欧洲的洪水风险缓解:我们距离理想的适应性治理形式还有多远?

• 摘要
• 简介
• 方法
• 识别适应性治理特征的分析框架
• 六个国家的防洪治理
• 六个国家的缓解治理如何体现适应性治理的特点?
  • 标准一、多层次治理，自上而下和自下而上决策相平衡
  • 标准二:多参与者(正式和非正式)网络，包括公民的积极参与
  • 第三准则。治理安排的灵活性，使缓解措施能够适应当地条件
  • 标准四。治理安排支持在问题的适当规模上进行管理(例如，应根据水文规模，在集水区而不是行政基础上管理河流FRM)
  • 标准五。试验和社会和机构学习的机会
• 讨论
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

在过去20年里，提高社会抵御自然灾害的能力在国家和国际政策议程和科学研究中得到了广泛承认(Walker等人2004年，Folke等人2005年，国际减灾会议2005年，Folke 2006年，Davoudi等人2012年)。然而，尽管不同国家的物理环境存在很大差异，这将影响措施的技术可行性，但在复原力论述方面已经有了明显的转变，从强调灾害预防和快速恢复，到越来越多地认识到需要适应和转变(Folke et al. 2005, Pahl-Wostl et al. 2007, Mostert et al. 2008, Raadgever et al. 2008, Folke et al. 2010)。在洪水风险管理(FRM)的背景下，这反映在从以防御为主的方法向风险管理策略的多样化过渡，从而全面应对风险(Aerts等人2008年，Innocenti和Albrito 2011年，Hegger等人2014年)。可以说，这种多样化的方法通过处理风险的多个方面(例如，暴露、危险和脆弱性)来增强社会的复原力，从而减少对防御的依赖，并在某些防御措施失败时创建多层应急措施。

在这种情况下，洪水减灾的概念作为一系列战略的一部分出现在洪水风险管理的论述中。首先，缓解的概念是由环境运动和可持续性论述推动的。从那以后，它就体现在了风险和适应的概念中，基于的论点是需要一套多样化的策略。这个术语本身是一个模糊的概念，它的定义也常常很糟糕。Hegger等人(2014年)提供了清晰的概念，将减灾定义为通过实施旨在容纳水的措施，最大限度地降低洪水发生的可能性和规模的战略。这类措施在水平和垂直两方面都能容纳水:在某些指定区域，允许水进入，其结果是可能降低威胁水体(例如大河)的水位。尽管这些措施的结果类似于防御战略中实施的措施，而不是采取抵抗和限制水的行动(例如，使用防洪墙或堤防)，缓解措施采用了不同的方法。该战略包括蓄洪区、可持续城市排水形式等方法，以及自然洪水管理中使用的方法，如湿地创建、河道廊道恢复和植树(DEFRA/EA 2014年)，以及物业层面的措施，如空气砖覆盖、防洪闸或抗洪水建筑。Hegger等人提出的定义为缓解概念确立了明确的界限，并将其与其他FRM策略区分开来，因此我们在这里采用了该定义。

在STAR-FLOOD项目背景下进行的研究，欧盟的7^th框架计划的研究表明，在比利时、英国、法国、荷兰、波兰和瑞典，减缓是一项紧急的、不断扩大的战略(Alexander等人，2016,Ek等人，2016,Kaufmann等人，2016,Larrue等人，2016,Matczak等人，2016,Mees等人，2016)。这一变化背后的一个重要驱动因素是，人们越来越认识到，从长远来看，防洪未必是最经济或环境可持续的战略。与此相一致的是，从通过堤防、水坝和堤防将水挡在外面，到认识到在某种程度上有必要学会与洪水共处，通过减轻洪水可能更有用。

尽管缓解洪水显然是作为一项FRM战略而出现的，但迄今为止，很少有研究研究如何在洪水风险治理安排中吸收这一战略。

在一些文献中(Cosens和Williams 2012, Chaffin等人2014)，对适应性治理模式的呼吁也很明显，在这些文献中，适应性的概念已经与脆弱性和复原力的讨论联系在一起。事实上，增强适应能力通常被视为降低脆弱性或增强韧性的手段(Adger et al. 2005, Brooks et al. 2005, Gallopín 2006, Smit and Wandel 2006)。弹性仍然是工程、生态和社会生态思想流派之间激烈争论的术语(Walker等人2004年，Folke等人2005年，Folke 2006年)。在后一种观点中，适应能力被嵌入弹性的概念中(Adger 2006)。要被认为真正有弹性，社会生态系统不能简单地恢复正常或仅仅在压力事件后坚持，而是需要调整、学习和进化，朝着更理想的弹性状态前进(Walker et al. 2004, Folke et al. 2010)。因此，适应性和可变动性通常被认为是使社会系统能够应对和调整不断变化的条件的过程或结果(Smit and Wandel 2006, Folke et al. 2010)。

