研究，是特别节目的一部分走向更具弹性的洪水风险治理

改变了对空间洪水治理的知识要求

• 摘要
• 简介
• 研究设计
  • 政策安排框架中的知识维度
  • 荷兰洪水治理案例研究
• 荷兰空间规划政策的实施
  • 简介:荷兰安全方法
  • 不断变化的政策话语:河流空间项目
  • 新规:洪水损害赔偿问题
  • 不同的资源分配?第二个三角洲计划
• 结论和讨论
• 对本文的回应
• 文献引用

介绍

在过去的20年里，传统的“安全”措施已经失去了作为洪水治理策略的直接适用性。堤坝和防洪堤等安全措施降低了洪水发生的可能性，但它们不一定能降低风险(即洪水事件发生的概率和潜在后果)。相反，它们让洪水易发地区的价值积累起来，从而增加了发生灾难性洪水灾害的可能性，2005年的卡特里娜飓风(Hartmann 2009)生动地证明了这一点。决策者越来越多地将注意力转移到洪水治理中的“空间规划”措施(Klijn et al. 2008, Bubeck et al. 2012)。

空间规划或土地使用措施旨在将洪水的影响降到最低(Hall等，2003年，Pottier等，2005年)。它们通常包括一系列监管和定价政策，属于Hegger等人(2014)概述的两种“洪水风险管理策略”的范围:预防洪水和减轻洪水。在防洪方面，空间规划措施包括拓宽和加深河流，限制高风险地区的建筑活动，以创造更多的水的空间。在缓解洪水方面，空间规划措施的例子包括指定紧急蓄水区，以及使用监管或定价工具，鼓励开发防洪建筑结构(例如，通过抬高建筑物、使用防水的建筑材料和应用防洪的建筑模式)，以减轻洪水的损害。

将空间规划措施纳入传统的安全方法对洪水治理的现有安排有重大影响(Wiering和Immink 2006, Ward等人2013,Hegger等人2014)。学者们已经注意到这种政策变化所隐含的论述性转变(Wiering and Arts 2006)，指出空间规划通常需要更分散的治理结构(Johnson and Priest 2008, Meijerink and Dicke 2008)，并强调了空间方法下成本和收益分配的变化(Penning-Rowsell and Pardoe 2012, Paudel et al. 2015)。分析人士也经常强调，转向空间规划措施需要新的知识形式和组织(McDonnell 2008, Birkmann和von Teichman 2010, van Herk等人2011,Vink等人2013)。然而，在这一过程中实际出现了哪些新的知识需求，以及这些形式的知识是否能够以及如何能够在现有的安全安排中组织起来，目前还没有详细分析。因此，有关知识在洪水治理空间规划方法发展中的作用的可能障碍可能没有得到充分的理解。

关于知识在公共决策中的作用的文献通常强调，科学和政治之间的界限是模糊的，并开放辩论。正因为如此，知识是在这些边界的边缘而不是在科学领域的受限环境中共同生产的，这为政策行动者和科学家在知识生产过程中建立(战略)联盟创造了机会(Jasanoff 2004)。虽然在知识生产过程中科学和政策之间的相互关系已经被广泛地分析(例如，在“边界”或“桥梁”组织中[cf. Hahn等人2006,Rathwell和Peterson 2012])，但对于这种关系如何受到决策过程中其他制度因素的影响并形成的了解较少(Cash等人2003,Crona和Parker 2012)。

我的目的是帮助人们更好地理解知识在洪水治理中从安全到空间规划的转变中所起的作用。分析的重点是荷兰的一个案例研究，荷兰最近提出了空间规划措施，以拓宽荷兰洪水治理的传统特点——强大的安全范式。利用政策安排框架作为分析工具，我确定了在荷兰洪水治理中转向空间规划措施时出现了哪些新的知识需求，以及这些知识需求是否可以以及如何在现有的安全安排中(特征的科学-政策互动)组织起来。这些结论有助于为国际评估转向空间导向洪水治理策略的知识需求提供基础。

