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Rissman, A. R. J. Owley, A. W. L 'Roe, A. Wilson Morris和C. B.衣柜。2017。公众查阅私人土地保育的空间数据。生态和社会22(2): 24。
https://doi.org/10.5751/ES-09330-220224
公众查阅私人土地保育的空间数据
摘要
信息对环境治理至关重要。数字地图的兴起通过协助保护规划、监测、评估和问责，有可能促进私有土地保护。然而，来自私人土地所有者的隐私关切和保护实体的能力可能影响追踪空间数据的努力。我们研究了公众对保护的私人土地的地理空间数据的获取，以及数据可用或不可用的原因。我们在分析地图、文献和访谈的基础上进行了定性比较案例研究。我们比较了使用不同保护工具的四种保护方案:保护地役权(不断增长但不完整的国家保护地役权数据库)，监管缓解(追踪美国鱼类和野生动物管理局濒危物种栖息地缓解的差距)，合同支付(由于农业法案的限制，美国农业部保护储备计划缺乏空间数据)，以及房产税激励(威斯康星州管理森林税计划的在线地图)。这些案例说明了当前不完整或不可访问的空间数据的容量和隐私原因，以及测绘私人土地的政治。如果要使地理空间数据充分有助于规划、评估和问责，我们建议提高信息系统能力，增强学习网络，减少信息获取的法律和行政障碍，同时平衡信息权和隐私权。介绍
可靠和可获取的信息对于有效的环境治理是必要的(Cash等人，2006年，Lemos和Agrawal 2006年，Doremus 2008年)，包括私有土地的治理(Morris和Rissman 2010年，Owley 2015年)。地理信息系统和基于网络的地图的迅速普及扩大了追踪与保护相关的空间信息的机会(Kearns et al. 2003)。然而，大数据时代的信息也带来了潜在的风险，包括与保护实体(如政府机构和非营利组织)合作的土地所有者失去隐私(Brin 1999)。知情权和隐私权是两种“重要的民主价值观”，有时会发生冲突(Halstuk和Chamberlin, 2006年)。我们关注与私人土地保护相关的地理空间数据，这已经成为一个有争议的领域，隐私和透明度之间的紧张关系正在塑造和限制公众对保护土地地图的访问。通过地理空间，我们指的是具有位置(地理)成分的数据;我们对数字地理空间数据特别感兴趣。私人土地的保护发展迅速，是一项重大的公共投资(Morris 2008, Chang 2011)。尽管技术的进步使得收集到大量与保护相关的空间数据成为可能，但私人土地上的保护行动的测绘工作却落后于政府拥有的保护区的测绘工作(Olmsted 2011, Baldwin and Leonard 2015)。私人土地保护空间数据不完整、碎片化或无法获取的原因反映了私人土地公共信息的复杂政治和维护地理空间数据的广泛能力需求。
私人土地保护包括在私人个人、团体或公司拥有的土地上保护栖息地、自然资源、娱乐机会、开放空间(未开发土地)或其他保护目的的正式或非正式方法。私人土地所有者是他们所拥有土地的关键决策者，受制于现有的土地使用法律和该财产的其他利益。大多数私有土地保护项目依赖于自愿注册(Bromley and Hodge 1990)，尽管协议和资金可以来自监管要求。政府机构和非营利性土地信托机构通过保护地役权、成本分摊、短期协议、租赁、税收激励、契约限制、法规和教育推广等方式，在保护私有土地方面发挥着关键作用，以改变私有土地所有者的行为(Doremus 2003年)。
我们关注四种保护工具位置的地理空间数据:保护地役权、税收优惠、合同支付和监管缓解。保护地役权是土地所有者和保护地役权持有人(以下简称“持有人”)之间的协议，在该协议中，土地所有者同意限制土地使用，以实现保护目的，以换取付款、税收优惠或开发许可(Owley和Rissman 2016年)。因为它们是财产权益，保护地役权与其他土地记录一起被公开记录。成本分摊和优惠房产税等短期协议可以通过多种方式达成，包括合同或许可。激励计划可以(但并不总是)记录为财产权益，其注册期为1至50年，对提前退出的惩罚也不同(Hibbard等人，2003年)。私人土地所有者和保护组织有强烈的动机在当地办事处登记财产权益，以防止这些权益的损失。减轻管制或征收罚款要求通过执行法律要求来订立保护协定，以换取破坏生境、填满湿地或获得分区差异的权利(Owley, 2006年)。
私有土地保护发展迅速。例如，2000年至2010年间，美国地方和州土地信托公司持有的保护地役权增长了近四倍。然而，保护区地图的可用性落后于数字地图技术的快速发展。基于之前的研究，我们在广泛的社会和环境背景下概念化了私人土地保护的地理空间信息(图1)。土地所有者和保护实体之间的保护协议旨在改变土地所有者的行为，以改善环境条件(Rissman和Sayre 2012)。关于保护协议、行为和环境的信息可以通过地理空间分析进行整合，供不同的参与者使用。