在弹性思维学派中，弹性、适应性和可改造性被视为三个紧密交织的概念，因此短期的可改造性被视为有利于长期的弹性(Folke et al. 2010)。这种关于弹性思维的立场已经被STAR-FLOOD项目采用。从治理的角度来看，本研究试图了解洪水风险治理安排是如何支持或限制适应能力的，以及更广泛的社会复原力。为了向前迈出这一步，我们对适应洪水风险治理形式在多大程度上支持适应能力进行了批判性反思;简而言之，采取这样的立场:适应和适应能力需要建立适应性治理的特征(例如，学习机制)。反过来，这对增强未来社会抵御洪水的能力提出了启示。

Cosens和Williams(2012)将自适应治理定义为一个治理过程，在此过程中，多参与者在多个尺度上进行协作和协调，提供必要的反馈机制，以通知对环境挑战的适当响应。这已被广泛应用于社会生态系统研究和弹性研究(例如，Chaffin et al. 2014)。在风险不确定性和与当代社会生态系统相关的复杂性背景下，适应性治理日益被视为前进的必要步骤。然而，很少有人试图检验当前的洪水风险治理，特别是洪水缓解治理(Brody et al. 2009)，在多大程度上反映了可取的适应性治理形式。

我们打算解决这一知识缺口。通过采用适应性治理有助于应对日益增长的洪水风险和不确定性这一规范立场，我们提出了一个框架，用于评估当前治理洪灾的安排在多大程度上反映了适应性治理的特点。从这一领域的大量文献中，我们确定了适应性治理的五个敏感概念，以提供定性评价。通过确定六个欧洲国家(比利时、英格兰、法国、荷兰、波兰和瑞典)目前的防洪治理安排与适应性治理之间的概念距离，我们的比较重点旨在突出当前与欧洲发展适应性更强的防洪治理形式有关的制约因素和机遇。

方法

我们借鉴了在欧盟fp7资助的STAR-FLOOD项目中进行的跨学科研究，该项目研究了六个欧洲国家(比利时、英国、法国、荷兰、波兰和瑞典)的洪水风险治理在提高社会抵御洪水能力方面的作用。这些国家的洪水风险治理在不同的文化、社会经济、政治和洪水风险背景下不断演变(Hegger et al. 2013)，因此为研究在不同条件下洪水缓解治理是如何形成的提供了一个独特的机会。

在对适应性治理的广泛文献综述和对学术和灰色文献的整理的基础上，确定了一系列的标准，为基于定性的评估框架提供信息。该方法应用于每个选定的国家，以确定当前的洪水缓解治理在多大程度上反映了适应性治理的特点，进而确定支持或限制适应性治理的因素。

在选定的国家对参与防洪治理和实施的关键行为者进行了半结构化访谈。采用了范围抽样的技术，以确保来自所有范围的行动者的观点和意见都在样本中得到了代表。这是由涉众映射(Aligica 2006)提供的信息。此外，根据其国家发生的洪水风险类型，选择与不同类型的洪水风险管理策略相关的受访者。这些受访者是国家、地区或地方层面的代表。此外，受访者是与国家、市场或公民社会相关的不同类型组织的代表。因此，分析部分基于所有空间尺度的政策制定者和从业人员所表达的观点，例如公共经营当局、地方各级政府、水务公司和相关政府部门。与会者被问及洪水风险治理的总体问题，但这也导致了对洪水缓解及其与适应性治理关系的重要见解。会议特别讨论了缓解措施的预期效果，以及当前方法的优缺点，以及通常与适应性治理相关的其他主题，如学习机会。与此同时，还对相关政策和法律框架进行了广泛的办公桌分析，以确定正式和非正式规则，以及影响减轻洪水治理的散漫趋势。 Together with the results of this desk research, a representative picture of flood governance in each country was achieved.

识别适应性治理特征的分析框架

适应性治理的概念在过去10年里出现(Chaffin et al. 2014)，可以说是由于人们认识到，通过自上而下的指示或命令与控制政策进行的集中治理不足以解决社会生态系统的复杂性和不确定性(Chaffin et al. 2014)。许多作者也反思了自下而上、社区主导的倡议和公民参与环境决策的重要性(Weber 2003, Brosius et al. 2005)。

文献提供了自适应治理和自适应管理的几种定义。事实上，学者们也关注自适应管理或自适应管理实验，这与自适应治理的概念密切相关。Boyle et al. (Boyle et al. 2001:122，引用Cosens和Williams 2012)解释了适应性治理和适应性管理之间的区别:“治理是解决权衡的过程，为可持续性提供一个愿景和方向，管理是这个愿景的操作化。”因此，自适应管理是指从自适应治理过程中产生的具体建议和解决方案。所选的标准涉及这两个概念。Gunderson和Light(2006)解释说，适应性管理是适应性治理的一个关键组成部分，它使我们能够专注于某些可能被忽略的问题，例如学习过程和处理不确定性的能力。

Huitema等人(2009)总结了适应性治理和管理的关键特征。这些包括多中心的概念、公众参与的证据、资源管理的实验性方法，以及在生物区域范围内管理以匹配问题的规模(而不是依赖行政边界)。