本文的组织结构如下。第二部分阐述了本文的理论和研究方法。第3节介绍了荷兰的案例研究。第4节提出调查结果并从国际角度讨论其相关性。

研究设计

政策安排框架中的知识维度

本文认为，从安全到空间导向的洪水治理策略转变是一个制度变迁的过程。制度是构建社会互动的模式(March and Olson 1989)，在政策领域，指的是政策问题被感知和采取行动的标准方式(Hajer 2005)。原则上，制度具有很强的路径依赖性;正如吉登斯(Giddens, 1984)所提出的著名观点，因为制度在每次受到影响时都会被复制，所以它们提供了稳定的结构，并往往会随着时间的推移而持续下去。然而，这种内部稳定性不断受到外部和机构驱动因素的挑战(Kingdon 1995)。外部驱动因素，如冲击事件(如洪水)或不断变化的政治意识形态，可能会破坏现有制度下适当性的逻辑。它们可能为变革打开一个“机会之窗”，有兴趣改变制度化环境的行动者可以战略性地利用这个机会。与此同时，这些变革的驱动力被制度所产生的内部稳定所抵消，而这些制度往往被既得利益者积极维护，以保持现状(Arts and van Tatenhove, 2004年)。制度变革通常包含一个复杂的过程，其中内部、外部和机构驱动力密切互动。

政策安排框架(PAF)为分析制度变化的基础过程提供了指导。政策安排可以被定义为“政策领域的内容和组织的临时稳定”(Van Tatenhove et al. 2000:54);因此，它描述了一个政策领域的内部制度结构。PAF区分了这个内部结构的四个维度。话语维度为政策领域提供实质;它指的是一种解释框架，通过这种框架来理解政策情况并采取行动(Hajer 2005:300)。话语维度连接成三个“组织”维度:行动者、资源和规则维度(Arts et al. 2000:57-65)。参与者维度表示通常参与(或不参与)决策实践的参与者组(及其联盟);它包括政策领域的“政治代理”。规则维度指的是“游戏规则”，它构建了策略领域中不同参与者之间的(相互)操作。 These rules can be formal (i.e., legally anchored) and informal (i.e., routinized practices). The resources dimension refers to the allocation of resources (e.g., decision-making power, financial resources, and knowledge) over different actors. This dimension encapsulates power in the Laswellian sense of “who gets what, when, and how.”

当政策领域中的这些维度稳定时——当既定的政策话语得到稳定的行动者群体、标准化的规则和实践以及可接受的资源分配的支持时——它们就形成了政策安排。然而，正如Arts等人(2006:100)强调的那样，政策领域的稳定只是暂时的，因为现有的政策安排不断受到外部和机构驱动的挑战。变化可以起源于政策安排的每个维度，但在一个维度上产生的变化可以引发其他维度的变化，从而导致制度变化。在这个过程中，政策安排的内部结构决定了每个维度上变化的机会和方向(Arts and van Tatenhove 2004:5)。虽然不同的维度是相互关联的，因此在这个过程中部分重叠，这个框架的主要贡献在于它强调了不同的“重点领域”的制度变化分析(Liefferink 2006:45-46)。与其将制度变迁理解为一个“包含”的过程，倒不如通过提请注意制度变迁的不同方面，同时强调它们之间的相互关系，来分析制度变迁的基础过程。

在PAF的讨论和应用中，知识通常被强调为理解制度动力学的一个重要因素(Arts等人2006:102,Hegger等人2012)。制度化的知识形式常常为现有的政策安排提供理由，但新的知识形式可能挑战这些安排所依赖的框架。在PAF中，知识通常被纳入资源维度，在资源维度中，知识被解释为行动者可以用来影响公共决策的(战略)手段之一(Arts等人，2000:60,Wiering和Immink, 2006:425)。然而，为了分析知识在制度变革中的作用(正如我所着手做的那样)，在PAF中强调知识作为一个单独的维度是有意义的，如图1所示。在这个精心编制的框架中，认识到知识是政策安排的一个独特但不可分割的方面，需要制度化和改变，并与巴基斯坦军事框架的所有其他方面有内在联系。我没有使用预先标记的类别来定义知识(例如，Maasen和Weingart[2005]将他们的分析限制在科学咨询委员会)，而是使用一种更基于经验和建构主义的理解，将知识视为参与决策过程的行动者所认可的专业知识(Jasanoff 2004)。