信息的可获得性创造了机会，也带来了关注。机会包括私人土地上的保护工作地图可以通过多种方式促进保护规划、监测和评估。系统的保护规划需要了解哪些土地已经受到保护，这些土地的特点是什么，以便对未来的保护工作进行有效投资(Margules和Pressey 2000, Rissman和Merenlender 2008)。空间数据可以促进保护区的管理，包括监测和执行保护协议(Rissman和Butsic 2011年)。保护计划的地图可以由多方进行监测，包括研究人员、资助者、邻居、政府和非政府保护组织(King和Fairfax, 2006, Williams等，2006，资源更新研究所，2015)。最后，空间数据对于评估保护工作的有效性是必要的(Byrd et al. 2009, Pocewicz et al. 2011)。
跟踪地理空间数据的另一个理由是，它为产生私人土地保护的公共投资、参与和缓解权衡提供了问责制。Claassen(2014)报告称，2014-2018年农业法案将每年为购买和维护保护地役权提供3.75亿美元的资金(低于2008-2012年农业法案每年提供的7.1亿美元)。从2008年到2012年，捐赠保护地役权的个人申请了45亿美元的联邦所得税减免，联邦总收入损失高达16亿美元(Liddell and Wilson 2008-2012)。鼓励森林管理和农业的州税收计划将税收转移到其他财产所有者身上。如果将土地作为缓解措施加以保护，以换取填满湿地、占用濒危物种栖息地、在沿海地区建设或采取其他受限行动的权利，那么公共投资也会很高(Owley, 2006年)。
然而，对于共享私人土地保护的空间数据的担忧来自土地所有者和保护实体(Olmsted 2011)。保护实体可能不向公众提供信息，其原因包括土地所有者的隐私关切、能力、法律限制、对反保护信息使用的担忧、对责任的担忧或对限制公众参与的偏好。土地所有者的隐私问题对组织来说非常重要，因为自愿的土地所有者可以决定保护采纳、土地管理、对保护组织的捐赠以及对保护的政治支持(Rissman和Sayre 2012)。
隐私是许多土地所有者的重要价值。在缅因州，不管他们对环境保护的看法如何，土地所有者都将隐私视为拥有土地的一个重要或非常重要的原因(Jansujwicz et al. 2013)。一个相关的土地所有者担忧是，空间数据的发布可能鼓励非法侵入或非法使用私人财产(奥姆斯特德2011年)。非法入侵和破坏是私人林地所有者最担心的四大问题之一(USFS 2015年)。公共访问保护区的地图对于实现娱乐是必不可少的，但是，在大多数州，只有少数受保护的私人土地允许公共娱乐(NCED 2015)一个)．公共娱乐是许多土地所有者关注的问题，他们可能担心隐私、非法侵入和破坏行为(Butler et al. 2010, Snyder and Butler 2012)。奥姆斯特德(2011)注意到一个问题，即保护地役权的空间或位置数据的公开可用性可能被视为公众成员访问的许可。
土地所有者的另一个担忧是，获取其财产的空间数据将导致对其行为的更多监控和限制。在一项对爱荷华州农民的调查中，30%的人认为收集用于监测的遥感图像是对隐私的侵犯(Arbuckle 2013)。私人土地所有人不愿意在其土地上收集数据，因为土地所有人可能认为，数据收集可能导致通过诸如《濒危物种法》(ESA;Polasky et al. 1997)。即使某一财产上不存在濒危物种，数据收集或聚合方面的错误有时也会对土地所有者产生负面影响(Huff 2015)。
除了土地所有者之外，一些保护实体也担心如何让空间数据更容易获得。保护实体可能会担心公众获取信息会对保护价值的安全产生负面影响，因为入侵者可能会收集稀有物种或掠夺文化资源(Wild et al. 2008)。保护实体也可能倾向于避免来自媒体、资助者、国会或国税局的外部监督。然而，许多保护实体都共享地理空间数据，剩下的一个障碍是，有些实体缺乏将财产边界数字化和提供数据集的技术和资金能力。
能力以及隐私和透明度之间的紧张关系决定了保护项目以及对这些项目信息的获取。我们比较了美国四个涉及保护地役权、合同付款、财产税激励和监管缓解的私人土地保护项目。这些案例对公众具有一定范围的空间数据完整性和可用性。到目前为止，几乎没有研究研究为什么一些保护措施比其他措施有更多的空间数据可用。具体来说，我们问了以下问题:
- 保护土地位置的空间数据有多少?
- 为什么这些私人土地保护项目在向公众提供的空间数据水平上存在差异?
- 这些项目的空间数据(un)可用性对关键参与者的影响是什么?
