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Hegger, d.l.t, P. P. J. Driessen, M. Wiering, H. F. M. W. Van Rijswick, Z. W. Kundzewicz, P. Matczak, A. Crabb, G. T. Raadgever, M. H. N. Bakker, S. J. Priest, C. Larrue，和K. Ek. 2016。走向更强的抗洪能力:洪水风险管理策略的多样化是前进的方向吗?生态和社会(4): 52。
https://doi.org/10.5751/ES-08854-210452
走向更强的抗洪能力:洪水风险管理策略的多样化是前进的方向吗?
摘要
由于城市化、暴露和破坏潜力的增加以及气候变化的影响，欧洲国家面临越来越大的洪水风险。beplay竞技在文献和实践中，人们认为，多样化的洪水风险管理战略，包括洪水风险预防(通过积极的空间规划)、洪水防御、洪水风险减轻、洪水准备和洪水恢复，可使各国更具抗洪能力。虽然这一论点是合理的，但它仍然需要经过实证检验。我们的目标就是这样做。根据现有文献，我们将“抗洪能力”的概念操作化为三种能力:抵御能力;吸收和恢复的能力;以及转变和适应的能力。基于欧盟FP7项目STAR-FLOOD的研究结果，我们探讨了比利时、英国、法国、荷兰、波兰和瑞典在国家层面上FRM策略和相关洪水风险治理安排的多样化程度，以及这些国家在这三个能力方面取得的成就。我们发现荷兰和比利时在一定程度上有很强的抵抗能力，法国有很强的吸收和恢复能力，尤其是英国有很强的转变和适应能力。有了多样化的FRM战略组合，可能有助于在吸收/恢复以及转型和适应能力方面取得高成就。 Hence, we conclude that diversification of FRM strategies contributes to resilience. However, the diversification thesis should be nuanced in the sense that there are different ways to be resilient. First, the three capacities imply different rationales and normative starting points for flood risk governance, the choice between which is inherently political. Second, we found trade-offs between the three capacities, e.g., being resistant seems to lower the possibility to be absorbent. Third, to explain countries’ achievements in terms of resilience, the strategies’ feasibility in specific physical circumstances and their fit in existing institutional contexts (appropriateness), as well as the establishment of links between strategies, through bridging mechanisms, have also been shown to be crucial factors. We provide much needed reflection on the implications of this diagnosis for governments, private parties, and citizens who want to increase flood resilience.介绍
关于社会生态系统恢复力管理需求的大量文献非常关注洪水风险管理(FRM)及其策略(Aerts等人2008,Klijn等人2008,Wardekker等人2010,Kellens等人2013)。可以确定五种基本类型的策略(表1):洪水风险预防(通过积极的空间规划)、洪水防御、洪水风险缓解、洪水准备和洪水恢复(Hegger et al. 2014)。在文献和实践中，越来越多的人认为，这些洪水风险管理战略(frms)的多样化、协调和统一将使城市群更能抵御洪水风险，例如，通过侧重于降低概率和减少后果的方法，根据风险的大小和洪水的类型(如雨洪、河流洪、沿海洪和山洪)调整这些方法(Aerts等人，2008年，Wardekker等人，2010年，Innocenti and Albrito 2011, van den Brink et al. 2011, Hegger et al. 2014, Mees et al. 2014)。多样化将导致洪水风险管理的更多冗余和选择选项、灵活性和适应性。据说，这需要战略背后的新的治理安排，现有安排的改变，以及它们之间的联系和对齐(Hegger et al. 2014)。洪水风险治理安排(FRGAs)被定义为制度星座，其产生于涉及所有与洪水风险管理相关的政策领域(包括水管理、空间规划和灾害管理)的参与者和参与者联盟之间的相互作用，以及他们的主导话语、他们的正式和非正式的游戏规则，以及相关参与者的权力和资源基础(Hegger et al. 2014，另见Van Tatenhove et al. 2000，艺术等。2006)。
尽管直观地看出不同范围frms的存在与城市群的洪水恢复能力之间存在因果关系，但这种关系存在的经验证据基础仍是尝试性的。此外，经验数据也可以指出我们需要细化和细微差别多样化的论点。我们的目标是解决这一知识缺口，并希望通过将文献中的理论见解与经验证据相结合，为社会生态系统恢复力和洪水风险治理相关文献做出贡献。为达到研究目的，本研究将探讨以下问题:
- 从关于社会生态系统恢复力和洪水风险治理的文献中可以得出哪些确定脆弱地区对洪水风险恢复力的所需能力?
