研究，一部分的特别功能走向更具弹性的洪水风险治理

欧洲联盟洪水风险管理和提高社会复原力的方法:在六个欧洲国家实施《洪水指令》的经验教训

• 摘要
• 简介
• 方法
• 抗洪能力:适应性治理在实施洪水指令中的作用
• 欧洲联盟洪水风险管理法律框架
  • 背景:欧盟应对洪水的方法
  • 欧盟洪水指令及其目标
• 比利时(佛兰德斯地区)、英国、法国、荷兰、波兰和瑞典洪水指令的全国执行情况
• 洪水指令的影响
  • 生物区域层面的多层次治理
  • 适应性
  • 有效的公众参与和诉诸司法的机会
  • 目标实现的有效性:跟踪和执行
  • 洪水风险管理方法多样化
  • 与现行国家洪水风险管理的拟合度
  • 对六个选定国家的欧洲联盟水平和国家执行情况的评价摘要
• 主要发现:洪水指令对提高抵御洪水能力的影响
• 结束语
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

欧洲的洪灾正在恶化，损失越来越大，灾害风险融资压力越来越大(EC 2004, Jongman et al. 2014)。显然，并不是所有的洪水风险都可以避免，国家之间的洪水风险管理(FRM)及其有效性是高度可变的(Alexander等人2016,Ek等人2016,Kaufmann等人2016,Larrue等人2016,Matczak等人2016,Mees等人2016)。一些国家在管理洪水风险方面已经有了完善和长期采用的方法，而另一些国家则落后了。洪水管理的差异本身并没有什么问题;各国以自主的方式制定了洪水风险政策，允许根据当地的洪水风险情况(包括洪水类型、严重程度和程度)制定应对措施，并认识到政治优先事项和现有的法律背景。然而，欧洲委员会认识到，考虑到洪水事件对经济、环境和人类健康的影响，不同的和无效的洪水风险管理，特别是在跨界范围内，有可能破坏欧洲联盟的长期可持续发展目标(欧洲共同体2004年)。欧盟一级缺乏连贯的立法和政策行动被认为削弱了现在和将来有效管理洪水的能力。它强调需要一个更好地管理跨界洪水的共同框架，从而改善跨界合作与协调，特别是上下游社区之间的合作与协调。在这里，我们分析了采用欧洲共同的FRM方法是否能够提高跨界河流流域和实施该方法的国家的社会复原力。

欧盟委员会发布了关于洪水风险评估和管理的指令2007/60/EC(洪水指令，以下简称FD);EC 2007)，旨在鼓励建立一个最低限度的共同框架来管理洪水，减少对欧洲社会的影响。FD指出，洪水有可能造成人员死亡、流离失所和对环境的破坏，并严重影响经济发展和活动。尽管FD承认洪水是不可避免的自然现象，但更好地管理社会活动(例如，防止在泛滥平原上增加经济发展和人类定居)是可行和可取的，以减少不利后果的风险。然而，FD使用程序性义务而非实质性要求的做法引发了人们对其实现这些目标和提供更有弹性FRM的能力的质疑(Keessen和van Rijswick 2012)。

现有的研究机构从政策-法律角度结合弹性和适应性水管理。以下每个例子都侧重于社会-生态恢复力的不同方面:一般观点(Ebbesson 2010);综合水资源管理和适应气候变化(Keessen和van Rijswick 2012);beplay竞技以及可能提高弹性的具体因素，如灵活性(Green等人，2013)、合法性和公众参与(van Buuren等人，2014)，或学习和改变现有政策的能力(Tennekes等人，2014)。我们借鉴了一些欧盟国家FRM的不同例子:比利时(佛兰德斯地区)、英国、法国、荷兰、波兰和瑞典。政策-法律双重视角允许评估FD及其国家实施的贡献(和进一步的潜力)，通过采用适应性治理方法提高社会韧性。我们关注以下研究问题:

1. 欧盟洪水风险政策的目的是什么?该政策如何设计以符合欧盟的法律框架?
2. FD是如何实施的，如何融入各国的法律和现有FRM方法中?FRM产生了什么变化?
3. 防洪中心在多大程度上促进了适应性治理和增强了社会抵御洪水的能力?可以提出哪些建议来提高国家和欧盟层面的这种韧性?

方法

我们介绍了欧盟资助的STAR-FLOOD项目的研究结果，该项目专注于分析、解释和评估欧洲的洪水风险治理。政策分析补充了比较法律方法(Reimann和Zimmermann 2008, Bell等人2013)，以提供全面的审查，在何种程度上，洪水泛滥导致FRM的变化增强了抗洪能力。对立法、政策文件和洪水风险管理计划草案(FRMPs)进行了广泛的基于办公桌的政策和法律分析，以分析FD在六个研究国家的实施情况，并深入了解其执行情况。此外，还对洪水风险政策制定和地方执行的一系列专业利益攸关方进行了半结构化访谈，如洪水和水资源管理人员、空间规划者、应急规划者和保险公司。这些访谈为FD如何被纳入国家政策并付诸实施提供了宝贵的见解，为其对社会抵御洪水能力的影响提供了经验教训。此外，还使用了具体的跨界例子来突出实施的好或坏的案例，并反思如何在实践中考虑FD。选定的比较国家代表了不同的洪水风险、国家组织形式(中央、联邦、分散)、法律制度、地理位置(北欧、东欧、西欧和中欧)以及FRM的现有方法和传统的情况。因此，在FD对国家政策和法律框架的影响方面，各国有所不同。这种变化使我们能够得出可能在欧盟内部和国际上更广泛相关的发现和教训。