通过分析知识与框架的其他维度的关系，可以更详细地分析制度变化背后的科学-政策互动。首先，该框架可以帮助掌握知识如何构成政策安排的一部分，以及在制度变化过程中，知识如何与其他维度(即话语、行动者、资源和规则)变化。第二，它使评估制度变迁的影响成为可能;新的政策安排是否需要新的知识形式或组织，这些新的知识要求是否得到满足?本文在荷兰洪水治理转向空间规划措施的具体背景下，对这两个方面进行了研究。我分析了(a)荷兰洪水治理的政策安排(包括知识组成部分)是如何随着空间规划措施的转变而变化的，(b)支持这项新政策的新知识要求安排，以及(c)满足这些知识要求的程度。

荷兰洪水治理案例研究

荷兰比世界上任何其他国家都更依赖洪水安全措施来抵御洪水。荷兰的防洪标准是世界上最高的。虽然加强防洪系统仍然是应对洪水风险的关键战略，但自20世纪90年代末以来，空间规划措施已被纳入荷兰的洪水政策框架，以更好地应对气候变化的影响(Vis et al. 2003)。beplay竞技经过一个多世纪的防洪建设，这种对洪水的接受态度标志着现有治理路径的重大突破(Jong和van den Brink, 2013)。这一转变给荷兰的洪水治理组织带来了重大变化(Meijerink 2005, Bergsma et al. 2012)。因此，荷兰提供了一个有用的案例来审查随着实施空间规划措施而出现的新的知识需求。

从国际上看，荷兰的洪水治理是一个“极端”的例子。没有哪个国家的安全措施像荷兰这样深深地制度化了。根据Yin(2009:52)，极端案例研究可能有助于“揭示关于正常过程的见解”，这在“常见”案例中很难发现，恰恰因为它们提供了一个独特的机会，以全面和详细的方式研究研究对象。在洪水安全范式制度化程度较低的其他国家，洪水治理政策安排知识维度的变化程度可能没有那么极端，但来自荷兰的见解可能为评估其他国家转向空间规划措施管理的知识需求变化提供了基础。

在案例研究中，重点是荷兰国家政府推动的三个关键的空间规划政策。第一个是河流空间项目，该项目始于20世纪90年代末，旨在为荷兰国家景观中的洪水创造更多空间。这一政策逐渐成为荷兰洪水管理的新支柱之一。其次，分析了针对洪水损害推出私人保险计划的尝试。由于民营洪水保险的市场化基础存在较大阻力，导致其未能作为一种新的政策措施在地方层面上更加重视洪灾的缓解。三是2008年启动的“第二三角洲计划”采用了“多层次安全”的概念，以振兴荷兰的防洪工作，强调了防洪空间规划作为国家洪水管理战略的一部分的重要性。

对于每一项政策，下一节将重建其(洪水保险:接近)实施的决策过程。讨论政策措施的议会辩论文本被用作主要数据来源。参与决策过程的关键行动者(例如咨询或管制组织)的报告和声明补充了这些数据。在这些重构的基础上，考察荷兰洪水治理的政策安排在决策过程中是如何变化的，这些变化产生了哪些新的知识要求，以及这些要求是否得到了满足。