我们讨论了这些案例中的发现如何影响私人土地保护的地理空间数据访问的发展。
方法
我们比较了四个案例，以记录公众能够或不能获取私人土地保护空间信息的原因，以及这对每个案例中相关行为体的影响。我们的研究问题和概念框架图受到了2006年至2009年期间由合著者A. Morris对86名土地信托或政府保护项目员工进行的背景关键线人采访的影响，其中包括公众获取私人土地保护信息的问题，重点是保护地役权。我们不引用这些半结构化的背景采访。
我们选择了四个案例研究来展示私人土地保护政策工具的突出例子:保护地役权、合同支付、财产税激励和监管缓解(表1)。国家保护地役权数据库(NCED)是数以千计的土地信托和政府机构持有的保护地役权空间数据的最大汇编。根据ESA，美国鱼类和野生动物管理局(USFWS)的物种栖息地缓解是监管缓解导致保护私人土地的最突出的例子之一。美国农业部(USDA)的保护储备计划(CRP)是美国合同或成本分摊支付的最大来源。威斯康星州森林管理法被认为是美国最有效的州财产税计划之一(Ma et al. 2014)。这四个案例包括不同的保护组织，包括两个联邦机构，一个州机构，和一个多组织数据库与非营利组织和政府组织。在各种情况下，保护组织是否编制了地理空间数据，这些数据是否向公众提供，以及自2000年以来公众获得数据的机会是增加了还是减少了。
对于每个案例研究，我们在多种方法之间进行了三角分析，以回答我们的研究问题。入选的合著者提供了代表每种保护手段(保护地役权、合同付款、财产税激励和监管缓解)空间数据访问的重要实例的案例。作者对这四个私有土地保护项目都进行了至少3年的研究，此前还发表了关于每个项目的空间数据的空间定位、空间规划以及政策和法律分析(Rissman和Merenlender 2008年，Morris和Rissman 2010年，Owley 2015年，dresser等2015年，Owley和Rissman 2016年，L’roe和Rissman 2017年)。为了回答关于哪些空间数据是公开可用的第一个研究问题，我们为所有四个案例请求或下载可用的空间数据到地理信息系统。有三个案例——保护地役权(NCED)、合同支付(CRP)和财产税激励(MFL)——可以下载有关受保护私人土地的一些GIS汇总数据，但没有监管缓解(ESA)案例(NCED 2015)一个,Usda 2016, WDNR 2016)。对于mlf案例，点数据可通过下载(WDNR 2016)获得，而多边形数据可通过请求获得。我们检查了数据是否完整，是否公开，以及空间分辨率。
为了回答第二个关于数据可用性水平不同的原因以及对相关行为者的影响的问题，我们进行了在线搜索，研究了相关政策和法律的文本，并研究了新闻文章，以了解利益攸关方对数据访问的看法。我们对每个案例进行了半结构化访谈，以确定数据公开或不公开的原因，以及对相关行为者的影响。我们首先联系负责该项目及其空间数据的主要工作人员，并进行滚雪球抽样，以获取其他受访者的联系信息。在NCED案例中，我们对NCED开发商、土地信托公司和政府机构地役权持有人进行了11次电话采访。在欧空局的案例中，我们进行了两次电话采访，通过电子邮件与6名负责GIS和物种缓解项目的国家和地区协调员进行了沟通，并亲自或通过电话与5个加州USFWS办公室进行了联系。在MFL的案例中，我们对参与税收激励计划的WDNR现任和前任员工进行了三次电话采访。对于CRP案例，我们对现任或前任NCRS、其他美国农业部、大学推广和水土保持区员工进行了三次电话采访和一次电子邮件采访。我们还通过电话采访了一位私人土地所有者组织的代表。对访谈记录进行了关键主题分析，并针对空间数据可以或不能公开访问的每个主要原因选择了具有代表性的引用。
案例研究
保护地役权:国家保护地役权数据库(NCED)
NCED是美国保护地役权的空间数据库，包括私人非营利组织、政府机构和部落持有的保护地役权。保护地役权由数千个组织持有，包括美国1700个土地信托中的大多数(Chang 2011)，以及数百个地方和州政府和几个联邦机构。保护地役权通常是永久的，从一个土地所有者传给下一个。保护地役权可能是当前土地保护工作的重要组成部分(Cheever和Owley 2015年)，但有关这些财产的信息获取并不一致。
NCED成立于2009年，由非营利组织管理，主要是鸭子无限和公共土地信托。该数据库包括保护地役权的地图、每个保护地役权创建的原因、保护地役权建立的日期、差距水平(生境或生物多样性保护的水平)、持有者类型和土地所有者类型。其目标是NCED和美国保护区数据库(PAD-US)一起为美国提供一个完整的保护区数据集。在NCED之前，虽然一些州收集了保护地役权的数据，而《保护年鉴》跟踪并绘制了公共机构的保护地役权，但没有全面的国家努力来绘制和跟踪保护地役权的地图。NCED的资金大约75%来自美国林业和社区基金会(U.S. Endowment for Forestry and Communities)等私人来源，25%来自联邦土地管理和科学机构等公共来源。
缓解监管:根据美国《濒危物种法》(ESA)，美国鱼类和野生动物管理局(USFWS)的栖息地缓解
永久保护濒危物种的栖息地是缓解《濒危物种保护条例》对列入名录物种的影响的主要机制之一。这种保存的持久性是任何争论的中心，它有效地减少了对一个物种的伤害。不幸的是，很难获得生境缓解用地的空间数据，因此很难确定这些受保护土地是否符合保护目的。
欧空局寻求减缓鱼类、野生动物和植物物种的灭绝速度以及它们栖息地的破坏。一般来说，该法案通过确定(然后列出)受威胁或濒危物种(§4b)，然后为这些物种制定恢复计划(§4f)和防止被列出物种及其栖息地的破坏(§7和§9)来实现这些目标。由于第9节禁止捕捞任何列入名单的物种，如果捕捞的定义包括对个体的身体伤害以及以某种方式对个体造成伤害的栖息地破坏，该法案对开发施加了严格的限制(50 C.F.R.§17.3;看来多雷穆斯2003年)。由于担心禁止征用会阻碍人们的发展，国会在1982年增加了第10条。第10条允许取录列入名单的物种，但取录是在其他合法活动中附带进行的，例如，新建医院大楼可能会杀死濒危苍蝇或破坏它们的栖息地。作为交换，第10条要求开发商减轻所造成的损害。许可证申请人必须提交一份生境保护计划(HCP)，其中除其他外概述缓解方案。HCP随后成为许可证的一部分，必须遵守它。成功的缓解对受影响物种的继续存在至关重要。 In nearly every case, the mitigation includes protecting habitat. The preservation plans often include conservation easements, but may also include deed restrictions or transfer of title to a conservation organization or local government (Owley 2015).
