研究

城市风险管理制度之间的转换

• 摘要
• 简介
• 四种风险管理制度
• 分析风险管理制度之间转换的框架
• 框架演示和验证
  • 城市边缘的风险管理制度和转型
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

作为纽约人，我们不能也不会抛弃我们的海滨。这是我们最宝贵的资产之一。我们必须保护它，而不是逃避它。2013年6月11日，布隆伯格市长宣布“桑迪飓风后重建和复原特别倡议”。

气候变化与城市发展需求和人口趋势的交叉使beplay竞技风险管理不仅成为保护发展收益的机制，而且成为竞争价值和城市愿景之间的社会斗争中日益显著的组成部分(Pelling 2011, Pelling等人2012,Solecki等人2013,Wise等人2014,Garschagen和Romero-Lankao 2015)。如何在城市中管理风险将在很大程度上塑造未来的城市，它为市民、自然和资本提供的风险和机会的分布(O 'Brien 2012, Pelling and Blackburn 2013, Pelling et al. 2015)，以及可持续发展的前景(Olsson et al. 2014)。

持续的气候变化和beplay竞技城市发展压力将为频繁地重新评估和改变城市自然灾害风险管理创造机会。本文的中心目标是具体研究城市风险管理政策和方案如何在这些动态条件下变化，以及它们潜在的变化方向。我们的重点是我们所描述的风险管理过渡的过程和背景。我们提出了一个概念性框架，旨在更好地理解这种转变，通过公众和政策话语、行政和立法结构以及实际的实地行动和影响来表达这种转变。该方法和框架通过纽约市飓风桑迪后时期的案例得到验证。^[1]该框架认为，相互竞争的风险管理机制，即政策、战略和法规的集合，共同定义了一种主导的范式管理方法(有关例子和更多讨论见May和Jochim 2013)，可以在城市的任何时刻观察到，这些机制是气候风险和城市发展压力的产物，反过来将调节它们的相互作用。

我们定义了四种不同的制度，沿着管理适应-发展关系的政策选择的宽度不断增加的梯度(Garschagen, Pelling, Solecki等，未出版的手稿)，从崩溃到抵抗、恢复和转变。在这里，城市发展被看作是由社会、经济和政治结构以及通过物质建设和土地使用做出的个人选择组成的。通常情况下，在市场经济中，由政治和商业精英组成的联盟通过公共政策、产权和法律保护来调解他们的利益，从而推动城市的发展(Logan和Molotch 1987)。

理解和促进风险管理制度之间的过渡至关重要，如果要在特定的风险和治理背景下，用最广泛的可能的政策选项来阐明和管理适应-发展关系。在一个气候、人口和社会政治驱动因素不断变化的时代，规划可持续性不仅是认识和预测转型，也是最大化现有政权政策空间(Pahl-Wostl 2007)。

我们认为拟议的框架是探索当前运动和当前和未来过渡的潜在方向的一种方式。正如所介绍的，它不是一个强有力的历史框架，人们可以通过它来了解过去的几轮转型。我们在这里的重点是与当前的环境和当前的决策者接触。^[２]该框架的结构旨在对当代风险管理制度提供清晰的诊断，在该框架中，人们可以定位政策转变(如果有的话)的趋势和限制，以及可能发生在一个或多个管理级别并相互矛盾的潜在移动方向。^[3]

每个政体系统状态以及从一种状态向另一种状态过渡的概念化来自自然灾害、城市发展理论、复杂系统理论和弹性理论中的政治生态学工作。其结果是一个混合词汇，它的优点是允许对参与者、结构和系统敏感的想法和术语聚集在一起。这需要谨慎，因为不同的认识论有时会使用具有不同含义的共同术语。下面标记了这些实例。总体而言，本文分为五个部分:风险管理制度和制度转型的核心要素、风险管理转型方法、纽约市讨论和分析的说明性案例材料以及结论性陈述。

四种风险管理制度

风险管理制度是一套已建立的制度、规范和行为，以这种方式组织起来，以促进灾害风险准备、响应和恢复的既定模式。每个风险管理制度中都包含一套关于风险概念化、国家和其他行为者的权利和责任、风险治理模式以及公平和公平的基本问题的假设和断言。这里定义了四个原型风险管理制度，它们反映了一组预期的和非预期的实践:崩溃、抵抗、恢复力和转换。我们从大量的文献综述中指定了这些术语和相关概念(Rotberg 2011和Douglas等人2015关于崩溃条件下的系统分析;Folke et al. 2010, Schlüter and Herrfahrdt-Pähle 2011, Wilson et al. 2013, Hordijk et al. 2014关于弹性与关联转化能力;Brown et al. 2013, Ferguson et al. 2013, mccapline et al. 2015关于转型的概念和诊断转型变革;Binder等人2013年，Polechová和Barton 2015年使用不同的框架分析社会生态系统;Hodbod和Adger 2014关于如何将弹性与管理系统分析联系起来)。

应该注意的是，在更广泛的社会生态系统和政治生态文献中，崩溃、抵抗、恢复力和转型等术语仍然存在争议(Cote和Nightingale 2012)。该框架与社会生态系统(SES)文献中所阐述的术语定义保持接近，并与政治生态学的思想进行了一些扩充和综合。过去对社会经济地位和政治生态的综合方法的使用成功地提高了分析的严严性，特别是围绕权力问题，例如，社会经济地位与吉登的结构理论(Pelling and Manuel-Navarrete 2011)或哈维的活动空间理论(Pelling et al. 2015)进行了对话。与SES思维最接近的是弹性(边缘的灵活性)和转型(根本的改变)。更多的杂交是术语崩溃和抵抗。

