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以下是引用本文的既定格式:
范布伦，A.， G. J.艾伦，J. F.华纳，2016。荷兰三角洲的路径依赖和政策学习:在荷兰走向更有弹性的洪水风险管理?生态与社会(4): 43。
https://doi.org/10.5751/ES-08765-210443
研究，部分进行了专题介绍迈向更具弹性的洪水风险治理

荷兰三角洲的路径依赖和政策学习:在荷兰走向更有弹性的洪水风险管理?

1鹿特丹伊拉斯谟大学，2Deltares，荷兰，3.瓦赫宁根大学

摘要

荷兰的洪水管理政策在很长一段时间内以保护为导向。然而，在过去10年里，以风险为导向的方法取得了进展，2009年在国家水计划中引入了多层安全的概念。从那时起，专注于抵抗的主要政策联盟发现自己在与越来越多强调抗疫能力重要性的群体竞争。在这篇论文中，我们分析了荷兰洪水风险管理政策学习的过程，朝着更有弹性的范式发展，以及在政权变化和稳定方面产生的结果。为了理解实际的变化程度，我们揭示了当前洪水政策制度的路径依赖机制，以及它们如何从制度变化的角度影响政策学习的影响。我们得出结论，路径依赖的特定机制，例如竞争联盟之间现有的权力不对称和洪水政策的复杂复杂性，阻止了制度变革，但不能阻止关于弹性的思想慢慢获得更大的影响。
关键词:洪水风险管理;制度变迁;路径依赖;政策学习;弹性

引言:解释荷兰洪水风险管理的渐进变化

荷兰以其悠久的防洪历史而闻名(Mostert 2006, Verkerk和Van Buuren 2013)。荷兰政府对1953年的大洪水作出反应，制定了一项庞大的结构措施计划，以提高防洪能力。中国还制定了详尽的防洪标准，并将其纳入国家法律法规。在20世纪90年代，洪水风险管理的主要方法是将重点放在结构防御上，以防止国家遭受洪水(Vis et al. 2003)。许多作者强调了荷兰洪水管理方法的连续性，将其标记为制度惯性(Van den Brink and Meijerink 2006)，只有“话语转移”(Wiering and Arts 2006)，政权稳定性(Van Buuren et al. 2015)一个)，或路径依赖，因为过去在结构防御基础设施方面的投资(Hegger et al. 2016)。然而，在1993年和1995年两次接近洪水的事件之后，随着政治对景观价值、生态和自然恢复的日益重视，土地使用规划重新回到了洪水风险管理政策议程上(Immink 2007, Pols等人2007,Warner等人2013)，并导致了2000年的“河流空间”计划。

尽管仍有争议，后一个方面已经在荷兰的水政策中获得了动力。荷兰国家水资源计划(公共交通和水利部2009年)引入了多层安全作为洪水政策框架。多层安全(MLS)结合了洪水风险管理的三个“层面”的措施:洪水防御、空间规划和灾害以及危机管理。

因此，有迹象表明，荷兰洪水风险系统，尽管其路径依赖，正在逐渐改变。这似乎是政策学习的结果，因为传统方法的局限性越来越明显(成本越来越高，执行问题越来越多)，气候变化的潜在后果，如海平面上升和更高的河流排放量被提上了政治议程。beplay竞技当前的洪水风险管理系统表现出许多技术、文化、金融和制度上的路径依赖特征。这不仅使政策学习变得非常困难，而且尤其阻碍了从学习到改变甚至系统转型的步骤(Pahl-Wostl et al. 2013)。路径依赖似乎在荷兰洪水政策领域尤为根深蒂固。但直到现在，我们还不知道这种路径依赖是如何影响学习和改变的过程的。这也是一个高度相关的理论难题:在研究政策动态时，如何结合关于稳定和变化的思想，以及如何理解路径依赖的作用，这一概念经常被指责无法解释变化(Kay 2005, Peters et al. 2005, Howlett和Cashore 2009)。

在本文中，我们分析了荷兰洪水风险管理的逐步政策转向更有弹性的范式，以及在政权变化和稳定方面产生的结果(Wison 2000)。为了理解实际的变化程度，我们揭示了当前洪水政策制度的路径依赖机制，以及它们如何从制度变化的角度影响政策学习的影响。