在定义适应性治理时，学者们经常指出一个主要特征:适应性治理过程是多层次的，有利于不同类型机构之间的合作。Cosens和Williams(2012)解释说，自适应治理将焦点从追求效率转移到鼓励“多样性、冗余，以及包括本地知识和本地行动在内的多层管理”。因此，适应性治理需要跨不同级别的政府、非政府和个人行动的协作与合作。Dietz等人(2003)也在适应性治理方法和各种涉众的参与之间建立了明确的联系。自适应治理促进协商方法，包括资源用户之间的对话。这些方法通常是多层次和复杂的，聚集了各种各样的机构(混合类型，如市场和国家为基础的)。对于Folke等人(2005:449)来说，“生态系统的适应性治理[…涉及地方和更高的组织层面，旨在在分散控制和集中控制之间找到平衡。”多级治理是文献中反复出现的主题，因此被确定为我们框架的初始关键标准。

公众参与是另一个反复出现的主题。例如，Folke等人(2005)解释了适应性治理如何涉及“管理权利的下放和促进参与的权力分享”(Folke等人，2005:449)。进一步说，在定义适应性管理时，学者们主张“灵活的以社区为基础的资源管理系统”的重要性(Folke et al. 2005:448)。因此，用于评估六个国家减缓战略特点的第二个标准是公众参与，并将更具体地侧重于机构利益攸关方提出的公众参与的可能性。

对适应性管理的进一步研究为分析洪水缓解提供了额外的第三个标准:为处理当地问题提出量身定制解决方案的能力。事实上，学者们已经表明，自适应管理能够定义量身定制的解决方案。例如，对于Folke et al.(2005)来说，适应性管理系统是“为特定的地点和情况量身定制的”(Folke et al. 2005:448)。作者还指出，适应性管理的特点是在遇到变化的情况时具有适应和灵活的能力。Brody等人(2009:913-914)写道，地方层面的政策制定者必须能够适应不断变化的环境条件、政治利益和目标的变化，或者新的、通常是模糊的信息。对他们来说，“从适应性管理的角度来看，洪水风险缓解计划和政策必须是针对不同程度的不确定性和意外情况的灵活工具。”因此，我们的第三个标准侧重于治理安排的灵活性，并评估它们在多大程度上实现了定制的缓解措施。

第四个标准与治理在适当规模下支持洪水管理的程度有关;“适当”的定义是根据问题的水文和水力规模，而不是行政单位。这可能根据不同类型的洪水而有所不同。例如，虽然河流洪水管理提倡集水区规模，但雨洪或地表水驱通常是高度本地化的，可能需要本地化的方法。此外，在受多种洪水来源影响的地区，可能需要结合不同的基于规模的方法。从治理的角度来看，有必要审查负责任的行为体在适当规模下减轻洪水的程度及其协调。

最后，Cosens和Williams(2012)还将适应性管理定义为“一种旨在解决系统对管理变化的响应中固有的不确定性的方法。”因此，作为第五个要素，关于适应性治理的文献关注这些过程从实验中学习的能力，从实验中汲取知识，并适应从实验中产生的建议。Dietz等人(2003)写道，适应性治理主要基于学习过程以及利益相关者和机构在促进实验、学习和变革的制度设计中适应的能力。这种从以前的实验中学习的能力也是适应性管理的一个关键特征。对于研究这一概念的学者来说，重要的是要强调政策制定者如何不仅从以前的政策中学习，而且还要从过去的事件中学习。他们的行动基于科学实验的原则，并试图聚集和调和多种利益和影响，而不是单一的专家或个人(Brody et al. 2009)。学习通常是通过监测对特定行动的反应和基于吸取教训的后续增量变化的过程开始的(Cosens和Williams 2012)。因此，学习能力被确定为评估适应性治理的第五个标准。这些都是通过探索我们采访的演员对学习可能性的认识程度来评估的。

在此文献综述的基础上，以下章节将使用表1中总结的五个标准来分析实施洪水缓解的治理安排。

六个国家的防洪治理

减轻洪水是STAR-FLOOD项目所研究的国家在不同程度上发展起来的一项战略。这个策略是通过一系列措施来实现的(如表2所示)。

今天，在所有被研究的国家都有一种强有力的论述，鼓励推广缓解战略中所分类的各种措施(Hegger等人，2014年)。尽管如此，仍有可能将缓解战略已经确立了几十年的国家(英国)、缓解战略在过去20年中变得越来越重要的国家(比利时、法国、荷兰)和缓解战略仍在兴起的国家(波兰、瑞典)区分开来。

在英国，FRM的多样化方法已经存在了大约65年(Alexander et al. 2016)。尽管缓解措施已经确立了相当长的一段时间，但可以说，随着环境方面的论述以及人们认识到在所有地点的防御措施并非绝对可靠或经济上可行，缓解措施的重要性有所增加。自然洪水管理(如创建湿地和恢复河边走廊)、物业级措施和可持续城市排水系统(SUDS)已越来越多地被认可，以帮助降低河流、沿海和地表水洪水的可能性和规模(Pitt 2008年，DEFRA/EA 2014年)。

