些倡导联盟(政治家、公务员、科学家、记者、首席执行官、非政府组织等)围绕一套特定的核心信念组成，在主题(洪水)和政策(风险管理)上的原因和价值是共享的。这些联盟的形成是因为不同的政策、相关行为体和不同的利益与之相联系。政策变化可以通过政策领域外部环境事件之间的相互作用来解释，例如，经济危机和联盟内新思想的全面转化(发展FRM战略的新形式)。这一最后的方法被认为是重要的，因为参与者联盟的作用在不同的案例研究分析中被发现是重要的。
具体来说，在洪水防御战略的情况下，我们首先通过优先分析需要更彻底变化的因素，并通过观察这些变化是否出现在PAA的所有或部分维度中，来评估转变(不连续或连续性)的结果。然后，我们评估变化的本质(突然的或渐进的)。Streeck和Thelen双入口框架允许我们首先考虑防御策略的位置是连续的还是不连续的，然后评估发生在洪水防御策略中的变化的性质。我们讨论的问题是如何描述这些变化，以及它们是导致连续还是不连续的情况。这一定性评估的中心主张是，变化的结果应该影响PAA的四个维度的大部分(如果不是全部的话)。在第二步中，我们考虑这些动态变化背后的解释因素，并分析如何解释这些变化。
六个欧洲国家的洪水防御战略动态
参与者维度内的更改
防洪主要掌握在国家或地方一级的政府机构手中。在所有被研究的国家中，属于环境和/或公共工程领域的国家部委和机构通过制定规则和提供关于水坝安全等方面的指导，大力参与防洪工作。然而，在实践中如何实施洪水防御在不同的国家是不同的:从波兰和法国的国家层面的控制，到荷兰、比利时和英国的分层结构中的一些组织的责任。在荷兰，这与强有力的以部门为基础的治理相结合，例如，一个专门负责水管理的政府层。瑞典是唯一一个防洪措施主要由地方管理和资助的国家，如市政当局、公司、个人或其组合，这取决于土地属于谁和谁需要保护。
从集中治理到分散治理
分权是欧洲治理的大趋势，在防洪管理中也可见一斑。特别是在英格兰，防洪的责任被重新分配给了地方政府。在某种程度上，在法国，有责任的转移。当国防基础设施(特别是小型河流堤防)在国防战略中不是高度优先考虑的时候，国家一级当局可以委托管理这些基础设施。然而，在瑞典、比利时和波兰，分散化趋势不太明显。在瑞典，在我们研究的初期，提供防洪的责任已经在市政当局手中。在波兰，防洪责任继续以国家一级为基础。考虑到比利时在分析期间经历了密集的联邦化过程，它的情况有些特殊。防洪责任已从国家一级转移到地区一级，但这一转移将责任重新集中到地区一级(佛兰德斯、瓦隆尼亚、布鲁塞尔首都)。
增加公众参与
洪水防御传统上是基于技术官僚的决策过程，尽管这一论断今天仍然成立，但可以观察到决策参与者的扩大。在每个国家，都可以找到包括非政府组织参与决策的防洪规划的例子，例如，在比利时，一个自然保护非政府组织参与制定西格玛计划，在波兰与世界基金会合作绘制洪水风险图，在英国，非政府组织的参与现在已成为常态。除英国外，在大多数国家，这种参与主要涉及有组织的利益相关者团体，没有密集形式的公民参与。
从农业到环境利益集团
在过去的30年里，社会需求和活动发生了很大的变化，影响了防洪治理结构。在我们所研究的大多数国家中，洪水管理长期以来都是由农业利益驱动的，除了法国，法国已经实施了防洪以确保城市发展。在英格兰，某些地区的防洪工作也由区域内部排水委员会进行，其主要重点是优化农业用地。同样，在比利时，非通航水道的水管理由农业部负责(Crabbé 2008)。社会经济的发展和可持续性的论述导致了农业利益的减少和环境问题的增加。因此，对水管理结构的改革将大多数被研究国家的责任转移到环境部门，或整合到更大的保护伞组(空间发展、基础设施和环境)中。
规则维度内的更改
在六个国家内部关于指导国防战略的正式和非正式规则的决策过程的转变中可以观察到两个变化，即向更多规则系统的演变和责任的分散。
走向多规则方法
这一演变表明，从对国防基础设施的法律要求(基本上来自国家并基于安全标准)转变为法律要求的拓宽，即来自不同公共当局(多部门)的环境、准备或城市规划。在FRM中采用基于风险的方法，使人们更加注意空间规划、备灾规划和应急管理。因此，洪水风险责任部分在不同的策略中分担，部分转移到其他政府部门。特别是在法国和比利时。在英国，空间规划和应急管理在FRM中发挥更大作用已有一段时间了。在瑞典，洪水管理本身并不是一个明确的政策领域，但最近已明确将防洪纳入地方立法，因为在瑞典，空间规划和防洪准备主要是地方一级的问题。在荷兰，洪水风险的责任仍然主要由水务部门承担，这与波兰类似。