抗洪能力:适应性治理在实施洪水指令中的作用

弹性原则本身并没有明确出现在欧盟条约或FD等二级立法中，而是在欧盟的方法中得到了更含蓄的考虑。与环境风险管理相关，恢复力是一个得到很好解决的话题，尽管存在争议(例如，Gunderson和Holling 2002, Folke等人2005,Huitema等人2009,Garmestani和Benson 2013, Chaffin等人2014)。我们的研究包含了社会和生态系统的弹性的广泛而复杂的概念(Folke 2006, Young et al. 2006)。结合法律和政策文献中的概念，弹性在这里被定义为一个系统在不经历其结构、状态或过程发生根本变化的情况下经受干扰的能力的度量(Cosens 2010, Keessen和van Rijswick 2012)。

洪水本质上是动态的。因此，学习是抗洪能力的关键组成部分，以鼓励改变、适应和系统转型(Carpenter等，2001年，Walker等，2004年)。适应和适应能力已成为恢复力的关键相关概念，与FRM尤其相关，其作用是管理当前和不确定的未来风险(Cosens和Williams 2012, Chaffin等人2014)。此外，在气候变化的背景下，适应性FRM被视为确保公民持续安全并beplay竞技减轻对经济、健康、环境和文化遗产的不利影响的关键(欧洲共同体2009年，背诵4 FD)。因此，有必要考虑管理洪水风险的方法，既要处理洪水的短期后果，又要有能力改变和作出反应，以实现可持续的未来(Folke 2006)。

满足这些多重需求需要基于自适应治理形式的FRM方法(Folke et al. 2005)。适应性治理认识到并整合了管理复杂性和不确定性的需要(Dietz等人，2003年)，以及管理多个规模和众多机构合作的需要(Chaffin等人，2014年)。辅助性原则是许多欧盟立法中固有的概念，它承认有效的管理需要考虑其实施的规模。事实上，Green等人(2013)强调，一些欧盟指令(如水框架指令[WFD])提倡的嵌套治理方法，包括在多个尺度上管理风险，是管理变化和不确定系统的固有复杂性的表现。因此，流域方法，不仅针对州与州之间共享的流域区域，而且在更地方的层面上，是评估洪水风险政策弹性的一个重要因素，也是本文所分析的方面之一。

现有的国际研究文献揭示了适应性治理的一些特征(例如，Folke等人2005年，Chaffin等人2014年;表1)，可作为评估欧盟洪水政策和工具的评估框架。本文献包括考虑自适应治理的理论和经验方法，并为研究FD及其实现提供了基础。我们的评估进一步建立在Keessen和van Rijswick(2012)的基础上，他们指出，通过法律体系提升弹性，需要找到一种模式，使适应性治理要素与法治的要求兼容(Ebbesson 2010)。此外，Wiering等人(2015)强调了在评估系统最终是否具有弹性时，考虑现有治理方法的重要性，包括当前的社会关系和有关FRM的政治和社会争论。因此，从政策实施的角度来看，FD及其政策不能孤立地考虑之前的情况，必须认识到工具在何种程度上符合(或不符合)现有的规则和实践(van Eerd等人，2015年)。因此，与本文采用的多学科方法一致，从政策和法律文献以及国际法中确定了6个评价标准(表1)。这些标准用于评估欧盟FRM框架及其在六个国家内的国家执行情况。

欧洲联盟洪水风险管理法律框架

背景:欧盟应对洪水的方法

欧盟是一个超国家组织，在水和FRM方面具有一定的权限。欧盟法律环境区分主要欧盟法(即建立欧盟及其职能的条约)和次要欧盟法(如条例、指令、判例法)，后者是欧盟管理更具体政策领域的法律。指令具有约束力的目标，必须转化为国家法律。因此，指令规定了应达到的目标，但没有规定应以何种方式实现这些目标。欧盟法律的执行主要掌握在每个国家手中，因为它不为制度和程序行政法的协调提供一般的法律基础(Jans et al. 2007, Keessen和van Rijswick 2012)。欧盟立法者明确选择该指令作为法律文书，因为制度和程序自治对FRM很重要，并允许一定程度的政策自由。

欧盟洪水指令及其目标

FD被称为欧盟WFD的“子指令”之一。世界自然日的主要概念和方法都再次出现在世界自然日中，包括:流域方法、跨界合作、水质和数量管理协调、与其他政策领域的协调(如自然保护、空间规划)、适应性和循环规划方法，以及监测和公众参与的重要作用(van Rijswick和Havekes 2012)。然而，框架指令中义务的强度差异很大，从而影响法律效力。这构成了我们研究的分析焦点:FD的法律形式和实施方式在多大程度上能够提高抗洪能力?

欧盟洪水风险管理认为，洪水是一种自然现象，无法完全预防，尽管其影响可以减轻。因此，洪水防治的一个主要目标是管理和减少洪水对人民(包括健康和生命)、经济、文化遗产和环境的影响(第1条)FD)。其他目标是为更好地管理跨界洪水风险提供一个共同框架，并解决现有FRM的公认缺陷(欧洲共同体2004年)。整个欧盟FRM方法的多样性以及需要更好的合作和协调，特别是在管理上游和下游洪水风险之间，构成了采用FD的重要激励因素。FD还提供了更好地协调国家FRM与欧盟水保护政策(即WFD)和采用整体流域管理方法的机会，以及确保欧盟FRM投资的成本效益(例如，通过结构基金、聚合基金和团结基金;EC 2006)。下面的讨论依次讨论每个适应性治理标准，说明FD在多大程度上实现了洪水恢复能力。在Keessen和van Rijswick(2012)分析的基础上并进一步深化，我们对欧盟层面的FD进行了简要评估，特别关注了FD在跨国界层面的影响(即国家之间方法的协调)。然后，我们着重介绍了在六个国家实施FD的例子。 These examples provide valuable lessons for future development of national FRM, back to the EU level and internationally.

