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Gilfillan, D.， T. T. Nguyen, H. T. Pham, 2017。越南湄公河三角洲卫生部门对气候变化的协调和适应。beplay竞技生态与社会22(3): 14。
https://doi.org/10.5751/ES-09235-220314
越南湄公河三角洲卫生部门对气候变化的协调和适应beplay竞技
摘要
本研究考察了跨规模、跨部门和跨边界三个协调维度对越南湄公河三角洲卫生部门适应气候变化的影响。beplay竞技虽然在越南，政府各部门之间的任务是分工的，但在跨部门的问题上几乎没有合作。同样，虽然越南湄公河三角洲的水流跨越了省界，涉及资源管理和卫生问题，但却缺乏正式的省际合作机制。虽然权力下放努力试图将权力和决策权下放到更低的层次，但仍然存在以国家为中心的自上而下的政策制定，这限制了跨规模的协作协调。所有这三个问题都阻碍了越南湄公河三角洲卫生部门对气候变化的适应，尽管越南政府认识到这些协调问题，但迄今为止在解决这些问题方面beplay竞技几乎没有取得成功。这组作者希望能激发对协调问题的进一步辩论和讨论，并得出结论，尽管存在一些重大挑战，但西南指导委员会可以在协调越南湄公河三角洲卫生和其他部门的气候变化应对方面发挥促进作用。beplay竞技作为治理分析，本研究适用于越南其他地区和部门，也适用于东南亚其他地区。介绍
由于气候变化，降水模式已经发生beplay竞技变化，并对淡水供应产生影响(世卫组织2015年)，这对人类健康产生了直接和间接影响(Costello等人，2011年)。例如，降水模式的变化可以直接影响传染病的传播，更强的降雨加上过时的雨水排水系统可能导致更高水平的病媒和水媒疾病(例如，USFS 2011年，Rasul 2014年)。Christopoulos等人(2012:310)描述了不同部门合作开发“量身定制的解决方案”的重要性，“可以提供当地的吸引力，解决社会经济和环境紧张局势。”跨尺度，IPCC (2014一个)指出，国家政府通过政策和法律框架等机制协调次国家适应工作，以及提供财政支持和信息，加强了适应措施的规划和实施。同样有限的治理协调也被观察到会破坏适应努力(Haines-Young和Potschin 2008;另见Cash et al. 2006)。地方政府与上级政府之间的协调也有助于地方行政区域之间的协调，减少发展和规划冲突(Baker et al. 2012)。对越南来说，跨规模、跨部门和跨边界协调问题尤其重要，因为发展中国家的人类健康可能比世界其他地区受到更严重的气候变化影响(Lesnikowski等人，2013年)，例如，气候变化对越南湄公河三角洲的影响预计会特别严重(Tran等人，2015年)。beplay竞技
本文旨在激发关于部门之间、省份之间和规模之间协调的重要性的辩论，以支持卫生部门适应气候变化。beplay竞技本文以理论贡献为基础，论证了协调对适应气候变化的重要性，并提出了一个可能的长期解决方案，以改善越南湄公河三角洲卫生部门的适应，解决所有三个协调层面的问题。beplay竞技在这篇论文中，适应气候变化，在人类社会中，意味着要么“利用beplay竞技有益的机会”，要么是气候变化带来的“适度伤害”(IPCC 2014b: 118)。协调既指任务在行动者之间的分配，也指两个或多个行动者为实现商定的目标而采取的协作行动。本文将前者称为功能合作，后者称为协同合作。表1总结了本研究中所考察的三个协调维度。
在越南，澄清协调的性质是很重要的。例如，尽管越南政府文件，如越南的国家自主贡献计划(INDC)，承认需要在部委和地方之间进行更有效的协调，但没有明确描述有效协调的含义(例如，GOV 2015一个)．
这项研究具有广泛的影响，回顾东南亚国家的国家自主贡献和向《联合国气候变化框架公约》提交的国家信息通报，表明越南是该地区在制定适应政策、战略和计划(包括国家层面的部门适应战略和省级适应计划)方面最积极的国家。这使得越南的政策制定成为其他国家可以选择学习的模式，无论是在积极方面，还是在帮助它们避免越南面临的一些挑战方面。
该研究采用了系统理论和弹性思维。系统理论的前提是，系统有明显的边界，使它们免受外部影响。在治理方面，系统理论包括反馈循环、沟通和控制机制等因素，以及允许治理范式的变化:例如，通过各种技术和工具从中央控制的政府过渡到治理(参见Esmark 2011)。弹性思维是为了适应不断变化的环境，而不是试图达到一个理想的和静态的最终状态。换句话说，弹性是“为了保持相同的身份而改变的能力”(Folke et al. 2010)。迄今为止，越南湄公河三角洲应对环境变化和挑战的重点是基础设施建设和其他缺乏这种灵活性的强硬应对措施(Garschagen 2010, Garschagen and Kraas 2011)，而弹性方法适用于可持续地应对持续变化的气候。在这项研究中，弹性思维和系统理论的结合反映了越南目前在治理方面发生的变化，以及可以更好地促进卫生部门适应气候变化的进一步变化。beplay竞技
文献综述
健康与气候变化beplay竞技