- 在比利时、英国、法国、荷兰、波兰和瑞典，就属于不同FRM战略的措施的实施和/或实施战略所需的frga的存在而言，我们能在多大程度上观察到FRM的多元化组合的存在?
- 在预期的抗洪能力方面，上述国家取得了哪些成就?有哪些异同?
- 从之前的分析和评估中，欧盟和国家层面的未来洪水政策可以得到哪些教训?
为了回答“什么应该对什么有弹性”(Lebel et al. 2006)的问题，我们的分析单元将是六个欧洲国家关于FRM的总体国家政策和方法。这些国家很有趣，因为它们都是欧盟成员国，目前正在执行欧盟洪水指令(FD, 2007/60/EC)，但它们在物理条件、实际洪水经验、现有frms和frga的出发点以及经济、社会、行政和法律背景等方面存在巨大差异(Hegger et al. 2013)。尽管各国在空间上存在差异，但大多数国家都可以说对FRM有一个整体的国家办法(然而在瑞典，FRM嵌入了其他政策领域;Hegger et al. 2013)。通过在各具特色的国家之间进行国家层面的比较，我们将能够深入了解战略的实施与国家层面抗洪能力之间的复杂联系。
因为弹性是一个被广泛讨论和争议的概念，我们认为试图偏向于对弹性的单一理解是不可取的。相反，我们主张进行多维度评估，使用三种能力:“抵抗能力”、“吸收和恢复能力”和“转变和适应能力”，这三种能力代表了抗灾能力和洪水风险治理文献中的三大思潮。
洪水风险治理中的弹性:一个框架
关于韧性的三个主要观点
弹性一词的使用和弹性视角的应用都有着悠久的历史，可以追溯到20世纪60年代和70年代，当时该视角在生态学领域中得到发展(例如，Holling 1973年，见Folke 2006年概述)。该术语应用于社会生态系统分析的时间较近(例如，Olsson等人2004年，Walker等人2004年，Folke等人2005年，Folke 2006年，Lebel等人2006年，Davoudi等人2012年，Keessen等人2013年，Wiering等人2015年)。到目前为止，关于恢复力的文献已经远远超出了最初关注的生态系统，并渗透到对社会、制度、经济、政策和法律系统的讨论中。洪水风险管理的文献也采用了弹性概念(例如，Klijn等人2004年，Wardekker等人2010年，Mens等人2011年，Hegger等人2014年，Wiering等人2015年)。尽管弹性概念有许多不同的概念化方式，但大多数贡献都将弹性视为系统的一种属性(Mens等人，2011年，Wiering等人，2015年)。这是一个困难的，也许是模糊的术语，因为它既包括稳定性(抵抗变化)和变化(适应性)成分(Reghezza-Zitt et al. 2012, Wiering et al. 2015)。
文献中所作的主要区别是(i)工程、(ii)生态、社会生态和(iii)进化恢复力的形式之间的区别(Fiering 1982年)a、bFolke 2006, Davoudi et al. 2012)。
- 工程弹性强调系统的阻力，作为其稳定性的一部分，重点是系统“抵抗和返回”到某些原始(令人满意的)状态(反弹)的能力。这与资源和环境管理中通常采用的效率和控制自然的概念有关(Holling, 1996年)。
- 对弹性的第二种理解接近于第一种理解，但现在需要较小的更改来在更大的时间尺度或更高的级别上保持系统的稳定性。这是一种旨在实现长期持久性和健壮性的弹性。Walker等人(2004)将弹性的概念指为“一个系统在经历变化时吸收干扰和重组的能力，从而仍然保持本质上相同的功能、结构、特性和反馈。”韧性联盟采用了这一概念，将韧性定义为“社会生态系统吸收或抵御扰动和其他压力源的能力，使系统保持在同一状态，基本上保持其结构和功能。”它描述了系统自组织、学习和适应能力的程度。http://www.resalliance.org/key-concepts)．韧性联盟的定义还包括(渐进的或阶梯式的)系统变化，以确保长期稳定。正如Folke等人(2010)强调的那样，适应性和可转换性的概念是紧密交织在一起的。“小尺度的变革使大尺度的弹性得以实现”(Folke et al. 2010)。
