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考夫曼，M.， J.莱万多夫斯基，A. chorykovsky和M. Wiering. 2016。冲击事件和洪水风险管理:荷兰和波兰洪水事件长期影响的媒体分析。生态和社会(4): 51。
https://doi.org/10.5751/ES-08764-210451
冲击事件和洪水风险管理:荷兰和波兰洪水事件长期影响的媒体分析
摘要
洪水事件被证明会在社会中产生冲击波，我们称之为冲击事件，可以打开机会之窗，允许不同的参与者群体引入新思想。然而，令人震惊的事件也会强化现状。我们将以洪水事件为研究对象。其他国家主要关注眼前的影响和灾害管理，而我们将关注洪水风险治理安排的长期影响和抵御能力。在过去的25年里，荷兰和波兰都经历了几次与洪水相关的事件。这些引发了战略和制度上的变化，但程度不同。在一项比较分析中，研究了这些内生过程，即洪水事件框架的重要性、不同行为者群体对其的利用以及安排实际变化的程度。与之前的研究一致，我们的分析显示，冲击事件测试了抵抗和反弹的能力，并提供了适应和学习的机会。它们“开放”了制度安排，使它们更容易受到变化的影响，增加了适应的机会。通过这种方式，它们可以促进向不同程度的弹性的转变，即通过调整当前的战略方法或转向另一种战略方法。 The direction of change is influenced by the actors and the frames they introduce, and their ability to increase the resonance of the frame. The persistence of change seems to be influenced by the evolution of the initial management approach, the availability of resources, or the willingness to allocate resources.介绍
洪水风险正在增加;由于气候变化，洪水发生的可能性预计会增加。beplay竞技由于洪水易发地区持续的社会经济发展，洪水的后果正在增加(Mitchell 2003, Klijn等人2012,Alfieri等人2015)。对这些变化的适当适应通常与复原力的提高有关，即社会(作为一个整体)抵御、吸收和恢复以及适应灾害的能力(见Hegger et al. 2016)。在洪水风险管理(FRM)中，恢复力通常与应对这些不同能力的多样化战略有关(表1;Hegger et al. 2014)。
为了提高抵御能力，可能需要调整现有的洪水风险治理安排(FRGAs)。这些frga是引导和约束一个社会调节、减少或控制风险的集体活动的制度结构和过程(Renn et al. 2011)。Sjöstedt(2015)认为，这种调整的内生的制度动力往往很少受到关注。我们通过关注危机驱动的制度动态来解决这一差距(Rosenthal and 't Hart 1998)。洪水事件可以稳定政策(参见Birkland 1998, Driessen和De Gier 1999, Boin等人2009)，但也可以通过加速政策变化过程引起催化变化(参见Baumgartner和Jones 1993, Kingdon 1995, Lowry 2006)。例如，英格兰的洪水事件打开了机会之窗，加速了事件前观念的实施(Johnson et al. 2005, Penning-Rowsell et al. 2006)。
我们的目的是分析冲击事件对向不同形式弹性转变的影响。然而，迄今为止，冲击事件与复原力之间的关系在复原力文献中很少受到关注(Olsson等人，2006年，Chaffin等人，2014年)，只有一些例外(例如，Solecki和Rosenzweig, 2014年)。为了分析冲击事件对FRGA的影响，我们选择了框架视角。框架研究被广泛用于分析政治动员和社会运动(例如，Snow和Benford 1988, Dewulf等人，2005,Vink等人，2013,Metze 2014)，但将外生冲击事件与内生框架视角相结合来理解制度变革是一种相对较新的方法。
我们通过分析两个案例研究国家:荷兰和波兰来探讨这种关系。只关注两个国家使我们能够对制定框架的过程和体制动态进行深入分析。与STARFLOOD研究项目中的其他国家相比，荷兰和波兰表现出以下相似之处:政府发挥重要作用，传统上注重水利工程防洪方法，洪水事件的发生对FRGA有影响。两国之间的差异包括FRGA的制度化程度和FRM的资源可用性(Kaufmann et al. 2016, Matczak et al. 2016)。以类似的管理方法作为起点，但制度化程度不同，我们可以更清楚地了解由冲击事件引发的制度动力。
我们的目标是通过分析冲击事件对政策演变的作用，为恢复力和洪水风险治理文献做出贡献。因此，我们进行了纵向分析，调查了事件对FRGAs的影响。我们区分了短期效应(震后几个月至5年)、中期效应(5 - 10年)和长期效应(15-20年)。我们分析了以下研究问题:1990年至2014年期间，荷兰和波兰(近)洪水事件是如何在国家层面上被划分的?在媒体和政治文件中，最主要的框架是什么?哪些因素促进了这些框架的共鸣，包括框架策略?现有的治理安排在促进或阻碍变更方面的作用是什么?这一事件如何影响国家治理安排?这种变化有多持久?