荷兰空间规划政策的实施

简介:荷兰安全方法

超过50%的国家地表低于海平面，约70%的财产位于这些地区(van der bruge et al. 2005:164-176)，洪水可能会对荷兰造成巨大的后果。因此，洪水一直被认为是一种集体风险，而防范这种风险则是一种集体责任。荷兰的洪水保护是一项公共责任，严重依赖政府资金，并具有集中决策结构的特点。虽然重要的管理任务被下放给地区水务委员会，但防洪的政策目标和目标在国家一级由主管部门(交通、公共工程和水管理部[V&W];在2010年更名后，它现在被称为基础设施和环境部。例如，水务委员会管理当地的水系统，以支持洪水安全标准，但这些标准是在国家一级制定的。损害赔偿在很大程度上也是国家的责任;在发生大洪水时，荷兰政府通常会赔偿私人损失。

工程专业知识构成了这个政策领域的主要知识来源(Heezik, 2007)。这一领域的政策是与国家水利管理局(一个以工程专业知识闻名的中央水利管理机构)和其他技术知识机构密切合作制定的。荷兰的工程知识具有很强的宏观经济成分;根据洪水发生的概率，工程师通常会计算出“最优”的防护水平，以确保从长远来看，防洪的好处大于成本。自20世纪70年代以来，生态学专业知识已被纳入荷兰洪水治理的额外知识来源。自“生态转向”以来，荷兰的洪水治理不仅因其开创性的工程技术而闻名，还因其决策的“圩田模式”而闻名，在决策过程中，不同的(经济、安全和生态)因素被纳入决策过程(Disco 2002)。例如，自20世纪90年代以来，Rijkswaterstaat就有意尝试将生态专家也纳入其组织结构(Van den Brink 2009)。

不断变化的政策话语:河流空间项目

20世纪90年代，荷兰人被一系列(临近的)洪水事件所震惊。1993年，默兹河在南部的林堡省决堤，淹没了该省五分之一的地表。这场洪水使70多万处房屋被淹没，其中许多房屋建在冬季河床的未筑堤地区。1995年发生了类似的情况。虽然避免了一场大的洪水灾难，但对它的预期导致了荷兰历史上最大的疏散项目之一。在20世纪90年代末和21世纪初，一系列极端降雨在全国各地引发了多次洪水，造成农作物和财产损失。

对1993年洪水事件的直接反应是典型的荷兰式的。在议会中，这一事件被称为需要“民族团结”的“环境灾难”(Kamerstukken II 1993/1994)一个: 5)。1995年，《大型河流三角洲法》(Delta Act Large Rivers)颁布，以加快河流地区堤防的加固。然而，尤其是在1995年的洪水之后，这种反应也受到了批评。在一定程度上，这些批评是由于人们越来越意识到气候变化的影响。beplay竞技国家水资源管理局和水务委员会下属的国家和地区水资源管理专家认为，在一个继续允许洪水易发地区发展的社会，他们面临着在更极端的气候中抗击洪水的艰巨任务。尽管在历史上，这些工程专家一直呼吁建造更坚固的防洪堤来阻挡洪水，但现在他们开始主张应该留出更多的空间来泄洪。例如，21世纪水管理咨询委员会的一份有影响力的报告提出了这一愿景，该委员会被任命探讨荷兰水管理的未来挑战，其六人董事会包括三名工程师(水务委员会21e eeuw 2000)。

在荷兰议会，这种观点也开始盛行。堤防加固被批评为具有“不可持续的特性”，因为它只是在面临洪水风险时建立价值(Kamerstukken II 1996/1997)一个: 3)。延长这一做法被认为是“不经济”的(Kamerstukken II 1996/1997年一个: 3)。在国家水资源局的积极支持下，议会于1996年通过了一项新的河流政策指导方针。根据这一指导方针，荷兰政府试图通过在国家景观中给予这些河流更多空间来增加该国主要河流的泄洪能力。为了实现这一目标，该指导方针限制了在河流冬季河床的建筑活动。只有在与河流有关(如航运)或代表重大国家经济利益的情况下，才允许进行新的开发，而且冬季河床的建筑必须符合一定的安全标准，以尽量减少潜在的损害(VROM和V&W 1996)。