在洪水风险管理方面更有弹性

弹性是处理意外情况的能力，当危险变成危险，并抵抗其影响(Wildavsky 1985)。它是接受一个系统不可能是故障安全的;它是接受可管理的风险，使系统“安全失效”。在某一政策领域引入弹性概念将“需要新的人类行为形式，从控制系统变化的愿望转变视角，假设是稳定的，在面对突变频率增加的情况下维持和生成社会发展的理想路径”(Folke etal . 2005:443)。

弹性的概念有许多不同的定义和解释(Brand和Jax 2007)。就本文而言，我们认为采用更具建构主义的弹性方法有好处，可以考虑在建立弹性中发挥作用的更多关系和制度问题，如学习和路径依赖(Pahl-Wostl等人，2013,Sjöstedt 2015, Stone-Jovicich 2015)。在荷兰洪水风险管理部门，从工程角度对弹性概念进行了广泛研究(Vis等人，2003年，de Bruijn 2004年，Klijn等人，2004年，Mens等人，2011年)。荷兰在纽约(Aerts 2014)和德国莱茵盆地(Becker et al. 2015)等荷兰以外地区领导的复原力和洪水风险管理研究也是如此。在荷兰，弹性思维只被勉强接受，这尤其体现在河流管理的谨慎范式转变上，即为河流提供更多空间(Van Buuren et al. 2015)b)．

今天，这种斗争反映在支持多层方法(即洪水基础设施、土地使用规划和危机管理)的人与那些推理不可避免地倾向于只依赖堤坝和风险评估的人之间的斗争中(Jongejan et al. 2012)。尽管越来越多的人认识到有必要照顾剩余洪水风险，并增强社会和空间弹性，但荷兰洪水风险管理的主要原则是“预防胜于治疗”和“安全胜于遗憾”。该领域的制度路径依赖阻碍了向更具弹性的洪水风险治理的转变。

分析策略稳定性:路径依赖的要素

与西欧其他国家一样，荷兰似乎已经从洪水防御转变为洪水风险管理。一个有说服力和广泛传播的故事情节是，世纪之交的洪水事件表明了制度和技术安排的无效，并迎来了“为河流腾出空间”的洪水风险管理方法(K. Krieger 2013，未出版的手稿)．然而，克里格指出，对英国和德国来说，这种看法过于简单。历史起着重要的作用。克里格认为，制度变量，特别是一系列的标准、程序和结构，可以解释德国和英国洪水管理者做出的不同选择，并敦促对拥有其他国家传统的荷兰和法国进行类似的分析。这些挑战对荷兰来说意义重大;在高度暴露、人口密集的荷兰，制度遗产甚至比德国更能显示出强大的“粘性”。

路径依赖的概念似乎确实有助于解释荷兰洪水政策的稳定性。对路径依赖的关注是对忽视记忆、历史(尤其是在经济学中)趋势的一种回应，尽管它同样是对复杂系统中社会可工程性错觉的一种解药。

许多人讨论了这个概念的优点和缺点，解释了为什么政策似乎抗拒变化，以及为什么新政策通常更相似(Wilsford 1994, Pierson 2000, Kay 2005, Peters等人2005,Howlett和Cashore 2009)。基于Arthur(1994)的开创性工作，Pierson(2000)提出了路径依赖(制度化的政策理念、结构和方法)似乎是公共政策的一个重要特征的主要原因，他将其总结为“收益递增”。一旦进入一条道路，离开它的成本太高，不可能成为一个合理的选择。进化系统“对初始条件很敏感[…]一旦系统“选择”了一个分支而不是另一个分支，并沿着这条路径走了足够远，它就会稳定下来，系统就会进入新的进化路径”(Reed and Harvey 1992:363-364)。

Pierson(2000)认为，政治的四个特征使得路径依赖尤其普遍:制度的保守性，制度的高密度制造了进入壁垒，权力不对称是自我强化的，而政策环境的复杂性阻碍了学习。政治家通常希望约束他们的继任者，他们被迫通过从“未来菜单”中删除某些选项来约束自己(Pierson 2000:262)。他进一步强调，提高效率的竞争机制(例如在不同的政策范式之间)和学习机制缺乏或薄弱;政治行动者的时间范围缩短;政治制度中普遍存在的强烈现状偏见，也导致了政策和政治的路径依赖。

