研究，一部分的特别功能可持续管理淡水资源

社区对管理淡水资源的协作过程的看法

• 摘要
• 简介
• 范围
• 方法
• 结果
  • 摘要统计信息
  • 管理
  • 协议
  • 公平
  • 利益
• 讨论
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

协同规划使各方参与决策过程，以实现共同学习，建立解决问题和适应问题的能力，并为更广泛的社区产生更持久的解决方案(Innes和Booher 2010年)。这些方法非常适合解决环境规划中的复杂挑战(Dietz et al. 2003, Ansell and Gash 2008, Innes and Booher 2010)，特别是淡水管理(Scholz and Stiftel 2005, Pahl-Wostl et al. 2008)。

新西兰的淡水管理面临着复杂的挑战:土地使用的集约化，对水的需求不断增加，以及越来越多的、投资的和多样化的利益相关者带来了越来越多的冲突(MfE 2013年)。2013年，28%的新西兰人认为与水相关的问题是该国面临的最重要的环境问题，28%的人认为气候变化是最重要的全球问题。beplay竞技农业是第二高的国内问题，占8% (huhey et al. 2013)。

新西兰淡水管理国家政策声明(NPSFM)于2011年发布，并于2014年更新(MfE 2014)，为淡水管理制定了目标和政策，以在地方规划和决策方面保持全国一致，同时允许区域灵活性。根据国家psfm，要求区域理事会，即地方政府，为淡水水体制定反映国家和地方价值的目标，并制定流量、分配和水质限制，以确保实现这些目标。区域理事会主要是资源管理机构，负责管理土地使用和其他活动对水、空气和海岸的影响。

新西兰区域规划的标准程序包括理事会制定规划草案和邀请提交，然后进行公开听证会、理事会决定和向环境法院上诉。合作方式的不同之处在于，召集多利益攸关方团体建议计划草案中所载的政策，并强烈强调协商一致意见。然而，根据现行法律，市建会仍然必须发布一份计划草案，要求提交意见，举行听证会，并行使其自己的判决，然后可以上诉。中央政府已提出立法修正案，允许地方议会在选择协同淡水决策并满足某些要求的情况下限制上诉权利(MfE 2013)。提议的修正案于2015年11月提交给议会，当时坎特伯雷、霍克湾、诺思兰、塔斯曼、惠灵顿和怀卡托的地方议会已经在淡水规划中使用协作方法(土地和水论坛2012)。

罪人等人(2015)在坎特伯雷开展了三个焦点小组，以探讨个人或团体参与淡水协同规划是否会影响对该过程合法性的认知。在参与过规划过程的焦点小组参与者中，那些隶属于环境、娱乐和社区团体的参与者对过程的透明度、问责制和代表性持负面看法。相比之下，来自农业背景的人更可能积极地评价合作决策。没有参与合作过程的个人很少意识到合作过程正在进行，尽管他们一致怀疑自己的观点和利益正在进行代表，许多人对他们被排斥的感觉感到不安。罪人等人的结论是，认识到有必要通过跨多个地区的更大样本来探索社区对协同淡水规划的看法。

因此，这项研究的目的是评估协作规划过程如何影响更广泛社区的看法。我们特别感兴趣的是对管理质量的看法、淡水管理方面的冲突程度、水管理的公平性，以及人们对区域理事会代表和考虑他们的利益的感受。

我们预计，合作过程成功的集水区，媒体对淡水管理的报道将更多地是积极的，或至少少一些消极的报道。因此，我们假设，在这种情况下，更广泛的社区会对淡水管理有更积极的看法，会倾向于对淡水管理的看法趋于一致(而不是冲突)，并会有更大的感觉，认为这一过程是公平的。我们还假设他们更有可能相信他们的利益与淡水被地区委员会考虑在内。我们期望这些假设成立，即使很少有人意识到协同规划过程正在进行中。此外，我们期望随着时间的推移，随着协作过程朝着达成共识的方向工作而改变。