弹性机制能够在预期或经历危险时进行灵活调整(Adger et al. 2005)。弹性系统的功能和核心目标只需要轻微的调整就可以保持，尽管这些对子系统或随着时间的推移可能是重要的。在社会系统中，一个具有重大影响的例子是调整财产保险费率，通过改变支付费率，允许在危险地区继续居住。与抵抗系统相比，弹性系统可以通过保存、恢复或改进系统的基本结构和功能，及时有效地预测、吸收、适应或从危险事件的影响中恢复。从本质上说，系统的反应是接受损失并返回到冲击/应力前状态，而这反过来可能被主导行为者视为首选状态(Pelling 2011)。然而，尽管弹性规划通常旨在促进系统在压力和危险的情况下生存，但与转换状态(Bahadur和Tanner 2014)相比，当地利益相关者通常不会从根本上质疑系统的配置及其长期可持续性(Garschagen 2013)。应当指出的是，在短期内，抵御能力和恢复能力的状态可能导致类似水平的灾害风险减少,其他条件不变。

变革的管理制度识别并开放基本发展趋势的重大变化需求，以避免不可接受的风险和未来的损失(O 'Brien 2012)。这可能涉及到对分配和整体损失的关注。包括转型的管理系统，一旦弹性限制和障碍得到满足，就可以为管理者开辟一系列新的政策选项(Pelling等，2015年)。转型还可以针对未满足的可持续发展需求的根本驱动因素，这些因素可能会限制适应能力和行动(Pelling 2011, Marshall et al. 2012)。此外，一个系统或对象的有意转换可以允许在其他规模上维护系统。例如，面临风险的家庭的搬迁将对有关家庭、原籍地和目的地产生变革性影响，并可能需要立法改革。与此同时，重新安置可能有助于在更广泛的政治、经济或社会制度中保持复原力或抵抗能力。转型意味着对所有四个制度进行最广泛的可能适应和政策选择。例如，抵抗通常是针对通过持久性来保护给定系统免受新危险的影响，而转变则更开放，原则上可以包括广泛多样的措施，如木板保护、住宿和撤退，例如从因海平面上升而日益脆弱的沿海地区撤退。^[4]

崩溃在社会经济体系和政治生态学传统中都被用来描述一个透明和负责的协调结构停止运作或以其他方式消失的政权或制度。在SES中，适应性周期(Holling et al. 2002)使用崩溃来描述经历结构破碎期的系统，并暗示这些处于更持久的稳定状态之间。政治生态学认为，分裂和缺乏协调结构可以持续下去，并表明其自身的稳定状态。崩溃的政权是那些遭受严重的功能障碍和混乱，并为一些政治-经济行为体提供优势的政权(Pelling 2003)，为崩溃的持久性提供了动力。崩溃的政权可能包括那些政府权威失败导致无政府状态、深度冲突和危险后果的政权(Rotberg 2011)，也可能包括那些国家权力缺失、自治能力不受暴力阻碍但仍不协调的较为良性的政权。

抵抗表明了保护城市经济生活稳定的决心，也就是说，要抵抗气候变化的影响。beplay竞技这源于Holling(1973)对稳定性的描述，在这种描述中，系统被配置为保持其状态。正如Holling所指出的，在危险较轻的情况下，稳定性可能是可取的，但如果危险和风险强度增加，则无法调整系统配置，这对系统的生存是危险的。无法从稳定状态过渡的系统可能面临灾难性故障的风险。汉德默和多佛斯(1996)用阻力来描述风险可能被否认的制度，并将资源投资于支持现有的机构和当局。当风险不可否认时，这些制度通常通过呼吁在可能采取行动之前进行更大的科学研究来拖延行动。汉德默和多佛斯(1996)将抵抗与威权政治背景联系起来，在威权政治背景下，信息的获取受到控制。耐药性通常与传统的、以工程基础设施为重点的管理相关，可能需要在非优先级或外部元素上进行重大转移和投资，因此一个系统中的耐药性可能需要在另一个系统中崩溃或转变。例如，为防止沿海土地的功能、价值或前景发生任何变化而建设日益庞大和复杂的海岸防御设施，可能会改变近岸生态和生计或下游危害。抗性系统可以通过试图管理外部环境压力源来花费大量的资源来防止变化。

我们使用每个术语，崩溃、抵抗、恢复力和转型，来表示一个政权的状态，而不是潜在的过程或轨迹。虽然每个政权都有内部动态是公认的，但我们的主要兴趣是在过渡概念所捕捉到的国家之间政权的运动。每个州都代表了一系列与城市适应-发展关系相关的公共政策和规划战略。四个制度状态合在一起代表了基于经验条件和对个别城市内发生的活动的批判性评估的分类。这种分类模式类似于城市发展理论中的其他努力(Mossberger和Stoker 2001)。因此，读者应该将每种状态，如弹性，视为一个城市的风险管理和发展机构的主导范式，而不是管理群体本身的素质。表1总结了每个制度的特点、原因和潜在后果，而表2则从行动者观点和兴趣对象方面说明了每个制度状态，并提供了一般指标。