在2014年政府间气候变化专门委员会(IPCC)的报告中，Smith et abeplay竞技l.(2014)报告称，人类健康将对温度和降水的变化敏感，包括因气候变化而加剧的干旱、洪水和热浪。除了由此产生的直接健康影响外，作物歉收、疾病模式变化和人口流离失所还将对人类健康产生间接影响，突出了气候变化影响的跨部门性质。beplay竞技在缺乏跨部门政策协调的情况下，应对这些影响的困难会被放大(例如，Huang等，2011年)。对于基础设施薄弱、贫困和不平等程度高以及公共卫生面临重大挑战的国家，卫生资源将特别受到气候变化影响的影响(例如，Lesnikowski等人，2013年)，而且预计气候变化的影响将进一步使贫困和边缘化人口处于不利地位(例如，Marmot, 2007年)。beplay竞技另一个跨部门影响是，卫生挑战也抑制了经济发展，因为治疗会产生直接经济成本，而患病工人的生产率较低会产生间接成本(例如，Smith等人，2014年;另见Gerdham和Ekam 2005年关于环境决定因素、人类健康和家庭一级经济成果之间的联系)。
湄公河三角洲预计将受到气候变化影响的严重影响(Tran et al. 2015)，然而脆弱性是物理影响和受影响人beplay竞技群适应能力的函数(Yusuf和Francisco 2009)。越南湄公河三角洲的人口主要来自农村，许多人生活贫困，受教育程度低(例如，McElwee 2010)。这使得三角洲地区的人口极易受到与气候变化相关的台风和低洼沿海地区频繁洪水的影响(以及由此引起的病媒传播、水媒传播和食物传播疾病的增加;beplay竞技而言2010;另见McMichael等人，2003年和Gamble等人，2016年关于跨部门气候变化对人类健康影响的描述)。beplay竞技越南湄公河三角洲腹泻病住院人数的增加已经与高温、潮湿和降雨高峰期有关(Phung et al. 2015)，该地区与频繁热浪有关的疾病(如呼吸道感染)也在增加(Benedikter 2014)。其他区域分析也强调了气候变暖和更多变与不利健康影响之间的联系，这将对穷人，特别是妇女和儿童造成最严重的影响(Mackay和Russell, 2011年)。
跨边界、尺度和部门的适应
适应可以以多种方式和不同规模发生，并且通常是由极端事件和气候变率增加而不是长期趋势所驱动(Bierbaum et al. 2013)。在大多数地方层面，适应气候变化往往是成本低廉的应对措施。beplay竞技如果没有国家政府或私营部门的激励，以及发展中国家的国际适应融资，地方一级更昂贵的长期适应规划不太可能自主实施。这突出了跨尺度协调的重要性，文献中也承认，良好的跨尺度治理联系有助于气候变化适应，需要在全球、国家、区域和地方各级做出决策(例如，Armitage 2008, Termeer等，2010)。beplay竞技Termeer et al.(2010)认为跨尺度协调存在成本，但尽管存在这些成本，Cash et al.(2006)观察到，在不同尺度上识别问题可以更容易地识别问题，从而找到解决问题的途径。越南湄公河三角洲环境和健康管理所涉及的跨尺度过程使跨尺度治理成为一个重要问题(关于跨尺度治理动态重要性的论点，见Tai 2015)。
越南已根据《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC;beplay竞技例如，见表2)，尽管向《联合国气候变化框架公约》发出的信息不能作为政策直接执行，但它们与国家政策、战略和计划的制定有关。在全国范围内，越南有各种全面的气候变化政策，如国家应对气候变化目标计划(NTP-RCC)，以及纳入beplay竞技气候变化考虑因素的部门计划。尽管国家政府提供政策框架等支持，但在确保适应行动适合当地情况方面，次国家层面发挥着根本作用(Snover等人，2007年，联合国开发计划署，2007年)。同样，Galarraga等人(2009)认为，地方组织可以做出重大贡献，因为它们对当地情况的认识更强，加上灵活性更强，使它们能够采取果断、有针对性的行动应对气候变化(另见Parkes等人，2010)。beplay竞技
根据这些论点，并根据NTP-RCC的要求，越南的每个省份都制定了自己的气候变化适应行动计划。beplay竞技尽管如此，在越南湄公河三角洲，省级适应计划没有充分重视跨境合作，即使这样做可以支持更长期的经济增长和可持续发展(Truong 2011, Nguyen 2012)。Baker等人(2012)指出了澳大利亚昆士兰州地方政府之间协调的重要性，以帮助在制定和实施适应政策时防止冲突。在越南，省与省之间的行政边界，加上缺乏区域级数据库，这将为行动和学术研究提供科学基础，限制了越南湄公河三角洲地区对气候变化的适应(Nguyen 2012, Tran et al. 2015)。beplay竞技