“河流空间”政策被认为是成功的。2006年，荷兰政府将这一政策纳入了《空间规划关键决策》，通过该决策，荷兰政府指定并资助了一些河流拓宽项目。这些发展得到了新的欧洲政策的支持，如2000年的《水框架指令》和2007年的《洪水指令》，要求成员国在水和洪水治理中采用更“综合”的方法，明确考虑生态价值。在荷兰，这一生态组成部分已经被荷兰国家水资源管理局和水务委员会纳入，因此生态改善成为空间河项目的重要补充理由。

虽然河流拓宽取得了成功，但1996年政策指导方针所施加的规划限制却被认为过于繁重，特别是对希望利用河床进行经济活动的当地社区而言。1996年的指引已于2006年修订为新的大型河流政策指引，撤销对冬季河床发展的安全要求(2006年V&W及VROM)。相反，2006年的指南强调了项目开发商和业主的个人责任，采取必要的预防措施，以应对洪水的潜在影响(V&W和VROM 2006:7)。洪水保险被提议作为协助公民和企业履行这一新责任的一种手段(Kamerstukken II 2005/2006)一个)．

在河流空间政策的制定过程中，关于气候变化影响的新见解挑战了现有的关于洪水的政策话语。beplay竞技在这种新的背景下，结构防洪不再被认为是一种有效的解决方案。相反，需要空间规划措施来确保荷兰三角洲的安全生活条件。尽管在这方面实施的“河流空间”政策显著改变了荷兰洪水政策的内容——它们将重点从抵御洪水转移到适应洪水——但这些政策本身是通过政策制定者和制度化的工程专家之间的密切合作制定的，其国家成本效益分析不再仅仅用于确定最佳的防洪水平，现在也用于确定经济有效的土地利用方案，以在国家景观中为水创造更多空间。由于这些成本效益分析仍然侧重于长期的成本效益，荷兰洪水治理的组织结构基本保持不变。洪水仍然通过自上而下的(河流和景观)工程解决方案来处理，这些关键责任分配给国家政府，指定河流拓宽区域，为河流项目提供资金，并确定这些区域可以使用的条件。

新规:洪水损害赔偿问题

与许多其他(欧洲)国家的洪水保险不同，在荷兰，中央政府通常会为个人在洪水事件后的损失买单。截至1995年，政府损害赔偿通过针对不同群体的不同行政安排提供。例如，农业部为农民安排损害赔偿，经济事务部赔偿私营企业的损失，个人水灾损失通常由内政部补偿。虽然这被普遍认为是一种合理和公平的办法，使政府的损害赔偿符合受影响群体的具体需要(Kamerstukken II 1993/1994年)b, 1994/1995一个)，但20世纪90年代和21世纪初反复发生的洪水挑战了这种做法。一方面，有人质疑这些安排的专一性和临时性(Kamerstukken II 1995/1996年)。另一方面，这种做法被认为对荷兰政府施加了一种道德压力，要求其在每次洪水来袭时进行赔偿，由于气候变化导致洪水风险变得更具结构性，这种义务已不再成立，不仅因为它将变得无法承受，而且还因为它减少了在地方一级采取减轻损害措施的动机(Kamerstukken 1994/1995)beplay竞技b)．

在1993年和1995年洪水后关于损害赔偿的讨论中，洪水保险经常被提议作为改进荷兰损害赔偿现有安排的一种手段(Kamerstukken II 1994/1995年)c，d)．洪水保险不仅提供了一种更有秩序的损害赔偿方法，因为它是在固定的规则下运行的，它还将激励在地方一级实施减少损失的措施，因为这些措施将相应地降低风险和保险费。内务和王国关系部与V&W部一起起草了各种建议，为荷兰的洪水损失建立一个保险计划。

然而，这些建议总是遇到很多阻力。例如，1995年，一项以法国的模式为基础的实施公共-私人洪水保险计划的法案草案遭到国务委员会的尖锐批评，因为它与国家政府维护荷兰生活环境质量的宪法义务相冲突(Kamerstukken II 1995/1996)。在政治家中，一般的立场也是，洪水损害赔偿涉及国家团结的问题，不应该留给市场，而应该由议会解决(Kamerstukken II 1995/1996)。