最近，作为解决洪水问题的一种手段，缓解在比利时、法国和荷兰的重要性日益增加。在比利时，过去的工作重点是排放下游多余的水，但自21世纪初以来，水资源管理人员一直在大量投资于水的安置，包括通过人工控制的蓄洪区和河流修复项目。此外，在过去五年中，通过安装渗入地表的小型蓄水池，越来越多地注意到城市环境中的水空间。然而，人们也承认，空间规划者对减轻洪水影响的注意仍然不够主流。例如，在筑路和其他领域，仍然倾向于通过污水系统排水，即使在技术上可以渗透的地方也是如此。

在法国，缓解措施在1990年代末开始测试和认真实施，同时人们越来越认识到保护系统可能会失败。一些措施在空间规划中已经存在，更准确地说，在法律规划文件中。自1995年以来，国家行政当局有机会在其风险计划(prévention des risques d 'inondation (PPRI)计划)中实施措施，以减少房屋和其他建筑的脆弱性，但这些措施很少实施，更少实施。减少脆弱性领域的第一批倡议主要是在本世纪头十年由市政当局和市政集团发起的。在这些以问题为导向的措施之后，出现了面向风险的缓解措施(保留区、旁路和溢洪道)。它们往往在农村地区更为常见，作为在少数问题攸关地区调水的一种方式。它们在城市地区仍处于试验阶段。

在荷兰，洪水防御策略采用了降低概率的措施，如建造和维护堤坝和沙丘(堤坝环)、风暴潮屏障和蓄水地点，这在历史上一直占主导地位(Van den Brink等人，2011年，Kaufmann等人，2016年)。尽管如此，在过去的20年里，减少后果的策略也变得更加流行，但它们大多在特殊情况下使用，当防洪方法不有效或不可行时，尤其是作为河流空间计划的一部分(Van den Brink等人，2011年，Kaufmann等人，2016年)。在全国范围内采用的唯一类型的洪水缓解措施是在城市水管理范围内使用的措施。市政当局采取的措施包括采取行动将雨水与污水系统分离，包括在城市环境中创造更多的绿地或鼓励居民不要在他们的财产上制造坚硬的表面(De Graaf et al. 2009)。还有一些法律框架和政策文书应强制行动者在空间决策中考虑到水资源管理。在许多具有法律约束力的水务主管部门的规定中，禁止制造坚硬的表面(一定大小)，除非储存能力将得到补偿。这里还必须提到水的测试。每一项对水管理有约束力的空间规划决定的后果都必须加以审查，并在这些决定的解释性备忘录中加以提及。在荷兰，《水法》中提出了一项特别的法律文书，以便利水务当局建造蓄水区。被指定为储水区的土地所有人必须容忍其土地被水务局临时用作储水区。 Other types of measure that have not been mainstreamed but can mainly be found in frontrunner municipalities include rainwater retention through water plazas (Amsterdam and Rotterdam) and green roofs (Rotterdam; Kaufmann et al. 2016). The application of mitigation measures to deal with fluvial flooding or flooding from the sea is being discussed and has been partially implemented in the form of localized niche developments (Kaufmann et al. 2016).

相比之下，在波兰和瑞典，缓解措施没有在一致的缓解战略中实施。在波兰，减灾战略没有得到广泛采用，但有几种类型的行动可被称为减灾洪水风险。需要考虑的一个问题是，这一战略往往是另一项活动的副作用，因此减轻洪水的效果降低了。这一现象的一个例子是森林小储水方案，它被用来为种植园提供充足的水，但也减少了洪水期间河流中的水量。我们在城市防洪措施中也看到了类似的情况:例如，波兰城镇不时修建透水停车场，主要是出于经济原因(覆盖该地区所需的混凝土数量较少)或视觉动机(诸如此类的绿色基础设施更受决策者青睐，因为它们比裸露的沥青更友好)。

瑞典是一个独特的案例研究，因为洪水风险管理在国家层面上并不构成一个独立的政策领域。相反，FRM包含在许多不同的政策领域中。传统上源于其他政策领域的措施也可以实现洪水风险管理功能:广泛的区域保护、植树造林和创建公园。这些设施既提供环保和康乐服务，又提供防洪服务。具体旨在减轻城市地区洪水影响的措施可在空间规划领域找到。它们包括城市排水系统和绿色基础设施，最近已明确纳入有形规划和建筑立法。在城市排水环境中，管网在雨水管理中仍然非常普遍，尽管新的法律逐渐为开放式解决方案留出了空间。

尽管我们选定的国家采取了相当类似的缓解措施，但它们走的道路并不相同。在其中一些国家，缓解措施非常正常(英国)，而在另一些国家，缓解措施已逐步大规模实施(法国)，或刚刚出现(瑞典)。从这一简要概述中还值得注意的是(见表2)，尽管某些措施已在我们所有国家得到广泛实施，但其他措施则非常针对各个国家，或仍处于试验阶段。例如，在法国，提高城市复原力的措施仍处于试验阶段，在波兰，这些措施已作为不同活动的副作用实现，而在其他国家，这些措施已成为主流。

6个国家的缓解治理如何反映适应性治理的特点?