继续影响越南跨规模治理动态的一个因素是权力下放计划，这是越南Doi Moi改革的一部分(联合城市和地方政府，2009年)。Doi Moi改革由越南政府于1981年开始实施，从中央计划经济向市场经济过渡(Irvin 1995)。权力下放进程在2000年加速，当时越南国民议会决定尽可能将责任从中央转移到地方政府(Fritzen 2006)。世界银行(2015)报告说，财政分权是成功的，但Vu(2012)观察到分权改革没有达到政府的期望，并描述了越南自上而下的分权，政府职能下放的基础上，上级政府不应该负责的任务。相反，自下而上的权力下放要求上级政府承担下级政府没有能力完成的任务或职能。Vu(2012)进一步指出，越南缺乏成功分权的一些基本先决条件，如透明度和问责制，各省的资源分配，以及财政、政治和行政分权的分配不均。Christoplos et al.(2017)和Garschagen(2016)都指出了中央政府试图赋予地方政府权力，同时保持严格的总体政策控制的悖论。Garschagen(2016)强调了这些与国家发展相关的紧张关系，Christoplos等人(2017)讨论了地方层面参与和自主适应气候变化的重要性。beplay竞技然而，鉴于Benedikter(2016)观察到国家计划和预算过程持续僵化，加上自上而下的资源分配，实现地方所有权可能很困难。同样，Gainsborough等人(2009)指出了自上而下、以国家为中心的政策制定，这一点在Hansson(2003)对政府与公民社会紧张关系的描述中也很明显。 Likewise, Benedikter (2014) observed that large-scale operations in Vietnam tend to exclude local government agencies and communities. The central government’s desire to retain tight control undermines cross-scale coordination efforts, including for health sector adaptation to climate change.
除了上述观察，Thayer(1995)和Fforde(2011)都观察到越南的权力下放缺乏政治变革。MacLean(2013)认为，官僚的自我利益导致了政府文件中“基于纸张”的现实，这并不能反映实际情况，这加剧了这种系统僵化。虽然政府积极地制定和采纳政策，但纸面上的现实与基层经验之间的差异，即执行不力和缺乏资源，意味着所采纳的政策往往达不到预期的效果。由于应对气候变化影响涉及跨规模、跨边界beplay竞技和跨部门的问题，仅靠新政策是不够的。越南需要进行结构和理念上的转变，以使与气候相关的政策取得预期效果。
在Dannevig和Aall(2015)的论点中可以看到一个转变，即区域规模的治理可以是促进沟通和协调的适当水平，特别是在当地上下文知识和专家适应知识之间。越南的区域协调，特别是越南湄公河三角洲的气候变化协调，在学术上仍未得到充分探讨。beplay竞技在越南学术期刊上有一些研究，但在国际英语期刊上几乎没有信息。现有文献普遍认为，越南湄公河三角洲国家以下区域层面的协调非常重要，尤其是面对市场压力和越南经济持续的国际一体化，以及相关的文化交流、劳动力迁移和环境挑战(Ho and Le 2012, Nguyen 2012, Tran et al. 2015)。根据Nguyen(2012)的说法，越南政府有一个支持区域协调的法律框架，包括协调条例、协调小组和管理工具，如计划和战略。Tran等人(2015)评估了气候变化的影响，认为迫切需beplay竞技要采取着眼于长期的行动，区域、区域间和国家层面的行动和协调是可持续发展的基础。尽管有现有的法规和管理手段，Tran等人(2015)将西南指导委员会(SWSC)确定为三角洲地区唯一的区域治理机制。他们建议在SWSC的授权下建立一个专门的气候变化协调办公beplay竞技室，由中央预算和国际捐助者提供资金。本研究进一步推进了Tran等人(2015)的工作，将卫生部门作为案例研究，研究如何改善越南湄公河三角洲跨部门、跨边界和跨规模的协作合作。
方法与局限性
本研究以越南湄公河三角洲的公共卫生为重点领域，考察了表1所列的三个协调维度在支持气候变化适应方面能够并且确实发挥的作用。beplay竞技尽管越南在政策制定方面一直很积极，但其糟糕的政策执行记录(例如，Tran 2016年认为，省级环境和农业官员缺乏对适应措施的理解，破坏了气候变化政策的执行)意味着，仅凭政策分析无法提供卫生部门适应气候变化协调的清晰图景。beplay竞技因此，本文提出的研究使用来自深度半结构化访谈的数据来指导和增加政策分析的深度，并帮助强调实际现实与政策框架的纸面现实之间不匹配的领域。分析开始于对访谈中出现的主题进行编码。然后根据这些主题对政策进行了审查。
为了帮助减轻偏见的影响，研究人员采访了政府内部不同级别的官员以及政府之外的各种组织。为了促进信任，鼓励受访者公开分享自己的见解，研究人员采用了个人介绍的方式与受访者见面。除此之外，受访者还被告知，如果他们觉得回答问题不舒服，他们就没有义务回答，并且所有的采访都将被视为机密和匿名。尽管如此，据观察，政府机构内的初级工作人员比高级官员更愿意讨论他们所看到的问题和关切。研究人员还采访了最近退休的国家级政府机构负责人，这些人比目前在职的高级官员更愿意分享他们的观点和观点。省级官员以及非政府组织和国际组织的人员对气候变化适应治理的积极和消极方面的讨论普遍持开放态度。beplay竞技
对环境和卫生部官员以及非政府组织和国际组织的人员进行了采访。访谈被用于探讨越南适应政策框架背景下的适应协调问题，特别是获得专家对政府政策的观点。对卫生和环境部国家和省级政府部门的官员进行了14次访谈。此外，还采访了来自非政府组织和国际组织的14名官员，以进一步阐明与健康和适应有关的协调问题。