- 对弹性的第三种理解更关注于系统的适应性和可转换性(Davoudi et al. 2012)。关于自适应治理的文献反映了第三种理解。Chaffin等人(2014)在对适应性治理相关文献的综合中认为，适应性治理“对于处理与快速全球环境变化相关的复杂性和不确定性至关重要”。社会生态系统应该“整体管理，以增加对不良变化的抵抗力，或将系统转变为更理想状态的能力”(Chaffin et al. 2014)。适应性治理被视为实现适应性管理的先决条件(Chaffin et al. 2014)，它可以被理解为使“社会生态系统能够通过实践学习和合作维持自身，避免崩溃，同时增强系统对变化的环境做出反应的能力”(Den Uyl and Driessen 2015:189，基于Walters和Holling 1990, Lee 1993, Berkes et al. 2003, Olsson et al. 2004, Armitage et al. 2008)。这种观点将适应性和可转换性视为弹性系统的先决条件，并强调变化。关于自适应治理的文献经常强调，系统弹性将从各种途径或策略中受益。学者们强调多样性、多中心和灵活性(例如，Folke et al. 2005, Pahl-Wostl et al. 2007，批判性讨论见Bakker和Morinville 2013)。
将这些观点转化为所需的复原能力
上述三个主要的复原力视角可以转化为评估脆弱城市群洪水复原力所需的相应能力:抵御能力、吸收和恢复能力以及转型和适应能力(Alexander等，2016一个)．
抵抗能力
抵抗能力被视为抵抗干扰的能力(Klijn et al. 2004, Mens et al. 2011)。这与《牛津词典》对抵抗力的定义一致，即“不受某物影响的能力，尤其是不受不利影响的能力”。它通常被理解为不断增加的阈值能力，即需要造成危害的扰动的量级，例如高河流流量、风暴潮或极端降水事件(De Graaf et al. 2009)。抗洪措施包括堤防、水坝和堤防或蓄水，因此可以在概念上与及时有效地实施上述防洪和减轻洪水风险的战略联系起来。抵抗措施是否被视为弹性的一个方面的问题在文献中有争论。支持者(例如，Aerts等人，2008年，De Graaf等人，2009年)认为，它们本质上是FRM措施平衡组合的一部分——减少了对具有吸收或适应能力的需求。反对者(如Holling and Meffe 1996, Liao 2012)认为阻力不利于城市地区的吸收或适应能力，导致错误的安全感。然而，我们承认阻力是增强韧性的一个因素。因为它代表了关于防洪国家和地区的大量文献的重要组成部分，因此先验地将其排除为防洪能力概念的相关部分是不合理的。
吸收和恢复的能力
我们将“吸收和恢复能力”的概念理解为洪水易发地区吸收干扰而不转入另一种不太令人满意的状态的程度。尽管阻力是指不受干扰的负面影响的可能性，但吸收和恢复能力是指系统受到影响，但仍有能力作出反应和恢复的情况(Mens et al. 2011)。这个概念类似于洪水风险治理辩论的一些贡献者所称的洪水风险系统的“弹性”(Klijn等人，2004年)。然而，这一概念比在社会-生态系统恢复力的文献中发现的更狭隘(例如Folke 2006, Liao 2012)。吸收和恢复的能力与上面讨论的社会-生态恢复力的概念有关。它还可以在概念上与及时有效地实施导言中介绍的洪水准备和洪水恢复战略以及更自然的防洪方法(包括给河流更大的空间)联系起来。
转变和适应的能力
社会生态系统的适应能力被定义为“一个系统适应气候变化(包括气候变率和极端)的能力，以缓和潜在的破坏，利用机会，或应对后果”(千年生态系统评估2006，词汇:599)。beplay竞技在我们对洪水风险治理的研究中，对适应能力的评估包括对机构和社区的评估(Davoudi et al. 2012)。在应对洪水风险时，机构应做好应对多种不确定性和突发性的准备，包括外部驱动因素(Folke et al. 2005)。除此之外，这些机构需要发起深思熟虑的变革，以实现小规模的转变，使社会-生态系统作为一个整体在长期内保持稳定(Folke et al. 2010)。正如一些作者所认为的，学习能力——关于如何解决受限问题以及可能需要重新审视问题定义的方式(例如，Lebel等人，2006,Pahl-Wostl等人，2007)——是转变和适应能力的固有方面(Folke等人，2005,Pahl-Wostl等人，2007,Mostert等人，2008,Raadgever等人，2008)。研究发现，学习可以通过参与、思考、灵活性和更分散的指导模式得到加强(Folke et al. 2005, Pahl-Wostl et al. 2007, Mostert et al. 2008, Raadgever et al. 2008)。虽然抵抗、吸收和恢复的能力在概念上可以与具体类型的FRM战略联系起来，但似乎没有理由将类似的联系与转型和适应能力联系起来。表2总结了我们对三种抗洪能力的概念，并提供了初步指标，可能有助于确定每种能力在特定国家的存在程度，以及对咨询的主要来源的概述。