合同支付:美国农业部(USDA) -保护储备计划(CRP)
CRP是一个成本分摊和租金支付项目，鼓励农民将环境敏感的土地从农业生产转为植被覆盖。CRP由1985年的《食品安全法》授权，由美国农业部农业服务局管理，由美国农业部自然资源保护局(NRCS)负责咨询和管理规划。该项目的主要目的是保持土壤，通过防止径流保护水质，并提供长期的野生动物栖息地。保护机制是一项10-15年的自愿合同，根据该合同，美国农业部向土地所有者支付费用，以维持植被覆盖，而不是作物;根据土壤生产力和每英亩平均租金，每个县的支付率是特定的。
财产税激励:威斯康星州自然资源部(WDNR) -管理森林法(MFL)
美国每个州都通过降低参与森林土地所有者的年度财产税来支持私人林地所有权和管理(Hibbard等，2003年)。威斯康辛州的MFL和之前的森林作物法(FCL)被认为是保护高度易受发展影响的森林的最有效的州计划(Ma et al. 2014)。MFL和FCL税收激励计划都由WDNR管理，主要是为了鼓励在私人土地上进行木材生产和健全的林业实践(Rickenbach等人，2005年)，同时越来越多的人认识到非木材公共利益(Locke和Rissman 2012年)，包括提供公共娱乐通道。从1927年到1985年，在所有参与FCL项目的土地上，公众都可以打猎和钓鱼。自1987年以来，MFL项目允许业主选择是否开放他们的土地进行公共户外活动，包括打猎、钓鱼、徒步旅行、观光和滑雪，以获得额外的税收减免。2016年，18%的小土地所有者(小于404公顷)登记的林地(199,100公顷)允许公共娱乐进入，相比之下，97%的大土地所有者登记的林地(28.9,300公顷)允许公共娱乐进入。游憩者在进入土地之前不需要获得登记的土地所有者的许可，尽管这是强烈鼓励的。
结果
查阅私人土地保育纪录
在我们研究的四个私人土地保护案例中，公众对空间数据的获取不同(表2)。数以千计的保护地权持有组织开始填写NCED地图。美国鱼类和鱼类管理局没有关于通过生境缓解而保存下来的hcp和土地的一致空间记录。CRP和MFL的案例内部都有完整的空间数据，但只有MFL根据请求以GIS格式提供所有数据，并在在线门户中提供开放给娱乐的土地数据。CRP空间数据共享受法律限制。
保护管理权交易(数控)
据估计，只有55%的已知保护地役权土地进行了测绘，即1620万公顷中的950公顷;1620万公顷是受保护地役权的总面积的保守估计(NCED 2014)。2015年，在国家环境保护中心绘制的保护地役权地块中，93%的保护地役权地块空间边界可供公众下载，5%的保护地役权地块空间数据不向公众开放，2%的保护地役权地块空间数据可在线查看但无法下载。没有向NCED提供空间数据的数百家土地信托机构和政府可能在制作数字地图方面面临能力障碍，可能没有联系它们提供数据，或者可能对发布私人土地信息有顾虑。与PAD-US不同的是，NCED不受信息自由法(NCED 2015)的约束b)．
监管减排(ESA)
USFWS没有保存因HCP缓解而保存下来的财产的地理空间数据库。确定与截至2016年809项《人类保育计划》或《人类保育计划》修正案有关的保护土地或缓解项目的位置具有挑战性。USFWS并不持有保护HCP缓解土地的保护地役权，也没有持有缓解土地保护的非营利机构和政府机构的名单。即使要确定有多少公顷的私人土地被保护地役权或与ESA相关的契约限制所拖累，也是一项艰巨的任务。缓减土地的非营利性或政府所有者可能向NCED或PAD-US提供了空间数据，但没有办法将这些保护土地的地图与HCP缓减联系起来。USFWS没有形成或记录缓解项目的统一方法。该机构有一个项目网站，环境保护在线系统(ECOS)，但很少有项目条目包含有关缓解的信息。一项新的数据标准已被开发出来，用于绘制规划区域边界，但不用于绘制保存或受影响/征用土地(USFWS 2016)。一些记录包含了识别潜在或拟议缓解土地的地图，但即使包含了地图，它们也是pdf文件而不是形状文件，而且地块并不总是容易定位。此外，它们可能并不代表缓解项目的最终地点。 There is no requirement that USFWS compile spatial data regarding mitigation land, let alone make it available to the public. At least one local California USFWS office has been requiring applicants (developers) to submit GIS files of the HCP boundaries and conserved and impacted/take lands.