访谈用英语进行，时长24至81分钟。访谈总时长除以受访者人数，平均访谈时长为54分钟。记录访谈数据，并阅读每个记录以确定主题。访谈中常见主题的数据是手动整理的。然后对整理好的数据进行子主题审查，并在审查的政策、战略和计划的背景下进行分析。每个受访者都被赋予了一个代码，该代码已在本文中用于引用采访。例如，第5位受访者提供的数据被引用为(#05)。
政策审查包括相关的国家和省级战略和计划，以及通过《联合国气候变化框架公约》等程序达成的国际协议。所审查的政策、战略和计划如表2所示。
这项研究有一些局限性。省和部门的气候变化行动计划尚未公开，但研究小组采购了湄公beplay竞技河三角洲13个省中10个省的行动计划。对各部门行动计划的进一步研究和分析将加深对越南治理体系及其实施可持续气候变化适应行动的能力的了解，特别是在跨部门、跨境和跨规模协调方面。beplay竞技
研究方法确实会影响数据的解释。在这种情况下，系统理论对沟通和控制机制和反馈循环的关注，以及改变这些机制的新方法，可能导致研究人员低估了与根深蒂固的官僚系统相关的障碍和限制。类似地，弹性思维侧重于“改变以保持不变”，这可能会限制研究人员看到官僚体系抵抗变化的程度的能力。
结果
国际交流与承诺
越南已向《联合国气候变化框架公约》提交了两次国家信息通报(MONRE 2003, 2010)。越南向《气候变化框架公约》提交的第二beplay竞技次国家信息通报在关于气候变化影响和适应的一节中，有五页半的分节处理对人类健康的影响，其中三页是关于适应措施的，包括适应的时间范围的细节(MONRE 2010年)。一些适应措施直接侧重于卫生部门，该文件还突出了卫生与水资源、沿海地区、农业和能源/交通等其他部门之间的联系，从而突出了跨部门协调的必要性。同样，越南的《国家自主贡献宣言》强调人类健康是越南应对气候变化的优先领域。beplay竞技它还承认部委之间和地方之间的协调缺乏有效性(GOV 2015一个)．尽管在越南的国家自主贡献和第二次国家信息通报中，卫生部门被赋予了优先地位，但卫生部并不是被引用为越南向《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)提交的初次两年期更新报告(MONRE 2014)作出贡献的11个部委之一，这表明了论文与现实的分歧。
国家政策和战略
越南政府已经制定了一系列国家政策来支持应对气候变化的努力。beplay竞技2008年，发布了国家气候变化战略(NCCS)和2012 - 2020年国家气候变化行动计划(NAP-CC)(政府，20beplay竞技08年，2011年，2012年)。这些文件连同中央委员会的决议(例如，中央委员会2013年)，将人类健康确定为优先领域，与《联合国气候变化框架公约》第二次国家信息通报和越南的《国家自主贡献》相一致。这些文件也提到了部门和地方之间的协调或协作，但没有详细说明协调和协作的实际含义。
该计划为越南应对气候变化提供了总体框架，为省级和部门适应行动计划的发展指明了方向。beplay竞技它将公共卫生列为一个主要关切领域，并具体规定，到2015年将完善"负责气候变化问题的各机构之间的协调机制"(政府公报，2008年，第三条第(4)(b)项)。beplay竞技受访者一致认为，气候变化对健康的影响令人担忧，并指出洪水、干旱和台风的情况越来越多，以及相关的粮食安全beplay竞技问题(例如#11，#20)。尽管国家健康行动计划和国家行动计划-行动计划重申了人类健康的优先地位，但具体行动和目标是模糊的，这与MacLean(2013)观察到的基于纸张的现实导致政策模糊一致。例如，在NAP-CC的项目清单中，卫生部(MoH)有责任在2013-2015年期间“升级”社区医疗保健系统以应对气候变化，“加强”疾病监测系统，并“确保”食品卫生和安全(GOV 2012，第II (a)(49)条)，而与气候变化相关的问题的影响，如湄公河三角洲的地面沉降，在相关战略中没有被考虑(#01)。beplay竞技根据NTP-RCC的要求，2010年，卫生部发布了2011-2015年气候变化行动计划(MoH 2010)。beplay竞技该计划将气候变化和传染病发展确定为特别令人beplay竞技关切的领域。该计划提到了跨省的协调，但这些都是模糊和矛盾的。2016beplay竞技-2020年期间气候变化卫生战略仍在等待批准(#21)。2015年，卫生部发布了2015 - 2020年卫生部门应对自然灾害行动计划，为卫生部门按地区(包括越南湄公河三角洲)应对自然灾害提供了措施。 Although there is an updated draft climate change strategy for health, interviewees expressed the view that the health ministry does not have a strong commitment to dealing with climate change, and that the health ministry is quite weak compared with other Vietnamese ministries (#04, #11, #20). Lack of clear evidence of links between health outcomes and climate change was also perceived as constraining health sector adaptation (#20, #27).