标准一、多层次治理，自上而下和自下而上决策相平衡

如表3所示，在所有受研究国家，当地行为者都被赋予，甚至更普遍地承担起作为缓解措施执行者或实施者的作用。在比利时、瑞典、法国(Intercommunalités，各市镇之间的合作也越来越多地参与其中)和荷兰，市政当局尤其发挥着重要作用。同样，在英国，领导地方防洪当局(LLFAs)负有最大的责任。在荷兰，地区水务部门也与私营部门一道参与了该战略。在波兰，主要是私人行为者，特别是居民。

在这些地方行为者参与多层次治理进程的程度以及如何描述这些进程方面，所审查的国家也有所不同。在比利时，佛兰德斯、瓦隆和布鲁塞尔首都地区以及省级政府也负责水道的蓄水。此外，它们在为地方政府创造适当条件方面发挥了重要作用，提供指导(例如，佛兰德水试验)和在次流域范围内促进合作，例如瓦隆尼亚的河流合同。同样，英国环境署对所有洪水类型的FRM进行了战略概述。在瑞典，情况也是多层次治理的特点:尽管所有措施都是在地方一级执行，有时还涉及市政当局，但许多措施是从国家一级发起和监督的。因此，在这些国家，可以说主要是通过集中和分散治理相结合的方式来实施减轻洪水的措施。相反，在荷兰，通过区域水务当局的管理和征税能力，以及与直觉相反的法国，执行这些措施的主要责任在于地方政府，这解释了地方或自下而上的治理等术语，尽管在荷兰，某些缓解措施，如切断雨水连接、河流空间和多层安全方法，现在也已在国家政策中制度化。最后，波兰的减灾工作主要得到地方和区域当局的支持。

综上所述，这六个国家的缓解治理确实可以被描述为多层次治理。根据我们的数据，考虑到被研究国家的制度结构和文化，参与者认为它达到了适当的平衡。

为了结束我们对这一标准的审查，这六个国家的例子表明，只有在法律意义上有明确的责任分工时，才能实现自上而下和自下而上决策之间的平衡。这种分化在比利时、英格兰和荷兰都很明显。在不存在这种划分的国家，比如波兰，要找到支持自下而上决策的治理安排要困难得多。另一方面，当责任过度划分时，治理过程会失去一致性，并可能造成混乱，特别是对河岸所有者或居民而言，他们因此更不愿意参与。在我们几个国家中，还值得注意的是，只有在较高的机构一级对缓解战略有全面的概述时，才能在决策方面在自上而下和自下而上之间取得良好的平衡。在欧盟洪水指令的范围内，FRM计划有望促进所有机构利益攸关方之间的协调。为了解决协调问题和促进地方一级的参与，需要在区域和国家一级采取积极的态度。

最后，值得注意的是，在许多国家，缓解是一个仍有采取主动行动和领跑者的空间的部门。在波兰，市政当局扮演着积极的角色，这要归功于留给他们的一些法律空间。在荷兰，立法为地方举措留下了空间。在法国，减灾是各种洪水风险管理战略中约束最少的，立法为试验和地方举措留下了空间。

标准二:多参与者(正式和非正式)网络，包括公民的积极参与

如表4所示，包括公民在内的私人行为者参与缓解战略的程度因国而异，但在大多数国家仍然相对有限。在实地执行缓解措施和参与决策之间可以作出初步区分。

在实地执行方面，在比利时、英格兰、荷兰、瑞典和法国，私人行为者(如土地所有者)和居民在住房中安装缓解措施。在荷兰、法国和英国，我们也在不同的地方案例中发现了自下而上、以社区为基础的举措。这些似乎是一种新兴趋势的一部分，至少在比利时、英国、法国和荷兰是这样(Alexander等人2016年，Kaufmann等人2016年，Larrue等人2016年，Mees等人2016年)。在这些国家，容纳水的措施，例如蓄洪区或动态蓄洪区，主要由公共当局执行。与此形成鲜明对比的是，在波兰，尽管有一些涉及当地社区的试点项目的例子(见表4)，但水务当局以外的行为者几乎不参与。

特别是在英格兰，自2012年以来一直采用伙伴关系方式为缓解(和防御)项目提供资金。这种方法需要援助赠款(GiA)，它通过环境、食品和农村事务部(DEFRA)获得，由EA管理，由地方当局、私营部门或民间社会提供的地方一级资金支持(DEFRA 2011年)。因此，一个项目的成本根据风险分担安排在各供资伙伴之间分配，并在具有法律约束力的合同中加以规定。这种方法意味着在FRM中拥有财务利益的新类型参与者可以进入项目级别的治理安排。市民的参与也得到了积极的促进:例如，在赫尔河畔的金斯顿，目前正在周边农村地区开发一些蓄洪区，以减轻城市地表水泛滥的风险，其中最大的是威勒比和德林汉姆洪水缓解计划(WaDFAS)。该项目通过教区会议和更创新的方式吸引了当地公民，其中包括一辆洪水巴士，它参加了当地的活动，让公众有机会讨论洪水问题，并对项目进行更详细的辩论。还利用公开展览演示洪水模型，并促进公众与相关风险管理当局之间的对话。公众参与活动亦有助该计划获得公众认可。诸如此类的参与倡议在英国被视为标准做法(Alexander et al. 2016)。