在加州的一项濒危物种缓解计划研究中，Owley(2015)发现，了解缓解计划的基本知识通常具有挑战性。在某些情况下，在与美国鱼类和鱼类管理局办公室联系后，仍无法确定缓解地点的位置，而其他办公室则有空间和描述性数据的纸质记录。在其他情况下，缓解地点是可以发现的，但要获得含有土地使用限制信息的保护协议，需要亲自前往县土地记录办公室，在那里有时仍然很难和昂贵地找到材料(Morris和Rissman 2010年，Owley 2015年)。
合同付款(CRP)
美国农业部经济研究处收集并报告按县汇总的CRP登记数据，可在其网站上以文本和地理空间文件的形式提供公众下载，并使用在线地图工具(USDA 2016)。CRP数据包括注册年份，注册面积，每注册面积支付，以及合同到期日期。美国农业部保存着农场层面的地理信息系统数据，但这些数据并不公开。然而，2007年物业层面的CRP数据是可用的。
2008年版本的《农业法案》是土壤、水、牧场和森林保护的主要资金来源，它取消了公众对CRP中登记的土地的包级数据的访问(Steinzor和Huang 2012年)。从那时起，关于CRP的数据在县一级汇总;公众无法获得任何郊县一级的数据。通过与NRCS和/或农场服务局签署的协议，保护合作机构(如美国地质调查局等其他联邦机构和州保护机构)可以访问保护实践信息和地理空间公共土地单元(美国农场的田野边界)(Hively等人，2013年)。
财产税激励(漏)
几十年来，在mlf登记的、开放给休闲娱乐的房产的所有权和位置信息都可以在商业制作的县地地图和打印的清单上获得，这些清单可以在县地契办公室登记。2012年，WDNR宣布推出一个在线地图应用程序，提供登记的对娱乐开放的财产的大致位置，以及土地所有者的联系信息。虽然在地图上只能以点的形式显示属性，但有更详细的边界和林分图的链接，可以单独下载。信息可以通过放大到特定位置来定位，但不能通过其他相关信息(如所有者名称或森林类型)进行搜索。所有登记的财产的大致位置的形状文件可从WDNR网站下载，更详细的所有权信息可根据要求提供给研究人员(L 'Roe和Rissman 2017)。开阔林地的位置也被纳入了手机、平板电脑和GPS产品的商用应用程序中。
空间数据不可访问的原因及其重要性
公共获取私人土地保护空间数据的现状，在某些情况下是由组织能力驱动的，在另一些情况下是由隐私问题驱动的(表3)。使用空间数据的潜力，以及无法获取这些数据的影响，取决于图1概念框架中所示的参与者利益的更广泛背景。
保护管理权交易(数控)
受访者认为，NCED之所以不完整，是因为(1)数据的数字化和汇编能力有限，(2)保护组织不愿提供信息。传统上，保护地役权的地图对公众的可访问性各不相同，因为它们由数千个数据共享政策不同的组织持有;只有少数几个邦的政府要求中央记录;联邦政策也没有要求集中的空间记录。国家环境研究中心已成功编制了许多保护地役权图。它增加了编制保护地役权数字地图的资金和技术专长，与协调的非营利组织(目前是Ducks Unlimited和the Trust for Public Land)联系了许多保护地役权持有者。然而，容量仍然是一个限制。许多所有者没有数字记录，NCED用于将保护地役权数字化的资源有限，即使所有者愿意分享它们。此外，许多持有者没有直接联系或多次联系。许多非营利组织和一些政府机构也拒绝向NCED提供他们的保护地役权记录。 NCED staff reported that holder concerns with landowner privacy were a primary reason they gave for declining to participate. When asked about public access to information on conservation easements, one private landowner representative who works on conservation said, “it’s a minefield ... for most people, especially outside the northeast, privacy is the number one factor. Dissemination can be more damaging than helpful.” Other reasons that conservation organizations gave for declining to participate in NCED included fear that conservation easement data could be used as a target for developers (because those properties may be undervalued on the market), prior agreements with landowners not to share locations, and power dynamics or competition among conservation organizations.
NCED描述了该数据库的一些好处，如证明保护的必要性，提高保护组织的形象，改善规划和战略收购，防止不兼容的使用，如联邦电线的选址，并有助于问责，包括地役权监测(NCED 2015年)b)．NCED信息的实际使用情况很难跟踪。
