研究

科学辩论和问题框架中的极化和聚类:中国草原管理科学-政策界面的网络分析

• 摘要
• 简介
• 中国的草地管理
• 方法
• 结果
• 讨论
  • 不同的科学理解
  • 从属、聚集和极化
  • 基本结构:不平衡的制度安排
  • 问题框架的政治约束
• 结论
• 对本文的回应
• 文献引用

介绍

寻找解决方案总是从恰当地构建问题开始。框架是一个过程，包括缩小一个人的焦点，选择和组织事实和证据，发展概念和模型，解释数据，并确定优先级(Entman 1993, Benford和Snow 2000, Nisbet和Mooney 2007)。这一多阶段进程，以及在此过程中出现的各种利益，为一系列社会和政治因素发挥作用提供了充足的空间。因此，确定问题的框架不仅仅是达成科学共识的问题，而是“科学发现和描述与其他政治、经济和社会因素的相互作用”(Jasanoff和Wynne 1998:4)。

在社会政治背景下，这一框架过程与科学-政策界面形成的广泛网络密切相关。这个网络比科学界更大，它包括科学家、政策制定者和其他利益相关方(Bäckstrand 2003, Offermans和Glasbergen 2015)。它是“一个基于知识的个人网络，基于共同的专业信仰和判断标准，以及共同的政策关注，拥有政策相关知识的权利”(Rose 1991:15-16)。对这一社会行动者群体的了解将影响问题框架制定过程和随后的政策决策(Kenis and Schneider 1991, Haas 1992)。未能制定出合法的政策往往反映了沟通无效和政治不对称，而不仅仅是缺乏可信的科学支持(Stone 2002, Pregernig 2014)。研究这个政策网络的内部组织对于理解问题框架过程中的权力动力学至关重要。

在将问题构建过程与政策网络联系起来时，必须意识到这个政策网络是围绕将个人和组织联系在一起的现有制度安排发展起来的。这种制度安排通常是自我维持的，可能会对随后的发展和变化造成限制(David 1994, Cheon and Urpelainen 2013, Schoon 2013)。关于制度连续性和变迁的各种理论在政治学和其他学科中得到了很好的讨论;它们都试图解释维持、强化或再现制度现状的潜在政治机制(Pierson 2004, Thelen 2004, Mahoney and Thelen 2009)。Pierson(2004:35)指出，机构“可能鼓励个人和组织投资于专业技能，加深与其他个人和组织的关系，并发展特定的政治和社会身份。”此外，被赋予更多权力的行为者可能会利用他们的权威来“提高自己的政治行动能力，同时削弱对手的政治行动能力”(Pierson 2000:36)。这种政治集聚和权力差异的过程与问题框架的发展密切相关。强集群可以增强他们自己论点的吸引力，使其与竞争群体支持的备选方案相关联，从而使问题构建过程复杂化。

然而，以往的研究倾向于用定性的术语描述科学-政策界面的复杂相互作用;这种方法将这些研究的分析范围限制在少数政治人物。此外，研究人员通常会提前确定这些参与者或机构的名单，而不是根据现实生活中的数据汇编。这种方法使研究人员面临忽视政治决策中重要的隐藏角色或机构的风险。考虑到决策过程背后广泛的网络，整合网络数据对于理解科学讨论和问题构建过程中嵌入的复杂的个人和机构阵列至关重要(Bodin和Crona 2009, Muñoz-Erickson和Cutts 2016)。

通过对中国草原管理的实证研究，我们的研究揭示了由现有制度安排导致的政策网络中的政治两极分化和权力失衡如何制约了环境问题的框架，阻碍了综合政策的发展。面对草地退化的问题，中国的政策制定者和科学家们就草原退化的根本原因展开了争论。持续不断的学术和政治辩论导致了围绕草原管理政策的持续争议(Williams 2002, Yeh 2005, Kolås 2014)。因此，对中国草原管理的分析可以作为理解政策网络中的权力动态及其对环境问题框架的影响的典型案例。在我们的研究中，我们提出了三个具体的问题:(1)政策网络的潜在政治结构是什么?(2)是什么导致了这种政治结构?(3)这种政治结构是如何影响环境问题的框架的?