上述要求的增加导致了一种不明确的情况，特别是在防洪措施的安全标准方面，也导致了综合系统洪水政策概念的出现。荷兰和波兰在国防基础设施方面制定了雄心勃勃的国家安全标准。在其他国家，最适当的保护水平由国防基础设施主管部门或水资源管理人员决定。在法国，有关法律安全标准的规则可能会根据负责防御结构的地方当局而变化，而在瑞典，地方规则可能会规定获得水上作业许可证的必要要求，其中包括防洪。
此外，我们观察到规则的变化，因为出现了更系统的水管理方法，以及与洪水有关的更多样化的基于风险的方法发挥了越来越大的作用，导致了战略的整合。在英格兰，已经采取了综合办法，而在弗兰德斯(比利时)和荷兰，已经采取了多层安全办法，尽管这仍处于试点阶段。迄今为止，英国是唯一一个在法律上整合了这种多元化政策的国家。
扩散的责任
政策领域的扩大和所涉行为者的范围的扩大导致了关于谁负责提供保护的责任的重新分配。在荷兰和波兰，防洪仍然是国家的法定义务。英格兰的权力下放过程将责任转移到较低的政府级别，如领导地方洪水管理局，尽管(可以说)权力继续集中，当局仍然依赖于地方政府财政安排，必须遵守国家FRM政策和项目评估(Penning-Rowsell and Johnson 2015)。在比利时和法国，明确的责任仍然不明确，似乎处于中央和地方当局之间的边缘位置。在瑞典，市政当局有责任确保公民的安全。
洪水风险责任也越来越多地转向政府以外的行为者，即保险部门和公民。公民的法律责任正在发生特别的变化。在过去的十年中，在大多数国家，政府行为者已采取行动，使公民承担责任。这一过程既涉及软规则(提高认识运动等)，也涉及硬规则(立法)。例如，在法国，2004年修订的《公民安全法》规定，公民对自己的安全负责。在英国和瑞典，当局主要有提供防洪许可的权力，而公民则要为自己的安全负责。
资源分配的变化
探讨防洪投资的新配置策略
防洪基础设施的投资和维护给FRM带来了巨大的财政负担。然而，洪水事件往往诱使政策制定者宣称安全是无价的。这种主张在荷兰尤其明显，三角洲项目每年投资10亿欧元，主要用于堤坝加固等防洪措施。然而，在其他国家，防洪投资似乎对经济形势和其他外部因素高度敏感。在英格兰，FRM预算自2004年以来一直在上升，但在2010年选举后，作为对全球金融危机的回应，面临着大幅削减(Bubeck et al. 2013)。从2015年到2021年，政府计划在1500多个项目上投资23亿英镑，以减少英格兰各地超过30万户家庭遭受洪水或海岸侵蚀的风险(Defra 2016年)。然而，在最近的洪水事件之后，有人批评政府是被动反应而不是主动，下议院环境审计委员会(2016)的一份报告对政府能否达到这些目标表示怀疑。反过来，在瑞典，防洪预算近年来有所减少。
因此，我们观察到资金分配的变化。在波兰和法国，防洪资源仍然完全由政府提供。自2012年以来，英格兰的国防基础设施部分通过伙伴关系基金获得资金，地方当局、企业和其他非政府机构在地方一级共同为投资提供资金。瑞典的防洪是由市政当局、当地的财产所有者或两者的组合资助的。
防洪支出分配中的一个重要问题是如何确定哪些领域最值得投资。这些决定在一定程度上是基于当地参与者游说建立防御结构的能力。在英格兰，投资在一定程度上取决于当地为合伙企业提供资金的能力。越来越多的国家现在越来越注意使用成本效益分析(CBA)来支持投资决策。尽管CBA在英国已经是一种普遍的做法，但它现在也出现在荷兰、比利时的佛兰德斯地区和瑞典。在荷兰，CBA有时会扩大防洪措施的范围，例如，像《河流空间》(Room for the River)时期那样，增设边渠和堤防搬迁，但大多数情况下，CBA最终会支持众所周知的措施，如堤防执法。有趣的是，与此相反，在佛兰德斯(比利时)，CBA的使用是一种催化剂，它引入了一种新的防洪方法:大型基础设施工程不再是常态;相反，正在采取地方、小规模的防御建设和缓解措施相结合的办法。
新的专业知识来源
总的来说，在选定的六个国家中，防洪的特点是高度技术官僚战略，主要基于专家决策和技术解决方案。例如，荷兰的防洪知识是高度集中的，因为有国家政府的协调和支持。然而，近几十年来，在所选的大多数国家，支撑防洪战略的专业知识也来自不同的来源。许多国家的水管理人员现在设有内部知识机构，并得到一些外部伙伴的支持，例如大学、咨询公司和民间社会行为者。大多数水务管理人员的组成都发生了变化;尽管它们以前是水利技术工程师的堡垒，但新的学科找到了进入风险管理的途径，如生物工程师、IT专家、生物学家、公共管理学者或社会科学家。
“防御不是唯一的解决方案”:一种新的话语?