概念框架
为了理解事件对frga的影响，我们开发了一个概念框架，将事件与(以机构为中心的)框架视角和更(以结构为基础的)制度视角联系起来(参见Giddens, 1984)。我们用这些概念来指导我们的实证研究。
我们将冲击事件理解为一个聚焦事件(Kingdon 1995, Birkland 1998)，它在社会中产生了相当大的压力波。伯克兰将潜在焦点事件定义为“突然的事件;相对少见;可以合理地定义为有害的，或显示出潜在的更大的未来危害的可能性;具有集中在特定地理区域或利益共同体的危害;政策制定者和公众都同时知道这一点”(1998:54)。这意味着这种事件不一定会造成伤害，但它造成伤害的潜力已经足以引起制度变革。对于冲击性事件，我们想要强调的事实是，该事件已经对媒体、政客和公众产生了一定的影响(在社会中制造了冲击波)，这是评估该事件产生了什么样的影响，以及在多大程度上它是一个长期持久的影响的起点。显然，我们大量使用了Kingdon(1995)的词汇，他将政策变化和动态视为在关键时刻聚集在一起的独立的问题、政策和政治流。解决方案与问题结合在一起，两者又与有利的政治力量结合在一起。 This coupling is most likely when policy windows—opportunities for pushing pet proposals or conceptions of problems—are open” (Kingdon 1995:20). Focusing events like crisis or disaster call attention to the problem (or problems), change the perception of the problem, though perhaps temporary, change the urgency of political action, and possibly change policies in the long term. Policy windows can be of short duration, but can also cast long shadows (Zahariadis 2014). Events can function as early warnings, that might announce structural problems, and aggregated disasters can have important public policy effects (Kingdon 1995), but problems could also fade away again, after people may feel they have solved the problem, after they were addressed by government, through (perhaps symbolic) legislation, or sometimes merely because people do not welcome suggested changes (climate change and reducing private emissions) or lose their interest and enthusiasm for addressing the problem (Kingdon, 1995). In any case, policy windows can open, but also close at a certain point in time. It is important to focus on what happens in the meantime, and one important strategy of policy entrepreneurs is the meaning-making and framing processes following the event.
一个事件的简单发生并不足以使制度发生变化。大大小小的事件每时每刻都在发生。行为者将事件描述为灾难的方式决定了其制度效果。同样，事件总是以某种方式被框定，要么赋予它们意义，要么将它们归类为无意义的(Crotty 1998)。框架描述了一种模式，它允许个人“定位、感知、识别和标记”生活中的事件(戈夫曼1974:21)。演员构建事件的方式是由影响演员如何理解世界的总体话语所决定的(Van den Brink 2009)。在政策和政治领域，这意味着行动者群体对一个冲击事件的描述方式不同，从而改变对政策的政治支持，推进自己的想法。一场框架竞赛发生在抵制或旨在遏制政策变化的现状参与者和推动政策范式转变或增量改革的变革推动者之间(Boin et al. 2009)。我们应用Snow和Benford(1988)的核心框架任务来识别和分析不同行为者联盟的活动:诊断框架，这是识别问题、关联因果关系和负责的行为者的过程;预测框架，即对问题提出总体解决方案的过程; and motivational framing, which is the process of offering action frames, in the form of concrete policy options (cf. Lindekilde 2014, Crabbé et al. 2015; Table 2). In other words, framing a shock event enables the actor to link the problem stream to the solution (policy) stream, a process, which is influenced by the political stream.