在公众参与决策方面，只有瑞典和英国似乎处于高级阶段。就瑞典而言，这也许可以解释，因为它参与规划进程的长期传统。英国也有长期以来支持公民参与决策的做法。在比利时、荷兰和法国，有一些参与机制，例如关于空间规划的正式协商，但这些必须被描述为不那么密集的参与形式。根据欧盟洪水指令，现在在制定FRM计划时需要公众参与。更确切地说，第五章的标题指的是新闻和协商的概念。

从这六个国家的例子中可以清楚地看出，在体制安排预期或促进的情况下，多参与者网络会得到促进。例如，在英格兰，通过国家政策、立法和最佳实践的既定观点，促进社区参与FRM的努力。在其他国家，有促进多行为者网络的具体工具:比利时的河流合同或法国的“pour la Prévention des Inondations (PAPI)行动方案”导致在流域范围内发展机构网络。

然而，比较分析表明，公众参与减灾工作存在一些共同的制约因素，增加公民参与的障碍。这包括缺乏洪水经验，对洪水风险的认识很少，对风险的误解，以及缺乏支持实施财产层面缓解措施的财政资源。公民的参与有时最初产生于冲突局势。在大多数国家，似乎很难让私营部门参与，这主要是(但不仅仅是)财政/经济原因。在英格兰，伙伴关系资助的一个关键目标(于2012年实施)是鼓励公私伙伴关系，但迄今为止，这主要是通过公共部门来源的再分配和多样化实现的(NAO 2014, Alexander等人2016)。此外，吸引私人投资者的计划受到了质疑，特别是迄今为止获得的1.48亿英镑中只有4000万英镑来自地方政府以外的来源(EFRA 2015年)。

第三准则。治理安排的灵活性，使缓解措施能够适应当地条件

在审议这六个国家的缓解措施时，我们注意到，所有这些国家的治理安排都能够制定适应当地情况的创新和适应性建议，利用当地资产，在各级保持一致。

更一般地说，缓解措施可以解决三个领土范围的问题，而所有六个国家尚未完全解决这些问题。它们与单一财产(房屋或建筑)尺度上的城市适应有关，我们在瑞典和英国找到了财产适应措施(最低楼层)，在法国找到了减少脆弱性的措施，在荷兰找到了适应住房(防洪建筑)，在英国找到了财产抵抗和恢复能力的措施。我们还发现了使社区更好地适应洪水风险的措施，例如在英国、荷兰和瑞典建造透水铺装和可持续排水方法，以防止暴雨洪水和城市径流。特别是在荷兰，地方政府行为者有充分的空间采取缓解措施。我们的采访显示，在一些情况下，缓解措施可以为洪水管理提供潜在的补充(例如，在没有堤坝保护的地区，把电力设施建在高处是有意义的)，但这些措施没有得到实施。这表明，执行缓解措施的空间比实际使用的要大，尽管空间的精确数量很难量化。此外，公民团体、私营公司或非政府组织也可寻求与市政当局合作。注重地方一级的解决办法和多行动者的参与本身似乎有助于采取灵活的办法。

最后，控制水流的缓解措施在更广泛的层面上处理洪水问题;其中包括动态截留区和蓄洪区。这些措施通常不仅包含在多功能项目中，例如处理水、生物多样性和洪水问题的河流恢复项目，而且可能也包含在经济问题中，例如河流附近土地使用的多样化。在法国和荷兰，根据水框架指令(WFD;Bonnefond and Fournier 2013, de Boer 2014)。比利时和英格兰的案例也提供了具有减缓目标的河流恢复项目的例子。在瑞典和波兰，保护湿地的倡议也被认为有助于作为必然效应减轻洪水。今天，这三种领土规模在这六个国家都得到了解决，尽管它们可能仍处于一个新兴阶段，例如，在法国(社区规模)和波兰(单一住房规模)。

分析强调了三个支撑因素的重要性。首先，正式的责任划分和给予地方政府回旋余地特别有助于在最大规模的地方制定缓解措施。正如我们在瑞典所看到的，缓解措施在没有被严格定义为洪水风险战略的情况下，也可以很好地适应当地条件，并首先有助于改善河流质量(在这里，缓解是一种副产品)。在法国和比利时，缓解措施是根据当地情况制定的，它们被定义为流域规模内的连贯项目的一部分。在比利时，洪水问题只是河流契约的一个方面，就像生物多样性或水质一样。在波兰，由于国际非政府组织的参与，一种更有利于环境的做法正在使地方措施的准备工作成为可能，这些措施不仅有助于自然或景观的保护，而且还对减轻洪水产生次要影响。