作为PAA的第四个维度，话语的变化主要与更全面的洪水风险管理的共同趋势有关，其中包括考虑社会和环境可持续的解决方案，如基于自然的保护措施(Defra和环境署2014年)。
尽管基于风险的方法日益流行，并在论述中呼吁采取预防、缓解和准备措施，但在实践中，大多数国家的洪水防御仍是FRM在行为者、规则和权力方面的基石。无论这是否是一项法定义务，公民和公共行为者都希望政府通过结构保护措施(即基础设施)保护他们免受洪水之害。然而，在所有国家的论述中，很明显，防洪的性质已经发生了变化;该战略现在(或多或少)越来越多地嵌入多部门洪水风险管理政策中。过去，洪水防御的重点是一系列有限的技术措施和工程方案，而今天，负责的行为者与有关预防、缓解和准备的政策领域有联系。例如，在人烟稀少的地区使用当地的堤坝结构，同时设置防洪区和建筑限制。
对洪水防御策略变化的PAA的四个维度的概述
从1980年到2015年，洪水防御从一种基于有限的政府行为体、基础设施措施、技术专家和投资战略的战略发展为FRM综合框架的基石。它现在与其他角色分担责任;采用替代方案;并使立法框架和资助伙伴关系的要求多样化。有趣的是，在所有被研究的不同国家中都观察到了这种演变，尽管它们之间的变化过程和结果有显著差异(表3)。
参考Streeck和Thelen的类型学，我们通常通过四个维度(简而言之:参与者、规则、资源和话语)来评估观察到的变化。参与者维度的变化是外部的。权力下放和公众参与在欧洲是普遍的，跨越了许多不同的生态和环境领域的公共政策。战略中考虑到的利益的变化，从农业到环境行为者联盟，指的是更内部的变化。在比较这些国家时，即使我们在比利时和荷兰观察到不连续的情况，正在发生的变化的结果在大多数情况下与以前的情况保持连续性。
洪水防御策略规则维度的变化过程也具有渐进式的特征，变化的一般结果也表现为一种基本连续的情况。在荷兰和波兰，有一些微小的变化，例如进一步整合水资源立法，但这些规则的性质或作用没有实质性的变化。在比利时和法国，首先发生了从国家当局向其他政府部门转移的情况，可能使用了多种不同的法律来源。第二，地方政府和公民的责任分散。然而，迄今为止，法律责任的转移似乎并未导致法律框架的根本改变。在瑞典和英国，多规则方法在研究期间一直存在，它将不同治理级别的不同政策领域(在瑞典，主要是地方当局)整合和联系起来。
在资源方面观察到的变化也以连续的方式发生，但向分散级别的转移几乎在任何地方都是重要的。在瑞典和英国，我们观察到财政资源的减少。我们认为，在所有国家中，至少需要从地方当局、企业或非政府机构引进新的财政资源。这意味着，在比利时和瑞典，防洪方面的新专业知识在不同的政府机构中分散了一段时间。然而，洪水防御策略更令人困惑。洪水防御仍然高度基于封闭的和专家主导的决策，在这种情况下，引入新的专业知识并不意味着防御政策趋势的不连续，英国是一个例外。
在大多数国家，我们都看到了关于洪水风险管理的新论述，但这并不总是影响到洪水防御战略的核心。因此，话语变化的结果可以被描述为不连续的，在波兰有轻微的变化，在荷兰、比利时和法国有很大的变化，在这些国家，关于国防战略的更综合的话语是一种新的和强烈的现象。在瑞典和英国，关于替代和改变占主导地位的防御战略的论述已经存在了很长一段时间，并没有出现变化。总而言之，即使我们观察六国的所有变化过程，变化的结果也是连续的，而不是不连续的。
解释连续性和非连续性:本质上的增量和路径依赖的变化
我们通过制度理论的视角来分析上述变化的本质，并分析它们是否是“本质上”的变化，即在政策层面上具有重大和实质性影响的真正变化。我们引用Streeck和Thelen(2005)对“突变”的定义，即完全和快速的变化。
将一般模型与源自制度理论的两种具体方法相结合，为我们提供了一种解释上述经验材料中出现的防洪动态的方法。由于路径依赖文献作者的概念洞察力和分析研究，我们观察到洪水防御战略中两种类型的政策锁定效应:与金融危机相关的收益增加效应和与环境和气候变化相关的制度模式粘性。beplay竞技从ACF中，我们接着学习如何解释公共行政联盟的核心信念在阐明与社会需求相关的稳定性方面的作用。
不断增加的收益效应影响着金融危机背景下的稳定性