NTP-RCC和NCCS都要求政府部门制定自己的气候变化行动计划。beplay竞技政府和非政府受访者都强调了跨部门合作和协调的重要性(例如，#19，#20)，但目前的协调似乎仅限于职能合作。例如，自然资源和环境部(自然资源和环境部)和规划和投资部(自然资源和环境部)以职能方式合作，在将气候变化项目提案与其他供资请求进行优先排序(自然资源和环境部的责任)之前，审查其技术适宜性(自然资源和环境部的责任)，而环境与卫生之间缺乏为实现环境卫生成果而进行的协作合作(#07，#19)。beplay竞技另一个例子是，通过环境与卫生区域论坛，鼓励越南制定国家环境卫生行动计划(NEHAP;# 24)。MONRE的一位副部长支持最初的NEHAP，但在2012年被越南总理否决。随后，MONRE副部长退休，修订后的NEHAP被环境部长否决，他认为卫生部应该承担责任。在开发过程中更多的合作将更有可能在更早的过程中提出谁应该负责的问题。政府文件确实提到了跨部门协调。例如，《卫生部门应对自然灾害行动计划》规定，卫生部将在相关部委和省级政府机构的参与下协调区域方案(卫生部，2015年)。 The importance of effective cross-sectoral coordination can be seen because of the related responsibilities of different agencies. For example, the Ministry of Agriculture and Rural Development (MARD) is the lead agency for the supply of water in rural areas, as well as for environmental sanitation. The MoH, by contrast, is the lead agency for promoting household sanitation and hygiene via the Health Environment Management Agency (HEMA), and the MONRE is responsible for climate change governance and integrated water resource management (World Bank and Water and Sanitation Program 2014).
区域层面
在越南湄公河三角洲，受访者认为跨界协调是关键，因为各省的水文相互关联(#01，#04)。为此，越南于2013年制定了《湄公河三角洲总体规划》，以协调和审议越南湄公河三角洲的可持续发展。该计划指出，为了“湄公河三角洲的未来发展和适应”，理想情况下应该有一个“跨部门性质和能力”的法律实体，并审查“部门、部门、省等计划”(GOV and GOTN 2013:73)。该计划包括五项涉及人类健康的内容。随后，越南政府于2014年发布了湄公河三角洲到2020年的社会经济发展计划(GOV 2014)。该计划指出了发展区域规模的公共卫生系统的重要性，并将芹苴市指定为三角洲地区的公共卫生中心。尽管如此，卫生部并未被指定为该计划的9个执行部门之一。在中央共产党的领导下，SWSC的成立是为了协调越南湄公河三角洲的行动，《湄公河三角洲总体规划》赋予了SWSC协调和监督的角色，并指出该委员会将协助各部委和省份实施该计划(GOV and GOTN 2013)。
2016年4月，总理第593/QD-TTg号决定发布(GOV 2016)。该决定包括一项《湄公河三角洲区域社会经济发展协调试点条例》。2016年4月，15个多边和双边发展伙伴发表了一份支持越南区域协调的联合声明，强调“越南发展面临的任何重要挑战都需要在省级以上层面解决”，包括“区域经济发展、气候变化适应、beplay竞技和区域基础设施发展”(亚洲开发银行等，2016:1)。尽管如此，该规定只提到了三次气候变化。beplay竞技尽管对社会经济学和社会经济发展的研究包括卫生部门(例如，Szirmai, 2005年)，但法规中唯一可能与卫生有关的参考是，其目的包括“改善生计”和“提高当地人民的生活质量”(GOV 2016，第2条)。该法规赋予MPI在协调社会经济发展方面的主导作用。然而，“协调”一词的使用似乎仅限于谋求经济发展的职能合作。试点法规规定，SWSC有责任与MPI合作开展协调活动，并协助对试点法规进行最终评估和审查。选择MPI而不是SWSC作为主导的一个可能的原因是，越南2002年和2015年的预算法排除了区域层面(GOV 2002,2015b)，这将使中央政府难以将责任委托给区域一级的治理机制，如SWSC。
省级