1998年，一项新的损害赔偿法(“WTS”)作为中间解决方案被采纳。这项法律旨在平衡法律安全、民族团结和个人责任的目标(Kamerstukken II 1996/1997年)c)．提供法律保障的办法是具体规定可以启动法律的条件，即在发生大规模的河流洪水或类似规模的事件时。通过保留负责部长在个案基础上确定具体赔偿规则的自由，确保了全国团结。个人责任通过只安排部分赔偿和排除合理可保或可归因于粗心行为的损失来解决。

这项法律的适用备受争议。该法律在1998年启动了两次，但当1999年发生类似的洪水事件时，由于该地区现在的结构性洪水和预期性洪水，决定不启动该法律(Kamerstukken II 1998/1999年)一个)．此外，对每个案件修订了赔偿规则，但仍然对不同群体作出了不同的损害赔偿安排(Kamerstukken II 1998/1999年)b, 2000/2001)。许多人声称该法律未能提供减少损害的预期财务安全和激励(例如，Faure和Hartlief 2001, Botzen和Van den Bergh 2008)。尽管如此，政府继续强调当地行动者(社区、公民)应对小规模洪水事件的责任;在一些政策声明和文件中强调，国家政府只有在发生大规模的、对社会造成破坏的洪水灾害时才有合法的作用(CIW 2004:7, Kamerstukken II 2005/2006)b: 1)。荷兰政府还继续寻找机会实施洪水损害保险计划(Kamerstukken II 2005/2006年)b, 2013/2014)。然而，尽管2003年建立了一项农业降雨保险计划，但迄今为止，推出洪水损害一般保险计划的尝试基本上失败了(Kok et al. 2014)。

新的损害赔偿法强调，在发生洪水的情况下，地方各级行动者有责任承担自己的责任，并采取必要的预防措施来减轻这种风险。令人惊讶的是，在制定政策的过程中，几乎没有引进新的专业知识来支持这种新的洪水损害赔偿责任安排。荷兰主要知识机构的地理和空间经济部门(如Wolsink 2006, Vrijling et al. 2008, Aerts和Botzen 2011, Seifert et al. 2013, Kok et al. 2014, de Moel et al. 2014, Paudel et al. 2015)分析了在荷兰实施洪水保险计划的机会和缺陷，虽然这些文献强调了在荷兰高度集中和严格监管的水资源管理和空间规划环境中，从中央到地方的责任转移所带来的困难，但这一知识并没有进入决策过程。工程专业知识仍然是政策领域的主要知识来源，重点仍然是关于效率和团结的国家层面的考虑。由于这种以国家为重点的做法，将责任转移到地方一级的实际后果并不总是得到承认。例如，在关于洪水保险的政策讨论中，个人实际上可以做些什么来减少他们遭受洪水风险的问题从未被提出，这也忽略了许多与个人如何做这些事情有关的问题，甚至在荷兰严格监管的空间规划结构中是否允许这样做，以及谁将为这些措施提供资金等问题。

不同的资源分配?第二个三角洲计划

2007年，第二次三角洲委员会——第一次三角洲委员会是在1953年灾难性的洪水之后成立的——被任命来分析洪水保护系统的状态。该委员会的成员包括一名经济学家、一名土木工程师、一名气候专家、一名景观设计师和一家大型疏浚公司的董事。该委员会的一个主要结论是，荷兰的防洪系统不仅没有达到目前的标准，而且这些标准太低，无法为气候变化的影响做好充分的准备。beplay竞技该委员会2008年的报告为荷兰的洪水治理敲响了警钟(Verduin et al. 2012)。