对大多数国家来说，资金的可获得性在防洪方面仍然很重要。正如预期的那样，从收益增长的力量(North 1990)，我们发现，尽管金融危机，各国继续在防洪方面投入资金。然而，我们可以观察到在少数国家(弗兰德斯-比利时和英格兰)有寻求替代和较便宜的非结构性措施的趋势。总的来说，发展具有很强的连续性。例如，在法国，尽管当地的《防洪行动计划》旨在包括不同的洪水管理战略，但国防基础设施仍占预算的一半以上。此外，在最近加入欧洲联盟(欧盟)的国家，例如2004年加入的波兰，由于国家政府没有足够的投资，欧盟为防洪部门提供了额外的资金。在波兰，问题的重点是如何以最合理和有效的方式使用这些资金。不幸的是，由于长期投资和中央或欧盟资金分配相关程序的影响，资金必须在短时间内花完，才有资格获得下一笔资金。这种情况不利于在洪水管理中做出创新决策。此外，它还会进一步强化众所周知的战略，如防御，并减少体验新兴战略的机会，如缓解。 In other cases, however, EU investments have had the opposite effect. For instance, in Belgium and England, EU LIFE-projects have allowed innovative approaches that combine FRM and nature conservation.
简而言之，在一些国家，减少投资和将资金集中用于国防基础设施，可能部分导致路径依赖机制。过去对基础设施(堤坝、防洪堤等)的投资目前意味着至少要在荷兰保持其有效性的持续投资。除英格兰和比利时外，防洪战略中激进变化程度有限的原因可以解释为投资的减少、资源集中在解决资助者短期需求的众所周知的解决方案上，以及公共当局或基于专家知识的技术官僚的强大联盟。这些创造了一个不断增加的回报效应，到目前为止，不允许改变洪水防御的性质。
制度设计的粘性将环境挑战和气候变化问题最小化beplay竞技
Pierson(1993, 2000)认为，一旦政策被设计出来，它们就会抵抗变化。它们的设计者通常以“别无选择”的模式来构建它们，尤其是为了避免继任者做出改变。这些制度的设计不仅是为了在未来难以逆转，而且对改革也没有吸引力。体制模式的改变对个人和体制内部都是代价高昂的。我们可以观察到在防御战略中有很强的政策锁定效应，即使在每个国家，环境话语越来越受到与气候变化的水文影响有关的关切的影响，并要求调整防御战略。beplay竞技
在欧洲，很明显，地理和气象环境正在发生变化，因此，洪水的物理驱动因素都加强了对FRM战略多样化的要求。洪水作为冲击事件的作用是变化的一个因素。例如，在瑞典，2007年最后确定的关于气候变化风险和脆弱性的国家委员会有助于将气候变化的预期后果，如洪水风险增加列入议程。beplay竞技虽然过去的洪水事件作为内部冲击有助于导致洪水风险政策的改变，但它们更多的时候是促进事件，或“机会之窗”(Kingdon 1995)，使政策得以改变，而不是成为改变的绝对驱动因素。在案例研究中，水文事件的增加并没有导致FRM的根本性转变，而是逐渐向较少的结构保护措施和更综合的非结构保护策略转变。
由于可持续性、环境价值以及通过与自然合作创造解决方案的可能性的日益重要，有一种转向更以系统为基础的方法的变革精神(Defra 2014, Wilkinson等人2014)。在英国，“为水创造空间”政策(2004年)旨在制定这样一个全面、综合和前瞻性的战略，以管理未来的洪水风险，并将这些活动整合到更普遍的洪水管理的总体方法中。荷兰的“河流空间”政策也存在同样的倾向。作为对洪水后果的反应，即使对气候变化的认识beplay竞技和对环境友好的方法的价值正在增加，但保护的工程基础设施仍然是主要的反应。在荷兰，对自然友好的措施和河流项目的空间的强烈趋势在过去几年里再次消退，最近政府的优先事项又回到了“安全第一”。总的来说，我们观察到传统防御策略的洪水管理选择具有很强的路径依赖性。国家机构通过专门知识或有影响力的报告进行的论述与地方在分配资源和规则方面的执行之间的差距说明，即使变革的过程似乎是激进的，但变革的结果基本上是持续的。例如，在英格兰，一份颇具影响力的土木工程师学会报告(2001年)建议，国家不应再继续单纯依靠防洪，可以更好地利用自然过程来管理洪水风险。该报告强调，只有更好地与自然系统合作，才能实现更可持续的洪水风险管理。