问题来了，行动者如何进一步推进他们的首选解决方案，例如，增加他们的框架的共鸣和可信度。这可以通过将它们的框架与话语机会结构(即霸权话语)对齐，或与属于霸权话语的框架对齐来实现，这些框架被视为明智和合法的。例如，气候变化是一个被广泛beplay竞技接受的话语，因此将一个事件框定为气候变化的警告将增加它的共鸣。话语机会结构可以更稳定，即在较长时间内处于霸权地位，也可以在较短时间内更不稳定。相应地，框架的共振可能更持久或更短暂(McCammon et al. 2007)。从文献中我们可以识别不同的对齐策略(Benford和Snow 2000)。框架连接被Benford和Snow(2000:624)定义为“关于一个特定问题，连接两个或两个以上意识形态一致但结构上不相连的框架”，例如，将框架与其他流行趋势连接起来，如可持续性或气候变化。beplay竞技框架放大是对现有价值观和信念的理想化、修饰或强化(Benford和Snow 2000)，例如，强化安全价值观。框架扩展是将框架扩大，以纳入对潜在支持很重要的事项，例如将保护鱼类与保护河狸结合起来。框架转换是通过产生新的含义来改变旧的理解和含义(Benford和Snow 2000)，例如，不是从安全的角度，而是从不利的生态影响的角度来构建堤坝，从而使工程方法失去合法性。
冲击事件的框架发生在现有的治理安排中。安排可以在其稳定程度和相应的变化敏感性上有所不同(Blowers和Leroy 2003, Boonstra 2004, Crabbé 2008, Mahoney和Thelen 2009)。如果洪水事件被框定为冲击事件，它通过创造机会窗口打开了安排，使安排更容易受到新思想和潜在政策变化的影响。窗口可以持续很短的时间，但也可以投下很长的阴影。我们应用政策安排方法(PAA)来绘制出冲击事件前制度安排的关键结构，以及与冲击事件相对应的变化。PAA从四个维度分析一个制度子系统:它的正式和非正式规则、参与的参与者联盟、他们的资源和权力地位以及主导的政策话语(Liefferink 2006, Wiering and Arts 2006)。因此，它有助于识别政策变化:政策变化主要是修辞/象征性质的，还是它影响一个或多个组织维度，即参与者星座和规则或资源维度(Liefferink 2006, Wiering and Arts 2006)?这种变化可以以立法或常设当局的形式更持久地稳定下来。它也可以以短期政策计划或临时工作组的形式更加临时。研究步骤如图1所示。
方法
病例选择
通过对荷兰和波兰的比较案例分析，探讨了冲击事件对FRGAs的影响。在这两个国家，我们都选择了特别令人震惊的事件。对荷兰来说，它是围绕1993年和1995年洪水经历的公开辩论。这两件事都发生在如此短的时间内，以至于后来常常把它们合并在一起提起。在波兰，这是1997年和2010年洪水之后的政治辩论。
数据选择
这项研究被嵌入到一个更广泛的研究项目中:STARFLOOD。在该项目中，对荷兰和波兰FRGA在25年期间的动态进行了纵向分析，认为这足以评估长期的体制变化。该分析包括对法律和政策文件的广泛文献研究、40多个半结构化访谈和两个国家的三个区域案例研究(Kaufmann等人，2016年，Matczak等人，2016年)。它提供了背景信息，补充了我们的理解。
进行了媒体分析，以探索话语空间和识别框架包(见Gamson和Modigliani 1989)。在荷兰的背景下，我们选择了三种全国性的报纸进行分析，即Trouw近日就宣称，美国核管理委员会,广告它涵盖了从社会民主主义到自由学术主义，再到保守主义的广泛政治光谱。我们使用LexisNexis数据库在这些报纸中搜索至少包含以下搜索词(荷兰语)中的一个的文章:洪水、高水位、疏散、水骚扰或堤坝破坏，以及其中一个:莱茵河、默兹河或瓦尔河，这是欧洲的河流。我们选择的搜索词能产生广泛的报纸文章，而且适合两个国家。从1992年到1996年，我们每年都对文章进行分析，之后出于可行性考虑，我们采用了两年的间隔，直到2014年。图2说明了每年分析的文章数量。1995年的震惊事件产生了最多的文章。
在波兰，我们还与全国范围内的数字报纸档案馆合作。我们选择了最长时间内记录数量最多的档案，即1993-2014年。只有两份报纸是电子版的:二战（吉瓦)，这是一份有点自由主义的报纸接受（RZ)是一份更为保守的报纸。关键词“洪水”、“奥德拉”和“维斯瓦”(波兰的河流)找出了最相关的文章(图3)。只要涵盖了广泛的政治光谱，拥有两份而不是三份报纸并不被视为问题。
为了改善框架和确定的政策变化之间的对应关系，我们还分析了议会讨论和政策文件。在使用议会档案时，我们使用与两国媒体分析相同的搜索词进行搜索。由于篇幅限制，我们把重点放在国家一级的媒体和议会文件中的框架上。
数据分析
在核心框架任务的基础上，对材料进行编码。因此，在第一步中我们对报纸文章进行编码，在第二步中我们对政策文件进行编码。我们演绎地使用了概念性代码(见表1)，但基于经验发现(如Lindekilde 2014)，归纳地改进了这些初始代码。我们根据核心框架任务和它们所描述的FRM战略(即预防、防御、缓解、准备和恢复)，或它们是否描述了战略中的具体FRM措施(例如，恢复战略中的私人保险或公共补偿)，或它们是否描述了具体的治理特征(例如，公共责任或私人责任)，对框架进行了区分。
为了使分析系统化，我们使用了软件程序——地图集。ti在荷兰，nvivo在波兰。使用不同的软件程序并不被视为问题，因为我们应用了相同的概念代码。为了增加再现性，我们决定关注最主要的框架，即在媒体分析和政治文件分析中最常出现的引用框架。
结果
荷兰