范围

本分析的重点是目前在一个或多个集水区采用协同规划淡水管理的新西兰三个地区:霍克湾(Hawke’s Bay)、诺思兰(Northland)和怀卡托(Waikato)(图1)。在我们进行调查时，选定的这些地区都采用了一到三年的协作过程。坎特伯雷是唯一一个淡水协同规划过程持续时间较长的地区。2009年，中央政府用任命的专员取代了选举产生的地方议员，这让公众对坎特伯雷的看法变得混乱。

在Hawke 's Bay，区域委员会正在审查tutuekuri、Ahuriri、Ngaruroro和karamjee (TANK)集水区的土地和水的管理，该地区85%以上的人口都在这些集水区生活和工作(图2)。一个合作利益相关者小组(以下简称TANK小组)已经成立，就实施霍克斯湾土地及水管理策略及《国家污水处理计划》的计划变更提出建议。^[1]它由30人组成，代表着广泛的兴趣，包括园艺、畜牧、环境、娱乐、林业和iwi/ happy(新西兰土著人民马ori的部落和部族)。它的重点是水质、流量和分配(HBRC 2015)，霍克湾地区委员会已作出“真诚承诺，支持TANK小组的任何共识建议”(HBRC 2015)。TANK小组的目标是在2017年10月完成其建议(HBRC 2015)。

2012年，北国的协同淡水规划始于怀奥拉北国水资源方案，根据该方案，北国区域委员会与社区合作，实施NPSFM。理事会在5个集水区启动了合作进程(芒吉尔湖、怀唐伊湖、苏尼斯湾、whongngajrei湖和普托湖;图3);在这项研究完成后，又增加了第六个集水区(恩古鲁)。

在每个地区，一个合作利益相关者小组，即集水区小组，为维持和改善集水区淡水的状态和管理提供当地投入，并与北部地区委员会合作，交付Waiora Northland水计划，为北部地区水土计划制定目标和政策，并与更广泛的网络进行交流以共享信息。集水区小组由一系列当地利益团体提名的代表组成，例如iwi/ hap对、土地所有者、工业、环境团体、娱乐使用者和议会。决策是通过协商一致做出的。北国地区委员会于2016年年中发布集水区计划草案以征求公众意见，预计将于2017年发布正式提交的拟议规则。

根据为解决《怀唐伊条约》索赔问题而实施的管理立法，怀卡托地区理事会和当地iwi/ hap对虾制定了健康河流:改变计划/Wai Ora: He Rautaki Whakapaipai，其任务是提出建议，减少泥沙、细菌和营养物质的输入，以恢复怀卡托和怀帕河流的健康(WRC 2015;这个合作利益相关者小组有17个部门代表，分别代表乳制品、园艺、能源、环境、旅游、林业和iwi/ happy，以及7个社区代表。大多数行业都提名了自己的代表，而项目的遴选小组则选择了社区代表和其他行业代表。该小组于2016年3月批准了一份报告，概述了水质目标和限制的建议，委员会计划在2016年7月前宣布拟议的规则变化。

方法

为了评估淡水管理协作过程的态度，我们于2015年5月在霍克湾、北岛和怀卡托对公众进行了电话调查。在每个区域，对两种人口进行了调查:来自正在进行协同淡水规划进程的集水区的人口和来自该区域内其他集水区的人口。选择这种方法是为了控制对委员会潜在态度的地区差异(N. A. Cradock-Henry, S. Greenhalgh, P. Brown和J. Sinner，未出版的手稿）.

在控制性集水区，过去几年中已进行了重大的传统规划工作。在怀卡托，一项有争议的地区性水资源分配计划的上诉在2012年得到解决，这是在该程序启动六年后(WRC 2016)。在霍克湾(Hawke 's Bay)，一个集水区的规划过程非常激烈，没有合作过程，包括2013年底和2014年初的听证会。上诉在2015年做出了决定，尽管法律冲突仍在继续(环境保护局2015年)。在北国，一个区域范围的规划过程包括2013年的听证会和2014年的理事会决定，随后是上诉。2015年进行了调解(包括我们的调查期间)，除了一起上诉之外，所有上诉都得到了解决(2016年北领地议会)。