风险管理制度在不同部门和规模之间重叠和共存。在每个地区，任何数量或组合的政权都可以同时出现。例如，不同的气候风险，如洪水、干旱、热浪或风暴潮，可能有不同的相关风险管理机制。此外，每个管理或资源部门，例如交通、能源、供水和公共卫生，甚至具体的机构、局或部门可能采用不同的制度。各个政权的内部一致性和表面的稳定程度各不相同，但也总是受到质疑和重塑。这种创造性的张力将文化和经济价值与组织结构、利益和政策联系起来，反过来也可以让政策和管理转型的需求得到讨论和实现。

该框架的主要兴趣不在于绘制政权国家，而在于揭示国家之间过渡的可能性。根据社会技术系统思维，过渡可能是快的或慢的，有意的或被迫的，主动的或被动的，有计划的或意外的，通常与由此产生的制度转移和引爆点相关，即，可能发生快速变化的系统改变时刻(Geels和Schot 2007)。例如，Wallace和Wallace 2008, Ernstson等人2010,Smith和Sterling 2010, Markard等人2012描述了城市化环境和其他人类主导环境中的过渡条件;Beilin等人2013年，Lin和Petersen 2013年关注社交网络的过渡机制和角色;Bentley et al. 2014, Marin et al. 2014, Rocha et al. 2015描述了社会和社会生态系统中的临界点和突变的条件。由此产生的体制转移与系统结构和功能的巨大而持久的变化有关，而这些变化往往是在发生后才被识别出来的。

风险管理制度的转变包括更广泛的治理结构或政策目标的潜在根本性变化。多个嵌套的系统可以在一连串的调整中改变形式或功能。例如，在荷兰，湿地重要性的文化转变促使有关湿地使用和保护的立法或法规发生了广泛的变化，政策也从工程海防转向了更具生态灵活性的海岸和河流管理(Warner 2003)。抗性管理系统，即使是由个别政策领导人或企业家所表现和定义的，也会抑制过渡(Pelling 2011)。此外，反馈效应可以延缓或加速城市制度变革的驱动，尤其是在个人利益与社区利益发生冲突或一致的情况下(Tidball和Stedman 2013)。当反馈效应与跨机构或地理尺度的交流和影响力的增加相关联时，反馈效应可以得到增强(Sage等人，2015年)。

通过认识到在原本可能被视为归化和不可移动的政权国家之间过渡的可能性，该框架提请注意在空间和时间上评估和重新分配潜在损失和损害。风险管理制度类型之间的转换成为规划可持续和公平发展路径的中心支点(Wilson 2013年)。正是在这些转变过程中，可持续发展才能取得重大进展。

用于分析风险管理制度之间转换的框架

风险管理制度是城市发展轨迹展开的一部分(参见Pelling 2011, Pelling等人2012,Solecki等人2013,Wise等人2014,Garschagen和Romero-Lankao 2015作为例子)。这些制度在表达和表明城市行为者在多大程度上考虑大规模发展政策和实践问题，例如制定什么样的空间规划，以及使用什么样的规章和行政控制和奖励措施方面发挥着关键作用。这些问题包括利益攸关方参与的数量和强度(如私营部门、社区组织)和变革(如新的、公共资助的、基础设施发展)，以支持安全与公平的未来，或者实际上是否有足够的战略能力来应对这些需求。我们制定了一个分析框架，以阐明风险管理制度的这些方面，以及它们与形成转型能力的发展政策和实践的关系。该框架有五个关键组成部分，以帮助指导围绕风险管理转变的分析和政策工作:

• 风险管理制度:城市风险管理的总体方向、目标、结构和绩效。
• 发展路径:社会和生物物理系统之间不断演变的关系，由考虑到可持续性极限的政策和实践所介导。
• 活动领域:风险管理制度中参与者可获得的全部思想和物质空间，并通过它不断地再现该制度。活动范围由几个活动空间组成。
• 活动空间:一个制度活动领域的具体组成部分，社会行为体和结构在此相互作用，不断再现风险管理制度中过渡或稳定的潜力，例如影响土地使用决策的政策、关键基础设施的选址和城市发展战略。
• 根源驱动、情境驱动和近似驱动:行为者的交互反映了一组驱动因素，这些驱动因素代表了不同的结构和人际关系条件。

政体分析的文献强调经济和政治结构、社会制度和个人或组织机构之间的相互作用是创新的共同决定因素(Giddens 1984)。在这一传统的基础上，我们对风险管理转型作为一种发展关注的理解特别借鉴了David Harvey(2010)的工作。哈维感兴趣的是不同政治经济体制的形式如何塑造新颖性的出现和政治变革的过程。他将创新和变革的可能空间描述为一个活动领域。这些都被视为实体，其中流行话语、技术、组织形式和程序化行为的相互作用创造了可以产生创新、表达和感受新颖性的场所。活动领域及其组成点的概念提供了对风险管理制度的有益的全面看法，可以指导对过渡的出现、控制和表达的分析。为了从政治经济学转向政治生态框架，我们应用了佩林等人(2015)对哈维工作的重新解释。这在活动范围内确定了七个所谓的活动空间，包括:个人和身份;技术(包括组织形式);生计和经济; popular and political discourse; everyday behavior; environment; and cultural and legal institutions (Fig. 1).