荷兰FRM的传统特点是基于部门的水力技术防洪方法(Van de Ven 2004, Van Heezik 2006)。这种方法是高度制度化的，有安全标准和专门的政府机构(见表3;Van Rijswick和Havekes 2012)。在20世纪70年代，随着演员们倡导这些想法，环境问题变得越来越重要(Schwartz 1993年，Disco 2002年，Lintsen 2005年)。“综合水资源管理”的政策概念是1989年在《第三次国家水资源管理政策文件》中提出的。它描述了一种更加生态和全面的水管理方式，包括若干政策部门。为综合自然与水的发展而发展的项目，例如鹳计划(计划Ooievaar， 1986)和鲜活的河流(Levende Rivieren, 1992;迪斯科2002,Van den Brink 2009)。
在洪水事件发生之前，媒体的分析显示，由于其对环境和文化(河流)景观的负面影响，以及不利的社会影响，如对定居点的破坏，防洪方法越来越受到批评。社会、环境和自然保护团体反对大规模加强堤坝，支持文化和环境价值。他们上诉反对堤坝加固，例如，在实施防御措施时，向欧洲法院强制申请环境影响评估(EIA) (Van Eten 1997)。与此相反，政府的水利管理人员强调在河流沿岸建立防御设施以保障安全的必要性。
在政治上，洪水并不是优先考虑的问题。然而，一个咨询委员会(Boertien I)被设立来研究FRM的未来。委员会强调了公众支持、保存lnc价值(景观、自然和文化)的重要性，以及强制性环评的必要性。它支持将水和自然发展结合起来的新想法，但指出堤防加固始终是必要的(Boertien I委员会，1993年)。
第一个震惊事件:1993年12月的洪水
1993年12月，默兹河和莱茵河的高水位导致南部林堡省发生洪水，导致8000人撤离，损失1.22亿欧元(Van den Ven 2004年，Warner 2008年)。表4总结了在分析中发现的三个主要框架:“促进加强”反对“额外研究”和“空间规划”。此外，也讨论了应急管理和私人保险问题，但提及的次数较少，这意味着很少引起共鸣。此外，它们要么局限于比较地方性的业务问题，而不是国家政策问题，即紧急情况管理，要么只是与洪水的外围联系，更多地是其他事件的结果，例如讨论作为地震反应的保险。
据媒体分析，受影响的市民和地方自治团体、地方水利当局将此次事件定性为“严重危机”，要求立即采取堤坝加固措施。他们指责利益集团拖延了堤坝的加强(框架:堤坝加强)。然而，由于洪水事件仍然是一个区域性问题，框架的共振受到了限制。相应地,Rijkswaterstaat(国家水务局)和交通和水利部部长将洪水事件框定为轻微的妨害，只造成了物质损失。此外，科学专家强调，默兹河沿岸的水利工程状况难以管理。由于砾石土壤，这将是昂贵的，比目前的破坏更昂贵，甚至可能不可能阻止水从堤坝下通过。需要进一步的研究来分析管理措施的可行性和成本(框架:附加研究)。这个框架的共鸣增加了，因为这些专家有很高的可信度，与交通和水利部部长有联系，而且在媒体中这个框架得到了支持。此外，当地行为者的合法性，如市政当局和省，被媒体和国家政治家削弱，其中包括交通和水利部部长，他将该事件框框为空间规划者的缺陷，允许在泛滥平原上建设导致了该事件(框架:空间规划缺陷)。
最终，按照典型的荷兰传统，成立了一个咨询委员会(Boertien II)来研究潜在的管理措施(Warner 2008)。建议的重点是河流拓宽和河流深化措施，结合自然恢复和砾石开采。建议更支持这些措施，因为环保组织在过去几十年里已经沿着默兹河实施了这些措施，证明了这种方法的优势和可行性(Van Heezik, 2006)。如果这些措施还不够充分，那么就需要修筑堤坝(Boertien II委员会，1994年)。
第二次冲击事件:1995年1月的洪水
第二次洪水发生在1995年1月，对默兹河、莱茵河和瓦尔河影响更大:瓦尔河沿岸有25万人被迫撤离，默兹河沿岸有1.3万人被迫撤离。后来，有人评论说，疏散并不总是必要的(Van Heezik, 2006)。这表明事件的高冲击效应。根据Rosenthal(1988)，当一个社会感觉自己对洪水坚不可摧时，冲击效应就会增加。荷兰的情况就是如此，那里的大规模洪水被广泛的防御结构阻止了。1993年，人们认为洪水“没有1953年那么严重”，而媒体却把1995年的洪水与1953年的风暴潮联系在一起。这一事件影响了国家政策(Rosenthal and 't Hart 1998, Driessen and De Gier 1999, Wiering and Driessen 2001)。表5总结了主要框架:“结构防御”框架与“基于生态系统的方法”和“通过空间规划预防”框架相对立。这造成了采取行动的巨大政治压力，并打开了机会之窗(Meijerink 2005)。
各省的政客、政府水务部门的水利工程师和受影响的市民迅速采取了一种促堤加固框架，将洪水归咎于环保抗议和环评等官僚程序造成的堤坝加固延误。省级政治家，如盖尔德兰女王专员Jan Terlouw，在国家层面积极游说这一框架，即首相。Hydraulic-engineers内Rijkswaterstaat他们很快就制定了一项加强堤坝的计划。他们在正确的地点，即文化部，有足够的信誉为这个计划进行游说。由于要求快速解决方案的政治压力，总理承诺制定三角洲计划和紧急法案，以加快堤坝执行的决策。“三角洲”一词的使用起到了框架连接的作用，因为它连接了久负盛名的三角洲委员会，该委员会在1953年灾难性的风暴潮后制定了一个成功的计划，以确保该国的宜居性。框架的支持者在危机期间强调了安全的价值，这增加了框架的共振(框架放大)。表6总结了相应的体制后果。确实颁布了若干法律来加速堤坝的加固:《三角洲主要河流计划》(1995年)暂停了环评程序，以及长期的《防汛法案》(1996年)，其中包括考虑lnc值，显示出环保团体的影响。综上所述，现有的防洪方法得到了进一步的形式化。