比利时(佛兰德斯地区)、英格兰、法国、荷兰、波兰和瑞典在全国范围内实施洪水指令

欧盟委员会发布了欧盟成员国FD实施状况的概述(例如，EC 2015)。接受调查的所有6个国家都成功完成了转移通知，主管当局和管理单位(见表2)完成了洪水风险初步评估阶段，并发布了洪水风险和风险图(欧共体2016年)。在编写本报告时，所有国家都已起草和协商了它们的《frmp》，并已开始正式公布结果。

洪水指令的影响

生物区域层面的多层次治理

欧洲洪水风险管理采用了生物区域尺度和流域方法，认识到洪水风险的跨界性质。要求各国确定河流流域并将其分配给各个流域区(第3条)FD, art.3世界粮食日;Green等人。2013年)，而且每一方都必须确保适当的行政安排(例如，指定主管当局)。重要的是，衡量这里的适当性需要考虑整个(国际)流域，而不仅仅是国家层面。FD采用了多层次的方法来设定目标和FRMPs所包含的措施。通过这种方式，在制定符合国家和地区背景的洪水风险政策时，它允许自由裁量权，但最终保证FD的目标得以实现(Herman 2010)。例如，FD协调要求的基石之一指出，FRMPs不得包括可能导致流域内其他国家上游或下游风险显著增加的措施(参见FD 13)。这是团结要求的外化(见背诵15 FD; Keessen et al. 2010).

共享一个国际流域区域的国家应共同努力，制定一个单一的国际河流流域资源规划;但是，如果不能达成协议，则可单独颁布国家计划(第8条)FD)。在国际流域地区，共同规划、风险评估和目标设定非常重要。缺乏在法律框架中嵌入适当的合作和协调工具(例如，在国际地区层面充分运作的联合机构)，从而将合作和协调要求完全建立在尽最大努力的义务之上，可能会破坏跨界合作(van Rijswick等人，2010年，Suykens 2015年)。与FD和WFD的实施有关的另一个重要因素是，应采取协调一致的方法。例如，应将流域管理计划和frmp结合起来，或至少应使它们的时间表，例如公众参与的时间表同步。实施法规是在国家、区域和(子)流域层面建立的，这表明有必要审查选定国家的实际洪水风险政策。在欧盟层面，FD和WFD之间的协调方法正在被促进和促进，尽管不是强制性的。在国家层面，一些国家不仅认识到《世界水法》所要求的FRM与保护和改善水域状况之间的关系，而且还在其国家法律和政策中落实了这一关系。

在国家实施方面，所有被研究的国家都显示出WFD和FD之间的明确联系，并鼓励在同一规模(即流域地区)采用多层次治理(见表3)。它们至少对一些(子)流域拥有相同的主管当局。这些计划的执行规模似乎是一致的，但这并不一定意味着会产生效果。首先，FRM规划的规模可能与实施的规模不同，有效的适应性治理依赖于多层次决策的成功协调，以及机构之间的有效信息交换(Folke et al. 2005, Cosens 2010)。例如，尽管瑞典有一个共同的机构(县行政委员会)参与世界粮食日和粮食功能日的实施，但通常可以观察到这两个过程是并行进行的，而不是一个综合的工作方案。此外，在瑞典，有效的整合也可能受到监督每个指令的不同国家机构的阻碍:瑞典海洋和水管理署(WFD)和瑞典民事应急署(FD)。

佛兰德斯是一个例子，FD和WFD相结合，并努力在管理中反映流域规模。《综合水政策法》的要求已通过进一步建立实施《综合水政策法》(WFD)的现有法律框架和应用同一主管当局(综合水政策协调委员会)来实施。此外，还在规划一级进行整合，将流域综合管理计划完全纳入第二代流域管理计划。在行政方面，这样做的好处是两个计划的各种类似程序步骤(例如，公众咨询、数据收集)可以结合起来。还有基于内容的集成，建议的措施被统一为一组，以实现两个指示的目标。

荷兰是另一个水管理高度一体化的国家，有着同样的法律荷兰水法》,将世界粮食日和世界粮食日结合起来，并在国家和区域各级之间建立适当的协调机制。荷兰的责任、权力和资源都位于一个权威机构内，除了水管理、空间规划和民事保护之间的关系。在采取综合水资源管理措施时，这被认为是一种优势，但它可能妨碍不同水资源管理办法之间的协调。

在一些国家，在法律上负责履行FD要求的人(大部分是国家，但也有一些分散的当局)、准备信息的人(通常是在当地进行)和在实践中进行FRM的人之间存在分歧。因此，尽管FD打算提供增强弹性的工具(例如，风险识别和FRM规划的标准化和全面方法)，但由于缺乏可能的实施或执行，在实践中交付的程度有限。法国的情况突出表明，尽管外汇储备的转移在不同规模上建立了新的战略工具(例如，国家规模的外汇储备管理战略[Stratégie国家安全委员会]、frmp和本地FRM策略[Stratégie色情色情场所])，以配合现时由国家实施的防洪计划(计划Prévention du Risque d ' inonation)，这并没有伴随充分的权力下放，以有效实施变革。因此，法国的权力分享仍然被认为是薄弱的。FRM在很大程度上仍由国家控制，并没有显著改变其传统的风险导向原则。在这些条件下，FD对FRM政策的影响微乎其微，因此，有效性将取决于它在地方层面的实际执行情况。