在防洪领域内，既存在制度和政策的路径依赖，也存在所采取措施的路径依赖。Geels(2004)将其称为度量的“硬度”，这与它的物理结构有关，但也与经济方面有关，例如沉没成本。Gerrits和Marks(2008)展示了通过堤坝进行防洪的最初选择，也开始了一个收益增加的过程，这使得几乎不可能离开这条特定的道路:由于堤坝的沉没成本及其与景观功能几何形状的强烈相关性，基于堤坝的防洪仍然比其他选择便宜得多。过去的选择导致了对更先进技术投资的恶性循环，减少了“软”洪水管理形式的空间(Wesselink et al. 2015)。

分析政策变化:复杂系统中的政策学习和变化联盟

尽管一些作者批评路径依赖理论(Kay 2005)无法解释政策变化和决定论的陷阱，但其他作者依赖路径依赖理论来分析政策变化(Peters et al. 2005)。路径依赖理论(作为历史制度主义方法)关注政策领域的制度组成部分。尽管制度可能是僵化的，但在思想和话语层面，似乎有更大的(增量的)变化空间。然而，政策理念比制度更容易改变的假设已被证明是有争议的。彼得斯等人(2005)强调，很大程度上的稳定性来自于对主导政策范式下的主要政策思想的明显共识。Sabatier(1993)认为，政策之所以能够持续，主要是因为支撑政策的共同政策信念能够持续。政策过程中的参与者不愿放弃他们的核心信念，尽管他们可能愿意放弃更多的外围信念，以坚守核心。反过来，这些霸权思想可能是由声望和物质资源、铭刻在荷兰风景中的非常明显的基础设施以及保持这种方式的部门利益所支撑的。但它们是一成不变的，还是有进步的洞察力?

Ingram和Fraser(2006)采用了Sabatier(1993)的政策学习概念，区分了路径依赖制度背景下的八种政策变化来源。为了我们的目的，我们注意到，它们含蓄地区分了直接的观念变化(例如，由于之前政策的明显失败，科学的作用和新政策形象的出现而导致的变化的正反馈)和间接的观念变化(由于新场所的安装或发现，以及政策网络组成的变化和新参与者的进入)。这两种概念变化出现在一个策略子系统的上下文中。外部系统事件与观念变化的潜在来源同样重要:社会经济条件、公众舆论、系统性执政联盟和其他子系统的变化都可能成为变化的重要触发因素(表1)。

学习的结果:政权的改变

要了解政策学习是否会导致持久的实践和惯例的改变，有必要了解学习是否会导致制度变化:政策领域制度结构内的变化、责任和资源的分配、(金融)游戏规则和监管程序(Wison 2000, Menz和Vachon 2006)。按照Streeck和Thelen(2005)的类型学，我们可以区分变化的过程和制度变化的结果(表2)。

我们分析了荷兰洪水风险领域内的政策学习，导致的政权变化，以及解释这些结果的路径依赖机制。我们对路径依赖的来源不太感兴趣，更感兴趣的是这些(潜在的)来源实际上如何在阻碍基本制度调整方面发挥作用。通过分析这些来源，路径依赖在实践中的作用和对学习和制度变革的影响变得清晰起来。

方法

2012-2015年期间洪水风险管理领域的一系列政策分析研究形成了本文(van Buuren和Ellen 2013年，Ellen和van Buuren 2014年，van Buuren等人2015年b)．在这些研究中，我们采访了30多名直接参与的演员。他们是国家、地区和地方各级的专家、公务员和负责当局(van Buuren和Ellen 2013年，Ellen和van Buuren 2014年，van Buuren等2015年b)．此外，还进行了一项调查(Ellen et al. 2013)。此外，我们积极参与专家、从业者和官员之间的各种会议，讨论多层安全问题。在2012年至2015年期间，组织了10多次互动会议，讨论多层安全(MLS)的概念。这些互动会议的重点是MLS概念的制度、法律、财务和社会可行性。国家、区域和地方各级的政策制定者以及从业人员和科学家都参与其中。2012-2014年的早期会议是与上述利益攸关方就政策和制度安排的设计而组织的(Ellen和van Buuren 2014)。我们能够组织和/或观察这些会议，以及主要参与者对引入MLS提案的反应。此外，我们还分析了其他作者汇编的二手资料:对转型期荷兰洪水管理制度的现有描述(Van der Brugge 2009, Immink 2007)，对洪水风险管理改革辩论的贡献(Van der Most 2010)，以及各种专业互联网论坛。我们利用了我们的一些研究生的贡献，他们在这个主题上进行了msc级别的论文工作(van Zuijlen 2012, van der Horst 2013)。 In addition, two pilot projects in the west of the Netherlands (city of Dordrecht, and the Island of Marken close to Amsterdam) and one pilot project in the east (the Delta of the rivers Ijssel and Vecht) in which the concept of multilayered safety was applied were evaluated (Van Buuren et al. 2015b)．