然而，媒体分析表明，在第一次冲击波和第一次法律和实际反应后，对堤坝加固的支持再次下降。在这些令人震惊的事件发生之前的几十年里，环保联盟非常活跃。例如，世界自然基金会主席Ed Nijpels曾积极游说水与自然的融合(Huitema和Meijerink 2009)。因为对工程方法的批判Rijkswaterstaat由于其对环境和文化的负面影响，除了工程师之外的其他职业也进入了该组织，以促进水与自然的融合。像Henk Saijs这样的生物学家，或者像Wim Silva和Pieter Huisman这样的绿色工程师都在里面担任重要的职能Rijkswaterstaat因此，在水利工程社区旁边，也出现了一条生态链。水利工程师和生态学家之间的密切合作得到了发展(Roth et al. 2006)。洪水过后，这个环保联盟敢于质疑，传统的防御方式是否适合未来，还是只会通过改变自然过程，制造虚假的安全感，增加风险，这就需要不断加强堤坝。受Stork计划的启发，自然组织，例如Frans Vera ofStaatsbosbeheer，提出了河流走廊的激进环境愿景(见Staatsbosbeheer 2003;框架:基于生态系统的方法)。这些问题的正当性以及由此产生的框架的共鸣被增加了，因为这两起洪水事件并没有被视为孤立的事件，而是被认为是一个更大趋势的潜在组成部分:气候变化(框架扩展)，这需要新的管理方法，因为堤坝不可能永远加固(框架改造)。beplay竞技巧合的是，荷兰气象研究所(KNMI)刚刚在1995年发表了气候变化预测，支持这一担忧的可信度(Roth et al. 2006)。beplay竞技框架的共振也增加了，因为它与国际发展一致。在国际层面上，政治家和科学家强调，城市化及其造成的潜在破坏的增加加剧了该事件的严重性，要求更综合的管理方法(框架:通过空间规划预防)。这与基于生态系统的框架一致并增加了可信度(参见Huitema和Meijerink 2009)。这两个框架都得到了部长Jorritsma(交通和水)和De Boer(住房、空间规划和环境)的支持。部长们支持框架，因为它们与更广泛的可持续性话语(框架桥梁)相一致，这是由社会和自由-社会民主政府支持的，因此提供了一个话语机会结构。最终,Rijkswaterstaat被部长委派去探索扩河工程的可能性。
表6总结了这些框架的相应体制后果。政策指导方针“河流空间”通过空间规划框架与预防相对应，因为它禁止在漫滩上建设。主要政策项目“河流的房间”是一个有大量财政预算和不同政府行为者之间新的合作协议的项目，符合以生态系统为基础的方法框架。河流的空间反映了一种妥协。尽管如此，这种转变被描述为根本性的“重点从堤坝改善转移到河流拓宽”。只有当其他措施不可行或无法获得资金时，才会使用堤坝改善措施”(PKB 2006:7)，这些想法没有环境联盟预期的那么激进。通过控制水和通过水利工程措施使水远离人类来实现安全标准仍然是政策的核心。尽管环保联盟开展了倡导工作，但由于需要履行严格的安全法规，水利工程师获得了权力职位。这表明，政策变化受到机构和结构相互作用的影响。
政策后果的持续性
媒体分析显示，随着时间的推移，人们最初对冲击事件带来的洪水风险的意识逐渐减弱，各省市经济增长的压力越来越大。根据Kingdon(1995)，政策窗口已经关闭，政治流开始优先考虑其他问题。因此，被称为主要河流政策指南的河流空间政策指南的继承者，限制更少，并再次提供了在泛滥平原建设的更多可能性(V&W和VROM 2006)。因此，向预防战略的轻微转变被削弱了。
此外，由于向中右翼政府的政治变革，社会和政治话语机会结构在21世纪初再次发生了变化。这一政府减少了可用于自然发展的财政手段，因此对基于生态系统的解决方案的支持开始下降。由于经济危机，效率变得更加重要，这增加了对结构防御措施的支持。一位国家水资源管理者总结道:“1995年，我们选择给河流更多的空间。但这似乎还不够，荷兰还需要堤防。Trouw近日就宣称， 2014年9月16日)。尽管2014年的三角洲项目(一个气候适应项目，为荷兰未来几十年的FRM制定了愿景)仍然提到了河流拓宽措施，但从2015年到2028年，将投资80亿欧元用于堤坝加固，而只有2亿欧元预留用于河流拓宽(I&M和EZ 2014)。公务员认为这个数额足够了，而自然组织则更为关键(Klimaatbuffers 2015)。综上所述，转向基于生态系统的防御方法在长期内失去了支持，而结构防御方法由于被强烈制度化而重新巩固了其主导地位。
波兰
在波兰的大部分历史中，水和FRM一直以水利技术方法为主，其特点是筑堤、排水和水库。在共产主义时代，在决定投资时，效率和环境价值不那么重要;水文专业知识是关键，是制度嵌入(Majewski 2011)。自1980年代以来，水和FRM一直在失去政治和财政支持。铁幕落下后，1989/1990年之后的体制转型，建立了不同的行政环境。在此期间，水质等其他方面比FRM更受关注。因此，FRM的技术专长和资金支持减少了(Kindler等人2014年，Matczak等人2016年)。表7总结了波兰FRGA的主要特点。然而，与荷兰相比，水力技术方法缺乏制度化和碎片化。
第一个令人震惊的事件:1997年的洪水
1997年7月的洪水淹没了大约2%的波兰领土，造成约30亿欧元的损失和55人死亡(chorykovsky et al. 2012)。造成严重后果的是创纪录的水位和不适当的管理基础设施。这一事件立即被贴上了“千禧年洪水”的标签，以强调其震撼性。它增加了政治家和媒体对洪水风险的兴趣。表8总结了主要框架:结构防御、危机管理和分权。