平衡所需的容量
尽管这三种能力之间的概念界限并不是一成不变的，但我们认为，它们代表了对复原力的不同方面和理解，在洪水数量、伤亡人数或持续损失数量的最终减少方面，每一种能力都可能有不同的结果。一个经验问题涉及到不同的期望能力如何相互关联。理论上，人们可以认为，如果一个国家在很大程度上具备这三种能力，那么抵御洪水能力更强的国家就能更好地达到预期的结果。然而，这是否可能的问题浮出水面，因为能力之间可能存在潜在的权衡，例如，高抵抗能力可能限制吸收和恢复能力(廖2012)。与此同时，变革和适应能力本身可能是一种能力，但在某种程度上也是其他两种能力的先决条件。这表明需要对各国执行FRM战略的程度进行探索性、解释性分析(研究问题二);他们的成就体现在三种能力是否存在以及在何种程度上存在(研究问题iii)，以及两者之间的重叠和(潜在的因果关系)联系。
方法
本文中所讨论的实证材料是在一个由欧盟委员会资助的研究项目(STAR-FLOOD)的框架中收集的。http://www.starflood.eu/)．在这个项目中，比利时、英国、法国、荷兰、波兰和瑞典的政策分析师和法律学者对本国的洪水风险治理进行了实证分析和评价，既有国家层面的，也有侧重于具体城市地区的三个案例研究的层面，这些案例研究被用来说明和进一步探索国家层面的发展。作为这项研究的一部分，对前一节中讨论的三种能力是否存在以及在何种程度上存在进行了探索性评估。所有国家采用的数据收集方法是案头研究(分析政策文件、法律文本、判例法、文献);半结构化访谈(比利时70次，英国61次，法国64次，荷兰45次，波兰54次，瑞典19次)，每个国家至少有一次利益相关者研讨会(Alexander et al. 2016年)b， Ek et al. 2016, Kaufmann et al. 2016, Larrue et al. 2016, Matczak et al. 2016, Mees et al. 2016)。收集数据的主题包括关于洪水风险管理战略的存在和相对重要性的事实信息，它们在洪水风险治理安排中的制度嵌入，以及参与者关于其国家洪水风险治理各个方面的信息和意见。除此之外，还多次与所有六个国家工作队讨论了战略、安排和复原能力的比较。
由于本文的经验知识基础的广度和我们在相对较高的抽象水平上提供概述的雄心，因此有必要以一种浓缩的方式来呈现研究结果。下一节关于被分析国家在何种程度上成功地执行了一套多样化和一致的FRM战略，重点是关于战略的存在和相对重要性的综合调查结果。六份公开的国家项目报告(Alexander等人，2016b， Ek et al. 2016, Kaufmann et al. 2016, Larrue et al. 2016, Matczak et al. 2016, Mees et al. 2016)。
六个国家的洪水风险和洪水风险管理策略
洪水风险的性质和程度
自1950年以来，比较中的所有国家都面临雨洪和河流洪水的风险(另见Driessen等人，2016年)。潮汐洪水和由巨浪引起的洪水只发生在比利时、英格兰和荷兰，而瑞典也知道由于融雪和冰塞造成的洪水风险。英国、法国、德国和波兰都发生了山洪暴发。所有国家近期都有洪水的历史记录，但正如人员伤亡和经济损失的数据显示，这些洪水对英国、法国和波兰的影响要比比利时、荷兰和瑞典大得多(详情见Driessen等人2016，基于Barredo 2007, Kundzewicz 2012, Kundzewicz等人2013,2017,Alfieri等人2015)。
表3显示了Alfieri等人(2015)预测的潜在100年洪水的后果。尽管为了比较目的使用大范围风险模型存在局限性和不确定性，但这些数字提供了对国家之间相对差异的洞察。考虑到目前的防洪水平，Alfieri等人的数据表明，比利时和荷兰是非常安全的，而所有其他国家都可能遭受相对较大的伤亡和损失(英国、法国、瑞典)和非常大的后果(波兰)。将这些数字与不采取防洪措施的预期后果进行比较，可以粗略地反映出这些国家目前对防洪措施的依赖程度。表3显示，在洪水防御失败的情况下，所有国家都是脆弱的，但在瑞典，有和没有保护的数据之间的差异相对较小，而在荷兰，17.5%的人口可能受到影响，估计经济损失为GDP的6.7%(另见:http://collections.unu.edu/eserv/UNU:5763/WorldRiskReport2016_small.pdf)．