中国的草原管理

草原覆盖了中国超过40%的土地(sbe2006)。beplay竞技气候变化、人口迁移和农业扩张一直影响着草原的分布(Wu and Loucks 1992, Ye and Fang 2013)。近年来，公众对这一环境问题的关注有所增加，部分原因是20世纪90年代覆盖北京天空的沙尘暴(Zhang 2012)。大部分沙尘暴发生在早春，“从内蒙古(尤其是阿拉善和东部草原)和河北北部吹到北京和天健，最远吹到日本和韩国”(Brown et al. 2008:44)。

这些环境事件引发了公众对内蒙古草原退化的关注。针对公众的强烈抗议，政策制定者和不同学科的学者开始讨论草场退化的可能根源，并呼吁政府干预达到一个新的水平。参与讨论的决策者主要来自负责草原综合管理的主要政府机构农业部。参加讨论的学者来自不同的学科背景，包括地理学、经济学、生态学和人类学。与会的学者和决策者提出了各种可能的根本原因，包括过度放牧、气候变化、农业扩张、采矿活动、现代化的缺乏以及当地环境知识的丧失。beplay竞技尽管存在多种随意的解释，但问题的框架最终被缩小到几个方面。

21世纪初，中国政府宣布实施放牧禁令。从政策上看，政府倾向于认为过度放牧是草地退化的主要原因。然而，一些研究人员指出，官方关于过度放牧的说法可能建立在不稳固的科学基础上。Harris(2010)指出，中国政府对草地状况的评价很少经过科学检验。由于没有标准化的定义和系统的培训，“地方草原局”倾向于“根据肤浅和主观的印象”对其管辖的地区进行分类(Harris 2010:3)。由于缺乏可靠的统计数据，人们对官方过度放牧说法的有效性提出了质疑。对放牧禁令的其他批评集中在自上而下的方法和当地放牧行为向只考虑短期经济利益的更个性化管理的转变上(Dong et al. 2007, Yu and Farrell 2013)。围绕放牧禁令的争议仍然存在。

从草原问题的多方面讨论到针对过度放牧的官方政策，在科学-政策界面的框架构建过程中，想法似乎被过滤掉了。什么样的力量决定了科学家和政策制定者之间的思想流动?要完全理解这种机制，就需要更仔细地观察这些参与者之间的相互作用。

方法

利用两组数据构建了中国草原管理科学-政策网络接口。第一组数据涉及从中国知识资源综合数据库(CNKI)提供的中国学术期刊全文数据库(1951年以后)中选择的学术论文，该数据库包括中国广泛学科的出版物。科学家及其论文的选择基于滚雪球抽样方法，这是一种常用方法，用于“在边界没有很好定义的情况下确定相关参与者是谁”(Muñoz-Erickson and Cutts 2016:58)。我们选择了一位草原管理领域的重要科学家作为搜索的起点，这位科学家引用的学者将成为下一轮搜索的候选人。所有入选的论文，无论是引用他人的还是被引用的，都必须包含“草地破坏”、“草地退化”或“草地保护”等关键词。为了将抽样范围限制在主要学者，增加了另一个标准:一篇论文必须被其他三篇以上的论文引用，才能被视为学术重要性。这次搜索产生了141位作者的173篇论文。

第二组数据涉及农业部草原监测与监管中心官方网站上的文章，该网站提供了关于草原管理的官方国家意见。共提取了231篇关于草地退化的明确论点的文章。该数据集包括:(1)官员撰写的文章和(2)政府挑选的向公众介绍科学发现的文章。

在173篇学术论文和231篇官方文章中，确定了7类学者和政策制定者:(1)地理学家、(2)人类学家、(3)生态学家、(4)工程师、(5)经济学家、(6)其他领域的学者和(7)官员。这些学者和政策制定者表达了对根源的不同理解，并以不同的方式框定了问题。为了揭示这一政策网络的底层结构，我们构建了行动者-意见网络和行动者-制度网络两种类型的网络。这种包含不同类型节点(个人vs意见或机构)的网络在社会网络分析中被称为双模式网络(Wasserman和Faust 1994)。