能够识别在某个活动范围内过渡是紧急的、受限制的或加速的情况，对于帮助集中分析性注意力和规范性注意力是很重要的。这可以开启关于过渡思想运动障碍的对话，例如，从非正式但程序化的行为到正式的话语和制度。这种分析对于确定相互竞争的过渡愿景和轨迹也很重要，例如，在风险管理方面个人或集体承担更大的责任，以及为发展利益作出任何取舍。在活动空间中发生的决策过程的要素包括目标制定、冲突调解和围绕不同适应机制的实际政策制定。活动空间内部和跨活动空间的互动是多方面的，由不同的价值体系和权力和知识的不对称所塑造。

相互作用在特定的地点以不同的方式进行，可能涉及正反馈和负反馈效应，导致协同或催化压力的过渡，变化的阻碍，或随着时间的推移倒退。例如，新的防洪技术等技术创新可能主导一个活动领域，促进抵抗战略，从而阻碍更深刻地过渡到植根于土地使用或社会进步保险和损失分担金融工具的变革适应。活动空间是规模独立的，可以应用于家庭、邻里/社区和市政规模及以上。这为跨标量分析过渡容量和路径打开了空间。它还允许询问成本或收益的负担在哪里产生，以及城市中跨规模和相关利益集团的创新在哪里产生。

提出的框架将发展理解为在时间中投射路径。在其最基本的方面，可以看到发展途径与生物、物理和社会限制的关系。可持续发展在这些限制之间运行，这些限制本身是可移动的，因为技术、文化和生物物理过程共同进化，限制被社会重新协商(Norgaard 1994)。随着时间的推移，开发路径的展开，风险管理有助于在这两个限制之间进行调整。转向是更广泛的城市系统和风险管理制度的行为的结果，表现在其组成活动空间及其相互作用中。在特定的风险管理制度内的这一指导说明了向决策者开放的灵活适应选择的范围。风险管理-发展关系中转变的方向、速度和范围(呼吸)取决于多种因素，包括:(1)初始条件的性质;这些因素可以是政策倡议、政治变革或灾难影响，它们可以结合起来或串联起来，也可以通过更广泛的社会调解(2)利益体系的结构和功能，以及(3)利益体系所处的更广泛的运行环境来放大或减少。

在这里，我们不能完全说明这些因素中哪一个起了初始作用或每个因素的相对影响。每一次政策过渡都将具有特定情况所特有的特点，但也有可与其他情况相比较的特点。在这一点上，我们可以承认，所有的风险管理制度以及它们之间的过渡都是由体系内结构和机构的相互作用的力量所塑造和重塑的。这种基本的相互作用在各种后结构主义方法中得到了很好的说明，包括应用结构的方法(Pelling和Manuel-Navarette 2011)、城市研究(Vale 2014)和政治生态学(Sultana和Loftus 2012)。结构和代理都可以加强现有的风险管理制度。过渡通常被认为依赖于系统内创新先驱实现的临界量的代理(Pelling和Manuel-Navarette 2011)。然而，一个系统的结构本身是否会导致过渡的问题仍然不清楚，这增加了这里提出的概念研究的动机。

压力和(或)冲击在任何时间点影响制度的结构或存在的可能性取决于这些制度的崩溃、抵抗、恢复力或转型的方向。压力和冲击可以驱动转变的可能性和方向，从而改变系统的特性，刺激系统自组织成新的形式，或创造条件，在这种条件下，系统被摧毁(或摧毁自己)，新系统进化和(或)创建。这些转变可包括其他制度或制度要素(例如通过立法、市场行动)有意行动的后果。从这个意义上说，环境压力和冲击总是通过社会系统要素，即制度，来影响更广泛的社会系统。

同样重要的是要认识到过渡可能只是部分的;例如，当一个特定的治理结构或组织以激进的方式改变策略行为时，这些改变可能不会延续到活动领域的其他部分。在这些情况下，方向的改变可能只是暂时的。还有一种可能性是，一旦一个地点发生变化，这些调整可能导致系统各地点之间的级联变化，使整个活动领域更接近过渡的可能性。系统的组成部分强烈抵制变更(或变更的预期方向及其后果)，这可能使系统无法达到一个转接点。继Scheffer(2009)和Scheffer等人(2012)之后，我们假设状态之间的移动不一定是线性的，可以通过跳跃状态进行过渡，例如，一个旨在恢复力的政权可能在外部冲击或能力内爆炸后迅速滑向崩溃，不需要经过抵抗状态。需要经验证据来证实这一点，以及一个系统需要占据干预状态的可能性，即使是在非常短暂的时刻。

崩溃、抵抗、恢复力和转换描述了风险管理制度的状态，其行为和属性可以通过适应活动范围及其组成点进行分析。对任何状态都不存在先天的规范性偏好。从崩溃到转型的过渡表明了不断增加的适应选项(见表1)。图2说明了这一点，并将风险管理制度显示为作为阻力点的适应活动领域。这一系统有可能沿着一个狭窄的适应路径进行过渡，与之相关的适应选项和选择更少，这可能导致系统崩溃。相反，沿着一个扩大的适应途径的过渡可能最终将系统投射到一个转变的制度状态。