像这样的数字只是国与国之间差异的一个粗略指标。此外，他们忽视了一些国家在洪水风险方面存在很大的内部差异，而另一些国家似乎更一致。在英国和法国(在较小程度上)，国内洪水风险的类型和严重程度存在很大差异(Alexander et al. 2016b， Larrue et al. 2016)。尽管荷兰知道国内在洪水深度和洪水爆发速度等方面的差异，但该国的同质性要高得多，因为如果发生洪水，洪水的量级通常会非常高，而59%的国家易受洪水影响，26%的土地位于海平面以下(Kaufmann et al. 2016)。另一方面，在瑞典，洪水风险在本质上非常地方性，一些城市非常容易受到影响，如哥德堡或克里斯蒂安斯塔德，而其他城市则不是(Ek et al. 2016)。在波兰，几乎一半的城市处于濒危状态。随着不渗透地表数量的增加，城市化和城市扩张过程预计将提高山洪暴发的风险(Matczak et al. 2016)。比利时的一个具体因素是其相对非常高的陆地封闭程度(Mees et al. 2016)。似乎可以有把握地假设，由于气候变化，所有国家都将面临洪水风险的显著增加，尽管与其他国家相比，法国和波兰没有那么清楚地认识到这一点(Larrue et al. 2016, Matczak et abeplay竞技l. 2016)。在法国北部，气候变化对洪水的影响将与北部国家相似，而在中部和南部，影beplay竞技响不太明显。
比较六个国家洪水风险管理战略的实施和协调情况
上述六个国家在洪水风险政策中都不同程度地采用了这五种战略，但它们的相对重要性和实施方式不同。附录1讨论了这六个国家的每一个国家以及与具体战略有关的措施已在何种程度上得到执行和相互联系。
如附录所示，比利时、法国、荷兰和波兰主要关注洪水防御，而其他战略也在逐渐扩大(主要是比利时的预防和缓解，荷兰的缓解，法国的预防，波兰的准备)。处于另一个极端的英格兰，已经制定了广泛的战略组合。瑞典特别注重地方措施，因为该国的洪水风险相对较低且高度分散，没有全国性的洪水政策，很大程度上责任都落在了地方政府身上。
所有国家都将“碎片化”报告为FRM的主要特征之一，尽管各国在什么是碎片化、为什么是碎片化以及是否将其视为问题方面存在差异。例如，在荷兰，水系统管理、空间规划和防洪准备之间存在碎片化。在瑞典，洪水政策分散在许多社会领域，没有一个可区分的政策领域。在英格兰，由于洪水风险治理以零散的方式演变，出现了碎片化和许多子领域。在比利时，分裂主要在于国家行政的复杂性，一些责任在联邦一级，一些在地区一级(在地区内，不同类型的水道有许多不同的水管理人员)。然而，在波兰，不同的机构(和不同的部门)之间有很大的分裂，负责个别战略，参与者的配置很复杂，而游戏规则在过去25年发生了巨大的变化，比其他研究国家的变化要大得多。在法国，各级政府机构通过地方洪水行动计划(PAPI)和某种程度上的洪水风险管理计划，在地方一级开展了几项整合工作。
碎片化是战略多样化的必然结果，并不是固有的负面影响。然而，存在的风险是，战略之间没有充分地相互适应，缺乏协调。例如，灾害管理可以从水管理/洪水保护中自主发展，或者在执行恢复机制(补偿计划/保险)时，可能没有充分考虑到它们是否鼓励预防性措施。为了克服这种割裂，所有研究国家都在发展衔接机制，其中一些是组织、衔接概念、政策工具、金融工具或工具，以促进公私行为体、政策层次和政策部门之间的整合。
不同类型洪水风险策略的可取性、必要性和技术可行性
现在的问题是，在所有六个国家实施所有五项战略是否都是必要的、可行的和可取的。在所有国家，在某种程度上，洪水风险的性质和程度与所执行的战略之间存在着逻辑联系。例如，考虑到洪水风险在英格兰是高度多样化的，实施一个平衡的策略组合似乎是一个合乎逻辑的反应。另一方面，如果没有强大而可靠的防洪设施，荷兰的大部分地区将不适合居住，这在一定程度上解释了为什么主要关注防洪。但是，如果假设某种类型的风险规定或导致某种战略和措施方面的反应的确定性观点，那就太简单了。首先，我们已经看到，即使在荷兰和波兰等主要关注防洪的国家，多样化的战略已经进入了政策议程，具体的努力是可见的。其次，选择对洪水风险的适当应对措施，总是涉及到以下问题的规范性选择:降低风险的程度应该达到多少，成本是多少，以及主要是通过专注于降低洪水风险发生的可能性还是后果来降低风险。但是，根据达到的抗洪能力的程度和类型，不同的规范选择可能会产生不同的结果。