在演员-意见网络中，学者和政策制定者与他们曾经在论文或文章中提出的意见联系在一起。意见的总数大于行动者的总数，因为一个人可以提出多种意见。我们没有根据通讯作者的学术或政治地位给意见分配不同的权重，而是平等地考虑了所有的意见。行动者-机构网络的建立分三步。首先，根据收集到的173篇学术论文的被引关系绘制网络;科学家被抽象为节点，他们对彼此的引用被建模为有向链接。引文网络使学者之间的交流有了一个大致的可视化。在第二步中，政策制定者被加入到这个网络中。第三，官员和学者与他们的附属机构相联系。被确定并纳入政策网络的研究机构和政府机构是(1)农业部(MOA)，(2)国家民族事务委员会(SEAC)，(3)国家林业局(SFA)，(4)中国科学院(CAS)，(5)中国社会科学院(CASS)，(6)内蒙古的大学和研究机构(UIM)。 Unlike other research institutions, the group category of universities of Inner Mongolia was deliberately created to illustrate its potentially important role in the network. To reduce the complexity of the network, if a scholar was affiliated with two research institutions, only the first affiliation was considered. And if a scholar was affiliated with both a research institute and a government agency, only his/her affiliation with the government agency was considered and shown in the mapping. Because few Chinese scholars had double affiliations, this data cleaning had limited impact on the network analysis. It is worth noting that the list of institutions was extracted from the data rather than being defined ahead of time, which permitted the discovery of some hidden institutions that researchers may otherwise have excluded. Other researchers concerned with the boundaries of policy networks have also emphasized this point (Muñoz-Erickson and Cutts 2016).

结果

构建了行动者-意见网络和行动者-制度网络(图中颜色和符号的使用一致)。行动者-意见网络映射了科学家和政策制定者所阐述的草原问题的各种框架。所有的意见被手工分为17类(如表1所示)。讨论最多的原因是农业扩张、过度放牧、缺乏现代化和当地知识的丧失。为了给一个动态的画面，意见的变化数量随时间的变化如表2所示。从1950年到1990年，农业扩张是最常被讨论的原因，没过多久，过度放牧就成为了主要论点(2001-2010)。对于四种最常被讨论的原因，它们的发生次数在2001年至2010年期间达到峰值，这表明在这一时期，关于草原退化的辩论升温。

不同的团体没有对根本原因达成一致意见，而是专注于不同的原因。如图1所示，生态学家和工程师更多地讨论农业扩张、过度放牧和缺乏现代化，而人类学家则把注意力集中在定居、私有化/圈地和当地知识的丧失。大多数群体共享的框架(如气候变化、农业扩张和市场化)位于网络的中心。beplay竞技官员们把注意力集中在过度放牧、缺乏现代化和采矿上。官员和生态学家对草原问题有着相似的理解，这一事实表明生态学家小组比其他学科获得了更多的官方认可。官员和生态学家之间的这种意识形态关联也表明，在科学-政策界面上形成了一个大型的科学家-决策者集群。

在对意见进行分析之后，又对其所属机构进行了审查。行动者-机构网络的可视化描述(如图2所示)不仅揭示了一个生态学家-官方集群，而且还揭示了一个两极结构，即一组节点集中在一侧与MOA和CAS相关联，另一组节点集中在另一侧与CASS和SEAC相关联。在两极之间，有一个由隶属于UIM的个人组成的团体。在社会网络分析中，这个UIM组被认为是一个桥梁社区，可以潜在地促进知识和观点的交流。

讨论

不同的科学理解

在分析政策网络作为一个整体之前，我们应该首先考虑科学解释草原问题的历史发展。网络中的科学家们对草原发生了什么有不同的看法。仔细研究这些意见，可以发现不同群体如何从不同角度处理草原问题，并形成了自己对问题的理解。我们将讨论的范围限定在四个最常被讨论的原因上，如表1所示:(1)农业扩张，(2)过度放牧，(3)缺乏现代化，(4)当地知识的丧失。

关于农业扩张可能带来的负面影响的讨论可以追溯到20世纪50年代，当时一群历史地理学家冒险进入沙漠化地区，对不明智的农业扩张导致的当地土地退化提出了一种历史解释。在20世纪50年代末和60年代初，侯仁志(Hou and Yu 1973)进行了这些历史研究中最杰出的一项。不同历史时期的农业扩张随后也沿着类似的思路进行了讨论。这些学者认为，历史上农业活动向草原地区的扩张引发了土壤侵蚀和环境退化的恶性循环，最终导致了生态脆弱地区的沙漠化。学者和政策制定者已经广泛接受了这种解释，它经常被引用为其他学者认为的草地退化的主要原因的补充原因。

