研究，一部分的特别功能可持续管理淡水资源

从微观经济学角度探讨效率和公平标准在设计自然资源政策中的作用

• 摘要
• 简介
• 自然资源政策问题的本质
• 自然资源政策制定中的效率与公平
  • 选择资源的最佳使用组合
  • 选择一种工具来改变资源的使用
  • 分担改变的成本
  • 陶波湖:一个理想化的例子
• 讨论
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

制定清晰而精确地管理自然资源的政策设计是一项艰巨的任务，即使对于专业和经验丰富的政策实践者也是如此(Hukkinen等人1990年，Smith和Sime 2007年，Young和Kaine 2010年，Godwin 2016年;默里-达令盆地管理局，计划背后的历史:http://www.mdba.gov.au/basin-plan/developing-basin-plan/history-behind-plan)．这些困难通常与管理问题的复杂性有关(Muradian和Rival 2012, Cilliers等人，2013)，与解决股权问题相关的政策惯性(Bromell 2012, Tadaki和Sinner 2013)，以及利益相关者在政策决策中的更大意识和参与度(Ostrom 1990, Grimble和Wellard 1997, Cox等人，2010)。

我们认为，将制定改变资源使用的政策工具(与资源管理相关的行为问题)与谁承担改变资源使用的成本(公平问题)相混淆，会加剧许多这些挑战。行为和公平问题的混淆并不令人惊讶，因为在政策工具选择的文献中，公平通常被认为是一种标准(美国国会技术评估办公室1995年，Young等人1996年，Hatton MacDonald等人2004年，Dwyer等人2006年，Goulder和Parry 2008年，de Serres等人2010年，Greenhalgh和Selman 2014年，Mees等人2014年)。此外，在获得资源方面的不平等也可能是政策干预的最初驱动因素之一。

许多作者都写过关于政策或决策过程(例如，Heracleous 1994, Howard 2005, Sabatier 2007, Nutt 2008, Howlett 2012)和解决政策过程中公平和效率的挑战(Rose和Stevens 1993, Pascual等人2010,Daigneault等人2017)阻碍制定管理自然资源的政策(Young和Kaine 2010, Phillips 2012, Sidder 2016)。在此，我们承认这些作者的批评和发现，并提出一个建议，以帮助政策实践者更有效地在政策制定的设计阶段导航。

我们的建议借鉴了市场失灵的微观经济学理论，提出改变自然资源的使用方式与决定改变资源使用方式所产生的成本(和收益)的公平分配从根本上是不同的，两者应该分开对待。前者是一个分配不当的问题，需要通过干预来改变资源用户的行为。后者是一个公平问题，需要进行干预，重新分配变化的成本，同时尽可能避免破坏分配不当问题的解决办法。

因此，我们认为，重新分配资源使用的工具选择和重新分配任何相应费用的机制是相关但独立的政策目标，应该使用两种不同的工具来处理。这一结论与Tinbergen(1950)关于工具与目标匹配的原则是一致的。因此，在选择政策工具时，将这些目标混为一谈，造成政策制定者和利益攸关者之间的混淆，并可能导致制定政策的人失去对政策目标的关注，选择低效和无效的政策工具，并可能导致政策失败。

通过明确区分，微观经济学将效率和公平作为政策目标。我们的目的是把这一区别同丁伯根(1950年)关于工具与目标相匹配的原则联系起来，减少在政策制定决策中采用的决策标准的合并。在此过程中，我们希望解决对基于阶段的理性政策模型的一些批评(Heracleous 1994, Howard 2005, Howlett 2012)。特别是，我们希望帮助政策制定者更好地理解政策建议的竞争来源所提出的论点的可争议性(Howard 2005)，并通过减少自利方的影响或对其福利的担忧(Heracleous 1994)将过程失败(Howlett 2012)或政治失败(Heracleous 1994, Howlett 2012)引入政策周期的政策制定和决策阶段的可能性，避免政策失败。

我们首先重申了对“开放获取”资源的微观经济学分析(Stavins 2011)，并强调了从该分析中产生的效率(包括配置效率低下)和公平之间的根本区别。然后，我们讨论这种差异对选择解决自然资源管理问题的政策工具的影响，至少对那些需要改变初级生产者行为的政策工具的影响。这一讨论集中在制定政策的三个关键决策上:(1)选择自然资源的最佳使用组合，(2)选择改变这种组合的政策工具，(3)选择公平分配变化成本的机制。为了说明这些决策如何在现实世界的例子中发挥作用，我们将这些决策应用到新西兰的淡水政策过程中(WRC 2016)。