评估各国的抗洪能力
抵抗能力
如表4所示，六个国家抵御洪水能力的性质和程度有所不同。荷兰、比利时和法国的特点是主要关注防御，其功能可以报告为有效的。在波兰也有类似的优势，但这里缺乏防洪的有效性;在1997年和2010年灾难性的洪水中，大多数洪水损失发生在有堤坝保护的地区。在瑞典和英国，对FRM有一种更全面的方法，其中将抗性措施与-à-vis其他类型的措施相比较。尽管在荷兰和法国，防御都是主导和有效的，但据报道，荷兰在一定程度上缺乏维护，法国则严重缺乏维护(Kaufmann等人，2016年，Larrue等人，2016年)。在英国，在许多高洪水风险的情况下，抵御能力是存在的，但洪水防御通常被视为FRM策略组合的一部分，确保FRM的整体方法(Alexander等人，2016b)．同样，瑞典在一些城市灵活地处理洪水风险，例如防洪基础设施，而在许多情况下使用临时小规模防御。瑞典与其他评估国家的不同之处在于，洪水风险相对较低，高度分散，因此通过防洪建设抗洪能力的需要取决于当地的情况和紧迫性(Ek et al. 2016)。
吸收和恢复的能力
这六个国家的吸收和恢复能力各不相同(表5)。荷兰和波兰严重依赖于防御战略，因此抵抗是主要重点。在荷兰，已经开发了更多的自然防御方式(“前海岸”，河流的空间)，缓解和准备措施是对主要防御战略的补充。这些措施在三角洲计划中受到越来越多的关注，这是一个基于《水法》的关于洪水管理和淡水供应的国家计划，通过多层安全方法。法国、荷兰、英国、特别是比利时正在实施通过上游截留和城市排水的蓄水措施。因此，在后一个国家，密封表面数量的增加得到了平衡，而这种发展在波兰几乎没有得到平衡。尽管英国有成熟的洪水预警和危机管理系统，波兰在洪水准备方面也有了显著的改进，但这一策略可以说需要法国进一步发展。在荷兰，洪水预警系统似乎也运行良好;然而，由于近期在危机管理方面的亲身经验有限，评估难度更大。
恢复能力需要在骚乱后利用资源。它既包括财力，也包括物质和体制能力。主要制度是公共灾害基金和保险制度。所有国家都有这种制度，尽管它们的管理方式不同，例如通过公共或私人机制。在与洪水风险恢复相关的可用资源方面，法国已经很成熟，而波兰和荷兰似乎处于风险之中。
转变和适应的能力
受调查国家的洪水风险治理在转变和适应能力方面存在差异。近几十年来，我们在所有国家都看到了一些变化，这表明所有国家都在某种程度上具有变革性和适应性。所有国家都有优缺点，如表6所示。与其他国家相比，英国似乎有更多的优势:公民的洪水意识相对发达，有强大的学习文化，以及当地的弹性论坛，使灵活的、量身定制的解决方案成为可能。因此，英国的适应能力可以被列为高。内置的灵活性也为英语系统提供了较高的可转换性。其他国家对其长处和弱点的看法比较复杂，因此它们的适应能力可以被评价为中等。比利时、法国、瑞典，特别是荷兰，公民的洪水意识相对较低，而波兰由于1997年和2010年的灾难性洪水，洪水意识相对较高。荷兰、法国和比利时在一定程度上都有既定的学习体系。据报道，法国、荷兰、波兰和瑞典都有可能采用当地量身定制的解决方案。 In Sweden and the Netherlands, established systems for risk analysis are in place; in the Netherlands the focus is on the maintenance of flood defences; and in Sweden focus is on multiple risks, including floods. The strengths of the Belgian and Polish system are that civil servants and others have been reported to adapt flexibly to quickly changing legal systems and political constellations. For Belgium, fragmentation of relevant expertise has been reported.