荷兰洪水风险管理政策学习

正如导言中所述，在1953年之后的几十年里，荷兰洪水风险管理方法的制度化在研究、政策和社会方面得到了加强。荷兰洪水风险制度的一些特点说明了其强大的制度基础:

洪水范围内的发展

自1993年和1995年的洪水以来，荷兰的水资源管理出现了分歧，这是一个从未全心全意做出的选择。尽管南部和东南部的洪水带来的冲击导致了一项紧急防御计划(凯)，它也为更环保、非结构性的替代方案开辟了政治空间。然而，要使传统洪水风险管理方法的提倡者走出结构工程的舒适区，还需要克服一些分散的障碍。

然而，当这最终导致2000年“河流之屋”项目的启动时，讨论的界限被超越了，通过暂时指定所谓的“灾难圩区”，即在洪水发生时为拯救他人而疏散和淹没的圩区，这是一个与荷兰根深蒂固的团结自我形象相冲突的区域内风险分布的明显案例。

2001年，双方签署了一项多层次的当局间协议。根据一份政策文件，《21世纪水资源政策》(WB21)建议，在将水排入海前，应将城市空间释放出来，分配给水体，以吸收暴雨洪水风险。然而，拘留提议并没有延伸到法国、比利时或德国的上游平原。WB21的基本假设是，在发生水浸时，不会有人员伤亡。

然而，这种乐观的观点很快就开始转变。从1992年开始，已开始一系列安全/危险绘图工作(火星路线)。这些演习的目的是对堤防的实际强度进行定量评估，但也考虑到其他不确定因素，而不仅仅是堤防的高度。这些练习最初是半机密的，因为堤坝总是会失败，洪水灾害发生的残余风险总是存在，而且可能存在相当大的不确定性，这是公共工程部门内外的禁忌[1]．

2004年，荷兰公共卫生和环境研究所(RIVM)为交通、公共工程和水管理部编写了一份独立研究报告(Ten Brinke和Bannink, 2004年)，首次以与其他外部风险(如空难、工业事故或恐怖袭击)相同的标准评估洪水安全。这种风险评估方法迫使水务专业人员考虑在某一时间段内某一区域可接受的死亡人数，并评估个人和群体的风险。

2005年8月袭击新奥尔良的卡特里娜飓风给人们敲响了警钟:荷兰也不是100%安全。现任公共工程部长，当时的副部长访问了该地区，虽然恢复工作增强了荷兰工程的自信，但震动也促使了对疏散方案的认真调查，这是自1953年灾难性风险潮引发了全面的结构性海防计划以来，荷兰洪水风险管理中被忽视的一个领域。

2004年的RIVM研究为洪水影响的研究铺平了道路(Warner et al. 2008)。2006年，两位位于代尔夫特的洪水风险管理权威，弗瑞林教授和斯蒂夫教授，发出了荷兰还不够安全的警报。那时，人们对气候变化的担忧达到了顶峰。第二个三角洲委员会(国家咨询委员会)被授权考虑未来两个世纪，看看荷兰人是否能在极端情况下保持安全。

与此同时，如前所述，关于堤坝实际强度的风险测绘工作揭示了更多的问题，这开始成为一种政治风险。尽管在最初的三角洲计划下，堤防设计的不确定性被评估为10%，并通过慷慨的干舷(waakoverhoogte)，进步的见解表明，不确定性可能超过确定性。弥补这种程度的不确定性正成为一项代价高昂的负担。这一见解促使现任水务部长推动将重点重新放在1953年洪水后成立的第一个三角洲委员会的最初愿景上:基于风险的(R = p * i)方法，结合了根据增加的洪水概率(p)进行洪水保护，但限制了可能发生洪水的影响(i):堤防后面临风险的因素(人、牲畜和资产)大幅增加，一旦发生洪水，将产生成倍的影响。