过度放牧的解释主要由生态学家提出。到20世纪60年代，他们建立了自己的模型和草地分类系统(Wu和Loucks 1992)。生态学家使用这些分类系统系统地评估草地状况，并以更规范的方式描述草地退化问题(Wang 1992, Wu和Loucks 1992)。他们认为，由于当地社区饲养的牲畜数量超过了草原的承载能力，草原经历了退化(Li and Ji 2004, Xu and Yang 2009)。为了控制这一问题，生态学家呼吁在评估土地单位上可以饲养的牲畜的最大数量方面付出更多努力，同时要求政府制定更严格的法规，将总数量保持在计算的阈值以下(Williams 1996, Zhou et al. 2005, Zhang et al. 2014)。这种过度放牧的解释受到了质疑，部分原因是难以计算准确的承载力，特别是在干旱和半干旱地区，还因为它没有考虑其他社会经济变量(Williams 2002, Yeh 2005, Sayre 2008, Xu 2014)。

缺乏现代化解释的根源在于传统畜牧业的低生产力，特别是在草原系统工程领域的讨论。钱学森是最被广泛引用的畜牧业现代化倡导者之一，他在1984年写了一篇题为《草、草原工业和新技术革命》的文章(Li 2002)。钱学森在文章中提出了草地种植和农作物种植之间的一些相似之处，认为草原与农业具有相同的基本生物机制，即将太阳能转化为碳水化合物。基于这种相似性，钱学森得出结论，通过复制工业化农业的模式，可以提高草原的生产力。这种工业模式成为工程师们哀叹当地畜牧业生产力低下的理想场所，并将草原问题定性为缺乏现代化的产物。

缺乏现代化往往与过度放牧的讨论相吻合，因为这两种观点都有一个共同的前提，即地方畜牧业应该转型和现代化，以纳入科学的承载力计算和生产活动的有效管理。因此，许多生态学家在他们的论文中提到了这两个原因(见表1)。

关注草原问题的文化和社会方面的社会科学家，主要是人类学家，优先考虑了另一个原因，即当地知识的丧失。诸如草原使用权私有化、围栏和圈地以及定居化等历史变化已经改变了传统的放牧模式、公共关系和当地适应半干旱/干旱环境的策略。由于这些变化，社会科学家担心当地环境知识可能丢失(Erdenbuhe 2004, Zhang 2008, Xun 2011)。一些人甚至认为，地方做法的转变和传统监管和协调体系的缺失是过度放牧和草地退化问题的根源(Zhang 2008, Luo 2013)。这些中国学者的观点呼应了国际上对土地私有化和官员缺乏了解土著知识的批评(Ostrom 1990, Williams 2002, Dove 2006)。

从我们的分析可以看出，农业扩张、过度放牧、现代化的缺乏和地方知识的丧失这四个原因可以追溯到不同的学科群体。大多数学者普遍认同农业扩张对草原的负面影响，但在其他三个方面存在较大分歧。在图1中，我们可以看到生态学家和工程师被吸引到网络的一端，聚集在过度放牧和缺乏现代化的周围;然而，人类学家则集中在另一个极端，即当地知识的丧失。这种意见映射揭示了科学网络内部的紧张关系。

人们可能会认为，缺乏科学共识将阻止政府在这个问题上采取明确立场。相反，决策者没有完全参与科学辩论，而是毫不犹豫地站在生态学家和工程师的一边。官方文章经常讨论过度放牧和缺乏现代化的原因，而在很大程度上忽略了其他解释。生态学家、工程师和官员之间的意识形态联系反映了网络内部科学家和决策者之间的紧密联系。

从属、聚集和极化

科学家和政策制定者之间的分歧不仅在于他们的观点，也在于他们所隶属的机构。在一个综合网络中将个人与组织联系起来有助于说明科学家-决策者群体的发展和科学-政策界面中主导问题框架立场的出现。