调查设计依据了Sinner等人(2015)的初步发现和合作规划过程的文献综述(Cradock-Henry 2013)。我们的问题涉及更广泛社区的看法，即，对区域理事会管理淡水如何的看法，对水管理公平的看法，对与水管理协议冲突的看法，以及对一个人的利益和关切如何得到考虑的看法。

电话采访了来自北国5个协同处理流域的大约30名受访者，怀卡托河流域的大约60名受访者，霍克湾TANK流域的大约60名受访者，以及来自这些地区其他地方的大约180名受访者(每个流域大约60名)。总样本量为450名受访者。

通过电话进行的调查有已知的局限性。首先，电话调查的回复率很低，因此那些同意完成调查的人可能不能代表更广泛的人口。更重要的是，越来越多的家庭没有固定电话(Kempf和Remington 2007, Link et al. 2007)。这些结果必须从这个角度来解释。

四个问题被用来评估合作对公众认知的影响。具体来说，该调查询问了以下问题:

• 从0到10,0表示很差，10表示很好，您认为区域理事会管理淡水水体的情况如何?(管理)
• 想想你所在地区的水管理竞争利益之间的冲突或一致，用0到10的分数，0代表很多冲突，10代表非常一致，你认为你所在地区的水管理竞争利益之间存在冲突或一致吗?(协议)
• 从0到10,0代表完全不公平，10代表非常公平，您认为[地区名称]地方议会地区的水管理过程有多公平?(公平)
• 从0到10分(0表示完全没有信心，10表示非常有信心)，如果您担心您、您的家人或您的企业会受到淡水管理的影响，您有多大信心相信区域委员会会考虑您的利益和关切?(利益)

我们使用多元回归来确定应答的差异是否与协作计划和其他变量相关。因为每个问题的答案集在0和10处被审查，所以我们指定了Tobit函数形式。那就是:

(1）

在哪里y^＊_ij是一个潜在变量等于观测变量，y_ij，只有当潜变量为应试者时我在地区j介于0和10之间。R_j表示居住地区和P指示个体是否驻留在具有协作流程的集水区中。x是控制变量的矢量，包括性别、种族、目前/以前在相关领域的就业情况以及参与淡水规划。性别是通过女性的假人来衡量的;种族是通过毛利人的假人来衡量的;就业情况通过在农业、林业、水/环境管理和政府部门工作的单独假人来衡量;通过一个假人来衡量参与程度，以表明受访者是否提交了关于淡水管理的意见书或参加了有关会议/听证会。误差项,u，为正态分布。因此,我们有:

（2）

与带有截尾数据的普通最小二乘(OLS)方法相比，Tobit估计是一致的(Amemiya 1973)。(不过，通过OLS获得的结果与本文给出的结果大致一致。)这些系数的解释与OLS回归系数相似，尽管Tobit模型中的线性效应是对未删减的潜在变量，而不是观察到的结果。

结果

摘要统计信息

居住在霍克湾的120名受访者中，约有53%居住在有协同过程的集水区(表1)，北国的210名受访者中有59%居住在集水区，怀卡托的120名受访者中有54%居住在集水区。总体而言，在具有协作过程的领域中，21%的受访者(正确地)意识到协作正在发生，而在没有协作过程的领域中，15%的受访者错误地认为协作计划过程正在发生。大约一半的受访者是男性，调查的受访者是新西兰欧洲人(84%)，毛利人(14%)，或太平洋岛屿人，亚洲人和其他种族(2%)。

调查对象被问及他们目前/以前是否在几个对淡水管理感兴趣的部门工作。约39%的人报告就业于农业，其次是建筑/土木规划(9%)、林业(8%)、中央或地区政府(7%)、环境管理(5%)和水管理(10%)，其余22%的人要么在其他行业就业，要么失业。新西兰统计局的就业数据表明，样本可能对那些对淡水管理更感兴趣的人有一些自我选择的偏见，因为这三个地区的农民都占人口的15%-17%。此外，新西兰统计局分类的“其他服务”，包括政府、环境和水管理，约占新西兰就业人数的11%。也就是说，新西兰统计局收集当前职业的数据，而我们的数据反映当前和以前的职业。