城市发展路径的生物物理和人的限制与风险管理制度的活动范围之间的联系受到邻近驱动因素(如当地社会活动)、环境驱动因素(如战略政策)和根源驱动因素(如历史、文化规范和价值观)的影响(Wisner等，2004年)。每个驱动程序都可以与其他驱动程序交互，也可以自行发展。例如，环境变量(如财产保险费率)和邻近的驱动因素，如能够承担较高风险的富裕业主的大规模存在或无法移动的贫穷业主的大规模存在，将共同影响到是否会在特定时间或地点出现可能具有变革意义的沿海撤退讨论。直接的、背景的和根本的驱动因素影响着活动领域内行动和决策过程的性质和条件，包括政策目标和目标转变的环境、参与者的数量和类型、权力关系的表达以及知识产生和学习的限制和机会。跨驱动程序的系统级别反馈(无论是积极的还是消极的)很可能是连接点，导致影响过渡的潜力和轨迹的传染。

框架演示和验证

我们通过纽约市风险管理制度的案例实例说明并试图验证框架的要素。对于纽约市来说，2012年10月飓风“桑迪”(Sandy)带来的洪水是广泛的，造成该市43人死亡，洪水淹没了该市约17%的土地，造成大规模疏散，破坏了数以万计的住宅，并严重扰乱了沿海社区的日常生活长达数月(NYC SIRR 2013)。这场风暴最终给纽约市造成了大约200亿美元的损失和损失。本节简要评价纽约城边缘的两个城市沿海居民点，即牙买加湾和拉利坦湾的政权状况和过渡情况。其目的是展示将适应辩论的焦点从国家，即当前的政策条件，转移到对过渡的关注所产生的政策和研究问题的范围和深度;并指出将风险管理和城市发展之间的关系作为中心阶段的方法的数据需求和政策含义(有关更全面的案例研究分析，请参阅Solecki等人2016年的背景论文一个；Garschagen, Pelling, Solecki等人未出版的手稿)．案例实例利用了政策审查和焦点小组的数据，以及专家对城市管理者和其他利益相关方的访谈，以确定发展与风险管理之间的基线、主导关系和风险管理过渡的条件。

城市边缘的风险管理制度和转型

飓风桑迪对这座城市的沿海社区影响最大。在许多情况下，人们无法返回家园或卖掉他们的房子，许多企业在风暴后仍然关闭(Abramson et al. 2015)。牙买加湾和拉利坦湾的例子说明了在大规模极端事件之后的过渡所引发的社会斗争和紧张局势，但在很大程度上被排除在关于风险管理和适应的正式讨论之外。

发展途径

对发展途径的审查是了解牙买加湾和拉利坦湾正在进行的过渡进程的根本。^［5］

1.生物物理极限:风暴潮、洪水和海平面上升

作为海岸站点，牙买加湾和拉利坦湾及其周边陆地地区在过去经历过多次风暴潮事件;然而，该地区50多年来没有发生过重大的洪水事件。在斯塔顿岛，最危险的地区是拉利坦湾和岛上内陆高地之间的低洼沿海地区;而牙买加湾的低海拔区域则要宽得多，从水边向内陆延伸约10公里。由于这条海岸线暴露在大西洋中，海湾经历了更高的风暴潮和海浪行动风险。牙买加湾海滨社区的低海拔梯度和宽阔的分水岭区域也导致了特大暴雨期间令人讨厌的洪水，特别是在与异常高的潮汐相吻合时，例如月潮(Fitzpatrick 2014，http://blog.ucsusa.org/melanie-fitzpatrick/sea-level-rise-in-jamaica-bay-new-york-688)．

气候变化的出现以及相关的海平beplay竞技面加速上升和风暴可能增加的频率和强度迫使沿海社区和海湾沿岸的数十万居民重新考虑他们的短期和长期灾害风险管理战略。在20世纪，纽约大都会区经历了海平面的显著上升。海平面平均每十年上升3.0厘米(1.2英寸)(总上升33.5厘米)，几乎是在同一时期观测到的全球上升速度的两倍。本世纪海平面的中期预测预计到本世纪50年代将上升28至53厘米，到2080年代将上升46至99厘米，到2100年将上升191厘米(Rosenzweig和Solecki 2015;见图3)。

2.人类需求限制:边缘性、脆弱性和外部性

由于各种社会经济和基础设施的限制，湾区社区的适应能力可以说是有限的。该地区很大一部分社区是低收入到中等收入的少数族裔，即非白人，他们的主要语言不是英语(美国人口普查局2016年，Ramasubramanian等人，2016年)。大量的公共住房设施，其中大多数是高层建筑，或其他政府资助的机构住房，包括老年人和智障人士的住房，特别是在牙买加湾附近(NYC sir2013)。住宅物业的另一个相当大的组成部分包括以前的季节性住房，例如，夏季平房，已被改造为全年使用(Waldman和Solecki 2016，未出版的手稿)．因此，它们的构造相当简单，结构上极易受到波浪作用和洪水的影响(Sanderson et al. 2016)。考虑到这两个海湾的社区距离该地区的中心商业区相当远，乘坐通勤铁路和其他交通基础设施的机会有限，而且是许多对环境有害的设施和地点(包括垃圾场、污水处理厂和约翰·f·肯尼迪机场)的所在地，这些地区通常被认为是纽约市的经济和政治边缘地区。即便如此，这些社区围绕当地生活质量问题有着悠久而成熟的社会组织传统(Allred et al. 2016)。牙买加湾和拉利坦湾周围的城市社区预计在不久的将来会老化，并进一步实现种族和民族的多样化。