自然资源政策问题的性质

从微观经济学的角度来看，政府制定政策有两个基本原因。一是提高经济效率，即经济的运行。另一个是改善公平，即财富的分配。经济效率包括资源配置和技术效率(Henderson and Quandt 1980)。因此，在这方面，效率一词包括诸如自然资源分配不当等问题。基于增加社区所有人可能获得的财富，干预以提高效率是合理的;如果把经济蛋糕做大，我们可能都会过得更好(迈尔斯，1995)。这里的财富应该被尽可能宽泛地解释，包括非定价的收益和成本，比如风景的审美吸引力。

当市场持续地、大量地、系统地不能将资源分配到最有价值的用途时，那么市场就是低效的。这里的关键术语是“持续的”，因为这标志着市场运行中存在根本缺陷(Randall 1983)。通常情况下，由于非排他性的存在，当市场不完整时，以自然资源分配不当形式出现的低效率就会出现(Randall 1983)。

为了提高经济效率而改变经济运行方式，例如纠正市场运行方式的问题，总是意味着改变人们的行为方式。可以使用各种各样的政策工具来改变人们的行为，但简单地说，这些工具可以大致概括为不同复杂性的法规、各种各样的激励和收费、基于市场的工具以及各种形式的教育和说服(Vedung 1998, Connor et al. 2009, Bryan and Kandulu 2011, Velasquez and Hester 2013, Greenhalgh and Selman 2014, Mees et al. 2014)。

政府制定政策的第二个基本原因是改变社会财富的分配。同样，财富应该被尽可能广泛地理解。要改变社会财富的分配，就必须改变经济蛋糕的分配方式。通过干预来改变社区内或代际间财富的分配是基于公平或公平的(Myles 1995)。原则上，所得税、失业救济金和养老金等政策工具被用来在社区中重新分配财富。

从微观经济学的角度来看，经济效率和公平之间的区别在政策方面是根本和关键的(Howarth and Norgaard 1990, Myles 1995)。考虑到社会的偏好，经济可能是有效的，但不公平的。换句话说，就从稀缺资源中创造财富而言，经济可能运行得非常好，但社会很可能认为财富在其成员之间分配不公平。

在这种情况下，政府代表社区可设法更公平地重新分配财富，理想情况下应使用不损害经济效率的政策工具(Little 1950, Henderson and Quandt 1980)。这一观点解释了经济学家偏爱使用转移支付、所得税、养老金等来解决公平或公平问题的原因。因此，原则上，公平问题可能会出现，并得到解决，而与经济效率无关。

相反，一个经济即使是公平的，也可能是低效的。换句话说，就从稀缺资源中创造财富而言，经济可能运行得不好，但社会很可能认为创造的财富在其成员中公平分配。纠正经济中的低效必然涉及改变人们的行为。这是因为，就自然资源而言，低效率意味着人们接收到关于资源使用的错误信号，导致资源的错误分配或滥用(Randall 1983)。因此，改变这些信号不可避免地意味着改变资源的使用，从而改变行为。这一观点解释了对改变行为的政策工具的依赖，如法规、激励和收费，以纠正总体经济，特别是自然资源的效率问题。

不幸的是，纠正经济运行中的低效率对社会财富分配产生了影响。通过政策工具来改变人们的行为，纠正经济中持续存在的低效率，将导致一些人的财富损失，而另一些人的财富相应增加。更广泛的社会可能会认为由此产生的得失模式是不公平的。在这种情况下，政府可能再次代表社区谋求重新分配财富，以抵消这种不公平。同样，这应该使用一种不损害经济效率的政策工具，如转移支付(Little 1950, Henderson and Quandt 1980)。

因此，在试图重新分配因改变人们的行为而产生的收益和成本以纠正经济效率低下时，政府应该避免修改或修改最初被选定来产生行为改变的政策工具。否则，就会重新引入该政策最初旨在纠正的效率低下问题。简而言之，应使用不同的政策工具来处理不同的政策目标(即提高效率和公平分配费用)(Tinbergen 1950年、Eskeland和Jimenez 1991年)。

因此，从微观经济学的角度来看，自然资源管理中的问题是经济效率问题，典型的形式是配置效率低下(Grafton et al. 2000)。这种性质的低效率是开放获取资源的关键特征(Griffin和Bromley 1982, Stavins 2011)，并可归因于外部性的存在(Stavins 2011)。这种外部性产生于共同资源池的竞争性但非排他性的性质(Randall 1983)。如上所述，纠正这些低效率需要以某种方式改变资源用户的行为。