湄公河三角洲包括越南63个省份中的13个。根据NTP-RCC和NCCS的要求，湄公河13个省份各自制定了省级应对气候变化行动计划(PAP-RCC)。beplay竞技审查了13个湄公河三角洲省行动计划中的10个，详情见表2。在这10个项目中，有9个项目将与卫生有关的行动列入其详细项目清单。其中，与卫生有关的项目数量占项目总数的2-15%，拟议支出占拟议支出总额的0.003%(建江省)至5.38%(北柳省)不等(北柳省人民投票委员会2012年，建江省人民投票委员会2013年)。10个省中有5个省考虑了一些协调问题。例如，同塔省和北柳省的PAP-RCC承认有必要与邻近省份合作，以有效应对气候变化的影响。beplay竞技尽管如此，其行动计划中的拟议项目清单是省级规模的项目，与其他省份的项目没有联系(Dong Thap PPC 2011年，Bac Lieu PPC 2012年)。本翠计划和特荣计划还考虑了整个三角洲，即跨界协调沿海管理和生态保护，而社庄计划和同塔计划提到了省内协调和整个三角洲协调是成功适应气候变化的先决条件(Tra Vinh PPC 2010，本翠PPC 2011，同塔PPC 2011，社庄PPC 2011)。beplay竞技北柳计划还提到了跨部门的搜索和救援协调，然而，一位受访者描述了一个气候变化项目，重点是三角洲地区的水传播疾病，但卫生部没有代表，因为农业和农村发展部在淡水供应方面发挥着关键作用(#23)。beplay竞技 Despite many of the provincial plans referring to coordination, it was an issue that concerned interviewees for four primary reasons: (i) funding for each province is isolated from other provinces, (ii) provinces do not have any authority to direct activities of other provinces, (iii) there are no formal mechanisms to support cross-boundary coordination between provinces, and (iv) coordination is generally viewed in Vietnam as the ability or authority to direct the activities of others (#01, #05, #15, #19, #28).
本研究所基于的系统思维哲学强调了一些限制协作协调的现有控制机制。例如，非政府组织人员指出，越南公共行政的协调被解释为指导和控制。同样，一名公务员评论道，各省无法协调，因为没有人有权告诉其他省份该做什么，而在省内“DONRE[自然资源与环境部]规划者对其他机构的规划和投资决策没有影响力”(Nguyen et al. 2015:27)。间接支持这一观点的还有政府人员对任务的重要性以及角色、责任和权力划分的评论。如前所述，这些部门支持职能合作，但在鼓励和支持协作合作方面帮助不大。
讨论
本讨论部分的目的有两个。首先，它探讨了我们通过分析政策和访谈数据强调的政策和政策执行方面的差距。其次，在这一探索的基础上，它提出了一种可能的解决方案，以弥补目前在越南湄公河三角洲卫生部门适应气候变化方面的合作差距。beplay竞技
协调的治理进程对于越南湄公河三角洲卫生部门适应气候变化非常重要。beplay竞技例如，湄公河及其各种渠道将三角洲各省相互连接(#01，#05)，这些流动可促进水媒和病媒传播疾病的传播。预期变化的降雨模式将影响传播速度和疾病传播。这突出了两个省份和部门之间的联系，以及与气候变化的联系。beplay竞技除地理和部门协调机制外，国家政府的政策、战略和融资都可能影响卫生部门及其应对气候变化影响的能力。beplay竞技本讨论部分将重点讨论协调的这三个维度，为此将利用一系列规模、地理位置和部门的政策分析和访谈数据结果。确定了现有的协作协调差距和制约因素，并提出了一个可能的长期解决办法，以促进进一步讨论卫生部门适应气候变化的协调问题。beplay竞技
当前的协调差距和制约因素
越南的国家法律框架缺乏协调。例如，关于发布法律文件的法律没有包括任何描述协调相关机构之间关系的规定，越南没有一个“中央机构来监督[…]的表现。”(Thach 2014:74)。此外，Thach(2014)指出，改善国民议会委员会和政府部门在评估未来项目时的协调将提高法律和条例的质量。鉴于自上而下的治理方式在越南仍然占主导地位(Gainsborough et al. 2009, Fforde 2011, Benedikter 2016)，国民议会层面缺乏协调反映在部委层面也就不足为奇了。此外，中央政府努力保持严格的政策控制(Christoplos et al. 2017)，不可避免地导致高度的微观管理。这种微观管理可以从政府内外的人所表达的观点中看到，在越南，协调是指导他人行动的能力或权威(例如，#01，#05，#15)。这种对控制和权威的关注可以在Garschagen(2015:613)的观察中看到，处理芹苴市洪水的战略尚未制定，因为问题的跨部门性质意味着它“落在部门部门的划分责任之间”。依赖明确的行动授权，加上不明确的协调准则，增加了改进所有三个协调方面的障碍。