在本案例研究中，政策网络被划分为两组，一端是生态学家、官员、中国科学院和MOA，另一端是人类学家、中国科学院和SEAC(见图2)。乍一看，中国科学院和中国科学院的划分似乎表明，网络的划分遵循自然科学和社会科学之间的传统划分。两个国家级智库学者在草原管理领域的跨学科交流似乎有限。然而，在两组之间，有一个桥梁组，UIM。连接不同组织和系统的桥梁组被认为为合作研究和知识共享提供了有价值的平台(Hahn et al. 2006, Olsson et al. 2007, Berkes 2009, Weiss et al. 2012)。网络中UIM群体的存在可能表明一定程度的跨学科交流发生在地方层面。

然而，政府机构的介入使情况更加复杂。三个政府机构被纳入政策网络，即文化部、证监会和国家林业局。农牧部兼管农牧业，是草原综合管理的主要机构。民委会主要处理民族事务。目前负责监督国家民族政策的执行，开展民族研究，协调民族事务与其他社会经济活动。需要指出的是，尽管草原管理并没有明确地包括在其行政职责中，但文委会是资助牧区社会科学研究的政府机构之一。国家林业局在这个网络中扮演的角色相对次要，因为它主要监督森林管理。除去国家林业局作为一个边缘角色，MOA和SEAC之间的关系似乎构成了这个政策网络的主干。因此，研究MOA-SEAC的动态成为我们分析政策网络发展的中心。

基本结构:不平衡的制度安排

农业部是全面监督草地管理的主要机构，由19个行政部门组成，包括负责监管放牧活动的畜牧局(Brown et al. 2008)和负责监测草地状况并实施草原保护政策的草地监测和监督中心。尽管农业部在草原管理中发挥着重要作用，但其以农业为中心的视角往往削弱了其管理畜牧业和保护草原的能力，这从它的名称“农业部”就可以看出。它强烈倾向于将一种农业管理理念应用到畜牧业，这种理念强调集约化生产的重要性，也被称为工业化农业。此外，农业部提倡发展草原产业(也称为工业畜牧业)，得到了草原工程师的支持(Li 2010)。

草原管理虽未明确纳入行政职责，但历史上影响了民族地区(包括内蒙古、西藏)的经济政策，间接影响了草原和畜牧业的管理。20世纪50年代，在农委会第三次扩大会议纪要中，农委会的管理目标包括“谨慎干预，稳扎稳打”和“振兴畜牧业生产”(人民出版社1958:100-112)。

如果在草原管理方面享有相对平等的权力，就有可能形成一个平衡的管理体制。然而，从20世纪80年代末开始，证监会一直被中央政府限制为一个补充角色。在1987年发布的全国牧区工作会议纲要中，被指定为草原管理和牧区发展的主要监督机构的是农业部(当时的农牧部和渔业部)，而不是海洋局:

为加强和协调牧区经济管理，会议决定，在与国家经贸委合作、各部门支持的基础上，由农牧部(后改为农业部)牵头开展牧区经济发展规划的研究和设计工作，并负责领导、监督、指导牧区经济发展规划工作。检查牧区财政状况和指导政策执行情况。

这种制度安排自1987年以来几乎没有改变。中国农业部仍然是草原管理政策研究的领先机构。不平衡制度体系的产生对草原问题的框架产生了长期影响。与以部门为中心的MOA相比，SEAC采用更全面的方法来管理牧区。SEAC历来强调牧区传统文化和实践的重要性，而不是将其重点局限于经济发展。农业部回避了这种整体的方法，这阻碍了对草原问题的跨学科讨论。此外，SEAC还为包括人类学家和其他社会科学家在内的知识分子提供了资金支持。SEAC在草原管理领域的有限作用意味着关注草原退化问题的社会科学家的资金来源受到限制，这反过来又影响了社会科学家在政策网络中的权力。