与此同时，欧洲在1998年至2006年期间遭受了100多起重大破坏性洪水。这导致欧盟委员会提出了洪水指令(指令2007/60/EC)。该指令的目的是“减少和管理洪水对人类健康、环境、文化遗产和经济活动构成的风险。”有了这一指令，在荷兰推广更具弹性的洪水风险管理模式的紧迫性大大增加。

2008年，第二届三角洲委员会提交了关于气候变化对荷兰水资源管理的挑战的报告。beplay竞技虽然报告没有特别提到多层安全，但三角洲委员会的研究超越了堤坝，讨论了拓宽河流作为一种预防技术，以及缓解措施(空间规划和建筑法规中的分区)和准备(三角洲委员会2008年)，但并没有真正提倡这些措施。毕竟，欧盟委员会的一个先验出发点是，荷兰人应该能够在他们喜欢的任何地方居住和建造。

然而，这扇门是半开着的，到2009年，MLS的概念已经成为一个核心政策概念，作为荷兰国家水计划(NWP)的核心组成部分引入，并得到了负责部长的热情支持。NWP没有给出明确的定义和实现途径，而是明确引入了一种学习方法。该计划认为需要一种量身定制的方法，因此进一步定义和设计MLS概念的过程将通过试点研究与区域和地方当局一起完成(公共交通和水利部，2009年)。

在《国家行动计划》发表后，根据第二届三角洲委员会报告的建议，制定了一项三角洲法案。该法案有三个关键要素:年度三角洲计划、新机构、“三角洲专员”，最后是三角洲基金的成立。2010年，负责监督三角洲计划的特别国家政府官员三角洲专员成立，并于2011年启动了三角洲计划。三角洲计划的主要目标如下:

  1. 新的防洪标准将被制定:这些标准不仅与洪水发生的概率有关，还与洪水的影响有关(基于风险的方法)。影响的范围是制定标准的决定性因素;
  2. 用于农业、工业和自然的淡水供应将变得更加可预测;
  3. 空间规划将变得更加耐气候和耐水。

三角洲方案还将MLS问题作为防洪和空间规划之间的跨部门问题列入议程，并开展了一系列活动:

2014年底，三角洲计划的主要成果在所谓的三角洲决定中得到了规定，并得到了国家政府和议会的批准。其中两项包括多层安全元素。三角洲地区的一项决定专门讨论了土地利用适应或水资源稳健规划的问题(在自愿的基础上达成更无风险的地区开发)。关于洪水风险安全的三角洲决策纳入了“智能组合”的可能性。后者旨在为特殊情况提供机会，在这种情况下，堤坝加固可以被第一、第二和第三层的措施组合所取代:部分堤坝加固、空间领域的措施(分隔、防水开发)以及疏散或降低风险。选择了三个试点案例来探索可能性。

三角洲项目采用了基于动态适应性政策路径思想的适应性三角洲管理理念(Jeuken et al. 2015)。在所有地区，三角洲决定都被翻译成“区域优先执行战略”。通过调查关键临界点和阈值，将区域战略转化为适应途径。在这一路径分析中，防洪城市地区的战略被视为一个基石，至少从长期来看(如主要河流的情况)，或者从短期和长期来看(如高度城市化的鹿特丹地区)。然而，它被包括在这些途径中这一事实并不意味着它是正式政策的一部分。

新的洪水风险标准必须在2050年达到。这给了水务委员会很多机会，首先选择最紧急的轨迹(堤坝的实际性能与标准之间的差距非常大)，并为不太紧急的轨迹制定替代策略。然而，水管理委员会目前的重点主要是在最紧迫的轨道上:他们根本没有资源来考虑通过土地使用措施来避免进一步的堤坝改进。