《湄公河三角洲总体规划》强调需要一个具有跨部门能力的实体来监督省级和部门可持续发展计划(GOV and GOTN 2013)。该计划源于中央政府对各省通过外国直接投资(FDI)争夺经济发展的担忧，在21世纪初，这种竞争导致越南63个省份中有一半以上违反了中央政府的投资政策，形成了“逐底竞争”(Vu et al. 2007:1)。尽管制定了总体规划，但越南政府没有现有的区域存在(Nguyen 2012, Tran等人2015)，因此目前的区域治理机制依赖于指导委员会，如SWSC，这是一个共产党委员会，在区域联系方面没有自己的财政和人力资源或决策权(Ho和Le 2012, Nguyen 2012)。总体规划通过要求SWSC与MPI合作实施来解决这一问题，然而这引发了计划中没有考虑到的跨规模协调问题。
尽管所审查的国际一级协定和国家政策和战略都强调公共卫生是一个优先适应领域，但仍有一些关键因素阻碍和限制了整个越南湄公河三角洲地区卫生部门的适应。这些因素在省级层面最为明显。MARD和DARD承担农村供水的责任是合理的。然而，卫生部和卫生部缺乏对农村供水的参与，甚至涉及到水传播疾病的项目(#23)，削弱了越南控制这些疾病的能力，这些疾病已被确定为气候敏感疾病，因为气候变化导致降水模式的变化。beplay竞技卫生部门对影响人口健康的领域缺乏参与，反映出卫生部门普遍薄弱(#04、#11、#20)。三角洲地区卫生部门的更高优先级和资源(财政、人力、法规和系统)将支持气候变化适应工作，因为更健康的人能够更好地应对气候变化带来的冲击和变化(例如，Smyle 2014年)。beplay竞技水媒疾病控制是一个跨部门和跨界问题，因为越南湄公河三角洲的水文相互关联(#01，#05)，而且与雨水管理等其他领域存在联系。在国家一级也存在跨部门协调问题:越南卫生部和环境部为制定新环境合作计划而进行的协同协调，本可避免因担心其发展责任在何处而遭到部长级否决。
卫生部门适应区域协调的一个可能解决办法
跨边界、规模和部门的更好协调与弹性思维以及随着气候变化调整实践和行为的能力密切相关。beplay竞技部门间合作行动的进程将意味着，例如，卫生部将与减灾司合作解决有关水传播疾病的问题。支持跨界合作的进程将产生旨在与邻近省份协同的pap - rcc项目。现有的《湄公河三角洲总体规划》(GOV and GOTN 2013)符合这一思路，承认需要进行跨部门和跨界协调。尽管有这种理想，但越南官僚机构内部的协作合作是困难的，因为任务的重要性，促进了职能合作(例如，#01，#07，#15)，也因为它抗拒变革(Benedikter 2016)。在这种情况下使用弹性思维可以支持来自不同部门的政府官员一起工作，并对彼此的优先事项和观点形成强烈的理解。这似乎模糊了个别部长的任务，但不会影响政府个相关部委或组织的核心。受访者描述任务的方式也表明了与外部影响分离的部门系统，尽管系统思维促进了边界的概念，但这些系统的选择应谨慎。选择更符合自然系统和湄公河三角洲人民生活的系统边界，将更好地支持卫生部门适应气候变化。beplay竞技卫生部门，也就是公共卫生，很可能是设计和执行良好的协调机制的主要受益者。 Making changes to established bureaucratic mechanisms will require significant time and energy, particularly because of deviations between reality as seen in government documents and on-the-ground reality (MacLean 2013). For this reason it is important that these concerns are debated and discussed including among national leaders and decision makers, who have to balance many priorities, and may be motivated by factors such as the economic benefits of better cross-sectoral, cross-boundary, and cross-scale coordination.