标准四。治理安排支持在问题的适当规模上进行管理(例如，应根据水文规模，在集水区而不是行政基础上管理河流FRM)

欧盟洪水指令(FD)规定了在适当规模上实施FRM计划。这既需要这一级的组织，也需要其他各级政府部门之间的密切协调与合作。在大多数被研究的国家中，当局与参与减缓的各利益攸关方之间的协调是在集水区规模上的(在比利时、英格兰、法国、荷兰和瑞典)。

在瓦隆尼亚(比利时)，河流合同在集水区一级提供了有效的利益攸关方协调，这些合同已成为其集水区内缓解措施的积极推动者。在法国，自21世纪初以来，来自各级公共或私营机构的所有利益攸关方都在PAPI框架内进行流域规模的协调。同样令人感兴趣的是，与任何其他类型的洪水管理措施相比，papi更倾向于实施缓解措施。

在英格兰，洪水风险的类型决定了适当的水文规模和解决问题的最佳行动者:例如，主要河流的河流洪水是由环境署(EA)在集水区范围内管理的，而地表水洪水是由LLFAs在地方范围内管理的。EA的战略责任确保在地方范围内作出的决定不会对其他领域有害，也有助于在FRM方面保持一定程度的国家一致性。事实上，地方FRM计划必须与EA提出的国家战略相一致。然而，英国洪水风险治理的一个关键特征是，它鼓励地方量身定制的方法出现。

在荷兰，洪水也有不同级别的管理。地区水务局负责处理当地水域的洪水风险，并负责大部分防止海水和河流泛滥的初级防洪工程。暴雨洪水通常由市政当局处理，通常与地区水务当局合作，后者负责当地水域和部分主要河流的洪水风险(Kaufmann et al. 2016)。基础设施和环境部在全国范围内对洪水风险管理进行战略概述，而地区水务局管理沙丘和堤坝等大部分主要防洪建筑，而公共工程办公室是水管理部门，负责那些不受地区水务局管理的水管理建筑。例如，荷兰三角洲计划和上述的河流空间计划都必须被认为是多层次的治理计划，国家层面的行动者应发挥协调作用(三角洲委员会2008年，三角洲计划2013年)。我们可以得出结论，总的来说，缓解战略正在适当水平上得到执行。

在瑞典，洪水的类型也决定了采取行动的相关规模。河流洪水通常与暴雨、融雪或冰塞有关。其后果通常不会太严重，洪水由(受影响的)地方政府管理。近年来，暴雨洪水越来越常见。它们影响的地理区域相对较小，虽然当地的影响在财政方面可能很大，但通常不会对整个社会产生影响。由于雨水和排水系统无法应付暴雨而造成的洪水主要由市政当局处理，市政当局还负责发展系统和实施缓解措施。

大多数国家利用水文尺度来解决这一问题，并制定了与流域相一致的机构或规划文件。在英国，有流域一级的关键规划文件(集水区洪水管理计划、岸线管理计划和流域管理计划)。在法国(PAPI)或比利时(河流合同)，缓解措施也是在流域一级确定的。在更大的范围内，在波兰，区域水管理委员会是一个以集水区为基础的机构。在荷兰，正式的责任分工有助于确定最相关的措施。对于一些国家，如瑞典，世界洪水日和洪水日在制定流域一级一致的洪水管理计划方面也发挥了作用。

标准五。试验和社会和机构学习的机会

最后，在所有六个国家中，减轻洪水似乎是一种非常适合进行试验和学习的战略，在参与我们研究的各个国家中都可以找到这方面的证据。

一般来说，缓解措施在各国经常是试验性的。在法国，永弗斯市的情况就是如此，该市当局计划降低堤坝，让水沿着一条水路(chemin de l 'eau)流经社区。在鹿特丹的水广场，雨水保留措施，也被认为是实验性的。在代尔夫特和鹿特丹，我们看到了漂浮房屋的例子。2005年西格玛计划旨在保护比利时舍尔德河口免受洪水侵袭，在该计划的框架内，开发了一种新型潮汐洪水控制区。在瑞典，人们强调，由于缓解措施在实际容纳水量方面的影响，市政当局可能会避免过分依赖这些措施。缓解措施还提供了使其适应不断变化的洪水风险的机会。例如，比利时西格玛计划将尚未开发的地区定义为防洪区，但当未来洪水风险进一步增加时，这些地区可能会成为防洪区。从经验和研究项目中学习是英国洪水风险治理的一个重要特点。例如，在2007年夏季洪水和随后的独立调查(Pitt 2008)之后，减轻地表水泛滥的措施取得了进展。 These lessons were addressed through the implementation of new legislation in the form of the Flood and Water Management Act 2010 and subsequent revisions to the National Planning Policy Framework.