政策学习:结果

首先，我们注意到，人们越来越认识到，即使在荷兰，也不可能完全防止洪水。政策制定者和政界人士越来越意识到，我们无法避免考虑剩余风险。现任公共工程部长舒尔茨·范·海根(Schultz van Haegen)强烈表达了这一点，他强调了为严重洪水事件做好准备的重要性。在各种政策文件中也有规定，例如最近发布的《国家水资源计划2》(2015年)。此外，从1990年代后期开始，人们日益认识到，必须将洪水风险管理与土地使用规划联系起来，必须考虑建造深层圩田的后果，并减轻用于洪水管理的土地使用的后果。

最后，人们越来越认识到，尽管在洪水风险社区中并非普遍认识到，以加强第一层为重点的惯常防洪措施不再足以作为一种全面的解决方案，特别是在预期的气候变化后果(如洪水频率增加)恶化的情况下，在第二层和第三层采取的措施可以发挥有价值的补充作用。beplay竞技对降低风险措施的支持也反映在水务委员会联盟(2012)的声明中，以及本研究采访的各种受访者。

我们可以得出结论，不仅是外部原因(气候变化、经济增长)，主要是内部原因引发了政策学习的过程(表beplay竞技3)。三角洲计划引发了新的见解，不仅是对洪水保护战略的日益困难，而且是对剩余风险的不断增加，以及网络环境的变化，该计划引入了新的方法，并邀请其他行为体共同制定所谓的三角洲决策。对《三角洲空间适应决策》和《洪水安全决策》的最终制定至关重要。

荷兰洪水管理的制度调整

在制订三角洲方案期间，作出了一些重要的选择。首先，新的洪水风险标准(将于2017年实施)专门转化为确定堤坝所需强度和高度的标准。虽然这些标准中包括死亡率，但没有为第二层和第三层引入具有法律约束力和可执行的标准。虽然一些试点研究探讨了降低第一层的保护标准，以支持对第二层和第三层的额外投资，但这些想法都没有转化为对堤坝正式标准的改变。

第二，责任和资金配置没有改变。例如，用于洪水风险管理的资源分配仍然由一个资金充足的国家防洪计划(HWBP)协调。该计划不允许其资金用于有关第二层或第三层的投资。

这也意味着水务部门继续能够在“极好的隔离”中实现高水平的洪水安全。实现堤坝加固的制度机制是强大的，其资金在未来15年是有保障的。因此，做额外事情的动机即使不是没有，也是很弱的。

第三，MLS的成功完全依赖于相关公共当局的自愿合作。这也意味着，如果各国政府不愿意投入足够的注意力和资源来制定计划和制定节水规划的战略，就没有动力。

第四，这一点在《三角洲空间适应决策》的制定中也清晰可见。该决定包括对当前实践的意图和肯定，例如在空间规划过程早期使用具有法律约束力的水评估的重要性。未来的目标有一个很长的时间线，2050年，而监测和评估执行决定进展的安排只涉及到2017年。

最终，实际制度调整的程度几乎为零。目前的洪水风险管理体系仍然以防洪为重点，只是2017年将实施更高的保护标准。MLS的概念与洪水风险领域保持距离，并留给规划领域的其他政府(地方、省和国家)来解决。在促进土地利用适应的软工具(分享最佳做法、知识规划、交流)的帮助下，未来几年将详细阐述水资源稳健规划的概念。这三个区域试点项目表明，虽然区域行动者在制定创造性战略以实施MLS战略方面非常成功，但这些战略主要是在结构防洪之外进行的。然而，试点项目在执行这些措施方面仍然面临(体制上的)障碍。例如，这些障碍涉及将防洪预算用于空间措施的行政限制，反之亦然，缺乏适当的工具来赋予与第二层和第三层有关的措施正式地位，以及难以说服有关各机构相信这些创新措施的可行性和附加值(Van Buuren等人，2015年b)．

制度变迁的模式主要可以描述为“适应再生产”(Streeck and Thelen 2005)。目前的体制安排保持不变;角色、职责和正式规则的当前分布没有改变。新概念被(随意地)纳入，但也外部化:它们被提上了地方当局和区域安全当局的议程;水务主管部门可以把重点放在防洪上，尤其是因为他们需要达到更高的保护标准。由于有关多层安全的政策雄心仍然是自愿的和不具约束力的，第一层是否会失去一些主导地位是值得怀疑的。荷兰迫切需要政策激励措施来试点和升级补充或替代非结构性措施，以促进更具弹性的洪水风险管理。