它代表着人们接受了洪水无法预防的事实，以及面临洪水风险的社区必须学会与洪水共存。 Nevertheless, in the English Hull case study, where past flood events include the 1953 and 2007 floods, the physical setting has been a key factor in shaping the approach to land drainage and hard-engineered defenses, without which development in the area would not have been possible. In many cases, the argument of the local reality in terms of the need for development, specific geographical patterns, increased awareness of risk among local stakeholders could not influence the change toward a system-based approach.
防洪的粘性可以用堤坝效应(Burby 2000)或自动扶梯效应(Parker 1995)来解释。对防御基础设施的投资刺激了洪水易发地区的人类空间发展，这反过来又迫使水资源管理者持续投资于防御基础设施的维护和进一步发展(White 1945, Bubeck et al. 2013)。在本研究调查的案例研究中，这种堤坝效应也作为一个重要的解释因素出现。
技术专家联盟的核心信念
倡导联盟框架解释说，参与政策的行为者聚集在联盟中，这些联盟由想要影响政治和政策秩序的特定规范和科学核心信念和政策信念(Sabatier和Jenkins-Smith, 1993年)组成。一般来说，洪水防御理论和策略完全取决于国家行政部门或机构。这是一个高度以专家为基础的战略和政府驱动的政策。核心信念是特别强大的，因为作为在政策中致力于的基本原因，它们是非常不可能改变的(Sabatier和Weible 2007, Sabatier 2014)。洪水防御战略传统上是由公共行政部门，特别是国家一级制定的。除了瑞典(地方行政的重要性)和英格兰(多行动者制度)的情况外，在研究的每一个国家中，国家行政在专门知识方面占主导地位。关于技术专家的重要性，洪水防御的传统参与者有着共同的核心信仰体系。这有助于解释以技术为中心的政策体制的粘性，并说明为什么这是一个小的权力过渡。即使在行为者的范围不断增加的情况下，许多国家不仅缺乏其他政府部门的外部需要，例如空间规划或应急反应，而且缺乏民间社会的参与。
围绕技术专家的专业知识而组织的行动者联盟几乎没有为非政府组织或私营公司等非政府组织、公众咨询和参与防洪决策过程提供整合窗口的空间。我们把这种整合的极限解释为对变革的抵制。例如，波兰的防洪投资有时涉及公众参与程序，但更多情况下，它们导致了争议和抗议。抗议活动倡导邻避(NIMBY，不要在我家后院)的情绪，项目无视人民的利益，因为传统上的决策应该由专家来做。环保非政府组织试图填补公众参与的这一空白;然而，他们被国家行政和服务部门视为所有行动的刹车。在那些决策过程几乎没有公开性的国家，国防战略的主导地位是稳固的，这解释了对变革的抵制。那些政治体制更加开放、防洪控制较少的国家展示了公众参与的有趣例子，以及更激进的变化的例证。例如，在英格兰北部城镇皮克林，一个解决当地洪水风险的项目涉及组建当地重点(能力)小组。该项目通过引入知识协作共同生产的概念增强了利益相关者的参与(Lane et al. 2011)。 In 2007 the coproduction of knowledge model was practically tested in the town, the output of which was so successful that it resulted in implementation of viable local solutions to flooding (Whatmore and Landström 2011).