受访者还报告了他们通过参与相关活动参与淡水规划的情况。三分之二的受访者称阅读了有关水管理的文章，超过一半的人表示与其他人讨论了水的问题。我们将参与其中一项或两项活动但不参与其他活动的受访者划分为对淡水规划参与度低。其次最常见的参与形式是参加公共会议(10%)、联系地方或中央政府(10%)、参加行业会议(7%)和参加非政府组织主办的会议(12%)。报告至少其中一项的参与者被归类为中等参与率，除非他们还向中央政府/区域委员会提交了关于水管理问题的报告(5%)或在区域委员会听证会上就水管理问题发言(3%)，在这种情况下，他们被归类为高参与率。总体而言，霍克湾30%的受访者、北岛23%的受访者和怀卡托22%的受访者有中等或较高的参与水平;那些积极参与水管理的人可能更有可能同意参加调查。

管理

我们假设，合作将减少冲突和负面宣传，从而提高人们对理事会管理淡水的认知。尽管如此，我们承认，委员会可能会优先考虑在有更困难问题的流域采用协作方法，这也可能导致对协作流域的认知降低，至少在最初是这样。表2报告了对区域理事会根据等式1管理淡水的看法的决定因素的估计。

在第一个模型中，唯一的回归因子是个体是否居住在具有协作过程的集水区。模型2增加了区域假人，模型3增加了交互项。模型4增加了就业类别，而模型5增加了人口统计变量。模型6扩展了模型5，将参与淡水规划作为额外的回归量。括号内报告异方差-鲁棒性统计。对每个模型也报告了McFadden的伪R²统计量;基于这个度量，我们的讨论集中在模型6上。^[２]

对于具有(区域x协同流域)交互项的模型，生活在具有协同过程的流域相对于-à-vis生活在同一区域但没有协同过程的流域的边际效应显示在常数下面。通过F检验计算这些边际效应的统计显著性。

在居住在怀卡托有合作过程的集水区以外的受访者中，对区域委员会淡水管理的主观评价估计为5.2。居住在有协同过程的集水区的人的观点与居住在没有协同过程的集水区的人的观点在统计意义上没有差异。Northland的受访者对他们的委员会的评价低于Waikato的受访者(p < 0.10)，对于那些居住在协同集水区的人来说，没有明显的差异。没有协作程序的霍克湾受访者对委员会管理的评价与没有协作程序的怀卡托受访者没有差异。然而，霍克湾的受访者生活在有协作过程的集水区，他们对委员会管理绩效的评分比霍克湾其他地方的人高0.9分(p < 0.10)。

与非马ori受访者相比，马ori受访者对地区议会管理的评价在统计上要低(在模型5中p < 0.10)。参与程度与对地区议会管理绩效的主观评价也呈负相关，参与程度中等或较高的受访者对地区议会绩效的评价平均要低0.8分(p < 0.01)。这一结果可能源于参与调查的受访者对委员会的管理表现有更深入的了解，也可能源于他们对管理表现不满意而参与调查。

协议

我们假设，合作过程将有助于改善人们对冲突的看法，并促进人们对水管理中各种利益之间的共识的看法。表3报告了根据等式1对一致性感知决定因素的估计。对模型进行了如上的修改。同样，模型6是首选规范。

来自没有协作过程的霍克湾集水区的受访者对协议程度的评价比来自怀卡托集水区的受访者低1.54分(p<.01)，为平均值的28%。在合作集水区的霍克湾居民中，这种负面看法不那么严重。诺思兰和怀卡托的居民对协议的看法没有系统性的差异。

相比之下，目前/以前从事林业工作的受访者认为淡水管理的一致性高于其他人(p < 0.10)。此外，中等或高度的参与与淡水管理方面的利益方之间的冲突感更强有关。同样，这最后一个结果可能源于那些拥有更多信息的高参与性人士，或那些对冲突有感知的人，他们参与了影响淡水结果的论坛。人口统计数据并不影响人们对一致性的看法。