就这一标准而言，缓解措施在大多数国家仍然是新的和实验性的。在这六个国家中，显然都有进行试验的意愿，正是通过这一战略确定了大多数领先的倡议。非传统机构也在这些创新中发挥了作用(如在波兰)。通过缓解措施也大大促进了机构的学习，尽管从这些试验中吸取教训的最佳方法仍然存在问题。

讨论

表5基本上描绘了每个被研究国家的当前治理安排与期望的适应性治理形式之间的距离。首先，减轻洪水似乎是主要的战略，通过这些战略，在社会、制度和技术问题上的试点项目、试验和从试验中学习是最常见和最受鼓励的，我们在所有国家都发现了这样的例子(标准V)。这一观察可以归因于大多数国家(除英国外)内减轻洪水的新性质。随着新类型的参与者或责任被下放到本地规模的参与者，学习在本质上得到了促进。所有这些因素都使地方知识合法性的发展成为迫切的需要。需要强调的关键一点是，适应能力并不一定等于消灭洪水;事实上，洪水仍然可能发生，但一个国家可以被描述为难以置信的适应能力。英国的情况就是如此，2013/2014年和2015/2016年连续的冬季洪水引发了对FRM方法的批判性审查，强调了优点和缺点，以及改进的机会(例如，2016年2月启动了国家抗洪能力审查)。

其次，所有国家似乎都逐步发展了多层次的治理体系，尽管程度不同。例如，比利时、英国和荷兰是高度建立的，而波兰是低水平的。这些差异可能与不同的环境条件有关，特别是在法律和行政框架方面。在英国和荷兰，当有一个明确的、合法的责任划分时，多层治理似乎是很容易的。如果不通过立法建立这种划分，即使当地行为者作出了尝试，如在波兰，他们仍然受到很大限制。

第三，需要在治理安排方面具有灵活性，以使缓解措施能够适应当地条件。然而，仍有改进的空间。尽管在英格兰、荷兰和瑞典，地方政府和私人团体有很大的回旋余地，但在其他地方却不是这样，严格的法律框架可能会成为一种约束。

治理规模与洪水问题的水文规模之间的匹配并不总是完美匹配的。在一些国家，流域一级是规划减轻河流洪水的措施的一级，如在英国和法国。某些关键利益攸关方也组织在流域级别，如在法国，与Bassin公共领土(EPTB) (Etablissements公众领土)。在其他国家，如波兰、比利时、甚至荷兰和瑞典，传统的行政边界可能阻碍可能在适当规模上实施措施。例如，在瑞典和荷兰，虽然区域水当局的边界与水文边界有关，但市政当局和省的边界与水文边界无关。对于荷兰或比利时等国家来说，这个问题更加复杂，因为它们必须处理国际河流流域。

最后，在这六个国家中，让公民参与FRM都面临着类似的困难，即使在激励机制和实验最先进的英国也是如此。英国人和瑞典人要对自己的安全负责，没有民族团结。然而，即使在这些措施先进的国家，公众参与仍然很复杂。这可能与金融和文化因素有关，但也与市民对洪水风险的认识有关。作为缓解战略一部分实施的措施反映了应对洪水的新方式，即基于当地情况、当地举措和多功能，但总体而言，缓解洪水治理尚未完全代表适应性治理，一些标准比其他标准(试验/社会和机构学习、多层次治理)得到更好的满足。在某些方面，这可能会限制未来提高社会抵御洪水能力的努力。

我们的研究结果表明，缓解战略的实施有利于实现适应性治理，但仍有改进的空间。就适应性是复原力的关键特征之一而言，我们认为这种发展正在增强社会对洪水的复原力。

结论

我们讨论了比利时、英国、法国、荷兰、波兰和瑞典越来越多地实施缓解战略是否、在何种程度上以及如何促进向理想的适应性治理形式转变的问题。

研究表明，研究国家的洪水缓解在不同程度上表现出了适应性治理的特征。在英格兰、荷兰和比利时，该策略似乎更加发达和主流:它是多元化FRM的一部分，趋向于更平衡的策略，旨在在面对洪水风险时产生更大的恢复力。另一方面，在法国、瑞典和波兰，洪水缓解措施和举措高度本地化，可以被视为例外而非规则(制度化程度非常低)。它们的发展需要更多的资源，即法律、财政和认知资源。在洪水风险治理背景下加强它们仍然是一项挑战，尽管已经取得了有希望的进展。在瑞典和波兰，这一战略没有被刻意实施，因为它是不同活动的副作用。然而，荷兰有前瞻性的市政府和积极的政策企业家的存在，英格兰有成功的例子，法国和比利时有激励措施，波兰非政府组织的作用日益上升，瑞典有专门知识的发展，这些都是实施适应性洪水治理形式和促进诸如欧洲国家所采取的缓解措施的动力。

要总结缓解战略有助于提高六个国家抵御洪水风险的能力，可以说，与其他战略相比，缓解战略具有大多数适应治理的特点。

该框架具有更广泛的应用潜力，可以应用于其他FRM策略的研究和其中的比较(Hegger et al. 2014)。这种研究可以揭示如何改进FRM的某些方面，以及实施适应性治理模式的机会/障碍。在未来的不确定性和由于气候、土地使用和社会经济条件的变化而导致的洪水风险预计增加的背景下，这是在提供增强社会抵御洪水能力的信息建议方面向前迈出的必要一步。

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