在瑞典也可以观察到类似的情况，因为多级治理的有效性也与执行规模和遵守问题有关。该条例是透过政府条例实施的。因此，瑞典市政当局(FRM主要在地方层面进行)在实施FD方面没有正式的强制义务(Thorsteinsson和Larsson 2012, Hedelin 2016)。因此，负有FD责任的国家机构不可能确保市政当局按照计划采取措施(MSB 2014)。因此，为满足该指令的要求而计划的措施与如何转化为实际措施之间可能存在差距。尽管如此，市政当局在很大程度上积极参与了frmp的开发，但结果是不确定的。例如，克里斯蒂安斯塔德的FRMP (Länsstyrelsen Skåne 2015)中的措施仅限于县行政委员会将采取的措施，而哈帕兰达和Älvsbyn的FRMP包括关于“决定措施”的附件，即县行政委员会、市政当局或其他行为方承诺实施的措施(Johansson 2015)a、b）.

适应性

FD允许两个公认的适应性组成部分:收集决策所需的最新信息，以及允许和鼓励基于这些信息进行更改的规则(Keessen和van Rijswick 2012, Beijen等人2014)。与世界生物多样性日类似，世界生物多样性日要求有关当局提交一个6年的规划和更新周期，其中包括任何新的数据，从而鼓励学习。考虑到气候变化及其对未来风险的影响，为制定beplay竞技该指令提供了一个关键的理由(附录4,FD)。Clarvis等人(2014年)确定了一些促进和鼓励变革的可操作法律机制，包括有时限的许可、紧急情况规定和权力以及监测标准(另见Goytia等人，2016年)。然而，重要的是，这些并不是FD所要求的，但可以在当地或全国范围内使用，以促进更具适应性的FRM。

在实践中，所有六个国家都强调了在初步风险评估中考虑气候变化和城市化等未来风险的必要性(第4(2)条)，而且所有国家都或多或少地将气候变化纳入了风险绘制过程(欧共体2016年)，尽管严格来说没有必要这beplay竞技样做。此外，气候变化可能产生的影响是审查过程的一个基本要求，因此，对未beplay竞技来的关注是包含在内的(第14(4)条)。在波兰，FD对洪水风险进行了系统考虑，这是对以前占主导地位的临时方法的改进。在FD之前，FRM并没有真正公开的公开辩论，而是在重大洪灾后的响应模式下进行的。例如，1997年洪水之后，人们没有把重点放在对FRM的改进上，而是批评了决策过程，FRM的失败被归咎于政治缺陷。这种方法并没有导致一个显著的和协调的战略，以提高抗洪能力。洪水灾害评估作为一种刺激，促使人们以更积极和全面的方式来考虑洪水灾害评估，满足必要的要求(例如，初步洪水风险评估、绘制洪水灾害和洪水损害图以及洪水灾害评估结果)在波兰是一项相当大的成就。

然而，洪水和未来风险的实际管理与FRMP的质量和措施的优先次序有关。在一些国家(英格兰、弗兰德斯和荷兰)，在现有的FRM政策和实践中，学习已经很好地制度化，尽管FD和其他正在进行的活动加强了学习(例如，在荷兰采用基于风险的方法和制定三角洲计划;2013年《佛兰德法令综合水政策》的改革，在规划中融入了更多的灵活性)。在其他国家，FD在鼓励适应性方面有更大的作用。在瑞典，FD实施所需的迭代过程促进了关于洪水风险及其管理的知识生成。然而，在实践中，FD的规定有一定的局限性。唯一严格的要求与6年的更新周期有关;任何更全面的中期改变或对特定防洪措施有效性的持续监测都由国家当局自行决定。

与适应性相关的是灵活性，以及FD的设计是否允许足够的范围来实现其目标。尽管需要一个共同的FRM框架，但由于欧洲洪水风险在地理上的不同性质，必须采用一种不太规范的方法，这种方法可能对某些洪水风险无效或不可行。因此，制定共同的欧洲防洪标准在技术上和政治上都是不可行的(欧共体2006年)。因此，FD阐明了欧盟法律中的两个关键原则:相称性和辅助性，并制定了程序(例如，创建洪水风险地图和FRMPs)，而不是基于结果的义务。各国有权自行决定制定可变的“适当目标”，以达到减少洪水不利影响的总体目标(FD第7(2)条)，并在6年更新周期内更新措施(FD附件B(3,4))。《风险评估》的重点是鼓励考虑各国的观点，即在国家和区域背景下，什么被认为是适当的风险水平，以及应该采取什么行动来减轻这些风险。这对于跨界FRM来说可能是有问题的，因为没有要求确保风险评估、标准或目标的协调。此外，由于FD的灵活性，主管当局的多变性可能会阻碍跨境管理，因为FD可能具有不同的责任、角色和法律地位(van Rijswick等人2010年，Suykens 2015年)。一般来说，当欧洲指令的要求非常严格时，该指令提供了不履行义务的豁免(van Kempen 2012)。因此，FD是如此开放和灵活，以致于它不包括因不能减少洪水潜在不利后果而援引的豁免(Howarth 2007, Herman 2010)。