通过改变资源使用者的行为来纠正低效率的政策工具，例如规章制度或以市场为基础的工具，总是会给那些必须改变的人带来成本。如果这些成本的规模被认为是不公平的，那么适当的政策回应是使用另一种政策工具，一种效率中性的政策工具，如收入转移，来重新分配变化的成本，而不是修改或放弃原来的行为改变工具(监管或限额与交易计划)。

制定自然资源政策的效率和公平

我们认为，在政策制定和政策周期的决策阶段(Jann和Wegrich 2006, Howlett 2012)进行三个基本决策时，仔细区分效率和公平，可以为政策实践者制定政策提供更清晰的清晰度和更专注的焦点。这将帮助从业者通过政策过程中一些最受批评和最有争议的部分。这三个决策是:(1)确定一种优选的资源使用组合(或选择最佳的使用组合)，(2)选择一种政策工具来纠正低效率和改变资源使用，(3)选择一种机制来解决所选政策工具对财富分配的任何不良影响。第一个决定在概念上与第二个和第三个决定不同，因为它涉及表达对更广泛的社区所认为的自然资源理想用途组合的偏好。因此，第一个决定是关于制定政策目标，而第二个和第三个决定是关于实现该目标。在许多情况下，当策略问题和解决方案由策略执行者改进时，可以迭代地考虑这三个决策。

选择资源的最佳使用组合

许多自然资源问题的核心是，在没有政府干预的情况下，由于一个人不能阻止另一个人使用资源，因此资源的使用是非排他性的(Randall 1983)。这意味着一个人可以在不补偿他人的情况下，以给他人造成损失的方式使用资源。因此，自然资源可能持续过度地用于某些特定用途。需要政府的干预来纠正这种分配不当和改变自然资源的使用方式。

因此，解决第一个决定需要在社区和涉众之间找到资源使用偏好的平衡。为了找到这种平衡，可以制定用于决定资源使用组合的标准，这些标准可以用有益的文化成果、有弹性的淡水生态系统和经济可持续性等方式表示(见表1新西兰淡水政策过程中使用的标准示例)。

这个决策的一个方面涉及到资源使用之间的权衡，而不是资源的单个用户之间的权衡。在决定一种理想的用途组合时，评估是否进行干预以改变自然资源的使用取决于判断干预的收益是否超过成本。情景分析(Wiek et al. 2011)和效益成本分析(Hanley and Spash 1993, Young and Loomis 2014)等工具可用于确定自然资源使用的可行组合以及与每种组合相关的相应效益和成本。

选择一种工具来改变资源的使用

确定了理想的用途组合后，第二个决定是选择一种政策手段或一揽子手段，以实现资源使用的改变。这涉及找到通过改变谁使用资源和如何使用资源来解决资源分配不当的工具。决定选择这种文书的标准可包括与有关立法的一致性、技术可行性、成本效益、可执行性和行政效率。

有效的政策设计和实施是建立在理解自然资源使用者为什么这么做的基础上的(Rist 1998)。如果要就如何改变个别使用者的行为作出合理的决定，可能需要作出相当大的努力，使政策工具符合人们的动机和行为。因此，要找到有效和成本最低的政策工具组合，就需要知道谁在使用资源(例如，农民、林业工人、能源生产者、供水者和其他人)，他们如何使用资源(实践)，以及他们为什么这样使用资源。这些信息提供了一些问题的洞见，例如有多少人可以改变，他们必须如何改变，改变可能要花费多少，以及他们能多快改变。

一个关键的考虑因素是，是否有足够多的用户会自愿改变他们的行为，或者是否需要强迫用户改变。另一个需要考虑的问题是，个人对资源的使用是否可以测量或估计。只有在有一种可接受的、准确而廉价的方法来衡量或估计一个人对资源的使用时，一些政策工具，如激励、收费和限额与交易计划才可行。表2提供了一个说明性例子，说明了用来协助为新西兰淡水资源的当代政策进程选择政策工具的标准。

有大量关于政策工具选择的文献，也有一系列工具(例如，Greenhalgh和Selman 2014, Mees等人2014)可用于制定关于如何改变个人用户行为的决策。重要的是，效率是这一选择的重点。

分担改变的成本

在确定了自然资源使用的理想组合并选择了实现这种组合的一种或多种手段之后，第三个问题是决定如何在资源使用者和更广泛的社会中分担改变理想组合的费用。这一决策涉及决定向那些因改变资源使用而遭受损失的用户提供何种形式的补偿(如果有的话)，以及由谁支付这种补偿。这一过程还可包括评估在拟议的政策干预之前由谁承担费用。视情况而定，这一决定可能导致修改所选政策工具的设计，或制定专门为重新分配变化的费用而设计的补充政策措施。