国家政治家，包括波兰总理wdozimierz Cimoszewicz和其他议会成员，采用了结构防御框架，因此，这是在政治文件中最主要的代表。议会成员们都认为，水利技术措施有能力有效阻止未来的洪水损失，甚至更持怀疑态度的政治家(如内务副部长Zbigniew Sobotka)也承认，防洪基础设施可以相当有效地减少洪水损失。这一框架的共鸣很高，因为它被已经占主导地位的水力技术官僚话语放大了，因此技术解决方案立即被视为最佳解决方案。以往这些措施的不足，主要是由于资金手段的缺乏，而对国防管理体制组织的不足则很少讨论。因此，临时为防洪基础设施提供了更多的财政手段(见表9)。
在危机管理框架下，政治家和媒体指责国家及其行政机构造成大量死亡，因为他们被认为在提供适当的洪水预警和组织适当的危机管理方面效率低下。这一框架得到了政治家(例如，负责自治事务的国务副国务卿Krzysztof Janik)和有影响力的水力技术专家(例如，1997年洪水后制定的国家奥德拉河方案- 2006年负责人Janusz Zalewski教授)的支持。这个框架的共振被放大有两个原因。首先，它的重要性被媒体加强了，因为媒体关注公民的悲剧，他们也指责国家。第二，它的共鸣增加了，因为支持者，如有影响力的自治专家米夏沃维·库列萨教授和政治家汉娜·苏chocka(前总理)，架起了桥梁危机管理框架到权力下放的一般论述。这一广泛流传的话语批评共产党时代结束后，地方政府的权力和责任不够。此外，在1992年一次重大火灾事故后，已经讨论了分散一些部门，例如危机管理部门。当时已采取行动加强国家消防队的行动能力。但是，1997年的洪水事件强调了缺点和拖延，从而重新提出了行政改革的想法。因此，危机管理得到改革并进一步制度化，影响了PAA的所有方面(见表9)。
第二个冲击事件:2010年洪水
尽管2010年的下一次大洪水带来了类似的约30亿欧元的损失，但人们并不认为它像1997年的洪水那样严重，部分原因是那次洪水造成的死亡人数较少。1997年以后，危机应对的组织得到了改进，为其他论点的提出提供了更多的空间。此外，更多的演员联盟在设计竞赛中也有发言权;1997年洪水后没有参与讨论的环保非政府组织现在变得活跃起来。有关2010年金融危机的报纸文章大多集中在三个框架上:刺激强化;改进空间规划;以及基于生态系统的管理方法(表10)。
议会成员和水资源管理人员再次采用了促进加强框架。他们指责堤坝状况不佳，并要求增加在结构防御措施和新的立法方面的投资。虽然在1997年洪水之后，这方面的大型项目启动了，例如2006年的奥德拉河项目，但这些项目仍然存在协调不力和投资不足的问题。公共水管理人员，即计划建造某些建筑物的区域水管理委员会和不同意必须离开房屋的地方社区之间存在利益冲突。这造成了拖延，特别是在Racibórz、wielowieovic Klasztorna或Świnna porkovsky。高级行政官员，例如Sejm的马歇尔布罗尼沙瓦·科莫罗夫斯基，建议修改立法，使水资源管理者能够征用土地。新立法是在很短的时间内提出的。由于洪水与总统选举同时发生，所以画面的反响非常强烈。政治家们希望提出解决方案，而水力技术措施仍然是最被认为是理所当然的解决方案。体制上的后果与财政手段的增加直接相关(表11)。
区域水管理委员会的代表强调了风险意识的问题，并指责市民在洪水易发地区建造房屋(空间规划框架)。他们提出了防止占领易受洪水侵袭地区的措施。将框架的共振性拓展为整个空间规划系统的一般性问题，增加了框架的共振性。空间规划系统被批评是无效的，主要是由于城市的弱势地位。作为一个制度后果，《水法》在政治家的大力支持下得到了修订。市政当局不得不将洪水风险考虑在内，这并不总是与他们经济扩张的财政利益相一致(表11)。
非政府组织，特别是世界基金，采用了以生态系统为基础的方法框架。他们强调了人类活动对自然的负面影响，例如修筑堤坝。他们认为应该重新安置或拆除堤坝，给河流更多的空间，让它们恢复自然状态。这个框架的共鸣相对较高，因为它可以与欧盟支持的亲环境话语相衔接，波兰于2004年加入欧盟。框架应该通过确定未来洪水风险区域的空间规划来实施。但是，缺乏一个广泛的计划，项目是临时执行的;环保非政府组织和传统水资源管理者之间的对抗加剧了这种情况。一个成功的项目是一个非政府组织的建议，可以与水行政机构合作实现(Domaszkow-Tarchalice波尔德)。不过，这倒是个例外;经常会有冲突拖延管理过程。
政策后果的持续性
继1997年洪水之后的危机管理变革仍在继续。对危机管理进行了改革，从而形成了永久制度化的结构，例如2007年的《危机管理法》，提供了充足的资金、政治支持和有效的应对活动，即转向了准备战略。通过获得更多的财政投资，国防战略得到了加强。但是，就FRM的参与者、筹资的中心模式和政治家的影响作用而言，战略的组织没有改变。冲击波减弱后，对国防战略进行财政投资的政治承诺也减弱了;结果，基础设施只有些微改善。国防战略既没有得到永久加强，也没有进行体制改革。
2010年的洪水对政策的影响小于1997年的洪水，部分原因是死亡人数较低(16人;chory夫斯基等人。2012)。1997年的危机管理框架与权力下放的行政改革相衔接，与之相反，2010年的空间规划和基于生态系统的方法并没有改变经济发展的优先次序。目前，我们无法就长期后果发表任何声明;然而，空间规划的调整和更亲环境的趋势仍在进行中，但速度缓慢。
讨论
之前，我们解释过，这两个国家之间有许多相似之处，例如，将防洪作为主要战略，水利工程专业知识，以及国家参与的主要作用。荷兰和波兰在资源可用性水平和人们看待FRM的方式上存在差异。因此，洪水事件的框架不同(表12)。我们比较了这些令人震惊的事件是如何被不同的参与者接受和框定的，并考虑了从长远来看相应的政策变化可以说些什么。