截至2017年，飓风“桑迪”(Sandy)的影响仍在两个海湾附近的社区受到影响。虽然已经进行了大量个别物业的重建，但未来发展的总体轨迹仍然不清楚。总的来说，海湾周围的社区在很大程度上仍处于灾后高度活跃的状态。住宅和商业的混乱，政府对严重受损或被摧毁的财产的买断计划，以及关于后桑迪洪水保护和发展项目的争论，已经成为社区的主要关注。社区的丧失、广泛的财产转让前景和潜在的士绅化、大规模的防洪基础设施项目、业主因洪水保险而增加的财务负担，以及未来风险的不确定性，都使居民及其日常生活面临巨大压力(Crean 2013, 2015, Gruebner等人2015,Lowe等人2015)。在某些情况下，这种压力被用来促进公民参与、社会行动主义和社区建设，但在其他社区，这种压力导致了社会分裂和紧张，社区凝聚力的丧失，以及适应能力的降低(Allred et al. 2016)。这些情况为过渡到崩溃或转型提供了潜在的机会。即使有灵活性，停滞也不太可能。

根驱动、上下文驱动和近似驱动

在该框架中，我们假设活动范围内的根源、情境和近似驱动因素影响着当地适应努力的结构和特征。就牙买加湾和拉利坦湾而言，这两个地区都有很长的人类使用历史，这与充分理解当前关于洪水风险管理的辩论有关。

就根源驱动因素而言，两个海湾内早期的欧洲殖民定居点以渔业和牡蛎捕捞为中心(MacKenzie 1992)。到20世纪末，牙买加湾已经被主要的基础设施建设严重改变，例如，新的高速公路和一个主要的国际机场:肯尼迪国际机场，多户和独户住宅的轨道，以及商业和商业中心。尽管几乎所有的前欧洲接触湿地都被破坏了，但残余的和仍然具有生态重要性的地块被纳入野生动物管理区和开放空间。目前，一串垃圾场、污水处理设施、购物中心和最繁忙的国际机场之一，与数千公顷受保护的沼泽岛屿和重要的大陆水禽栖息地并列在一起，是相当惊人的(米勒2000;Waldman和Solecki 2016，未出版的手稿)．20世纪的最后25年，人们对城市野生动物保护和城市生态系统恢复越来越感兴趣。在“后桑迪”时期，它们在保护水质和控制洪水方面的价值尤其显著。这些态度的转变极大地增加了关注环境的利益攸关方保护和加强海湾生态、娱乐和栖息地价值以及减缓风暴潮的雄心。

几组环境驱动因素对理解两个海湾的风险管理机制特别相关。三个环境驱动因素的例子部分来自纽约人对沿着城市滨水区生活和娱乐日益增长的长期兴趣。这两个地点的居民在以下方面得到了越来越多的关注:(1)当地驱动的后桑迪参与式规划和预算编制过程，(2)牙买加湾和拉里坦湾海滨地区复杂且往往相互矛盾的公共和私人洪水易发物业管理，以及(3)整体上增强的公民社会参与。

在美国，私有财产的权利是至高无上的，但所有的财产都必须在限制负面外部性的背景下进行管理，并在当地的分区和建设要求内进行管理，例如，最小的地块面积、高度限制和地役权。私有产权限制了海湾范围发展和区域土地使用规划工作的机会。海湾附近的公共土地、公共基础设施和其他地块由众多的市政、地区、县、州和联邦机构分别管理。存在着许多管辖权和任务冲突，进一步阻碍了区域规划和综合管理的努力。例如，至少有十几个不同的地方、州和联邦机构控制着牙买加湾开放空间和水道的不同部分。美国陆军工兵部队是一个关键的利益相关者，因为他们拥有美国国会授权的所有通航水域和相关防洪设施的控制权。

风险管理制度最重要的直接驱动因素是飓风桑迪的持续后果，以及布隆伯格政府(2002年至2013年底担任纽约市市长)和现任白思豪政府(2014年1月1日起担任纽约市市长)看待这场灾难的视角。布隆伯格在21世纪初发起了一系列积极的气候适应和减缓行动，作为他创新的“计划c”的一部分。在“桑迪”之后，奥巴马政府撰写了《重建和复原力特别倡议报告》(2013)，重点介绍了几百种促进洪水保护和长期复原力的策略。该报告的元叙述是一个灵活的、分布式的弹性规划工作，促进海岸的弹性再开发，不后退。