结论
风险认知的变化、气候变化带来的水文影响、城市不断扩张和参与挑战都给传统的防洪战略带来了越来越大的压力。beplay竞技本文对欧洲六个国家洪水防御战略的变化进行了探讨和比较。我们问战略是否正在转向一个不连续的情况，以及变化的过程在本质上是增量的还是激进的。
在每个国家，国防战略是治理安排的结果，其特点是一组特定的成分，包括参与者、权力和资源、规则和话语。这些安排受到若干事态发展的挑战:行政权力下放、财政限制、民主不足以及环境、发展和空间挑战。这种动态影响着国防战略，在所有国家，国防战略都在某种程度上变得更加广泛和开放，为地方、私人和个人的责任创造了更多的空间(而不是将权力和资源集中在技术官僚的国家手中)，并促进了更多样化的保护模式的论述。
然而，我们指出，洪水防御战略的变化在国家之间和国家内部是非常不同的。在过去的30-35年里，观察到的一些国家在参与者、规则、话语和资源方面明显地朝着变化的道路前进(比利时或英国)，而其他国家只在这些方面的一到两个方面发生变化(瑞典、荷兰、法国、波兰)。在所有国家，洪水防御战略发生的变化并没有导致FRM的中断，而是逐步发生的。防御措施仍然是每一个国家FRM的基本原则，也是保护人口和人类活动的第一方法。除了长期以来FRM多样化的英国，防守策略仍然占主导地位。但是，还辅之以其他措施，例如空间规划措施和灾害管理，以提供更有效率和有效的政策。因此，我们可以得出结论，FRM话语的兴起并没有导致洪水防御作为主要策略的替代。相反，它已经从单一战略转变为FRM框架内的中心战略。
洪水防御策略的粘性可以用路径依赖的因素来解释。这种路径依赖关系可以在参与者、规则和资源维度中找到。强有力的行为者联盟，以防洪为中心的稳固的制度设计，以及过去防洪投资的沉没成本，阻碍了向新的洪水风险战略的根本转变。
总之，我们认为，在一般水平上，传统的防洪作用仍然占主导地位;至少，它是洪水管理的基石。然而，洪水防御的位置正在逐渐改变。这些变化可以被定义为“弹性即抵抗”的适应性战略的一部分，而不是面向多样化洪水风险管理的真正的本质变化，因为这种变化通常是在对弹性和综合洪水管理的更广泛理解中推动的。
文献引用
亚历山大，M.， S.普里斯特，A. P.米库，S.塔普塞尔，C.格林，D.帕克，S.霍姆伍德，2015。英国洪水风险治理分析与评价。通过全面和协调一致的洪水风险治理，增强社会抵御能力．STAR-FLOOD财团。洪水灾害研究中心，米德尔塞克斯大学，英国。
贝克,美国1992年。风险社会:走向新的现代化．圣人,伦敦,英国。
贝克,美国2006年。生活在世界风险社会。经济和社会35(3): 329 - 345。http://dx.doi.org/10.1080/03085140600844902
布兰德，F. S.和K.贾克斯，2007。聚焦弹性的意义:弹性是一个描述性的概念和一个边界对象。生态和社会12(1): 23。(在线)网址://www.dpl-cld.com/vol12/iss1/art23/
布朗，J. D.和S. L.达默里。2002。英国洪水风险管理:整合社会和技术视角。英国地理学家学会学报27:412 - 426。http://dx.doi.org/10.1111/1475-5661.00063
Bubeck, P.， W. J. W. Botzen, H. Kreibich和J. C. J. H. Aerts. 2013。详细了解防洪评估对缓解行为的影响。全球环境变化23(5): 1327 - 1338。http://dx.doi.org/10.1016/j.gloenvcha.2013.05.009
波比，R. J. 2000。减少洪水灾害的土地利用规划:美国的经验。页6 - 18在d·j·帕克，编辑。洪水卷二世。劳特利奇,伦敦,英国。
Cheetham, M.， T. Mallet, E. Chastel, R. Tourment, P. Robustelli, P. Pelt. 2015。从Rhône建立一个抗洪水的弹性防御系统。水资源管理168(2): 74 - 84。http://dx.doi.org/10.1680/wama.14.00098
克拉布,a . 2008。符拉丹整体水beleid: van fluïde naar solid。[佛兰德斯综合用水政策:从液体到固体]。论文，安特卫普大学，安特卫普，比利时。
D 'Ercole, R.和P. Metzger. 2009。La vulnérabilité领土:城市环境下的新方法。欧洲地理杂志447.(在线)网址:https://cybergeo.revues.org/22022
D 'Ercole, J. C. Thouret, O. Dollfus, J. P. Asté。1994.Les vulnérabilités des sociétés et des espaces urbanisés:概念，类型学，分析模式。讽刺de géographie阿尔卑斯山82(4): 87 - 96。http://dx.doi.org/10.3406/rga.1994.3776