公平

调查对象被问及他们在多大程度上认为水管理过程是公平的。我们假设，通过在规划过程中包括广泛的利益相关者，并通过达成共识，协作将被认为比其他规划方法更公平。表4以类似的方式报告了上述结果;同样，型号6是首选。

公平的估计值在0-10的范围内约为5分，怀卡托和诺思兰的受访者无论是否居住在合作集水区，都没有统计学差异。然而，来自霍克湾协同集水区的受访者对水管理公平性的评价比其他受访者高0.8分(p < 0.01)，为平均值的16%。有林业和水/环境工作经验的受访者也认为管理过程比没有此类经验的受访者更公平(p < 0.01和p < 0.10)。最后，中/高敬业度的受访者对公平的感知比其他人低0.7个点(p < 0.05)，与上述模式一致。其他条件不变在美国，人口统计数据并不影响人们对公平的看法。

利益

最后，要求调查答复者报告他们认为区域理事会在多大程度上考虑到他们在淡水管理方面的利益和关切。表5报告了与前面表格相同的假设和格式的结果;型号6优先。

对一名不从事水管理问题、也没有在所列行业工作的非毛利人男性受访者的估计得分为4.8分(0-10分)，该值在统计上没有因地区或流域而异。有林业经验的受访者的得分估计高出1.1分(p < 0.10)，是平均值的23%。相反，对淡水规划参与程度中等或较高的受访者对其利益和关注的考虑程度的评价比其他人低1.0分(p < 0.01);据推测，这种看法影响了他们订婚的决定。其他解释性变量没有影响是否考虑利益和关切的看法。

讨论

罪人等人(2015)发现公众对协作规划过程的认知度较低。鉴于本研究抽样流域的协作过程尚未达成实质性结论，我们预计对这些过程的认识也会很低。调查证实了这一预期:在正在进行协作过程的流域，21%的受访者表示，他们知道在他们的当地正在进行协作过程，而在非协作区域的15%的人认为正在进行协作过程，但实际上并没有。

公众的这种低认识是否值得关注，取决于合作团体对在规划过程中应如何考虑公共价值的期望，以及他们对将积极关注淡水管理的公众比例的期望。如果公众在协作小组中有代表，或者期望在小组提出建议后通过提交过程有发言权，那么对协作过程的低认识可能就不是问题了。然而，如果协作小组在过程中依赖于公众的输入，即使是通过小组成员，那么小组应该考虑他们是否达到了目标受众。

出于类似的原因，在这个阶段，我们不期望公众对管理、协议、公平和合作与非合作领域之间的利益的看法有很大的不同，因为合作过程可能需要时间来达成协议，而看法的差异也可能需要时间来出现。因此，我们在怀卡托的受访者中没有发现有合作过程的集水区内外的明显差异。北国的回答者对淡水管理的看法低于怀卡托的回答者，但在其他方面，北国回答者对其余三类的看法与怀卡托的回答者在统计上没有区别。此外，生活在一个协同过程的集水区并没有改变北国受访者对任何措施的看法。

另一方面，居住在霍克湾水箱集水区的受访者认为，该地区委员会对淡水的管理措施较佳，且认为该管理较霍克湾其他受访者更为公平。此外，尽管霍克湾的受访者比怀卡托的受访者认为淡水冲突更多，但在TANK集水区的受访者中，这种负面看法有所改善。

可能有很多原因导致流域内的人们在有或没有协作过程的情况下产生不同的看法。例如，在公众可见地点的高质量淡水水体、同质的当地人口倾向于既定的规划程序、最近的规划成果以及最近关于淡水问题的媒体报道等因素都可能影响调查参与者对淡水管理的看法。因此，区域条件对淡水管理观念的影响可能大于淡水规划是否遵循合作进程。多元回归有助于分离这些因素。

根据受访者参与淡水规划的程度，对淡水管理的看法也存在差异:参与程度越高的人对淡水管理的认同程度越低(即冲突程度越大)。参与程度也与受访者对区域理事会管理、公平性的看法、以及对区域理事会将处理他们在淡水方面的利益和关切的信心呈负相关。