首先，洪水事件有不同的社会影响。在荷兰，对1993年事件的反应与对第二次事件的反应相比是有限的。连续发生的两场可能带来灾难性后果的洪水，使人们关注到该国的脆弱性，特别是在气候变化的情况下。beplay竞技正如Rosenthal(1988)所解释的那样，这种效果之所以增强，是因为荷兰公民通常会因为高的保护标准而感到无懈可击。另一方面，在波兰，1997年的洪水造成了比2010年更大的冲击波，因为洪水期间疏散行动缺乏组织，死亡人数更多。其次，在波兰，更广泛的公众首先指责政府缺乏结构措施，而在荷兰，环境利益集团被指责拖延结构堤坝的加固，在较小的程度上，空间规划当局也被认为有罪。第三，相应的制度后果既有相似之处，也有不同之处，这取决于冲击波的大小和事件发生后所经过的时间。在这两个国家，我们看到冲击性事件可以提高政治和社会对洪水风险及其管理的认识(机会之窗)。因此，冲击事件增加了更广泛的参与者对不同框架的接受能力，这可能导致不同的制度效应。在这两个国家，立即的反应是在荷兰通过简化程序加强防洪，在波兰通过提供更多的财政资源。 That indicates that in the short term the shock event caused actually a strengthening of the trusted defense approach, which aligns with findings of previous research (Driessen and De Gier 1999). From a framing perspective, one explanation may be that actors who support the existing approach can quickly develop and disseminate their frame because of their established expert position that gives them access to media and political circles. Furthermore, the existing approach offers a familiar reference system for politicians and citizens, so that the wider public understands it and feels comforted by the immediate action; particularly in the Netherlands flood safety can be seen as an important overarching public interest.
我们的研究结果表明，偏离传统管理方法的框架需要更长的时间来发展和在正确的圈子里传播。因此，它们似乎更有可能产生中期政策回应。在荷兰，这些中期政策反应包括调整防御战略，转向更基于生态系统的方法，以及在较小程度上增加对预防方面的空间规划的考虑，主要是支持基于生态系统的方法，这证实了早期的研究(Van der Brugge et al. 2005, Huitema和Meijerink 2007)。在波兰，我们看到准备和应对战略的明显扩大。如何解释这些差异呢?一方面，话语机会结构的不同，增加了不同框架的共振。另一方面，在荷兰，防御方法是高度制度化和稳定的。此外，现有的组织结构几乎没有受到挑战，因为防御方法成功地阻止了一场更严重的灾难:堤坝保持住了。这使得洪水防御和控制水的想法合法化，这仍然是基于生态系统的方法的基本概念。这导致了两种对立框架的妥协。 Whereas in Poland the defense approach was less institutionalized and its organizational structures were challenged, because it was not successful: dikes had breached, people had died. Flood defense lost legitimacy and a new strategy, in line with the discursive opportunity structure, was developed with the aim of preventing fatalities, not completely substituting but compensating the shortcomings of the defense approach. This strategy was relatively effective during the 2010 flood event so that the shock wave of the event was limited. Nevertheless, ideas of an ecosystem-based approach had become popular in Poland in 2010. A reason could be the accession of Poland to the EU in 2004. The Water Framework Directive (2000) supports ecosystem-based ideas. That suggests that EU directives could create discourse opportunity structures. The ecosystem-based approach is in the developmental phase, but not yet institutionalized, because it has been difficult for engineers and environmentalists to reach consensus and share resources.