根据施特雷克和特伦(2005)的观点，该政权通过适应而存活下来。从话语上讲，范式转变被宣布为适应时代精神，但在核心，事情基本上保持不变(Scrase和Sheate 2005;参见2006年英国Wiering and Arts)。给予替代观点同情但不重要的补充立场，意味着荷兰需要尽最大努力防止而非适应洪水的主导观点得到了保障。这说明了Hinnfors(1999)所说的通过改变和政治思想的说服力实现稳定。负面反馈的各种来源(就有吸引力的替代政策选项和当前范式的缺陷而言)并不等于当前政策制度的正面反馈的强度(Weaver 2010)。

路径依赖和策略粘性机制

现在转向Pierson(2000)提出的路径依赖的来源，其中四个对理解路径依赖如何影响荷兰洪水管理领域的学习过程以及为什么我们只看到边际政权变化特别相关。表4总结了这些机制。

政治的集体性质

洪水风险管理是荷兰法律体系的重要组成部分。正如导言中所述，荷兰的历史发展使该国非常重视洪水风险管理。自1953年以来，荷兰社会已经慢慢停止思考洪水发生的可能性，因为人们认为洪水“已经被解决了”(Saeijs et al. 2004)。市民们也开始期待他们是安全的。他们的洪水风险意识非常低(OECD 2014年)。因此，很难让他们相信降低风险的必要性以及这样做的附加值。这些对保护和安全的固有期望加强了目前的预防途径。

利用政治权力增强权力不对称的范围

当涉及到洪水领域内的核心参与者的角色时，可以清楚地看到政治权力的使用来增强权力不对称，以防止制度调整和金融游戏规则的调整。到目前为止，所有用于洪水风险管理的资金都专门用于防洪。特别是水资源管理委员会一直强调，这一预算已经太少了，因此不可能将其中的一部分用于降低风险。全国水务委员会联盟的防洪委员会向国家基础设施部和议会组织了强大的游说，并成功地使所谓的三角洲基金的融资措施规则相当严格，并专注于保护(洪水防御委员会，2011年10月11日，2013年9月13日)。水务委员会在几个正式协商论坛上的强有力地位使它们能够有效地提出自己的观点。

洪水风险专家及其周围的认知群体的地位进一步加剧了这种权力不对称。如前所述，荷兰洪水领域的专家有相当强的地位，他们密切参与洪水风险政策建议和法律设计和评估工具(WTI)的调整。其结果是，新的政策理念被转化为符合专注于洪水保护的旧认知传统的模型和方法的问题。政策选择是在旧范式衍生的标准的帮助下评估的，这使得很难得到真正公平的比较。正如Rooijendijk(2009)所描述的，领先的荷兰堤坝专家认为继续沿着堤坝加固的历史道路前进是荷兰洪水风险管理的最安全、最便宜和最可行的愿景，如果可能采用非常规手段的话。

在三角洲计划的过程中，人们清楚地认识到，法律上的调整，例如为第二层和第三层制定标准，或重新分配责任，被认为太难实现了。所有的注意力都放在了新的洪水风险标准的设计上(将于2017年实施)。MLS的提案必须符合现有的制度条件(Van Buuren和Ellen 2013)。相关行为者担心法律调整的复杂性和交易成本，例如第二层和第三层的标准或责任和资金的重新分配，因此制定了不影响现有责任分配的建议，希望这些建议得到足够的支持。

荷兰洪水政治的内在复杂性

大多数公共部门的利益相关者(地方、区域、国家当局)似乎认为三角洲计划相当成功，因为它设法提出了新的洪水风险标准。由于围绕新标准的许多技术细节和政治争议，这一直是一项艰巨的工作。这些争议包括风险计算，关于疏散分数的假设，洪水的社会经济影响，由于特定设施(如核电站)的存在，当地选择更高标准的标准，以及如何将洪水风险标准转化为防洪基础设施的技术标准。特别是，来自水领域的代表建议，三角洲方案将需要为MLS的第二层和第三层制定定量保护标准。地方和区域当局不支持这一点，因为他们认为，从行政角度来看，实施和执行用水强健规划的强制性标准过于复杂。大多数利益相关者更愿意把精力花在制定新的洪水风险标准上，而不是让这一挑战变得更加复杂。