问题框架的政治约束

既存的制度安排，即农业部与文管局之间的权力不平衡，极大地影响了政策网络内部的集聚和草原问题的框架。MOA在行政系统中的主导地位体现在政策网络内部科学论证的平衡上。尽管随着时间的推移，对草地退化的四种主要解释已经发展起来，但它们没有得到同样程度的官方承认。出于对当地畜牧业工业化和现代化的关注，农业部倾向于认为，当地的传统做法生产率较低，对草原环境的破坏更大。这种政治取向导致MOA的官员有选择地认可某些框架，即过度放牧和缺乏现代化，以支持他们的政治信仰，并与生态学家和工程师形成一个强大的科学家-决策者群体。这个过程加强了研究活动、从属关系和政策发展的动态循环。政治归属和聚集不是一种静止的状态，而是反映了一个正在进行的积极连接和网络演化过程。另一方面，那些处于不同意识形态阵营的人拥有的政治权力要小得多。1987年以后，SEAC在行政层级中的权威有限，导致了人类学家-SEAC群体的政治影响力减弱，随后使他们对草原退化问题的框架边缘化。因此，过度放牧和缺乏现代化的问题更多地成为人们关注的焦点，而地方知识的丧失问题却没有得到足够的政治支持。

对草原退化的科学解释在政策网络内部循环，来自不同学科和子领域的科学家之间的讨论有助于产生一系列概念和想法，丰富了对草原问题的普遍理解。然而，一系列因素促成了这些科学思想进入政策领域，包括科学家达成共识的方式，科学家和政策制定者如何沟通和调和他们的论点，以及机构之间权力关系的平衡。在本案例研究中，MOA的主导地位和强大的生态学家-官方-MOA集群排除了对地方知识损失的讨论。尽管科学-政策互动是动态和流动的，而不是静态的，但本案例研究中的科学-政策互动不可避免地受到政策网络的潜在政治结构的限制。

2000年后，基于过度放牧和缺乏现代化的草原问题框架逐渐被纳入政策制定，如表3所示。从2003年开始，中国政府在《关于开展退牧还草工作的通知》中宣布实施一系列禁牧措施。这些政策包括四项主要规定:全年或季节性禁止放牧、划定休耕地、轮牧和牲畜圈养(Dong et al. 2007)。在接下来的十年中，由于有类似科学框架的政策和国家计划的不断出台，过度放牧论点的有效性得到了加强。缺乏现代化的说法也是如此。类似的框架在有关草原保护和农业发展的官方文件中不断出现，包括2007年发布的《全国草原保护、建设和利用总体规划》、2013年发布的《生态保护和建设规划(2013-2020年)》、2016年发布的《全国农业现代化规划(2016-2020年)》。在大多数地区，通过引入草地种植园、外来物种和现代牲畜圈养，当地畜牧业的现代化得到了广泛推进(Yeh 2005, Li和Li 2012)。越来越多的人用一套以生产力和效率为中心的现代标准来评价当地的畜牧业。受这些主导范式的限制，政府未能认识到畜牧业的其他社会和文化方面。它们狭隘的干预不仅在环境方面取得的成果有限，而且还导致政府与当地社区之间更大的紧张关系。

本研究将政策网络与导致权力失衡发展的历史自我强化过程联系起来。我们的解释集中在最初的事件上，这些事件将草原问题的框架置于一定的轨迹上，而社会机制(在本例中，是集群和极化的过程)则加强了这一轨迹。这种分析方法使本研究更接近于路径依赖的讨论。由于现有数据的限制，我们的工作只提供了一个网络的快照视图，并推进了在宏观层面上理解个人和机构之间的动态互动的第一步。揭示这些机制将最终帮助我们发展关于“可能产生重大后续变化点的事件或过程”的假设(Pierson 2004:52)。网络中的力量不平衡有助于解释为什么某些环境问题的争论极其持久。它还为我们指出了一个改革的方向，这一改革有可能破坏繁殖机制，并为未来的变革提供了一种手段。

结论

对政策网络的分析揭示了影响环境问题框架的政治力量，这是由个人和组织层面的科学-政策互动决定的。由于现有的制度安排，组织层面的权力动态可能导致政策网络中形成特定的科学家-决策者集群。通过增加某些论点的吸引力，同时压制其他备选方案，科学家-决策者集群可能为备选框架和政策的发展设定限制。在本案例研究中，社会网络分析的应用使我们理清了政策网络的多层结构，揭示了政策网络的政治结构与环境问题框架之间的联系。自20世纪80年代以来，行政体制的安排为网络中生态学家-官员集群的形成铺平了道路，也为制定草原退化问题的某些方式的主导地位铺平了道路。这项研究强调了理解政策网络的政治结构对加强科学-政策整合、促进有意义的制度变革和实现自然资源的可持续管理的重要性。

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