政策变化会持续多久?一旦冲击波消退，机会之窗关闭，分散的机会结构发生变化，财政和政治承诺往往会减少，因为政治流再次集中于其他优先事项。我们在波兰的防汛工程中看到了这一点，一旦震波减弱，其他领域就需要财政投资，防汛工程就失去了财政优先级。相比之下，准备战略需要较少的财政投资，并得到当地公民和政府的额外支持，它是永久制度化的，直到现在还没有受到质疑。在荷兰，对以生态系统为基础的方法的财政支持也减少了。它也失去了政治支持，因为转向一个更保守的政府，即话语机会结构的变化。然而，与此同时，结构防洪方法仍然高度制度化，这意味着它保持了稳定性，技术水管理人员保持了其影响力和权力。由于经济危机支持了话语机会结构的变化，技术水管理人员可以再次推动成本效率更高的结构防御方法的普及。这些意见表明，长期的体制改革取决于资源的可得性和资源分配的优先次序，也取决于最初管理办法的演变和体制化程度。
解释性研究通常具有高度的内部效度。我们综合分析了内生过程，考虑了许多解释因素。在我们的研究中，这些因素需要在媒体或政策文件中报道;然而，总有一种可能性是，未报告的解释因素也有影响，或与冲击事件无关的因素。因此，我们只能识别相应的制度动态，而不能识别因果关系。
我们承认我们分析的范围是有限的。我们关注的是主要的、国家框架和正式的制度变革;这意味着没有考虑到区域范围的框架或导致非正式变化的框架。此外，很可能不是所有的帧都在媒体中呈现;甚至可能存在故意的偏差，只报告一些帧。为了解决这个问题，我们选择了不同政治倾向的报纸。因此，我们认为我们的方法与我们的初始目标(即分析内生的制度过程)是适当的。
结论
对于冲击事件和提高社会适应力的初始制度动力之间的关系，有哪些进一步的见解?就荷兰和1993年和1995年的事件而言，第一种反应是通过稍微调整现有程序“恢复和返回”。就韧性而言，它增加了抵抗的能力。尽管对基于生态系统的方法的资金支持在一段时间后减少了，但更广泛的行为体的参与以及对洪水问题和环境价值的认识的缓慢提高仍然存在，而且通常被视为有利于恢复力(Van Herk et al. 2015)。
在波兰，1997年令人震惊的洪水事件把洪水问题提上了政治议程。它揭示了现有防御方式的不足，即缺乏系统的融资，并引发了应急管理的发展，至少在一定程度上减少了2010年洪水的死亡人数。它增强了韧性，也就是吸收和恢复的能力。然而，冲击事件并没有导致结构性防御战略的根本改进，而只是增加了短期的财政投入。自2010年洪水以来，人们一直在讨论拓宽河流的措施;然而，目前它们的实现相当临时。环保主义者和水工程师之间的讨论有时会抑制项目的有效实施，因此甚至可能略微阻碍恢复力。
我们的研究表明，洪水等冲击事件通过将风险聚焦到焦点上，显示了FRGAs的缺点。它们开放了制度安排，使它们更容易受到变化的影响。冲击事件考验抵抗和反弹的能力，从而提供适应和学习的机会。研究表明，由冲击事件加速的变化方向取决于参与者和他们引入的框架，以及他们增加框架共振的能力。这种共鸣可以通过话语机会结构和现有的FRGA来增加(或减少)，FRGA稳定了某些立法和行为者的权力地位。此外，变化的持久性似乎特别受到资源的可得性或分配资源的意愿的影响，以及现有的森林资源评估机制的演变。
因此，可以假设，一个冲击事件可以促进向不同形式的弹性的转变。冲击事件可以通过加速战略多样化(参见波兰)或调整现有的主导战略(参见荷兰)来增强韧性。在波兰，洪水事件导致人们更加关注加强与“吸收和恢复”相关的战略，而在荷兰，洪水事件主要导致增加对“抵抗能力”的投资，即以工程为基础的基础设施系统的恢复能力。尽管在政治上意识到需要恢复公民和社区的恢复力，但这很难转化为洪水风险战略的资源变化，以“吸收和恢复”为方向，例如，公民的洪水风险意识仍然很低(经合组织2014年)。因此，人们的适应力没有被重新引入。此外，如果相互冲突的框架无法达成解决方案，恢复力也可能受到阻碍，就像波兰环境组织和水管理人员之间的斗争一样。冲击事件开启了增强韧性的可能性，但韧性的增强程度取决于环境。
我们的分析允许我们估计和分析框架的共振，通过提供关于对齐策略和话语机会结构的信息。对于波兰的案例，研究似乎产生了一些新的见解，因为之前很少进行研究。然而，对于荷兰的案例，我们也可以扩展现有的研究(例如，Driessen和De Gier 1999, Van der Brugge等人2005,Huitema和Meijerink 2007, Van Herk等人2015)，通过对内生过程的分析，细化冲击事件、框架和制度变化之间的相互关系。我们分析了为什么某些框架会产生制度的稳定或变化，以及为什么这种变化更持久或不持久。这些见解不能自动推广到其他上下文中，但很可能类似的过程发挥作用并影响框架的效果。需要进一步的研究来验证这一点，并在更长时间内分析其影响。
致谢
本文是在欧盟FP7项目STARFLOOD框架下编写的。这项研究已获得欧盟委员会资助，资助协议编号为。308364.作为这项研究的一部分，我们要感谢我们的专员和参与这项研究的洪水风险管理专业人员，感谢他们的时间和见解。
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