2015年4月，纽约市长白思豪(Bill de Blasio)领导的新一届政府发布了一份名为“OneNYC”的城市综合可持续发展计划，而不是plananyc (NYC 2015)。这是建立在布隆伯格方法的基础上的，但整体的发展轨迹是不同的。该计划旨在强调可持续性、正义和公平之间的联系。更具体地说，在适应方面，OneNYC的工作主要侧重于提高城市的抵御能力，消除与灾害相关的长期流离失所，即1年以上的流离失所，降低社区的社会脆弱性，减少因气候相关事件造成的平均年度经济损失，其策略针对社区、建筑、基础设施和海岸防御。总的来说，白思豪政府正在这座城市采取气候行动的雄心勃勃的历史基础上继续发展，同时拓宽其方法，吸引更多的纽约人。之前的努力被批评为过于精英化，过于关注最富裕的行政区(曼哈顿)，过于技术官僚和自上而下，公众参与的机会有限(Rosan 2011)。目前的努力试图将气候变化议程与公平和正义问题结合起来，并对更广泛的公民社会参与开放，这可能为更具beplay竞技变革性的气候行动提供基础。

飓风桑迪(Hurricane Sandy)的持续影响和计划中的重建造就了输家和赢家的群体。最大的弱势群体是那些流离失所、无法返回家园的人。关于哪些房产应该被划入1%的洪水区，也就是在任何一年都有1%的概率被洪水淹没的地区，以及这些房产所有者需要承担什么样的相关保险负担，也出现了其他的争论。美国联邦紧急事务管理署(FEMA)在2013年发布了一份修订后的1%洪水地图。修订后的1%洪水区得到了广泛的扩展，特别是在牙买加湾地区，并将数千个以前没有位于洪水高发区的建筑安置在该区域。纽约市和该地区的其他市政当局在法律上对这些修订提出了质疑，称其过于宽泛。这一问题的解决以及其他许多类似的针对飓风桑迪的高调回应，例如，是否在牙买加湾口修建风暴潮屏障，应该如何处理纽约州或纽约市收购的受损房屋和财产，将为潜在的风险管理制度的改变创造条件。

适应活动范围和过渡活动空间

物理限制、人的需求限制和驱动因素的集合提供了发生风险管理决策的背景条件。这些组成部分的融合和整合发生在适应活动领域(这里定义为由七个元素组成的社会生态系统空间:个人、技术、生计、话语、行为、环境和制度)。这七个因素的积极或消极反馈和受尺度影响的联系(即家庭、社区、区域等)同时相互作用，确定了风险管理的条件以及当前制度向另一制度的潜在过渡方向。连接的速度(例如，多快或多慢，连续或不连续)，方向(例如，哪个连接占主导地位，哪个方向是方向)，和宽度(例如，发生了多少连接，连接的特性)是系统如何运行以及它可能在哪条路径上移动的关键描述符。

在牙买加湾和拉利坦湾沿岸的社区中，这种理解对解释居民和企业的行为具有重要意义，说明了生计、发展和风险管理之间的潜在紧张关系。在飓风桑迪肆虐的斯塔顿岛被洪水淹没的地区，数百座房屋被纽约州买下，改造成空地。一个隐含的假设似乎正在出现，这些住宅和社区的部分，如奥克伍德海滩，新多尔普海滩和米德兰海滩，最初不应该被开发(Tollefson 2013, Barone 2014, Jacob 2015)。它们是纽约市相对偏远地区的高风险地点。此外，当地的地形是这样的，一旦这些建筑被夷为平地，剩下的大部分近岸地带，鉴于其高浮雕度和较高海拔，将相对安全，免受未来的洪水，除非是灾难性的飓风(萨菲尔-辛普森级别的强烈3级风暴或更高)，这一地区迄今为止从未观测到过的情况(飓风桑迪在技术上失去飓风风速状态后登陆:< 75英里/小时;~ 1级飓风)。

对于沿海的斯塔顿岛社区来说，在飓风桑迪之后的几个月里，发生了一段争论、反省和放弃的时期。个人房主纠结于如何应对破坏的决定:重建、搬迁或寻求买断(Solecki 2016)。邻居之间争吵，社区被分裂(Binder et al. 2015, Binder and Greer 2016, Dietrich 2016)。但是，4年过去了，现在出现的实际上是一种退让政策，这也代表着该领域风险管理体制从抵制议程向转型的转变。这很重要，但为什么可能呢?对未来洪水风险的评估是令人信服的，科学的不确定性水平相对较低，变革性适应的选择是明确的，而且有可用的资源来开展行动。在风险管理制度框架内，物质限制和人的需求限制是重要和约束性的，变革的驱动力是强大的，最终在适应活动范围内过渡的惯性消失，制度变革的机会和好处变得更加明显和强大。

牙买加湾的情况更为复杂。该地区与城市肌理紧密结合;关键的基础设施线路纵横交错，大量面临风险的居民存在，对牙买加湾及其周边的便利设施和生态系统资源价值的兴趣近年来急剧增加。此外，海湾及其流域地势相对平坦，海拔较低。海平面上升和高降水事件的增加将大大增加面临急性和慢性洪水风险的住宅和商业物业和街道的数量。撤退的过程，就像在拉利坦湾海岸出现的那样，要开始要困难得多。海湾在物质和象征意义上都太重要了，撤退在社会、经济和政治上都是不可用的(Murphy 2015)。飓风“桑迪”(Sandy)短暂地将湾区的转型适应问题推到了公众和政策话语的高度关注位置，但随着时间的推移，这一问题逐渐退居幕后。使用过渡框架，很明显，物理限制和人类需求限制以及驱动因素是形成适应机制的强大潜在动机。即便如此，牙买加湾案例中适应活动领域各要素的结构和运作抑制了过渡的可能性，并加强了现行制度。 The benefits and opportunities coming from maintaining the status quo have been well articulated and asserted with neighborhood and municipal agreement (NYC SIRR 2013, NYC Department of Planning 2016).