有效的公众参与和诉诸司法的机会

在遵守《奥胡斯公约》之后，欧盟的水管理以公众参与和强制性披露条款为指导，以改善决策和合法性(欧共体2003，指令2003/35，欧共体法规1367/2006)。FD促进了信息披露和透明度，因为它要求洪水风险地图和计划向公众开放，此外，“相关方”参与“计划的制作、审查和更新”(第10条)FD)。尽管FD规定了利益相关者，特别是公民，在FRM规划中参与，但效果是值得怀疑的。各国对参与的执行情况各不相同，并与各国已在多大程度上参与了将利益攸关方纳入决策的努力密切相关，因为《发展框架》对应包括哪些参与内容缺乏具体要求。政府应作出更大努力，协调和整合与世界鱼日有关的公众参与(第2条)。9.3 FD)，尽管将指令的规划时间表在2015年初始FRMPs之后同步可能会更好地促进这些努力。

各国在执行公众参与要求方面有很大的差异;有些国家变化不大，因为洪水风险披露和公众参与已经很完善并制度化。例如，英格兰在执行之前就已经与各种各样的利益攸关方进行了高度参与。近年来，一些方面已经正式化，并引入了额外的咨询人员，尽管这不仅是FD的直接结果，而且也与之前事件中的沟通差距或失败有关(例如，Pitt 2008)。在荷兰，获取信息和公众参与也已经很好地制度化，而且越来越重要(OECD 2014)。它并没有因为洪水泛滥而完全改变，而且由于人们对洪水的认识较低，而且认为大多数地区已经受到保护，所以普遍缺乏参与的兴趣(Kaufmann等，2016年)。法国遵守了提供资料的最低要求(第10条)FD)，并征求了市民的意见。然而，与英国和瑞典等其他国家相比(见MSB 2014，环境署2015)，没有关于公众(和其他利益相关方)意见被考虑(或未被考虑)的报告。同样，尽管弗兰德斯有一个很好的制度化的方法，但不清楚如何使用咨询资料。

相比之下，在波兰，通过公众参与，FD被观察到具有更大的增强弹性的效果。自执行以来，参与的重要性显著增加，加强公众协商被认为能够提高认识和社会学习。洪水风险现在出现在公共话语中，即使公众磋商的结果并不总是如预期的那样(或可能是希望的那样);一些参与努力对复原力产生了负面影响。最近，有关修订水法建议的磋商，导致洪水危害和风险图的重要性被淡化。在立法修订后，它们对空间规划的潜在影响已经减少，因为这些地图可以但不必须被考虑在内(poz。2295，水法修正案2015)。

此外，除非拟议的计划或项目属于《战略或常规环境影响指示》的范围内，否则该局并未讨论如何促进跨界参与(即公民对其他国家FRM行动所导致的风险恶化作出评论的能力)。虽然这并不意味着有效的跨界参与没有发生或将不会发生，但由于缺乏规定，这就由流域内的邻国自行决定，因此，跨界参与可能是可变的。然而，瑞典的哈帕兰达提供了一个积极的例子，它与芬兰的都灵市共用一条河(托尔纳河)。在这里，咨询过程，以及聘请瑞典咨询人员，还包括芬兰-瑞典跨界河流委员会和芬兰当局的执行FD (Johansson 2015年)一个）.

利益相关者在执行其参与或挑战决策的权利方面诉诸司法的机会在FD受到限制。事实上，FD程序化方法的一个公认的缺点是，它没有授予公民权利或授权他们挑战FRM的决定(Keessen和van Rijswick 2012)。所选择的规划方法导致的结果是，公民只能在frmp实际建立时执行其权利，而不能发生适当的FRM(见2008年7月25日的判决，詹内切克诉拜仁费里斯塔特，Case C-237/07, EU:C:2008 I-06221)。对于源自FD的实质性问题，公民没有其他资源(Keessen和van Rijswick 2012)。每个国家都依赖于诉诸司法的国家规则，现在将根据这些规则来判断执行规则的设计是否为公民执法提供了充分的可能性。

在诉诸司法方面，国家执行基本上是法联采取的方案和程序办法的结果。因此，公民必须依靠其国家立法来获得这种机会，因此应当考虑成功挑战的可能性。对这六个国家的分析突出了许多相似之处，总的来说，挑战的机会是有限或困难的。挑战决定和向行政法院提起诉讼，要求申诉必须具体，针对法律决定和后果，并直接影响个人或公司。FD中的许多方面(例如风险图的选择和FRMPs起草的方式)没有满足这些要求，这就需要在FD中增加针对这些工具的法律保护。在一些国家，规划和方案可能包括与洪水风险措施(例如筑堤)或空间规划决定(例如规定禁止建筑的计划)有关的更实质性的决定，这些决定可能在行政法院受到挑战。然而，如果许可证和特定权限被通用规则所取代，那么公民挑战的余地就很小。因此，FD的做法，没有具体列入与诉诸司法有关的规定，也没有要求在计划中列入实质性措施或法律文书，正在破坏和限制私人行为者对其措施提出质疑的可能性和可执行性。