监管减排(ESA)
联邦《濒危物种法》对缓解计划信息的可得性和格式没有具体的法律要求。该法规要求根据第10条申请附带开采许可的申请人详细说明他们将如何“最小化和减轻”项目对保护物种的影响(§10(a)(2)(a)(ii))，并要求该计划向公众提供意见(§10(a)(2)(B))。在许可证签发后，最终的许可证和计划也向公众开放(尽管有时它们并不容易获得，只能通过《信息自由法》(FOIA)的请求获得)。USFWS还以HCP手册的形式发布了关于栖息地保护规划的机构指导文件(无法律效力的政策文件)。《手册》强调对儿童和服务中心采取个案处理的办法，并指出每个外地办事处可以在区域办事处的指导下采取自己的办法。有8个区域办事处和100多个外地办事处处理许可证，每个办事处都可能以自己的方式组织和收集数据。缓解计划是由申请人(开发商)与USFWS协商后编写的，再次增加了数据格式和质量的可变性。即使有详细列出缓解计划的实际养护计划，也没有关于资料格式或所需详细程度的法定规定。坊间证据表明，大多数缓解项目涉及保护地役权和契约限制。
受访者给出的理由是，该机构在没有法律授权的情况下没有汇编记录，原因是该机构缺乏能力和优先事项，无法汇编关于人类保育中心和由此产生的受保护和受影响/征用土地的记录。USFWS拥有详细的自身房地产权益记录，具有较强的土地记录管理能力;然而，公共土地计划并没有与濒危物种缓解计划结合起来。数据收集还面临着进一步的挑战，因为房地产利益掌握在众多国家机构和非营利性土地信托手中。
《ESA》可由公众(可以证明身份的人)强制执行。然而，如果不能获得缓解数据，就无法确定缓解计划是否得到遵守。有兴趣执行HCP许可证条款的公众，如果不能获得关于缓解项目的详细资料或数据，就会受到阻碍。关于当前保护工作的信息对于物种和生态系统保护的协调工作是有用的。这并不是说这些信息永远不可用，而是说它在可用性、格式和质量方面是不一致的。该机构的工作人员表示，申请人对隐私的担忧并不是限制信息获取的主要因素，而且ECOS数据库中已经编制的大部分信息都是向公众开放的。
合同付款(CRP)
对空间数据的访问受到2008年农业法案第1619条(美国国会2008年)的限制。第1619条禁止公布从《农业法案》项目受益人那里收集的任何地理空间数据，除非这些数据已“转化为统计汇总”，或者农业部正在应对“对农业运营的疾病或害虫威胁”。它指出，美国农业部及其合作伙伴“不得披露:(A)农业生产者或农地所有者为参与农业部的项目而提供的有关农业经营、耕作或保护做法或土地本身的信息;或(B)由部长另行保存的有关(A)分段所述信息的农地或作业的地理空间信息。”美国农业部可以向保护合作方披露受保护信息，前提是该合作方“在农业经营、农业用地、耕作或保护实践方面提供技术或财政援助”。
根据一篇新闻报道，当农业法案进入会议时，第1619条修正案是由畜牧业说客提出的(SEJ 2009)。这一规定是对……的回应多银传媒有限公司诉农业部副局长案(c . d法院,2008])。在本案中，向奶农销售农业数据的商业供应商Multi Ag Media LLC根据《信息自由法》要求提供包括地理空间记录在内的记录。美国农业部援引《信息自由法》第6项豁免条款拒绝提供地理空间数据，该条款保护政府记录中的个人隐私利益。美国农业部在法庭上败诉，并提供了2007年农场层面的GIS数据。法院裁定，公开信息的公众利益超过了农业生产者的隐私利益。随着1619条的后续修订，自2007年以来，除保护合作方外，物业层面的地理空间信息一直未向公众公开。保护地役权的边界不包括在1619年的限制之下，因此美国农业部分享了其保护地役权的位置。
信息的缺乏会影响政府、非营利组织和公民组织。在州一级，当他们的规划是在流域规模上进行时，保护机构的雇员可能会被迫处理在县一级汇总的信息。2011年，内布拉斯加州自然资源区从美国农业部(USDA)获取地理空间数据的上诉失败。中央普拉特国家资源署诉美国农业部副部长案， 643 F.3d 1142[第8 Cir. 2011])。公民流域组织也因无法跟踪其努力的进展而受到阻碍。NRCS对CRP土地进行的任何实地监测结果——关于个别地块对整个流域水质退化的贡献的宝贵信息——都无法向非政府流域组织提供。
财产税激励(漏)
威斯康辛州MFL项目保留了一般的位置信息，主要是为了考虑木材生产的长期规划、项目要求的执行和税收优惠，以及作为一种跟踪土地所有权变更的方式。在媒体和政治压力的推动下，以更容易获取的在线格式提供空间数据，以允许公民使用登记物业的娱乐权。2012年9月，一家主要报纸的调查性报道显示了识别和定位mlf登记的开放林地的难度(Rutledge 2012)。那篇文章包括一段视频，展示了寻找土地信息和获取途径的挑战。这篇文章的原因是，公民担心登记的林地在没有实际提供使用权的情况下获得税收减免。在州长的指示和两大政党议员的支持下，WDNR做出了回应，迅速调动人员和资源，在2012年秋季猎鹿季节之前发布信息。2012年10月下旬，WDNR宣布推出一个在线的“私人森林土地开放给公众娱乐”网络地图应用程序，允许公民定位登记的财产和所有者的联系信息。
很难追踪实际使用的fl税收计划信息的证据，但空间数据的提供提供了许多可能性。最常见的用户是娱乐猎人，对他们来说，土地的可用性是一个主要挑战，以确定和定位向公众狩猎开放的私人土地。该地图也被远足者、滑雪者和鸟类监测组织使用。现在，伐木者和林业工作者越来越多地在推动测绘所有的财产，包括那些对公众关闭的财产，以便让承包商识别即将到来的木材采伐期限，以及那些已经参加了森林认证项目的财产。学术研究人员已将MFL空间信息用于同行评审的关于狩猎压力背景的出版物(Dubay等人，2015年，Olson等人，2015年)，并研究税收项目登记对森林与公共土地连接的贡献(Locke和Rissman, 2012年)。