随着2008年启动的第二个三角洲计划，荷兰政府打算重建荷兰的防洪系统。该计划概述了国家的水资源目标和具体的政策战略。该方案采用的原则是“多层安全”。这一原则由水管理专业人士提出，将三个“安全层”区分为荷兰制定洪水政策的三大支柱:第一层防洪、第二层防气候空间规划和第三层应急管理(Meijerink和Dicke 2008)。在第二个三角洲计划中，荷兰政府制定了所谓的“三角洲决策”，在实践中体现了这种多层次安全的原则。

三角洲地区关于水安全的决定被作为主要支柱提出，呼吁在重新评估国家洪水保护的成本和效益的基础上修订荷兰安全标准(VenW, VROM, LNV 2009)。这项重新评估是由工程机构Deltaris的经济学家领导的一组专业人士进行的。该小组开发了一种计算荷兰“经济高效防洪标准”的新方法，该标准被定义为进一步的堤坝加固投资超过减轻洪水损害所获得的收益的点(Eijgenraam et al. 2014)。考虑到成本效率(Kamerstukken II 2010/2011, 2011/2012, 2013/2014, 2015/2016)，这种新的规范计算方法在2015年被议会采用。使用这种新方法，现有的安全标准——仍然源于1953年——将以成本效率为原则重新计算和重置。因此，在人口较多或有很大价值需要保护的地区，标准将设置得较高，而在中、低风险地区，标准将设置得较低(三角洲计划2015:16)。最重要的是，政府宣布，荷兰公民将获得平等的基本安全水平，即每年死于洪水的几率不超过1:10万，这是世界上任何其他国家都无法达到的标准。

Delta的另一个决定关注的是空间适应性。该决定概述了空间规划措施，以减少洪水事件的影响，并在此解决第二层和第三层安全。虽然空间规划措施被认为是一种明智的政策策略，但它们的重要性在中、低风险地区尤为突出，这些地区的结构性洪水保护成本与它们所保护的价值相比不合理(Kamerstukken II 2015/2016)。此外，第二三角洲计划(2014:8)指出，由于荷兰的空间规划部门是地方组织的，空间规划措施需要“共享所有权”和“自我监管”。通过转发中低风险地区的空间规划措施，期望这些地区的个人和企业做出更大的贡献。

以Deltaris集团实施的第二三角洲项目为例，通过洪水保护或空间措施保护一个地区的选择是基于国家成本效益分析。在这种国家一级的重点下，政策选择的地方一级影响在政策讨论中并不总是得到明确的认识。经济合作与发展组织(OECD, 2014)的一项评估得出结论称，荷兰公民对他们所面临的洪水风险不甚了解，因此也没有做好充分的准备。只有在此之后，才出现了一些关于公民在荷兰洪水治理中的作用的讨论。然而，这些讨论集中在向公民通报他们在洪水期间可以采取的紧急救援措施的必要性，而不是通过空间规划措施在防止洪水破坏方面发挥的作用(Kamerstukken II 2013/2014年和2015/2016年)。

结论和讨论

我仔细研究了知识在荷兰从安全到空间规划措施的转变中所起的作用，作为洪水治理中以空间为导向的政策方法这一更广泛的国际趋势的一个例子。我详细阐述了政策安排框架，其中知识维度是政策领域制度结构的组成部分，以分析(a)在荷兰洪水治理转向空间规划措施期间，政策安排及其知识维度发生了怎样的变化，(b)这种变化的政策安排是否需要新的知识形式，以及(c)这些新的知识形式在现有的制度结构中能够组织到何种程度。本节通过回答这三个问题来提出分析的结果，并简要地从国际角度反映了这些结果。