政治本身的不透明性

荷兰的洪水管理不仅是一个高度以技术为中心的政策领域，它也非常合法化。即使是堤防设计和维护的指导方针也是合法的，法律规定的标准也很难改变。这些标准的实际应用、法律准则背后的假设，以及为绘制堤坝强度风险图而进行的研究，外人很难掌握，而在新标准下，这些研究将更加不透明。各个水务部门正忙着将新的洪水风险标准转化为他们的程序和惯例，这被认为是一项非常艰巨的工作。在这里，我们还可以看到降低复杂性的倾向:对于这些当局来说，实施新标准的实质性复杂性非常高。因此，他们尽量将新的标准转化为现有的程序。在一个机构真空中开发新的做事方式是很难解决的，因为组织面临着许多挑战，预算也在缩减。

结论:路径依赖机制

有严重迹象表明，荷兰对结构防洪的关注已扩大到包括稳健的水规划和风险降低等方面。这种演变有助于洪水风险管理的恢复力，并减少对硬基础设施的完全依赖。这种扩大尤其由政策内部因素引发，而三角洲计划则推动了这些因素。气候变化和经济动态等外部因素为降低风险的重要性创造了beplay竞技富有成效的环境，但没有对可能引发政权转移的体系构成“冲击”。洪水保护的相对成功使荷兰人陷入了不断发展的系统的陷阱，这些系统“很容易被自己的成功和选择标准所束缚，这些标准是在过去建立的，通过选择性感知和路径依赖来限制未来。(Rammel et al. 2007:17)。因此，这种谨慎的学习过程在制度变革方面的影响仍然很小。新的见解将以改变现有规则和安排为前提，但在这里，政策学习没有制度变革。这也意味着荷兰洪水风险管理的恢复力仅略有提高，这主要是由于地区和地方当局的自愿努力。

当我们反思路径依赖机制是否真的有效时，我们可以看到三种模式。首先，很难在适当的时候为多层安全和减少洪水后果的问题调动足够的动力和资源。三角洲计划为更激进的政策改革创造了动力，但这一动力只能部分抓住，因为所有精力都用于在区域热点地区制定和实施新的(2017年)洪水风险标准[２]并制定实施这些标准的策略。

此外，一个重要的模式包括优先考虑现有的认识或认知传统的方式，并将有关新政策思想的研究问题转化为旧范式的模型和方法。当一个占主导地位的认知群体能够坚持经过试验和测试的战略和主导见解时，政策学习的实施可能会受到严重阻碍，这些战略和见解目前通过政策变化的性质得到加强，并强烈地嵌入国民心理。

最后，洪水问题的形成模式是，现有的权力不对称得到加强，而不是被打破。传统方法的倡导者夸大了多层安全的复杂性，同时指望公众舆论认为政府负责预防洪水。他们还强调，当预防洪水的重要性被低估为多层安全的可能后果时，会产生灾难性的后果(例如，见2012年洪水保护专家网络)。

考虑到多级安全在洪水管理大学中并不新鲜，没有必要把事情搞得技术化和复杂化;相反，荷兰可以说是姗姗姗迟地采用了一群洪水易发国家已经采取的措施:将结构性措施、土地使用规划和危机管理结合起来的或多或少可行的洪水风险政策。目前采用的试点MLS方法的“软-软”方法促进了新的知识和学习，但避免了关于重新分配责任或重新制定规范的洪水风险管理原则的更痛苦的辩论(Keessen等人，2013年)。尽管如此，试点项目仍将这一问题提上议程，并使模式转变的支持者能够积累举证责任，以更根本地重新考虑荷兰的洪水政策。

__________

[1]长期以来，任何对不确定性和偶然性的提及和准备都是水务部门的禁忌(采访Silva 2005)。接受弹性就是接受不确定性，接受技术控制的限制，水资源管理人员长期以来一直认为这几乎是存在的威胁。相反，正如本文所做的那样，使用了术语“健壮性”。一些人认为这个术语等同于弹性，而另一些人则将其与对不确定性的不敏感联系起来(Mens et al. 2011)。
[２]三角洲计划确定了一些洪水或干旱风险特别令人担忧的地区(“热点”)，并启动了区域决策，以在该区域一级落实适应计划。

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