这里的重点是在费用分配方面的公平或公平，既包括资源使用者的现有费用，也包括改变资源使用的潜在未来费用。公平可以通过多种方式来判断(参见表3中的一些例子)。这些判断可以包括一般原则，如“污染者付费”或“受益者付费”，以及更具体的原则，如确认个人在如何使用自然资源方面已经作出的任何有益努力。其他考虑因素也可能发挥作用，如尽量减少社会混乱或其他社会影响(Challen 2000)。

理解和同意社区对共享改变资源使用成本的偏好通常具有挑战性和争议性。在这一点上的僵局可能意味着需要重新考虑就资源的最佳用途组合所作的决定。然而，避免这一僵局是区分效率和公平决策并明确两者之间的权衡的关键原因。

陶波湖:一个理想化的例子

我们使用为陶波湖建立的限额交易计划(Kaine et al. 2008, Young and Kaine 2010, Duhon et al. 2015, Kerr et al. 2015, OECD 2015)来说明这三个决策如何与现实世界的政策制定和决策制定相关。陶波湖是新西兰的一个标志性湖泊。这个湖是由一座古老的火山形成的，以其美丽和旅游业而闻名。陶波湖的水质很好，但有下降的风险，因为该湖对周围农场不断增加的氮排放很敏感，在较小程度上，人类废水的处理也很敏感。

怀卡托地区委员会是新西兰的监管机构，负责管理包括陶波湖在内的怀卡托地区的淡水等自然资源。委员会决定，与其让湖泊继续作为农业氮排放的同化体，从社区的角度来看，更可取的用途组合是娱乐活动和旅游以及保护环境和文化价值(WRC, 2007年)。

为改变资源使用而提出的最初政策工具是管理农业活动。农民反对对他们活动的限制以及这些限制所带来的成本。因此，在与当地土著人民、土地所有者和其他利益攸关方协商后，提出了一种基于市场的工具，即氮排放的限额与交易市场，作为首选的政策工具(WRC, 2007年)。从效率的角度来看，总量管制与交易市场比直接监管农业活动更可取，原因有三。市场的建立:(1)通过限制氮素总量的排放，直接解决非排他性的资源获取问题;(2)提高技术效率，原则上允许农民自主决定如何满足规定的氮排放约束;(3)通过交易促进氮素排放许可在不同用途之间的转移，提高了配置效率。交易还提供了将允许的有限排放所产生的经济效益最大化的可能性。

拟议的总量管制与交易计划对未来成本分配的影响可以通过两种方式解决。首先，根据估计的历史排放量，向农民分配氮排放许可证。这项决定的依据是，理事会认为农民在没有规章制度的情况下善意地开发了他们的土地，因此不应受到过分的惩罚。委员会还认为，农场之间的历史排放量差异与它们保护环境的动机无关。

另一个备选方案是根据个别部门(如畜牧、林业等)或流域的平均排放量分配氮排放许可。然而，该委员会认为，平均排放将不公平地使低于平均排放水平的农民获得优势，而不公平地使高于平均排放水平的农民处于劣势。然而，通过使用历史排放，农民仍然要承担在允许排放水平内使用土地的所有未来成本。

其次，减少向湖泊排放氮的总成本将由纳税人和纳税人共同承担。设立了一个公共基金，由政府(陶波湖保护信托2008年)设立的一个信托基金管理，用于购买和收回许可证(或土地)，直到已分配的排放许可证数量减少到商定的数额为止。信托购买许可证是一种机制，通过将一些税收和税率收入转移给农民和其他地主，来改善改变资源使用而产生的不良再分配影响。因此，通过建立信托基金，用纳税人和纳税人筹集的资金购买土地和排放许可，解决了将氮排放降低到上限的成本公平分配问题。

截至2015年，所有农民都遵守了新规则，并出现了氮排放许可的永久和临时交易(Kerr et al. 2015)。

讨论

明确区分效率和公平，以及适用于两者的各种政策工具，为设计自然资源政策提供了一些有益的见解。第一个洞见是，在政策制定过程中，何时以及如何处理公平(由公平来判断)问题。改变资源的使用方式不可避免地意味着社区中的一些成员将经历损失，而另一些成员将获得收益。这些费用的分布，特别是它们对特定工业、部门或个人的规模，不应成为判断改变资源使用是否值得的重要影响因素。相反，改变资源使用的价值应该根据总的收益和总的成本之间的差异来判断。因此，对改变资源使用的成本的公平不是关于首选用途组合的决定的一部分。