首先，我的分析为20世纪90年代荷兰洪水治理从安全转向空间规划措施提供了“起点”，当时制度化的工程专家在他们对荷兰水治理的考虑中纳入了关于气候变化影响的新见解。beplay竞技这些工程专家在安全措施下肩负着保护荷兰免受洪水侵袭的责任，但他们认为，由于洪水易发区的无端发展和气候变化，这种责任正日益受到威胁。beplay竞技他们开始认为，集体防洪不再是应对气候变化影响的充分解决方案，因为这些防洪结构允许在保护区建立价值，这增加了未来洪水造成的破坏。beplay竞技一种新的政策话语出现了，其中洪水被理解为空间规划选择的副产品，部分产生的风险。在这种新的政策话语下，新的规则被提出。在荷兰，工程和宏观经济专业知识越来越多地用于寻找调整空间规划结构的最优解决方案，而不是专注于寻找结构防洪的最佳(成本效益)安全标准。为了实施这些解决方案，将一些决策和管理责任下放到制定空间规划政策的地方一级。“河流空间”和“第二三角洲”项目赋予了外堤和中低风险地区的个人、企业和当地社区采取预防洪水措施的新责任，而WTS通过将政府损害赔偿的可获得性和水平与一个地区的洪水结构和预期特征联系起来，强调了这些地方层面的责任。

这篇简短的总结描述了荷兰空间规划措施的转变不是一个完全的转变，而是一个渐进的制度变化过程，在这个过程中PAF的不同维度相互变化。在此过程中，针对制度化工程专家关于气候变化影响的新主张，形成了新的洪水政策话语，提出了新的规则，政策领域出现了新的责任和成本分配。beplay竞技然而，行动者和知识维度基本保持不变;政策解决方案仍然是与荷兰工程专家密切合作制定的，政策解决方案继续依赖于他们的宏观经济工程专业知识。这突出了荷兰洪水治理中科学-政策互动的强烈路径依赖性。

其次，分析表明荷兰洪水治理的新政策安排对决策过程提出了新的知识要求。工程专业知识很好地符合中央集权的治理结构，这是荷兰洪水治理安全方法的特点。洪水治理策略的合理性与国家的成本效益平衡有关，政策选择对特定群体可能产生的负面影响总是通过额外的临时民主决策来处理。然而，由于空间规划措施分散了洪水治理的责任，因此需要预先评估这些措施对地方一级行动者的影响，以确定潜在的障碍和地方行动者有效履行其责任的需求。例如，当地行动者可以采取哪些措施来做出抗洪选址选择或对其建筑进行防洪，采取这些措施的成本是多少，当地行动者是否有足够的财政资源、知识和决策空间来在荷兰实际实施这些措施?

第三，这一分析结果表明，荷兰洪水治理中难以组织对“本土化”政策知识的需求。空间规划政策是在决策者和制度化的工程组织(Deltaris rijkswaterat)的密切合作下制定的，因此，空间规划政策的合理性主要取决于其国家成本效率。过去二十年来，地理学家和行为经济学家一直在讨论荷兰洪水治理中实施空间规划措施的可能性和潜在影响，但他们的知识并没有进入决策过程。为了解释这一问题，该分析指出，在荷兰的洪水治理中，制度化的科学-政策互动具有很强的路径依赖性。这种路径依赖阻碍了新类型专家的纳入，从而在决策过程中组织新形式的知识，这是荷兰转向空间规划措施的基础。

从国际角度来看，我的发现强调了安全机构知识库多样化的重要性，以促进在洪水治理中转向空间规划措施。安全方法通常依赖于工程专业知识，这些专业知识以国家为中心，很好地符合安全机构的集中责任结构的特点。空间规划措施倾向于将治理责任转移到地方层面。为了在新的空间洪水治理方法中找到国家和地方层面责任之间的良好平衡，需要新的知识形式来洞察空间规划措施的地方层面政策含义。荷兰的案例研究结果表明，由于工程师和决策者在应对洪水的安全方法下形成的制度化的科学-政策互动的强大影响，可能很难组织这些新的知识形式。在PAF中对知识维度的明确认识有助于识别和理解这一挑战。然而，荷兰提供了一个“极端”的例子，从强大的“洪水安全教条”转向空间规划措施。在进一步的阐述中，该模型可以应用于安全方法制度化程度较低的国家环境，以分析是否出现类似的挑战。

文献引用

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