Tran等人(2015)讨论了区域协调问题，并建议在SWSC下设立专门的气候变化协调办公室，专门针对越南湄公河三角洲制定气候变化政策。beplay竞技受访者还认为SWSC是协调气候变化应对措施的一个可能解决方案(#01、#15、#28)，因为现有薄弱的区域联系机制加上支离破碎的机构，阻碍了beplay竞技可以支持卫生部门适应气候变化的跨部门和跨界合作。尽管如此，SWSC在这样做时会面临一些严峻的挑战。首先，SWSC在越南湄公河三角洲协调适应活动的提议可能会遭到强烈反对，因为现有的部委如MONRE和MARD在气候变化活动和相关资金中都有很大的利害关系。beplay竞技其次，政府旨在保持政府和共产党之间的明确分离，这可能会使SWSC作为共产党委员会难以获得支持，以填补官方执政角色(#28)。第三个挑战与控制机制有关，正如系统理论所考虑的那样，因为SWSC对省级当局没有官方权威(#01)，在协调被视为直接控制能力的同义词的情况下，这将是一个可能的障碍。系统理论和弹性思维的使用促进了克服这些障碍的乐观主义，然而，从严格的等级制度到基于协作协调的制度，需要官僚机构内部的组织文化和理念的转变，这可能需要数年或数十年才能实现(例如，Gainsborough等人2009年认为，占主导地位的中央集权政府非常抗拒变革)。最后一个障碍是越南的地区层面被排除在国家预算法之外。然而，即使资金有限，SWSC仍有促进协同设计和实施适应活动的空间，因为协调不一定需要直接的项目实施(例如，Robinson和Gilfillan 2017年认为，超国家区域组织可以通过支持包括能力建设在内的国家努力，而不是通过直接的项目实施，更有效地为成员国服务。)
尽管面临诸多挑战，但SWSC具有优势，可发挥促进区域合作的作用，包括促进卫生部门的合作。SWSC作为一个协调机构成立，并被分配协调三角洲总体规划和社会经济发展试点条例的任务。其任务将支持发挥促进作用(#05)，并且它已经参与了适应举措，例如运行脆弱地区适应研讨会(TalkVietnam 2015)。SWSC可以直接促进13个省级人民委员会(ppc)之间的联系(#01)，从而支持整个三角洲的协作合作。这也可以加强跨部门合作，因为社会保障委员会可以通过公私合作伙伴关系与省级主管部委的负责人接触。它可以支持跨规模的协调，因为它向下连接到PPCs和省级线路部门，以及通过副总理(SWSC的负责人)向上连接到中央政府(Wyatt et al. 2012;# 01)。因此，SWSC可以成为向各国政府提供关于现有和未来可能情况的信息的渠道，以及关于如何通过适应活动实现跨界和跨部门共同效益的建议(亚洲开发银行等人，2016年;# 01)。作为一个在整个三角洲地区都有代表的区域组织，它可以平衡来自不同地方、规模和部门的利益相关者的观点和利益。 This could be particularly beneficial for the health sector because, despite established links between human health and economic development (e.g., Gerdtham and Ekman 2005, Smith et al. 2014), the health sector in Vietnam has not been prioritized to the same extent as other sectors (#04). A solution such as this would be in line with resilience thinking and systems theory because it is a novel approach that would require significant changes to the way governance is acted out in Vietnam without altering the core aspects of the communist state.
尽管SWSC可以发挥促进跨部门、省份和规模的协作协调的作用，以帮助适应气候变化，包括卫生部门，但挑战是巨大的，在不久的将来不太可能以这种方式要求SWSC。beplay竞技本文作者承认这一点，并提出建议，以促进关于越南湄公河三角洲治理协调问题的辩论和讨论，特别是建议辩论不局限于在现有规范和程序范围内进行修改。
结论
本文的目的是研究越南湄公河三角洲卫生部门在气候变化适应方面的协调。beplay竞技它对关于卫生部门适应的学术文献作出了三项主要贡献。首先，它强调了越南政府部门之间现有职能合作与更有效地支持适应气候变化的协作合作之间的区别。beplay竞技其次，这篇论文补充了关于越南气候变化适应协调的文献，并且是第一篇关于协调以支持越南卫生部门适应的研究。beplay竞技越南卫生部门的薄弱凸显了越南湄公河三角洲地区跨境、跨部门和跨规模协作合作不力造成的不平衡。为了改善卫生部门的适应结果，需要提高对协作合作的理解水平和承诺。本研究的第三个贡献是建议SWSC作为一个合适的实体，以促进越南湄公河三角洲的气候变化适应合作，包括卫生部门的合作。beplay竞技这个提议的解决方案挑战了当前对这个共产党委员会角色的看法，特别是因为SWSC没有通过权力下放机制或议会程序授予它的权力。为了使SWSC发挥这一作用，它需要通过国家政府或国际捐助者筹集资金，或者利用外交和有说服力的手段促进各省和部门之间的合作。在越南的情况下，第二种选择可能是一个重大挑战，在越南，协调被视为指挥他人行动的权力。
这项研究的重点是越南湄公河三角洲卫生部门的适应，但其结果将对越南的其他部门有用，如经济部门，这些部门面临着省际问题，如底层竞争。由于越南在东南亚适应政策发展方面处于领先地位，研究结果应该会引起整个地区的兴趣。
致谢
作者感谢:澳大利亚国立大学芬纳环境与社会学院和霍尔扶轮社为开展实地调查提供的财政和物质支持;受访者是否愿意花时间和意愿进行交谈;A/ Jamie Pittock教授，Lorraine Elliott教授，Adj Howard Bamsey教授，以及审稿人对早期草稿的建设性反馈。作者对任何错误负责。
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