讨论
“信息时代”的空间数据可以通过填补信息空白和减少不确定性来加强环境保护和自然资源管理(Esty 2004)。公共资金、税收优惠和环境法规都有助于保护私人土地。空间数据有助于这些项目的规划、评估和公共问责。然而，空间数据也会给土地所有者带来隐私问题，并挑战资金不足的保护组织的能力。随着信息的创建和共享越来越容易，政策制定者不得不努力解决以何种形式向何人提供何种数据的问题(Hartter et al. 2013)。空间信息的使用和可用性随保护项目的社会和生态环境而变化，如图1所示。地理空间测绘的政治和社会动态受到广泛讨论，因为地图在影响本体论(什么是)、规范(什么是预期)和社会权力方面发挥着重要作用(Pickles 2004年)。
由于不同的原因，私人土地保护的空间数据可获得或不可获得。无论是合同支付方案(CRP)还是监管缓解方案(ESA)，都无法获得有关受保护土地的空间数据。CRP空间数据存在，但数据共享受到2008年农业法案的限制。由于USFWS缺乏集中记录的能力，有关栖息地缓解的数据有限。相比之下，NCED是由一个私营的、非营利性的合作伙伴管理的，该合作伙伴试图通过收集来自数千个非营利性组织、城市、县、州和联邦机构的保护地役权数据来填补公共信息的巨大空白。关于保护地权的不完全数据反映了环境治理的分散，除了州和联邦自然资源机构外，还包括非营利组织、市和县。在这些案例中，威斯康辛州自然资源机构的独特之处在于，它拥有相对可靠的关于其州林业税项目的空间数据，汇总到季度(16.2公顷)水平，并可根据要求以GIS格式提供，并将开放给公众娱乐的土地在线绘制。
这些发现反映了私人土地保护的空间数据记录复杂、不一致和总体不完整。这些无法获取的记录可以与美国公共土地保护区数据库(PAD-US)中相对完整的记录进行对比。在全球范围内，公园和公共保护区的空间信息发展速度要快于私人土地保护。例如，世界保护区数据库从1981年开始收集信息，其主要关注的是公共土地，尽管国际自然保护联盟(IUCN)正在考虑扩大私人保护区的地图。
空间数据的可获得性因法律要求和行政工具而异。各国政府已作出重大努力，增加获得公共信息的机会。例如，美国联邦政府已经发展https://www.data.gov/提高从学生贷款项目数据到医疗保健提供者成本等一系列问题的公共数据透明度。越来越多的人通过在线测绘工具和可下载的GIS数据获取地理空间数据。随着联邦地理数据委员会(Federal Geographic data Committee)的工作，与地块边界相关联的住房评估数据的空间土地记录越来越多，尽管各州和县的数据可用性差异很大(Von Meyer, 2004年)。保护项目记录还与县记录办公室的财产记录提供的大量私有财产信息形成了对比，其中一些可以通过房地产网站方便地获取，并提供给商业农业企业。
可靠和可获取的地理空间信息有助于自然资源管理决策的保护规划、监测和评估(Biber 2011)。私人土地保护项目登记的空间数据是将数字技术应用于保护或“数字保护”的重要数据流(van der Wal and Arts 2015年)。促进细比标制图非常重要，因为它可以提高保护目标和对小规模环境结果的理解(Margules和Pressey 2000, Owen 2013, dresser et al. 2015)。为了跟踪保存的私人土地的状况和趋势，将空间数据与遥感或科学监测信息联系起来将是有益的。使用这些信息需要存档和明确的数据访问方法(Doremus 2008)。然而，来自私人土地的科学监测记录，如美国农业部的森林清查和分析，也往往无法在精细尺度上获得(Sabor et al. 2007)。
除了缺乏测绘能力之外，对私有财产的土地所有者隐私的担忧是限制数据可用性的一个驱动因素。例如，在加州，土地所有者的担忧促使在保护地役权索引法案中删除了要求报告地役权位置数据的条款(Morris和Rissman 2010)。将信息与土地所有者联系起来的反馈循环是跟踪私有土地保护的复杂因素之一。土地所有者扮演着土地管理者的重要角色，但有时也扮演着开发商或污染者的角色，他们当前或未来的决定可能与保护目标背道而驰。与此同时，环保人士担心引发一场关于私有产权的政治化辩论。产权运动对政府和环保主义提出了批评(Jacobs 1995)，对私人土地保护的批评开始出现，因为政府对私人产权的侵犯(Gattuso 2008)。自然资源保护主义者必须考虑到社会对新技术和信息系统的认知，以吸引农村土地所有者(Sandbrook 2015)。
潜在的政策变化
为了支持私有土地保护的战略规划、评估和问责，需要改变信息的可用性(Rissman和Smail 2015)。我们提出了几项建议，以改善公众对私人土地保护信息的获取，同时解决对隐私的担忧。首先，我们呼吁提高保护组织测绘的能力。在小型土地信托基金、一些地方政府以及像USFWS这样资金永远不足的政府机构中，包括资金和受过培训的人员在内的能力尤其缺乏。政府、基金会和其他保护组织可以增加对汇编和数字化记录的财政和技术援助。国家环境保护委员会将需要增加和持续的资金，以完成保护地役权数据库。在栖息地缓解的情况下，我们建议USFWS维护所有保存和丢失(拿走)的缓解财产的地理信息系统，包括关于财产利益和非营利组织、地方和州政府机构的协议的详细信息(Owley 2015)。在这种情况下，能力是主要障碍，公众利益在确保濒危物种保护后被允许。