在比利时和法国，中等的适应能力伴随着较高的转化能力。比利时拥有一个相对开放的治理体系，有许多变革的切入点。在法国，正在进行的系统权力下放进程也被认为是变革的切入点。瑞典在可变革性方面提供了一幅更加复杂的图景。由于没有全面的FRGA，洪水政策分散在许多领域，在地方层面上有许多机会发起有意的改变，从而带来一些固有的灵活性，但也存在行动者重复工作的风险。荷兰和波兰的可转换性相对较低。在波兰，情况发生了变化(应对战略得到加强)，但强烈的以防御为导向的范式仍然存在。此外，这种变化不是有意的，而是对外部事件的反应。尽管荷兰在发展洪水相关知识方面处于领先地位，但它也是一个既表现出与防洪相关的行为体相对占优势，又表现出其他一些行为体(如与空间规划相关的行为体)对洪水风险的考虑相对有限的国家。研究表明，主导角色在整合新的话语和发展，如80年代的生态转向和90年代及以后的河流空间，而没有从根本上改变，这可能会阻碍长期的转型能力。
总结、讨论和反思
结论
我们的目的是通过仔细研究FRM策略多样化是前进道路的假设，为恢复力和洪水风险治理文献做出贡献。对6个国家的洪水风险治理方法进行了比较，并从抵御能力、吸收和恢复能力以及转型和适应能力三个方面评价了这些国家的洪水抵御能力。
尽管从国家的角度来看，英国的策略是最多样化的，但其他国家在具体策略上表现出相对优势。在法国，我们发现一种非常散乱的强调，即通过积极的空间规划使人们远离水，这似乎与它实际上强调实施防洪工程的做法不一致。荷兰非常重视国防;关于瑞典的防洪准备工作;关于比利时的防御和缓解;以及在波兰的防御和准备工作。所有国家都报告“碎片化”是FRM的关键问题之一，尽管各国在什么是碎片化和为什么是碎片化方面存在差异。例如，在比利时、波兰和英格兰，分散体现在制度的复杂性和各种战略的存在，而在荷兰，分散则与FRM中除水管理以外的与洪水有关的政策领域(例如，空间规划和在应急管理中的作用较弱)相对缺乏有关，这种分散正在非常缓慢地克服。
正如我们所展示的，每个国家在抵御能力方面都有特定的优势和劣势。英格兰在这三项能力上都很强大，尤其是在变革和适应能力上。荷兰和比利时在一定程度上有很强的抵抗能力，比利时、英国和法国有很强的吸收和恢复能力。在波兰，所有三种能力的存在似乎都是低到中高，而在瑞典，在个别类别中是中高。波兰在变革和适应能力方面取得了进展，但更多的是在适应方面(通过建立危机管理体系)，而不是在变革方面(该体系的变革能力显示非常低)。虽然有过分简化的风险，但执行多样化的战略组合似乎有助于提高吸收和适应能力，显然前提是这些战略得到有效执行。
讨论
问题来了，这教会了我们拥有多样化和一致的策略和弹性之间的联系。这个问题不能以直接的方式回答，但至少可以从两个角度来看待。
第一个观点，如Liao(2012)可能会同意，即FRM策略的多样化对于实现韧性确实是必要的。考虑到城市化和气候变化时期当前和未来潜在的洪水风险，仅依赖防洪以及看似相关的增强抵御能力是不受欢迎的(Holling and Meffe 1996, Kundzewicz and Takeuchi 1999, Liao 2012)。beplay竞技仅依靠耐药性的方法可能无法充分解决这些风险，同时可能出现基础设施故障或超出设计标准的洪水。从这个角度来看，像荷兰这样的国家正冒着巨大的风险，因为洪水的实际后果将是戏剧性的(高经济损失和大量人员伤亡)。尽管所承担的部分风险是由于过去的选择加上不可避免的物理环境造成的，但我们也发现，例如，在当前的规划决策中，预防洪水风险的优先级相对较低(Hegger et al. 2014)。换句话说，完美的，绝对的，抵抗洪水是不可能的。系统可以承受负载，但不是没有限制。根据统计设计概念，防御措施应该能承受设计洪水，例如百年洪水，但如果实际洪水比设计洪水高得多，防御措施就会失效。因此，至少从第一个角度来看，需要建立一个更有灾难意识的社会。除了不现实的故障安全(故障不安全)解决方案外，主导立场应该是寻求安全故障(故障中安全)解决方案(参看Kundzewicz和Takeuchi 1999)。