更积极参与规划过程的人这样做可能是因为他们对当前的实践不满意。然而，如果较高的参与率主要反映了对淡水管理的更多理解和知识，那么这些负相关性表明，最了解淡水管理的人最持怀疑态度，这是值得关注的问题。

为了进一步评估参与淡水规划的效果，表6对模型6进行了扩充，增加了参与的交互项(具体地说，协同流域x参与、区域x参与和区域x协同流域x参与)。在表格底部分别报告了有和没有协同规划过程的流域参与边际效应的统计显著性。

在所有三个区域，对淡水规划参与程度中等/高的答复者认为，与参与程度较低的答复者相比，区域委员会在淡水管理方面的效率较低。然而，这种差异只存在于协同过程的流域。同样，在Northland和Hawke 's Bay(但不包括Waikato)具有协同规划过程的地区从事水管理的受访者认为，在淡水资源管理方面存在较少的共识。从统计数据来看，他们也不太可能相信他们对淡水的兴趣和担忧被考虑在内。相比之下，在没有协作规划过程的领域，参与调查的受访者和其他人之间在共识或利益的感知上没有统计学差异。最后，在北国部分地区(但不包括怀卡托或霍克湾)参与合作过程的受访者认为，淡水管理对-à-vis其他受访者不公平。

在这些区域的合作进程达成共识并结束时，有必要对这里报告的看法进行监测。如果这种情况持续下去，那么目前在这些地区实施的协同规划是否真的能加强当地的环境民主就成了一个问题。

结论

新西兰16个区域委员会中有6个已经尝试了合作程序，预计规则将改变，以鼓励在淡水决策方面采取合作方法。这些协作过程的设计和实现因地区而异，是本专题中其他研究的主题。然而，这些协作过程的成功或失败最终取决于公众对过程及其结果的接受程度。到目前为止，几乎没有证据表明公众对淡水管理的合作方式的看法。

为了解决这个问题，我们对霍克湾、诺思兰和怀卡托三个正在进行协同规划过程的地区的450名居民进行了一项独特的调查，以评估公众对协同规划过程的看法。重要的是，我们的调查设计包括，在每个地区，受访者生活在集水区有协作过程，以及受访者在集水区没有协作过程。这一设计特点使我们能够更好地从更普遍的区域理事会的看法中分离出合作进程对看法的影响。

我们发现，淡水管理的协作过程的知识普遍较低，生活在有协作过程的集水区并没有显著影响受访者在三个研究区域中的两个对管理、协议、公平或利益的看法。然而，与居住在协同集水区以外的霍克湾受访者相比，居住在协同集水区内的受访者认为，区域委员会的管理做法更好，他们对淡水的管理更公平。此外，居住在协同集水区内的霍克湾居民对淡水管理的认同程度高于居住在协同集水区外的居民。

我们还发现，那些更积极参与规划过程的受访者一致对他们的委员会的淡水管理的好感度较低。我们认识到内生性问题，并理解对淡水管理缺乏好感的人可能会参与规划过程。同时，如果更高的参与反映了对淡水管理的更多理解和知识，并导致了更多的负面反应，那么这些负相关关系是令人担忧的。同样，市政委员会可以选择在管理问题最具挑战性或市政委员会不受重视的流域采用协作方法。在这种情况下，随着时间的推移，跟踪人们的认知，以了解协作规划是否能够交付其支持者所宣称的有益结果，这是很重要的。

因此，我们主张进行进一步的研究，以更好地理解区域公众对协同淡水规划反应差异的原因，并对参与程度更高的公众进行深入采访。我们还计划定期进行后续调查，以确定随着合作进程的结束，公众的看法是否会发生变化。

__________

^[1]本文的主要作者积极参与了TANK协作过程的设计，并继续就该过程向霍克湾地区委员会提供建议。
^[２]没有类似于OLS中的R²统计量的拟合良度度量，麦克法登的伪R²不应该被这样解释。但是，这种方法可以帮助在不同的规范之间进行选择。参见Veall和Zimmerman(1994)。

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