尽管根据2014年的《数字问责与透明法案》，联邦支出预计将更加透明和整合，但仍需要进行额外的改革，将支出与地理空间保护成果联系起来，而且现行法律没有对联邦援助的受援方提出空间数据要求。自然资源保护主义者、利益相关者和研究人员需要信息系统来跟踪复杂的多机构责任，包括政府、非营利组织，有时还有营利性实体在制定保护协议时所分担的责任(Fairfax等人，2005年)，包括简单收费的收购和对私人土地的各种保护协议。
保障措施可以减少私人土地所有者对隐私的担忧。信息系统的社会可接受性是一个重要的价值，如果保护信息系统对土地所有者的隐私问题敏感，可能更容易被接受。例如，禁止公众娱乐的土地可以清楚地标记出来。在某些情况下，某些敏感土地可能在未经允许的情况下以地理信息系统的形式提供，或以中心而不是多边形的形式提供，但可能无法在网上提供。尽管这限制了透明度和分析，并在保护组织和公众之间造成了“认知不对称”(Oksanen和Kumpula 2013)，但这可能适用于一小部分具有敏感保护或文化价值的财产。随着地理空间技术的进步，未来如何使用数据存在一些不确定性。未来的研究应审查地理空间数据可获得性的影响，包括对土地所有者的风险的出现和对保护价值的影响。
其次，我们认为，如果地理空间数据能够更好地整合到信息网络中以增加学习，那么它将更有利于规划和评估(Olsson et al. 2004)。当信息增加学习，包括通过非正式网络和正式学习论坛的社会学习时，它对组织和公民是有用的(Moynihan和Landuyt 2009)。简单的披露不一定会增加问责，因为大型数据集可能难以理解，需要技术技能。相反，我们建议有必要将数据以两种形式提供:一种是聚合到相关规划尺度(如州或流域)，另一种是属性尺度，用于GIS分析和与其他社会和环境数据建模(Morris和Rissman 2010)。将保护行动和信息使用的规模相匹配，将有助于在景观规模的保护规划与财产规模的协议之间架起桥梁。
第三，有可能减少获取信息的法律和行政障碍。透明度和问责制是整个美国政府的明确需求。由于《农业法案》是保护私人土地的最大资金来源之一，未来的《农业法案》条款或机构法规将对《农业法案》项目登记的土地的地理空间数据共享产生重大影响，包括规划、评估和问责。关于未来农业法案条款的辩论应该解决一个紧迫的问题，即如何在多个利益相关者的数据访问的利益与农场隐私关切之间取得平衡。讨论的问题包括谁应该拥有数据访问权、访问什么数据库、用于什么目的、对数据重新发布有什么限制以及以什么空间尺度。农业法案项目使用了大量的公共资金，因此有相应的需要说明对公众的支出。明确的空间数据可以对农业、自然资源和环境质量规划做出最大贡献，例如，检查小流域的保护实践的能力。全面获得CRP空间数据将为规划、协调和评价提供最大的潜力。考虑到对CRP数据使用的担忧多银传媒有限公司诉农业部副局长案在美国，或许可以限制对农民进行营销的数据使用。一个更有限的数据可用性的选择将允许研究人员获得授权，访问(但不分发)特定于农场的数据用于研究目的，就像其他政府数据一样。
私人土地保护数据获取也可以更好地与正在进行的关于农业数据透明度、隐私和安全的讨论联系起来。例如，2012年八国集团峰会创建的全球农业和营养开放数据(GODAN)，其目的是“支持全球努力，使农业和营养相关数据在全球范围内可获得、可获取和可无限制使用”(GODAN 2017)。与公众获取农业数据日益受到限制形成对比的是，提供农业技术的公司可以获得相当多的信息。为了确保合同条款对农民透明，农业局制定了农业数据透明印章，其中包含2016年制定的核心原则，为公司数据访问提供保障，并保证农民教育、同意和合同条款通知(美国农业局联合会2017年)。其中一条原则是，“我们相信农民拥有他们在农业经营中产生的信息。然而，农民有责任就数据的使用和与其他有经济利益的利益攸关方分享达成一致。”数据获取的更广泛的经济背景决定了农业和私有土地保护的透明度。
对于保护实体来说，可以通过土地信托标准和做法、土地信托认证、州和联邦政府购买的资金要求，以及州或联邦政府对可免税的保护地权的要求，来推动向NCED等数据库提供其持有的数据的激励或要求。房产税激励计划登记的国家数据库可以帮助扩大对各州计划的比较学习。
总之，私人土地保护是在更广泛的社会和生态背景下实施和监测的。通过政府和非政府保护的案例，我们展示了在测绘私人土地时，知情权和隐私权是如何产生紧张关系的。信息的可获得性在不断变化中，面临着两方面的压力，一是关心隐私的私人土地所有者，二是关心效率和问责的资助者和受益人。地理空间数据将通过增加数据汇编和维护的能力、发展加强学习的信息网络以及减少阻碍获取信息的法律和行政障碍加以改进。
致谢
我们感谢Paul Senner和Patrice Kohl的研究协助和三位匿名审稿人的建设性意见。本研究得到了美国林业和社区基金会、诺布洛赫家族基金会、公共土地信托基金、国家科学基金会水资源可持续性和气候基金DEB 1038759、长期生态研究基金DEB 0832652、麦金太尔-斯坦尼斯法案MSN 168723、国家科学基金会综合研究生教育和研究培训(IGERT) DGE-1144752和国家科学基金会研究生研究奖学金项目DGE-1256259的资助。
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