目标实现的有效性:跟踪和执行

欧盟洪水风险方法的灵活性和适应性的优势也可能阻碍法律框架的有效性(OECD 2011年，Keessen和van Rijswick 2012年，Green等人2013年)。尽管原则上，流域方法应该能够实现协调的FRM，但在实践中，情况并非总是如此，管理仍然在国界内(Suykens 2015年，Hartmann和Spit 2016年)。Keessen和van Rijswick(2012)提出了各种法律因素，这些因素可能有助于各国方法的持续存在，包括对概念和义务的不同解释、制度差异以及与责任不一致有关的问题。最后一点非常重要，因为在FD内部缺乏实现跨界管理目标的共同责任和问责制(van Rijswick et al. 2010)。合规可能也是一个问题，因为欧盟法律通常缺乏仲裁的法律基础(Keessen和van Rijswick 2012年)，而FD对委员会的调解功能没有任何建议，只是建议它应在6个月内作出回应(例如，第8条)FD)。除了这些法律因素之外，文化、公众和政治期望、预算、现有能力以及FRM的总体目标和理念等方面的其他变化也可能有助于观察到的国界的延续。

国家层面的实现反映了上述许多瓶颈。在某些情况下，由于缺乏对管理目标的一致看法，提高抗洪能力目前受到了损害。积极地说，政策自由可能导致适当调整方法，并考虑到洪水风险水平、FRM能力和政治优先事项。但是，这种制订目标的灵活办法可能会在跨国界范围内和在执行一国的目标和目标方面造成问题。如果采用不同的FRM措施和标准，将难以实施整体流域方法。对研究的三个国家(法国、比利时[弗兰德斯和瓦隆尼亚]和荷兰)的谢埃尔特河frmp的分析突出了这些问题(Préfet Coordonnateur de Basin Artois-Picardie 2015, CIW 2015, SPW 2015, Ministerie van基础设施en Milieu 2015)。首先，对于构成风险“显著增加”的共同定义没有达成一致，因此对于应该避免什么没有共同解释和共识(第7(4)条FD)，导致没有反映出指令中包含的团结要求。此外，该流域的总体保护伞FRMP (ISC 2014)没有提及这些不同的解释，个别国家FRMP要么给出了不同的定义，要么完全忽略了它。如果对一些概念有明确的定义或有更明确的解释，委员会本来可以避免这些问题。重要的是，如果没有这样一个关于允许什么或不允许什么的协议，就很难想象FRMPs如何能够充分有效。

其次，FD为每个国家确定和制定各自独立的FRM目标留下了空间，并允许自由决定优先考虑哪些具体措施。这些差异在管理Scheldt盆地风险的计划中很明显。个别国家的计划提到与不同FRM战略有关的多个目标，但每个目标的重点是不同的。荷兰规划的大部分重点是防洪，而在其他规划中，更强调空间规划和防止不断增长的发展。此外，法国和比利时的FRMPs都没有设定最低的法律安全标准。相比之下，荷兰FRMP对主要防洪设施(沿海、河口和斯切尔特河)的最低标准是4000年1次。具体而言，对于国际流域区域，在评估有效的流域资源管理是否受到负面影响时，必须评估这些管辖间差异。

在其他国家，森林资源机制对实现协调一致的跨界森林资源管理目标产生了积极影响。当瑞典民事应急机构根据FD进行初步评估时，哈帕兰达市被认为是非常脆弱的，至少部分原因是邻近的芬兰托尔尼奥市已被芬兰当局确定为洪水易发区(MSB 2011)。Haparanda的FRMP指示了与芬兰FRMP相同或相似的性能目标(Johansson 2015一个）.

FD的一项有效义务是，它要求所有国家在同一时间框架内进行洪水风险评估，并制作(并随后更新)地图和计划。这将使相邻的行政单位(在同一流域内)之间对洪水风险认识的差异得以突出，并行规划过程为实现综合和协调的FRM提供了更好的机会。这些优势已经在奥德拉河流域(横跨捷克共和国、波兰和德国)和杜纳耶克河流域(斯洛伐克和波兰共有)观察到，作为测绘和风险评估过程的一部分，信息交换增进了相互了解，并提供了探索任何差异的机会。尽管如此，尽管一些河流委员会可能已经或可能引入了这方面的规定，但《洪水风险模型》并没有要求进行跨界洪水风险模型，以确保风险评估的可比性。

洪水风险管理方法多样化

FD倡导FRM方法的多样化，旨在促进FRM的预防、保护和准备战略(背诵14 FD)。在这里，我们分析了研究的国家FRM方法的充分多样化和一致性的程度。所有六个国家都对FRM采取了多样化的做法，但它们在哪些战略是优先考虑的以及FD导致所采用战略的变化程度上有所不同。荷兰的多层安全和基于风险的方法略有不同，但与FD的多元化议程一致。目前尚不清楚FRM的近期发展是否与FD的实施直接相关，但采访表明，由于FD的实施，已经在开发中的风险方法变得更加重要，从而加快了其成为正式立法的实施(Kaufmann et al. 2016)。同样，在英国，FRM的实质性变化并不仅仅是FD的结果(Alexander et al. 2016, Hegger et al. 2016)。2009年的实施与采纳和整合2007年洪水后独立审查的经验教训(Pitt 2008)相一致，因此，很难将FD具体或仅由FD引起的变化孤立开来。

在某些情况下，各国对扩大FRM办法的期望与委员会之间出现了紧张关系。防洪计划制定了管理或减少洪水风险的首要目标;然而，波兰的立场仍然涉及更多的项目类型的目标，而不是解决问题。因此，尽管为更好地防范洪水和防止洪水风险地区发展的方法得到了进一步发展，但结构性解决方案仍然占主导地位。在波兰，人们仍然期望堤防能更好地保护城市地区并得到充分加强，但这种以保护为主的做法受到了委员会的批评。