从第二个角度来看(这可能是对第一个角度的批评)，多元化并不(一定)会增加弹性。毕竟，一项回顾性评估显示，像英国这样有更多战略并似乎有较高吸收和恢复能力的国家，并不是洪水、破坏或伤亡最少的国家。有人甚至会说，弹性方法并不明确地旨在避免这些问题。英格兰的例子表明，制定高度多样化的FRMSs本身不足以防止人员伤亡和损失的发生(例如2000年秋季、2007年夏季、2013/2014年冬季和2015/2016年冬季的洪水)。在这个国家，在进一步降低风险方面似乎还有改进的空间，尽管这种批评应该根据英国的规范观点来看待，在英国，人们已经接受不是所有的洪水都可以预防，而它是为了抵抗其他(危及生命的)洪水。英格兰因其多样化而被认为更能抵御洪水。
关于弹性的两种截然相反的观点使我们有必要对我们最初的假设进行细微的调整，即多样化会带来更大的弹性。这三种能力意味着洪水风险治理的不同理由和规范起点，两者之间的选择很大程度上是政治性的。正如我们所表明的，洪水风险的性质和程度、应对这些风险的策略和在抗灾能力方面所取得的成就之间并没有一对一的关系。其次，我们发现了三种能力之间的权衡，例如，耐药似乎降低了吸收的可能性。第三，要从复原力的角度解释各国取得的成就，需要考虑到战略在具体实际情况下的可行性以及与现有制度背景的契合性(适当性)。衔接机制可能是建立战略之间联系的一个重要途径。
反射
如果如上所述，将FRM战略的多样化视为提高抗洪能力的万灵药太过简单，那么这对实际行动意味着什么?多样化可以被认为是普遍可取的，但它应该以具体国家的方式执行。例如，在荷兰，它目前意味着建立后备战略;在英国，它意味着进一步调整现有的、已经平衡的战略组合。有时，自然/地理环境使一些策略不可行，例如，在深圩区建造防洪房屋。应该区分一个国家必须拥有的战略和值得拥有的战略。这种区分在某种程度上涉及到关于可接受风险水平的规范性(政治)选择，这些风险应该如何处理，由谁来处理(另见Lebel et al. 2006)。
在主要关注防洪的国家，如荷兰、波兰、法国和比利时，有效的防洪基础设施的存在是必要的(必须有)，其他战略可以被视为减少剩余风险的附加战略(有就好了)，尽管应该评估洪水防御失败的后果。在荷兰，应急管理可能比洪水恢复做得更好。像英格兰这样采取平衡策略的国家将经历更多的洪水，但通过选择的方法在应对和恢复方面将比荷兰表现更好。对于英格兰来说，也有必要在这些策略之间建立有效的衔接机制。波兰的结构防御系统的主导地位并未减弱。然而，其他减少洪水风险的策略正在兴起。在法国，恢复系统将不足以应对大洪水(例如在巴黎地区)，它可能阻碍更多的预防或缓解行动。这对制定一项更具适应性的战略提出了挑战。法国(比利时在一定程度上也是如此)完善的回收体系，理论上可能会导致一种不太需要进一步预防和缓解的不良效果。
我们希望本文能为学者和实践者进一步探索更强的抗洪能力指明有益的方向。我们的比较无疑表明，即使从最广泛的意义上考虑，也不存在通往普遍恢复力的单一途径。如果不考虑制度和地域的适宜性，就无法设想抗洪能力。
致谢
本文是在STAR-FLOOD项目内的欧洲联盟第七项研究、技术发展和示范方案的框架内编写的。这项研究已获得欧盟委员会资助，资助协议编号为。308364.我们也要感谢项目中的所有研究人员以及所有其他参与的人员，感谢他们为本文所依据的材料做出了贡献。我们还要感谢蒂娜·纽斯特德的语言更正。
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