公平也不会影响改变行为的政策工具的选择。相反，与实现行为改变的工具的可行性、有效性和效率相关的标准应该规范这些选择。工具的选择更多地与资源的非排他性有关，这种非排他性导致资源的持续分配不当或资源特性，例如可测量性。

尽管工具选择有政治方面的因素，特别是行为改变应该是自愿的还是强制的，但考虑到改变资源使用的总收益超过成本的决定已经达成，选择最好由工具在实现行为改变所需规模方面的有效性驱动，而不是公平。

工具实施的具体情况(例如奖励的资格标准、法规的排除、以及在总量管制与交易制度下分配权利的方法)将影响到资源使用者之间变化成本的分配。在执行文书的效率和承担费用的公平相一致的情况下，也有可能在执行为改变行为而选择的文书时在有限的范围内处理成本分配的公平问题。例如，资源的小规模用户可能是规则的例外，因为对他们进行监管被认为是不公平的，也是不切实际的。

与此相关的是，在总量管制与交易制度下分配权利的方法将影响改变资源使用在个别用户之间的成本分配，尽管不会影响整体成本本身。因此，虽然效率方面的考虑决定了用来改变资源使用的工具的选择，但公平方面的考虑以及实际问题可能影响所选工具的设计和执行方式。

从前面的讨论中得出的第二个含义涉及文献中评估和选择政策工具所采用的标准的类型。许多关于旨在改变行为的政策工具的文献提出，工具选择应使用公平标准、效率和其他标准进行评估(例如，参见美国国会技术评估办公室1995年、Young等人1996年、Goulder和Parry 2008年、Mees等人2014年)。但是，这种观点往往会混淆使用何种政策工具的决定，因为最有效的政策工具不太可能在费用分配方面是最公平的。相反，公平应该推动对转移支付等补充机制的需求，以更公平地分配变革的成本。在这方面，将公平作为工具选择的标准，将选择一种工具来改变行为和资源使用与选择一种方法来重新分配由此产生的收益和损失混为一谈。这一推理支持了我们的前提，即重新分配资源使用的工具选择和重新分配任何相应成本的机制是相关但独立的政策目标，应该使用不同的工具来解决。

过早地在政策过程中引入公平和公平很可能导致过程产生争议，并在利益攸关方和制定政策的人之间产生更大的冲突。因此，这就提出了与利益相关者协商和参与政策过程的适当作用的有趣问题，特别是因为政策制定的协作和参与式方法越来越受欢迎(Yaffee和Wondolleck 2003年，Webler和Tuler 2006年，Barnaud和Van Passen 2013年)。我们在这里提出的论点表明，预期将经历损失(或收益)的个人的观点可能，也许应该，与分享改变资源使用的成本和收益的决定有关。这些个人的意见，或者更准确地说，他们所能提供的关于成本和效益的性质和规模的资料，将与考虑改变资源使用的总净效益有关，而考虑改变资源使用对社会的整体好处。但是，在选择一种政策工具来改变资源使用时，这些观点的相关性有限。虽然它们可以提供有关不同政策手段的相对效率和效力的有用资料，但在这些手段之间的选择不应由它们作出决定。

这些论点表明，参与式或协作式方法的真正好处(新西兰规划研究所，协作式规划:https://www.planning.org.nz/Category?Action=View&Category_id=1229)是为了决定如何分担改变资源使用的成本。在选择首选的用途组合和实现这种资源组合的最有效的政策工具方面，与利益攸关方采取更协商的办法可能更合适。

结论

即使对专业和经验丰富的政策实践者来说，审议以明确和精确的方式管理自然资源的政策设计也是一项艰巨的任务。可以说，政策实践者遇到的许多挑战是由于混淆了制定政策工具以改变资源使用方式的问题(与资源管理相关的行为问题)与谁来承担改变资源使用方式的成本(公平问题)的后果问题。

根据市场失灵的微观经济学理论，我们概述了为什么改变自然资源的使用方式与公平分配因改变资源使用方式而产生的成本的问题有本质区别。前者是一个分配不当的问题，需要通过干预来改变资源用户的行为。后者是一个公平问题，需要进行干预，以重新分配变革的成本，同时试图避免破坏分配不当问题的解决办法。因此，重新分配资源使用的工具选择和重新分配任何相应费用的机制涉及相关但独立的政策目标。因此，应使用不同的手段来实现这些不同的目标。

如果把效率和公平看作两个不同的政策目标，就有可能在制定政策时减少把这些标准混为一谈，这样就可以协助决策者在决定如何管理自然资源时进行审议。

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