尽管如此，在牙买加湾区域，关于今后采取哪种风险管理制度以及是否可能进行过渡的决策过程存在很大争议。不同的地方和区域利益集团，包括特定的社区团体，环境非政府组织的地方分会，民选代表，基础设施机构，继续争夺他们的立场和言论和政策制高地(Allred et al. 2016)。湾区的住宅、商业和基础设施中出现了一种强调抵抗和弹性的混合制度。关键基础设施周围的风暴潮屏障正在建设中，肯尼迪机场的跑道已被提高，与此同时，负责管理该机场的纽约-新泽西港务局认识到，由于洪水增加和需要管理洪水风险增加，该机场可能在未来每年多关闭一天或两天(McLaughlin et al. 2011，港务局2015)。纽约市正在积极制定新法规，为制定抗洪措施的业主提供保险费率优惠。被飓风“桑迪”(Hurricane Sandy)淹没和损坏的房产是纽约市沿着海湾(不是纽约州，就像拉利坦湾一样)购买的，它们不会变成空地，而是被保留下来供未来的再开发使用。我们的假设是，未来的建筑将能够抵御洪水和风暴潮，但问题仍然是谁将成为这个新开发项目的居民。

对风险管理转型的分析还强调了当前关于牙买加湾内抵抗和恢复力的辩论中存在的社会和环境公平问题。谁将从这些防洪措施中受益，谁将处于不利地位是关键问题。进步社会活动家认为，随着保险费率的上升，政府资助的住房的搬迁，以及开发商为高端居民寻找高舒适的地点，低收入和中等收入的居民将被关闭在他们的社区之外(Kensinger 2016, Robbins 2016)。环保人士担心，新的屏障和防洪设施将进一步恶化脆弱的、残余的湿地生态(Schuerman 2015)。每个社区都认为自己需要保护自己免受未来洪水的侵袭，并谨慎地评估其他社区是否比自己的社区获得了更多关注。就像牙买加湾正在被新的区域规划努力凝聚在一起一样，随着气候适应需求从规划转向实践，它似乎也进一步分裂了。尽管长期泛滥的情况已经有所增加，但这些社区仍然坚决致力于持续的定居点建设。关键问题仍然是，海平面上升速度加快和灾难性洪水可能性增加所显示的更强烈的物理限制是否会迫使这些社区及其利益攸关方重新考虑这些问题和海湾的风险管理制度。

结论

这里提出的概念框架试图提供一个分析的视角来理解与不同风险管理制度的发展和它们之间的过渡相关的因素。该框架是在一个大型城市沿海环境中说明的，但该方法试图更广泛地适用。该方法同时需要对当前适应和相关活动领域的条件、操作方法和目标，以及当前和未来的生物圈和每个地点的人类需求和限制进行深入的经验理解。该框架旨在连接城市适应和发展的视角，并协调这两个领域的规范视野空间，否则在当前的风险管理和适应辩论及其科学分析中，这两个领域经常被人为分离。

系统转型的轨迹或路径说明了适应政策从关注防御和寻求稳定转向关注机会和变化。在外部和内部压力、历史动力和与周围路径的摩擦的指导和推动下，过渡产生于过去的极端事件遗产、当代发展愿景、想象的城市和气候未来以及决策结构和行动的联系。沿着适应途径的过渡意味着必须进行权衡。这些权衡在空间、规模、社会和时间上有不同的分配(环境、经济、公平)影响。

这一方法的深层内容是一系列具有政治、社会和经济影响的正义问题，涉及如何构建当前和未来的风险管理和耦合开发机制，以应对气候风险的动态水平和有关风险沿海地点的使用、占用和居住的断言，正如本文所调查的那样。风险管理制度的转变将涉及辩论和斗争，导致赢家和输家。牙买加湾各个社区的断裂线似乎已经形成，使脆弱的人和适应力强的人、贫穷的人和富有的人、近岸居民和较远的岸边居民形成了裂痕。未来气候变化的损失和损害将如何分配以及谁将承担成本的问题是这些社区内部紧张关系的根本原因。beplay竞技这些不平等对司法的影响仍在出现和受到争议。正是通过生物物理极限、人类需求和风险管理制度的相互作用，才能理解这些地点内参与气候行动辩论的各个派别之间的差异。

__________

^[1]该论文是贝尔蒙特论坛资助的一个项目的成果，该项目名为“城市海岸的转型和恢复力”，在加尔各答、拉各斯、伦敦、东京和纽约开展。有关更多的实证和方法的细节，请访问项目网站http://www.bel-truc.org/
^[２]更多的历史分析将是补充性的，这也是未来工作的一部分，以进一步完善验证框架的战略。
^[3]不同的利益攸关方可能对同一运动有不同的看法，例如，向地方授权的转变可能看起来像是现有的中央集权制度的崩溃，而像是地方的转变。
^[4]在IPCC第二工作组AR5 (IPCC 2014)中使用了保护、安置和撤退(撤退)之间的关键概念区分。
^［5］由于篇幅所限，我们不包括对其他案例的讨论。这些信息可以在Solecki等人2016年的背景论文中找到b浏览TRUC项目网站http://www.bel-truc.org/

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