环境、食品和农村事务部。2016.洪水和海岸侵蚀风险管理方案．Defra,伦敦,英国。(在线)网址:https://www.gov.uk/government/publications/programme-of-flood-and-coastal-erosion-risk-management-schemes
环境、食品和农村事务部(Defra)和环境署，2014。利用自然过程降低洪水风险。科学报告的框架。报告SC130004 / R2。英国布里斯托尔环境署。
De Sherbinin, A.， A. Schiller，和A. Pulsipher. 2007。全球城市对气候灾害的脆弱性。环境和城市化19(1): 39 - 64。http://dx.doi.org/10.1177/0956247807076725
Ek, K, S. Goytia, M. Pettersson和E. Spegel. 2015。分析和评估瑞典洪水风险治理-适应气候变化?beplay竞技STAR-FLOOD财团，乌得勒支，荷兰。
欧盟。2007。欧洲议会和理事会2007年10月23日关于洪水风险评估和管理的指令2007/60/EC．欧盟，布鲁塞尔，比利时。
Folke, c . 2006。恢复力:社会生态系统分析视角的出现。全球环境变化16(3): 253 - 267。http://dx.doi.org/10.1016/j.gloenvcha.2006.04.002
C.福尔克，S. R.卡彭特，B.沃克，M.谢弗，T.查宾，J. Rockström。2010.弹性思维:集弹性、适应性和可改造性于一体。生态和社会15(4): 20。(在线)网址://www.dpl-cld.com/vol15/iss4/art20
绿色,即2002。理解NHS改革:从政策转移、社会学习和路径依赖的角度。治理15(2): 161 - 183。http://dx.doi.org/10.1111/1468-0491.00184
Hegger, d.l.t, P. P. J. Driessen, C. Dieperink, M. Wiering, G. T. Raadgever和H. F. M. W. Van Rijswick. 2014。评估洪水风险治理的稳定性和动态:一种实证说明的研究方法。水资源管理28:4127 - 4142。http://dx.doi.org/10.1007/s11269-014-0732-x
Hegger, d.l.t, C. Green, P. P. J. Driessen, M. Bakker, C. Dieperink, A. Crabbé， K. Deketelaere, B. Delvaux, C. Suykens。，J. C. Beyers, M. Fournier, C. Larrue, C. Manson, W. Van Doorn-Hoekveld, M. Van Rijswick, Z. W. Kundzewicz, and S. Goytia Casermeiro. 2013.欧洲洪水风险管理:星型洪水联盟国家的异同．STAR-FLOOD财团，乌得勒支，荷兰。
下议院环境审计委员会，2016。洪水:政府部门的合作。2016-17届会议第二次报告。英国伦敦下议院。
胡晓霞，J.霍尔，S.塞克。2014。太大而不能倒?中国基础设施系统对洪水风险的空间脆弱性脆弱性、不确定性和风险704 - 714。http://dx.doi.org/10.1061/9780784413609.072
土木工程师学会，2001。学会与河流相处:土木工程师学会主席委员会审查英格兰和威尔士洪水风险管理技术方面的最后报告。英国伦敦土木工程师学会。
考夫曼，M.， W. J. Van Doorn-Hoekveld, H. K. Gilissen和H. F. M. W. Van Rijswick. 2015。溺水的安全。分析和评价荷兰的洪水风险治理．STAR-FLOOD财团，乌得勒支，荷兰。
金登，1995。议程、替代方案和公共政策．朗文,伦敦,英国。
莱恩，S. N, N.奥多尼，C. Landström, S. J. Whatmore, N. Ward, S. Bradley. 2011。用不同的方法做洪水风险科学:用激进的科学方法做实验。英国地理学家学会学报36:15-36。http://dx.doi.org/10.1111/j.1475-5661.2010.00410.x
Larrue, C. Bruzzone, L. Lévy, M. Gralepois, T. Schellenberger, J. B. Trémorin, M. Fournier, C. Manson，和T. Thuilier. 2015。分析和评估法国洪水风险治理:从国家政策到地方战略．STAR-FLOOD报道，图尔，法国。
利,m . 1997。模型、方法和地图:比较与历史分析的理性选择。页面19-41在利巴赫和朱克曼，编辑。比较政治:理性、文化与结构．剑桥大学出版社，英国剑桥。
Luhmann: 1993。风险:社会学理论．Walter de Gruyter，柏林，德国。
Matczak, J. Lewandowski, A. chorykovsky, M. Szwed和Z. W. Kundzewicz. 2015。波兰的洪水风险治理:寻找转型国家的战略规划．STAR-FLOOD财团，乌得勒支，荷兰。