与现行国家洪水风险管理的拟合度

本节探讨了采用(WFD和)FD之前的现有行政结构与其中提供的新模式之间的良好契合度，例如，关于流域管理和FRM方法是否足够多样化和一致的问题。在拟合优度方面，在佛兰德斯，2003年颁布的《综合水政策法令》已经开始了将水管理与FRM措施的实施结合起来的进程。总的来说，FD的条件符合这些现有的法律规定。但是，它也向更全面的FRM迈出了进一步的步骤，因为新的三步程序要求促使佛兰德斯区域进一步制定政策和战略，并向基于风险的办法迈进。

在荷兰，FD对国家FRM政策的影响微乎其微。这主要是因为现有的国内FRM政策与FD和国家政策的两个关键原则之间的良好契合度，即“团结原则和不将洪水传递到下游地区”(van Eerd等人，2015:200)。在波兰，对洪水防御的现有和持续的偏好与FD促进多样化FRM方法的愿望之间存在冲突，说明了拟合优度的潜在问题。然而，这不应该是意料之外的，也不应该被认为是消极的。当然，FD的成功实施(得益于与现有方法的良好契合)与其对FRM的影响之间存在着紧张关系。对于FRM政策和实践不太先进和发达的国家，因此，其拟合优度可能较低，FD的实施可能需要更多的努力。然而，在这些情况下可能会刺激更大的变化。因此，在使任何欧盟政策的成功采用与激励实际变化的抗洪能力之间需要一个平衡。

对六个选定国家的欧洲联盟水平和国家执行情况的评价摘要

在欧盟层面的FD评估的关键发现中(表3)，所采用的方法为各国想要管理洪水的方式提供了广泛的政策自由裁量权和适应性。这些规则具有适应性，因为它们规定了评估、监测和参与，为协调一致的六年规划周期提供信息。这就能够解决流域内具体和不断变化的环境和社会需求。此外，各流域地区的主管当局和行政安排的结合以及公众参与的要求构成了积极和有弹性的体制因素。但是，这种公开和灵活的目标和目的的拟订可能妨碍执行。Keessen和van Rijswick(2012)认为，减少洪水不利影响的目的(第1条)FD)包含尽最大努力的义务，而不是可执行的目标。FD为各国制定FRM留下了很大的空间，因此，它对抗洪能力的影响将主要取决于国家的实施和实践。对FD国家层面实施情况的分析反映了欧盟层面的评价(表4)。

主要发现:洪水指令对增强抵御洪水能力的影响

根据我们对欧盟洪水指令和六个国家洪水风险管理政策和法律框架的分析，可以得出一些教训。以下六个与FD结果实施相关的注意事项。

生物区域层面的治理和一体化:显然，有一些例子表明，FD的要求(例如托尔纳河、奥德河和杜纳耶克河)促进了跨界合作和理解。然而，在其他共有的流域地区，欧洲的FRM还远远没有达到系统协调行动的程度，正如斯切尔特河流域的例子所显示的那样。对于重要的洪水暴发定义和概念缺乏共识可能会阻碍成功的跨界洪水管理。缺乏协调会降低协同效应，因为很难评估哪种防洪策略组合(见Hegger et al. 2014, Gilissen et al. 2016, Suykens et al. 2016)在整个流域区域内的效果最好。联合FRMPs内容的可执行性值得怀疑，完全取决于各自国家和地区的良好意愿。更确切地说，FRMP是信息交流的蓝图。目前的趋势是，仅仅列出具有跨界影响的有关国家措施和确定洪水风险的方法，而不是集中协调洪水风险管理的目标和成果。因此，虽然更好的协调是朝着正确方向迈出的一步，但很难看出这种办法如何能够产生更好的跨界成果。就FD和WFD之间的整合和协调而言，所分析的国家之间存在差异。

尽管Evers和Nyberg(2013)指出，两个指令之间缺乏一致性可能仍然是一个障碍，但预计随着规划和审查的时间尺度同步，两个指令之间可能会出现进一步的协调。FD目前在促进FRM与共同农业政策、自然保护措施和水道生态恢复等部门间额外协调方面几乎没有什么作用，而这些协调也可能减少洪水风险或其影响。

适应性:FRMPs有可能改变流域、区域和地方各级的做法。成功适应的先决条件是主管当局充分考虑从定期审查和监测中汲取的经验教训(Clarvis等人，2014年)。在这方面，欧盟层面可能会发挥非常强大的作用。六年的规划周期为适应性学习提供了明确的基础;然而，没有要求证明教训已经导致了FRM的改变或改进。此外，审查的最低要求是6年，如果这是主管当局采取的唯一学习机会，则是相当长的一段时间，并可能推迟对FRM行动或优先事项的必要改变。

公众参与和诉诸司法:金融监管局采用的程序方法的另一个后果涉及合法性问题。FD并未向公民提供最低水平的洪水防护(如Seveso指令所规定的，与外部安全相当)，而只是关注洪水风险信息的可用性，以及成员国制定FRMPs的义务，这些FRMPs包含实现适当但自我设定的目标的措施。首先，由于FD对“适当”的含义和范围没有给出指导，因此不清楚“适当”的含义。其次，因此不清楚市民是否可以对《金融规则》所载的条文和要求提出质疑。例如，公民是否能够要求在洪水风险地图上包括、删除或更改某些区域，或者强制执行不同的措施?目前欧盟水法的重点主要是在政策周期的开始阶段，必须鼓励公民的参与(FD和WFD)。应更加注意政策周期的结束，以及对效率至关重要的不仅是公共行为者而且是公民个人的目标的可执行性，因为归根结底是他们的安全受到威胁。