Mees, H.， C. Suykens, J. C. Beyers, A. Crabbé， B. Delvaux，和K. Deketelaere. 2015。分析和评估比利时的洪水风险治理:在一个城市化和制度复杂的国家处理洪水风险．比利时鲁汶大学安特卫普大学。
芒福德,l . 1961。历史上的城市:它的起源，它的转变和它的前景Harcourt, Brace & World，纽约，纽约，美国。
北，华盛顿，1990年。制度，制度变迁和经济绩效。剑桥大学出版社，英国剑桥。http://dx.doi.org/10.1017/CBO9780511808678
1994年11月,诉。下流的自然和城市:réflexion théorique sur la nature et le rôle du下流的城市空间。讽刺de géographie阿尔卑斯山82(4): 113 - 123。http://dx.doi.org/10.3406/rga.1994.3778
2004年11月,诉。接近风险。从亲近到联系。国际可持续发展杂志7(3): 273 - 286。http://dx.doi.org/10.1504/IJSD.2004.005958
奈，M.塔普塞尔，C.崔格-罗斯。2011.英国洪水风险管理的新社会方向:走向洪水风险公民?洪水风险管理杂志4(4): 288 - 297。10.1111 / j.1753 - 318 x.2011.01114.xhttp://dx.doi.org/10.1111/j.1753-318X.2011.01114.x
帕克，1995。英格兰和威尔士的河漫滩开发政策。应用地理15(4): 341 - 363。http://dx.doi.org/10.1016/0143 - 6228 (95) 00016 - w
Penning-Rowsell, E. C.和C. Johnson, 2015。权力的潮起潮落:英国洪水风险管理和规模政治。Geoforum62:131 - 142。http://dx.doi.org/10.1016/j.geoforum.2015.03.019
皮尔森,p . 1993。当结果变成原因:政策反馈和政治变革。世界政治45(4): 595 - 628。http://dx.doi.org/10.2307/2950710
皮尔森,p . 2000。递增回报，路径依赖，以及对政治的研究。美国政治科学评论94(2): 251 - 267。http://dx.doi.org/10.2307/2586011
萨巴蒂尔，2014年。倡导联盟框架(ACF)。页面49-57在L.鲍萨格特，S.雅克特，P.拉维内，编辑。公共政治词典。巴黎政治学院出版社，法国。
萨巴蒂尔，P.和H.詹金斯-史密斯。1993.政策改变和学习:倡导联盟的方法。韦斯特维尤，戴维斯，加利福尼亚州，美国。
萨巴蒂尔，P. A.和C. M.威布尔，2007。倡导联盟框架:创新和澄清。189 - 220页在p·a·萨巴蒂尔，编辑。政策过程的理论。韦斯特维尤，戴维斯，加利福尼亚州，美国。
施特雷克，W.和K.西伦，2005。超越连续性:对先进政治经济学动态的探索．牛津大学出版社，英国牛津。
范·塔腾霍夫，J.， B.艺术，P.勒罗伊，编辑。2000.政治现代化和环境。更新环境政策安排．Kluwer学术，Dordrecht，荷兰。
Van Veelen, P.， M. Voorendt和C. Van der Zwet. 2015。多功能防洪设施的设计挑战。评估空间和结构整合的比较方法。城市主义研究系列3(1): 275 - 292。(在线)网址:http://rius.tudelft.nl/index.php/rius/article/view/841
S. J.和C. Landström。2011.洪水学徒:让事情公开的练习。经济和社会40(4): 582 - 610。http://dx.doi.org/10.1080/03085147.2011.602540
怀特，1945年。人类对洪水的适应．芝加哥大学地理系，美国伊利诺斯州芝加哥。
维林，文学硕士和文学学士。2006。荷兰河流管理的话语转移:“深层”制度变革还是适应策略?Hydrobiologia565:327 - 338。http://dx.doi.org/10.1007/s10750-005-5923-2
韦林(音译)Crabbé。2006.低海拔国家水管理的体制动力。93 - 114页在B.艺术和P.勒罗伊，编辑。环境治理中的制度动力．环境与政策丛刊施普林格，Dordrecht，荷兰。http://dx.doi.org/10.1007/1-4020-5079-8_5
Wilkinson, m.e.， P. F. Quinn, n.j. Barber, J. Jonczyk. 2014。利用集水系统工程方法管理农村景观径流和污染的框架。全环境科学“，468 - 469:1245 - 1254。http://dx.doi.org/10.1016/j.scitotenv.2013.07.055