实现目标的有效性:FD的程序性使人对其在实质性层面上的有效性产生怀疑。该指令目标的有效性将取决于会员国内部主管当局的雄心。政策自由裁量权的存在是该指令的一个关键特征;FD不要求具体的结果，不设定标准的保护水平，也不就措施的优先次序提供指示。因此，目标的实现将取决于在国家、区域和地方各级将开放和灵活的目标细化为更具体的管理目标的方式，以及会员国在多大程度上使用其自由裁量权来保证其公民的洪水安全、预防或减少脆弱性，并实际采用和资助FRM措施。因此，对于FD是否会增加成员国的社会韧性的问题，答案可能是高度可变的。在跨界背景下尤其如此。然而，尽管该指令在实质性层面上的可执行性和有效性存在问题，但在所有情况下，该指令都促使人们对洪水风险问题进行了全面考虑。这对那些在原有框架中缺乏这种考虑的地点和国家尤其重要。问题还出现了，哪些当局有能力在国家背景下执行FD规定。

在当前的法律和制度体系中，欧盟委员会在实施FD合规方面发挥着最重要的作用。委员会要在这一领域采取行动还需要几年时间，因为只有经过一段时间，才会清楚这种适应性治理方法在减少洪水风险和提高复原力方面的效果。在这一点上，即在颁布《规划规划图》时，委员会可诉诸的主要诉讼涉及未提交或迟提交图则的侵权程序。此外，确保遵守FD只是欧盟委员会的众多任务之一，政治优先顺序将决定它可能花费多少努力。

洪水风险管理方法的多样化以及FD对法律制度的影响:FD对其实施国的适用法律和政策框架的影响存在着实质性差异。与之相对的是波兰、英格兰和荷兰。在波兰，该指令在为FRM制定法律文书方面产生了强烈的影响，并导致了战略的多样化。在英格兰和荷兰，由于有一整套现成的FRM法律文书和措施，而且符合FD的要求，因此效果甚微。在瑞典，FD引入了第一个专门针对FRM的法律文书，但该法令只寻求满足正式的实施要求，而不是采取更雄心勃勃的方法。然而，FD激发了瑞典在国家层面上对FRM更大的兴趣和讨论。比利时和法国在FD生效之前都有FRM的法律框架，但FD通过遵守三个程序阶段加强了这一框架，并进一步促进了战略的多样化。FD是欧盟主要和次要法律中辅助性原则的一个例子。事实上，尽管一项规定了成员国应执行的要求的指令可被视为自上而下的工具，但FD不能被视为采用真正的自上而下的方法。在选择和实施FRM战略和措施方面，会员国仍有很大的法律和政策决定权。 In this sense, the FD allows for bottom-up management, but perhaps could do more to promote local initiatives.

拟合优度:在匹配优度较低的情况下，实现的挑战总是最大的。然而，正是在这些情况下，FD的要求可能是必要的，洪水风险抵御能力的改善将是最明显的。这些国家可能需要更多的指导、资源或时间，才能增强抵御能力。在这些情况下还存在一个危险，即FD缺乏实质性要求，可能意味着对FR措施进行改变以提高洪水抵御能力需要相当长的时间，或者与其他欧盟成员国的措施缺乏一致性。当这些国家位于同一国际河流流域地区时，这一点尤其微妙。

结束语

我们的分析表明，FD的影响在六个欧洲国家之间有很大的变化，这种变化可能在国际河流流域地区的背景下有很大的问题。法律和政策相结合的方法使我们能够洞察FD是如何实施的，以及如何合法地嵌入到现有框架中。此外，还查明了其影响社会抗洪能力的有效机会和障碍，以及对洪水风险政策的当前和潜在影响。我们的研究包括了不同的国家，这些国家的法律框架、洪水风险水平以及在FRM方面不同的经验、能力和传统。因此，许多关于FD能否成功提高抗洪能力的研究结果和建议适用于更广泛的国际背景。

efsf固有的灵活性意味着，最终是否加强FRM取决于每个单独国家或FRM主管部门的自由裁量权和承诺。缺乏实质性义务意味着，只要一个国家履行了FD规定的评估和规划义务，就符合欧盟的要求。严格地说，这意味着有可能在不对洪水风险或FRM结果做出任何实质性改变的情况下满足要求。然而，在现实中，预计大多数国家将开始采取FRMPs中优先考虑的措施，并增强社会复原力，而FD要求的6年规划周期将激励它们这样做。然而，现在全面评估这一关键工具对抗洪能力的影响还为时过早，这些计划如何发展成行动仍然是未来研究的一个关键领域。欧盟可以通过要求更严格的合作来加强FD要求，特别是在跨界河流的情况下，例如，让共享国际流域区域的国家有义务根据FD颁布单一的国际FRMP，并根据WFD为国际流域区域制定流域管理计划，而不是尽最大努力的义务。它还可以通过重新审视各州可用的法律工具来加强FD要求，以具体化它们在执行指令方面的合作职责。

尽管FD在直接影响洪水风险结果方面存在缺陷，但它在促进可能落后的会员国的讨论和洪水风险管理规划方面具有积极影响。通过洪水风险评估和制图的强制性内容，提高对洪水风险问题的了解和认识，是改进管理办法的基本先驱，也是在任何国际背景下应作为洪水风险管理基础的组成部分。与《世界洪水风险指南》的义务类似，《世界洪水风险指南》可以被视为启动跨界洪水风险讨论与合作的一个刺激因素，制定一个共同框架(具有统一的管理时间表)至少为改进洪水风险管理提供了一个相互基础。

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